« TIRER PARTI » DES PERSONNELS S&T EXPATRIÉS : LES LEÇONS DU CAS DES ÉTATS-UNIS DANS LEURS RAPPORTS AUX MONDES INDIEN ET CHINOIS1

1Il est important de tirer des enseignements du cas emblématique des États-Unis dans ses rapports aux mondes indien et chinois.

2Les États-Unis sont de très loin le premier pôle mondial d'attraction des jeunes scientifiques du monde entier – au point que cet apport extérieur est une composante à part entière du modèle américain de la recherche. Cet apport en ressources humaines, qui est surtout le fait des mondes indien et chinois, est tel, par son volume annuel, sa durée et sa qualité, qu'il devient également une caractéristique du système de recherche des pays de départ concernés.

3Il est donc important de savoir s'il existe des politiques de coopération S&T à travers un appui aux DST dans ces pays – et si oui, en quoi elles consistent et ce que l'on peut en dire.

Les États-Unis

4Une coopération S&T décentralisée, mise en œuvre par les acteurs cherchant leur intérêt bien compris dans le cadre de partenariats impliquant, du côté des États-Unis, des chercheurs originaires des pays en développement.

5Aux États-Unis, la coopération académique apparaît comme étant une pratique essentiellement à la charge des institutions universitaires, de la communauté scientifique et du secteur privé : il n'y a pas d'institution centrale conduisant la coopération scientifique et technique nationale. Les agences de financement de la recherche ont des programmes de coopération internationale que les universités mettent en place souvent sous la conduite de leur staff d'origine étrangère.

6Ainsi, la National Science Foundation (NSF) a un programme de coopération internationale dans le domaine de la microélectronique (programme « Giga-scale on a chip »), qui associe des laboratoires de sciences de l'information de plusieurs universités californiennes, dirigés par des ressortissants de la Chine et de Taïwan, à des universités de ces deux pays.

7Il y a bien implication d'expatriés dans des projets intéressant leur pays d'origine, mais à travers les structures universitaires et financés en tant que projets de recherche dans le cadre d'appels d'offres compétitifs. Les notions de co-développement, pas plus que celle de DST, ne sont pas en tant que telles objet d'une action spécifique, mais elles sont présentes comme critère dans les procédures de financement de projets de recherche en coopération internationale.

Les pays de départ

8Des politiques volontaristes visent à faire bénéficier les centres de recherche et d'enseignement supérieur locaux de l'expérience d'expatriés soigneusement sélectionnés.

L'Inde

9C'est seulement au début des années 1990 que le gouvernement indien a pris conscience du potentiel que représente son immense diaspora (20 millions de personnes) pour contribuer au développement du pays. Pour s'en donner les moyens, il a constitué un Comité national sur la diaspora indienne (High Level Committee on Indian Diaspora) chargé de lui faire des recommandations pour la politique publique en la matière, c'est-à-dire sur les modalités organisationnelles et les programmes à lancer en vue de l'implication des expatriés dans le développement social, économique et technique du pays. Le rapport remis au Premier ministre en janvier 2002 souligne la motivation générale de la diaspora pour agir et la nécessité de l'y aider, en levant les obstacles bureaucratiques qui contrecarrent ses initiatives et en lançant plusieurs réformes.

10Ainsi, le Comité présente différentes recommandations en vue de mieux tirer profit de ce potentiel que représentent les expatriés ; citons notamment la constitution d'une base de données centrale des expatriés S&T, le montage de joint-ventures high-tech, la mise en place d'un dispositif d'accueil de visiteurs de haut niveau et de post-doctorants indiens dans des laboratoires d'expatriés, ainsi que la création d'une entité chargée de stimuler et coordonner la coopération des expatriés sur les transferts de technologie.

11Ce volontarisme est symptomatique de ce qui se passe par ailleurs au niveau des entreprises d'informaticiens d'origine indienne qui œuvrent depuis la Silicon Valley à la création de start up à Bangalore, dans l'État de Karnataka en Inde. À Bangalore – ville de tradition manufacturière réceptive aux relations avec les entreprises multinationales, où la main-d'œuvre est très qualifiée et abondante –, tout a été mis en place pour accueillir ces initiatives des expatriés : les investissements en infrastructures ont été effectués, et l'environnement technique offre de multiples facilités aux entrepreneurs innovateurs.

La Chine

12Le cas de la Chine ressemble par bien des aspects à celui de l'Inde : on y voit une même prise de conscience de la part du gouvernement central de l'intérêt que revêt la diaspora scientifique et technique, suivie de la mise en place de dispositifs de mobilisation et de communication systématiques. En outre, comme en Inde, des actions sont mises en œuvre qui visent à faire bénéficier les centres de recherche et d'enseignement supérieur locaux de l'expérience d'expatriés soigneusement sélectionnés. La DST œuvre alors comme un outil de circulation bilatérale et d'intérêt pour le pays de départ comme pour celui d'accueil.

Des DST très présentes, dans le cadre des projets des acteurs S&T au Nord et au Sud

13Les États-Unis sont un cas emblématique : ils bénéficient des compétences des expatriés des mondes indien et chinois, tandis qu'en parallèle, les pays de départ mènent une politique leur permettant de « tirer parti » de leurs ressortissants expatriés. Les DST sont présentes dans ce cas de figure, mais agissent essentiellement dans le cadre des projets des acteurs S&T. Ces acteurs des pays de départ et d'accueil font partie de la même communauté scientifique et appartiennent à des institutions de nature comparable. Les DST fonctionnent alors spontanément, dans le cadre d'intérêts professionnels clairs, et n'ont pas besoin de faire l'objet de politiques explicites de la part des États-Unis.

14Aux États-Unis, les acteurs autonomes que sont les universités et les équipes de recherche au sein des universités bâtissent des projets en coopération avec des partenaires étrangers du meilleur niveau pour obtenir sur une base compétitive des financements contractuels souvent importants en volume – émanant d'agences de financement elles-mêmes autonomes. Les DST sont souvent présentes mais de manière implicite, comme structure relationnelle au service du projet puisque, très souvent, les responsables de ces coopérations, côté américain, sont des chercheurs originaires des pays d'expatriation concernés.

15Dans le cas de l'Inde et de la Chine, on observe la mise en place d'une politique dont l'objectif explicite est de tirer parti des compétences scientifiques et techniques de certains expatriés de haut niveau, et ce en s'appuyant sur la volonté même de ces expatriés de contribuer au développement de leur pays. Cette volonté gouvernementale se conjugue, il convient de le noter, d'une part, avec les actions et initiatives des universités locales et, d'autre part, avec celles du secteur privé. Les DST sont de facto nécessaires et présentes, en tant que tissu relationnel permettant le développement des projets.

16Ces relations des États-Unis aux mondes indien et chinois ont ceci de remarquable que c'est la dynamique des acteurs S&T des pays de départ et d'accueil qui prend en charge la coopération S&T et que celle-ci paraît être mutuellement bénéfique : les pays de départ « tirent parti », effectivement, de leurs expatriés, même si l'on peut discuter le volume de cet apport en regard du potentiel S&T expatrié.

17En outre, et cela est également remarquable pour notre expertise, ces pays – notamment l'Inde et la Chine – sont connus pour avoir des diasporas particulièrement nombreuses et actives, tout particulièrement aux États-Unis, ainsi qu'il a été montré dans les deux premières parties de cette synthèse.

18N'y aurait-il pas là la « preuve » du caractère nécessaire de l'existence de DST pour que se développent ces situations où les pays d'expatriation bénéficient des compétences de leurs ressortissants émigrés ? Ainsi, si les politiques des États-Unis ne sont pas tournées explicitement vers les DST en tant que telles, ce serait parce qu'elles existent déjà, et non pas parce qu'elles ne sont pas nécessaires à la coopération.

19L'enseignement important du cas des États-Unis dans ses relations aux mondes indien et chinois est que les DST coexistent avec les coopérations S&T permettant aux pays d'expatriation de tirer parti de leurs émigrés et qu'elles y jouent un rôle à l'évidence majeur. Le statut des pays – émergents en l'occurrence (voir section « Pour les pays du Sud... », point 1, synthèse) – ainsi que leur tradition diasporique (voir section « Les diasporas scientifiques... », point 1, synthèse) apparaissent ici très importants pour saisir les possibilités de la politique de coopération.

20À ce stade, il convient de mettre en évidence un fait essentiel : les relations de coopération S&T dont il est question ici se font, dans les pays d'expatriation, avec des institutions qui sont d'ores et déjà bien financées et de haut niveau, disposant d'infrastructures, mais aussi d'un environnement scientifique et institutionnel de bonne qualité. À l'évidence, en Inde comme en Chine, existent des îlots de très fort développement S&T, qui arrivent à atteindre La masse critique en raison de la taille de ces pays. Les coopérations S&T avec les États-Unis se basent alors sur de simples extensions dans l'espace des règles du jeu du financement et de l'exécution de la recherche qui sont celles de la communauté scientifique internationale. Cette situation est évidemment un atout très important, car cette homogénéité entre partenaires permet le jeu spontané d'acteurs appartenant en fait au même milieu professionnel2. Par rapport à leur pays d'origine, les expatriés font essentiellement des projets de recherche d'excellent niveau ou des affaires, et, le plus souvent, les deux à la fois3.

DST et politiques publiques de coopération S&T

21Les DST peuvent être considérées de deux façons possibles :

• soit comme élément d'une politique volontariste de coopération visant à ce que les pays en développement tirent parti de leurs expatriés ;
• soit comme résultat du développement S&T lui-même, lié au jeu d'acteurs S&T cherchant leur intérêt bien compris, et ce dans le cadre de la concurrence pour des financements.

22À partir des exemples précédents, il y a deux manières de raisonner, dès lors que l'on s'intéresse à la coopération S&T avec des pays moins avancés au plan S&T, en particulier avec les pays de la ZSP, étant entendu que les DST ont un rôle à jouer dans les coopérations S&T qui « tirent parti » des compétences expatriées :

• ou bien on considère que les DST sont un instrument privilégié par lequel un pays peut bénéficier des compétences de ses expatriés, et on estime qu'il s'agit d'un mécanisme à mettre en œuvre pour promouvoir le développement S&T,
• ou bien on considère que l'émergence de DST opérationnelles accompagne spontanément le développement S&T du pays, dès lors que les conditions sont réunies pour que chacun y trouve son intérêt.

23Dans le premier cas, les DST sont un élément d'une politique volontariste de coopération visant à ce que les pays en développement tirent parti de leurs expatriés : les DST doivent être soutenues puisqu'il s'agit d'un élément contribuant au développement S&T.

24Dans le second cas, les pouvoirs publics des pays d'accueil n'ont pas à s'intéresser aux DST en tant que telles : leur émergence serait le résultat du développement S&T, lui-même lié au jeu d'acteurs S&T cherchant leur intérêt bien compris dans la compétition mondiale.

25On doit noter que ces deux cas ne sont pas mutuellement exclusifs si l'on considère que le second doit en fait succéder au premier : la politique volontariste de soutien aux DST serait un instrument de développement S&T des pays d'origine qui, dans un second temps, serait remplacé par le jeu spontané d'acteurs institutionnels similaires élaborant leurs stratégies de partenariat dans l'espace international des activités S&T.

26L'hypothèse de la pertinence d'une politique de soutien aux DST est elle-même fondée sur les deux prémices suivantes :

• Les DST permettent des coopérations où les pays en développement tirent parti de leurs expatriés.
• Les DST sont susceptibles de faire l'objet de politiques publiques de la part du pays d'accueil.

LE RÔLE DES DST DANS LE CADRE DE POLITIQUES DE COOPÉRATION S&T : UN INTÉRÊT NOUVEAU ET AVÉRÉ DU CÔTÉ DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

27Il semble qu'au plan international – et notamment au plan européen -, l'idée que les diasporas en général et les DST en particulier sont un facteur moteur du développement et qu'elles peuvent être parties prenantes de politiques publiques fait l'objet d'une attention accrue, voire d'un préjugé favorable.

Les conférences internationales de Monterrey et de Johannesburg

28Les récentes conférences internationales – de Monterrey sur l'aide au développement (mars 2002) et de Johannesburg sur le développement durable (août 2002) – ont mis au cœur des débats la question de la participation de la société civile.

29Ces conférences ont lancé des appels incitant à La déconcentration des agences et des moyens, à la simplification des procédures et à La délégation des responsabilités. La coopération pour le développement durable est présentée comme passant de plus en plus par le renforcement de l'autonomie des acteurs du développement.

30Les DST ne sont pas citées en tant que telles, mais l'esprit de ces déclarations va clairement dans le sens d'un rôle reconnu à ce type d'entité et cela au-delà des clivages politiques et institutionnels.

Le co-développement comme politique affichée par l'UE

31Le Conseil de l'Union européenne s'est prononcé explicitement en faveur du co-développement pour la première fois lors de sa réunion à Tampere (Finlande) d'octobre 1999. La communication de novembre 2000 de la Commission au Conseil et au Parlement européen, intitulée « Une politique communautaire en matière d'immigration », recommande cette même orientation de partenariat et de bénéfices partagés par les deux pays et le migrant.

32Cette idée est confirmée par la conférence européenne sur les migrations, tenue à Bruxelles en octobre 2001, et reprise avec force dans les conclusions de la présidence belge à cette occasion, qui appelle de ses vœux « une politique qui établit ainsi de la manière la plus directe possible un lien entre coopération et collaboration en matière de gestion migratoire... » (paragraphe 16). Les États réunis au Conseil européen de Laeken en décembre 2001 s'engagent à mettre en place cette politique dans les plus brefs délais (paragraphe 39).

33En dépit des divergences entre tes États-membres, la déclaration finale du sommet de Séville (juin 2002) entérine cette association stratégique entre migration et coopération comme orientation fondamentale4.

34Là encore, il ne s'agit pas de déclarations directement relatives aux DST, mais la jonction proposée entre migrations et développement dans le cadre d'un « co-développement » parle d'elle-même. Si le fait migratoire fait débat en Europe aujourd'hui, celui de la mobilité des personnes hautement qualifiées, en revanche, n'apparaît pas comme problématique.

La Banque asiatique de développement et la Banque mondiale

35Ces préoccupations sont maintenant relayées au niveau intergouvernemental par des organisations internationales. Si les implications fortes, parfois sous forme de programmes opérationnels, de la part de l'Unesco, de l'OIM, du PNUD, du BIT, des Nations unies et de l'Organisation mondiale de la santé sont déjà connues (voir le cahier des charges de l'expertise collégiale, en annexe), celles des banques de développement sont plus récentes.

36Ainsi, la Banque asiatique de développement lance un programme d'évaluation des expériences de réseaux DST en vue d'apprécier leur contribution au développement scientifique des pays d'origine, dans la zone asiatique.

37Une autre institution bancaire internationale, la Banque mondiale, se préoccupe du même sujet en initiant une démarche exploratoire de réseaux similaires mais avec une orientation plus marquée vers le secteur des affaires, avec deux projets pilotes en Arménie et en Afrique du Sud.

LA FRANCE ET LA COOPERATION S&T AVEC LA ZSP : LES PRÉMICES D'UNE POLITIQUE DES DST ?

38Un certain nombre d'initiatives récentes donnent à penser que la France pourrait esquisser une politique de soutien aux DST comme volet de sa politique de coopération S&T.

39Dans le cas de la France, on note bien sûr que les diasporas concernées émanent de groupes moins denses, bien souvent sans tradition ou pratique diasporique installée, et renvoient à des contextes scientifiques, techniques et industriels bien moins dynamiques que dans les cas asiatiques.

40Le réseau SANSA (South African Network of Skills Abroad) qui est devenu une référence en matière d'appui aux DST est le résultat direct d'un programme de coopération franco-sud-africain entre deux institutions de recherche que le ministère français des Affaires étrangères et la National Research Foundation (à Pretoria) ont conjointement financé à la fin des années 19905.

41Dans la ZSP, des initiatives allant dans le même sens sont à noter telles que le « Symposium sur un nouveau partenariat avec les Sénégalais de l'extérieur », organisé à Dakar en juillet 2001 par le ministère des Affaires étrangères, l'Union africaine et les Sénégalais de l'extérieur en juillet 2001 ou les journées des Béninois de l'extérieur à Cotonou en juillet 2002. Des initiatives similaires sont en préparation au Congo et au Sierra Leone.

42En Afrique, plus généralement, le partenariat avec la diaspora S&T est devenu aujourd'hui un objectif important de grands programmes multilatéraux comme « Migration internationale pour le développement en Afrique » (MIDA) et « Nouveau partenariat pour le développement en Afrique » (NEPAD). Le programme MIDA, lancé par l'OIM, vise notamment à réaliser sur une base régionale ce que des pays tentent éventuellement à l'échelle nationale, à savoir retrouver et reconnecter les compétences expatriées. Ainsi, les journées des Béninois de l'extérieur évoquées au paragraphe précédent ont notamment débouché sur une articulation au programme MIDA et un engagement pour y contribuer. Par ailleurs, la Belgique soutient d'ores et déjà une mise en œuvre de ce programme dans la région des Grands Lacs. Enfin, un sous-programme MIDA Santé, en réalisation conjointe avec l'Organisation mondiale de la santé (OMS), constitue actuellement des bases de données du personnel médical africain expatrié, qui seront fournies dans quelques mois aux pays participants.

43En France, la création toute récente du FORIM (mars 2002) – le Forum permanent des OSIM – constitue un élément favorable : des groupes diasporiques formalisent leurs liens, entre eux et avec l'État, dans un but de développement et dans le cadre d'une politique structurée de coopération. Le FORIM s'est progressivement mis en place à la suite d'un travail de rassemblement de plusieurs années, lui-même fondé sur les principes du co-développement. Des initiatives DST peuvent également en tirer profit.