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Les terroirs au Sud, vers un nouveau modèle ?

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Mohamed Berriane
, 
Geneviève Michon

Partie 2. La patrimonialisation, nouveau mode de gouvernance ?

Chapitre 10. Pluralisme légal et micro-politiques dans la gestion des ressources naturelles

Le cas des cédraies du Moyen Atlas marocain

Marc Coudel, Mohammed Aderghal, Pierre-marie Aubert et Christelle Hély

Texte intégral

Introduction

1La question des modes de gouvernance assurant la durabilité des socio-écosystèmes (SES) est d’importance capitale (Ostrom, 2009 ; Folke et al., 2005). Les travaux d’Ostrom (Ostrom, 1990), puis de l’école de Bloomington, ont contribué à d’importants progrès en la matière. Le cadre d’analyse développé, centré sur le concept d’institution, a permis de comparer des centaines de SES et de dégager les principaux déterminants de leur durabilité, censés éclairer les objectifs à atteindre par les politiques publiques. Deux aspects sont souvent mis en avant : augmenter la concertation entre usagers pour diminuer les conflits d’usage (Pretty, 2003) ; mettre en œuvre des règles conçues localement (Chhatre et Agrawal, 2008 ; Gibson et al., 2005).

2Depuis les années 2000, ces recherches ont influencé de manière déterminante les réformes des politiques de gestion des ressources naturelles partout dans le monde (Blaikie, 2005). Elles ont également favorisé la multiplication des projets cherchant à mettre en œuvre une gestion « communautaire » et décentralisée des ressources naturelles (Ribot et al., 2006 ; Blaikie, 2005), y compris au Maroc (Aubert, 2013).

3Il paraît important d’adopter une posture réflexive afin d’évaluer la portée de ces inflexions. Un tel projet nécessite ainsi de pousser plus loin la compréhension du fonctionnement de ces SES en faisant « un pas de côté » par rapport à l’approche néo-institutionnaliste aujourd’hui dominante (Hall et al., 2013). Dans cette perspective, les travaux de type institutionnalisme critique, portés par F. Cleaver, nous semblent permettre d’enrichir le débat autour des institutions. Nous retiendrons ici deux aspects principaux.

4Cleaver a d’abord remobilisé la notion de « bricolage institutionnel » (Cleaver, 2002), qui démontre comment, plutôt que d’être planifiées et rationnelles, les institutions sont historiquement contingentes et systématiquement renégociées par les acteurs selon des références plurielles et des intérêts divergents, donnant lieu à des arrangements complexes (Lund, 2006 ; Benjamin, 2008).

5Ensuite, l’institutionnalisme critique soulève le problème des déséquilibres de pouvoir dans les communautés d’usagers (Cleaver et de Koning, 2015). En effet, en appréhendant les groupes sociaux de manière fixée, l’institutionnalisme dominant passe à côté des luttes de pouvoir qui ont lieu au sein de ces groupes et entre eux. Or, la mise en place de règles en usage est un enjeu de négociation, parfois conflictuel (Cleaver, 2002 ; Friedberg, 1993), dans lequel les asymétries de pouvoir jouent un rôle déterminant (Mermet, 1992).

6Suivant ces travaux, nous cherchons dans cet article, à travers le cas des cédraies du Moyen Atlas, à apporter un éclairage sur les difficultés rencontrées par des projets de gestion « communautaire » à réformer la gouvernance des ressources forestières qui est ici caractéristique de ce que Cleaver (2002) appelle une situation de « bricolage institutionnel ». Nous montrerons notamment comment la pluralité des sources de droit et la diversité des intérêts et des acteurs engagés conduisent à faire émerger un système fortement instable, très inégalitaire et peu efficace sur le plan environnemental.

Présentation du cas d’étude

7Les cédraies du Moyen Atlas ont une importance écologique, symbolique et économique indéniable à l’échelle de l’Afrique du Nord (Quézel et Médail, 2003 ; M’Hirit, 2006). Ce sont des forêts ouvertes à l’action humaine – pastoralisme, exploitation légale et illégale des produits ligneux et non ligneux –, toutes pratiques autorisées par le code forestier (1917), dont l’application, souvent jugée autoritaire, relève des compétences de l’Administration des Eaux et Forêts (AEF). Le code impose toutefois des restrictions aux populations riveraines : seuls les troupeaux familiaux sont autorisés sur les parcours forestiers, et l’exploitation du bois est limitée au ramassage du bois mort gisant. Les coupes forestières sont, par contre, vendues par adjudication aux entreprises forestières et aux coopératives. C’est le rapport des populations locales et des autres acteurs à ce code qui conditionne, depuis maintenant presque un siècle, le sort des forêts de cèdre. Et en se référant à la multiplicité des sources de droit qui gèrent le rapport aux ressources naturelles au Maroc, on peut dire que la gestion concrète des ressources sylvopastorales résulte d’une articulation complexe entre principes coutumiers, droit musulman et droit positif (Bedoucha, 2000 ; Bouderbala, 2013).

  • 14 G. Fay, communication orale à l’un des co-auteurs.

8En effet, l’application coercitive d’un code qui n’a aucune racine dans le terreau juridique d’un pays colonisé a provoqué une rupture du lien avec la forêt. Il constitue un dispositif plaqué en discordance sur un faisceau de pratiques sylvopastorales locales où la forêt a toujours été associée aux terres collectives pour constituer une entité territoriale communautaire intégrée14.

9Mais les pratiques des populations locales sont souvent jugées intenses et cause de dégradation de la forêt. Or, dans le cas des cédraies, les recherches récentes sur l’impact des activités humaines sur leur dynamique sont plus nuancées. Elles montrent que la dégradation y est lente à l’échelle de la région, avec localement des combinaisons d’activités aux impacts préoccupants sur la régénération du cèdre (Coudel et al., 2015a).

10Aussi, l’attitude des populations riveraines consistant à faire peu de cas des conséquences de leurs pratiques sur l’état de la forêt est souvent mise en relation avec la pauvreté et l’ignorance (UrbaPlan, 2002 ; BCEOM-SECA, 1996). Or des recherches plus précises (Aubert, 2010 ; Coudel et al., 2015b) montrent que le recours des populations aux ressources forestières, pour l’élevage essentiellement, tient à leur prix relativement faible par rapport aux ressources hors forêt.

  • 15 Le premier financé à hauteur de 20 millions d’euros par l’Agence française du développement, et le (...)

11La gestion coercitive de l’Administration des Eaux et Forêts est dénoncée depuis longtemps (Karmouni, 1989 ; Mekouar, 1989). Cela a amené à des inflexions, traduites par la mise en œuvre de projets participatifs engageant la population sur la voie d’une réforme des modes de gestion des ressources forestières. Dans le Moyen Atlas, deux projets lancés il y a une vingtaine d’années relèvent de cette orientation : le projet de développement des massifs forestiers de la province d’Ifrane (« projet Ifrane ») et le projet de développement rural participatif dans le Moyen Atlas central (« projet Khénifra »)15.

12Ces projets cherchent tous deux à transformer la relation Administration des Eaux et Forêts/population en la faisant évoluer de la défiance au partenariat. Pour cela, ils tentèrent de formaliser les collectifs coutumiers en associations pour négocier avec elles des restrictions d’accès aux espaces forestiers (par des mises en défens) en échange de compensations financières et en nature (Aubert, 2014). Mais, malgré ces objectifs ambitieux, les bilans réalisés montrent un faible impact sur la gestion concrète des forêts (Boutot, 2011).

13Pour comprendre pourquoi ces projets n’ont pas réussi à réformer la gestion des forêts et identifier les causes de la faible durabilité du SES du Moyen Atlas, il faut analyser dans le détail ces modes de gestion, et en particulier comprendre le rôle respectif des différentes sources de droit et la manière dont s’en saisissent les différents acteurs, actualisant ainsi en permanence « la règle » en pratiques concrètes. C’est ce que nous proposons de faire dans une perspective interactionniste/institutionnaliste critique, en procédant par études de cas. Nous nous intéressons pour cela à trois zones contrastées dont la comparaison permet de dégager les mécanismes génériques déterminant la gouvernance des ressources forestières : les zones d’Aït Boumzough (province de Khénifra), de Senoual et d’Aïn Leuh (province d’Ifrane). Le travail présenté ici est issu d’un travail de terrain, échelonné sur trois ans, mené dans les trois zones, et qui s’est matérialisé, entre autres, par la réalisation de 78 entretiens semi-directifs avec des usagers et 11 avec des associatifs ou des agents de l’Administration des Eaux et Forêts sur les pratiques et leurs déterminants sociaux.

Des négociations multiples et entremêlées

14Dans chacune des trois zones, la gestion concrète des ressources forestières dépend de quatre types de négociations interdépendantes particulières dans lesquelles les deux principales sources de droit (coutumier et positif) sont mobilisées de manière hétérogène. Nous verrons comment, dans ce contexte dynamique mais avec une inertie importante, l’intervention des projets a fait évoluer certaines négociations sans fondamentalement modifier leur nature. Pour cette présentation, notre résultat principal servira de fil directeur : alors que les acteurs, les enjeux et les types de négociations conduites dans nos trois zones paraissent, au premier abord, très similaires, les modes de gestion diffèrent fortement d’une zone à l’autre.

Type 1 : Négociation des règles par les communautés locales

  • 16 En sachant qu’il donnera droit soit à ceux qui se conforment le plus au registre formel, soit à tou (...)

15Dans les trois zones, les communautés locales négocient les règles d’utilisation des ressources indépendamment de l’AEF. La négociation concerne d’abord les contours de la communauté d’usagers, et définit dans quelle mesure de nouveaux ayants droit seraient impliqués dans la vie de la communauté comme l’assurait le droit coutumier. Principe auquel les usagers des Aït Boumzough et de Senoual répondent encore favorablement, mais sans l’avoir mis en pratique depuis trente ou quarante ans, quand les terroirs pastoraux étaient peu attractifs. À l’exception d’une personne à Senoual qui a été acceptée dans la coopérative (mais pas encore dans la tribu), les personnes qui s’installent au sein de la communauté, après achat de la terre, sont rares et ne prennent pas souvent part à la vie locale. À Aïn Leuh, depuis une crise avec des non-ayants droit à la fin des années 1990, l’intégration des étrangers à la communauté en faisant jouer les règles coutumières est devenue difficile. Aux Aït Boumzough et à Senoual, les fractions tribales se partagent les espaces asylvatiques (collectifs et domaniaux) selon des limites héritées des territoires précoloniaux. Ce partage permet de réguler l’accès aux ressources les plus limitantes : l’eau et l’espace (pour éviter le mélange incessant des troupeaux). Le fourrage n’est par contre que rarement considéré limitant, car les possibilités d’ébranchages en forêt sont encore illimitées. Ces régulations ne servent donc à garder les meilleurs espaces de pâturage que de manière secondaire. À Senoual, les négociations des limites se ressemblent : statu quo où chacun reste « chez lui », rupture, menaces, conciliation par amitiés et par arbitrage de la jemaa* et recours au ministère de l’Intérieur en dernier lieu16.

16À Aïn Leuh, l’héritage des territoires coutumiers est moins prégnant. La continuité des espaces tribaux des bas et haut pays facilite les déplacements et aide à la persistance des limites. Cependant, le déplacement des troupeaux par des véhicules redistribue l’espace, avec possibilité, après négociation, d’installation dans de nouvelles zones.

17Aux alentours des habitations permanentes, espaces critiques, les usagers régulent aussi les pratiques d’exploitation. Des pressions individuelles régulent les pratiques autour des lieux d’installation : cela évite d’être verbalisé pour des ébranchages commis par d’autres, et permet de protéger l’environnement immédiat. Des règles plus formalisées existent aussi : les usagers des Aït Boumzough ont ainsi négocié vers 2005 un dispositif de gestion collective des ressources qui passe par la régulation des pratiques. L’ébranchage annuel systématique des arbres proches du village engendrait en effet une difficulté à nourrir les moutons pendant l’hiver et des conflits. Lors d’une réunion de la jemaa rassemblant tous les hommes de la fraction, une interdiction de couper les branches sur 500 ha a été mise en place selon des règles reprenant le droit coutumier. La « réserve » ainsi défendue aux ébranchages permet aux habitants de bénéficier de feuillage accessible aux bêtes pendant les jours courts d’hiver. À Senoual, les familles partagent les pâturages privés par solidarité. Cependant, pour maintenir du pâturage durant l’été, les troupeaux doivent être sur le lieu de transhumance au printemps. Un membre souhaitant ne pas transhumer doit alors se cantonner sur ses propres terres.

Type 2 : Négociation individuelle de l’application du code forestier

18Les agents des Eaux et Forêts gèrent les ressources ligneuses en référence au code forestier, généralement difficile à appliquer, compte tenu de l’hostilité de certains groupes et de la grande extension des espaces surveillés. Cela les oblige à adopter une relative flexibilité dans l’application de la loi. Et la latitude qu’ils ont pour le faire dépend du niveau de laxisme ou de rigueur imposé par la hiérarchie, de leurs intérêts personnels et des pressions des usagers. Ces derniers perçoivent les règles imposées par le code comme une entrave à leurs pratiques qui implique un manque à gagner économique. Pour dépasser la situation, ils engagent des négociations avec les agents sur ce qui peut être considéré comme « bonnes manières », par des pressions soit directes (violence…), soit indirectes (menace de délation des activités illégales de l’agent à la hiérarchie, arrangements avec la hiérarchie pour empêcher le travail de l’agent). Cependant, ces pressions individuelles sont limitées, car il y a un déséquilibre de pouvoir important entre les usagers et les agents assermentés, qui n’ont qu’à appliquer le code forestier pour prendre leur revanche.

  • 17 Geste perçu par les agents comme des preuves de « l’hospitalité amazigh » et de la « gentillesse si (...)

19Afin d’éviter les affrontements, les négociations passent le plus souvent par des arrangements « donnant/donnant ». La hiérarchie encourage les agents à avoir de bons contacts avec la population et, selon les termes de ces derniers, à « faire de la politique ». Les usagers en profitent pour se rapprocher des agents en leur offrant des repas17 et des informations en échange de faveurs (exploitation du bois d’œuvre à usage domestique…). En contrepartie, les agents y trouvent un moyen qui facilite leur travail et leur permet de mieux contrôler l’exploitation de la forêt.

20Mais les bonnes relations ne suffisent pas pour que les usagers puissent avoir accès à tout, et plusieurs activités ne sont tolérées que moyennant des transactions. Dans la région, la corruption est généralisée, a ses règles et ses tarifs modulés selon l’échelon à corrompre, et se met en marche selon des codes comportementaux lisibles par l’ensemble des parties prenantes. Un berger résumait ces pratiques en disant que « rien n’est gratuit » avec les techniciens. Corrompre pour accéder au fourrage des mises en défens et des branches est une pratique jugée normale par les usagers. Il ressort des entretiens réalisés que les modalités de négociation, les pratiques tolérées et leurs tarifs dépendent du contexte. Chez les Aït Boumzough et à Senoual, les ébranchages comme l’incursion dans les mises en défens sont possibles à la suite d’arrangements en nature ou en argent. Et les usagers savent que des arrangements sont possibles même après établissement d’un procès-verbal. À Aïn Leuh, la corruption pour les ressources pastorales est moins généralisée. Seuls les ébranchages sont tolérés, et l’incursion dans les mises en défens était possible jusqu’en 2013, mais seulement pour les plus riches qui pouvaient vraisemblablement avoir accès aux ingénieurs forestiers pour faire annuler les procès-verbaux des techniciens. La demande en fourrage illégal y est également moindre, du fait d’une forte implantation de l’Association nationale des éleveurs ovins et caprins (Anoc) qui, pour des raisons de qualité, exige des éleveurs le recours à une alimentation hors sol. Mais, malgré tout, la forêt continue à subir des pressions, de la part du cheptel des gros éleveurs, grâce aux arrangements, et des plus pauvres qui, par manque d’alternative, continuent à ébrancher en cachette.

21Des négociations pour l’exploitation du bois d’œuvre se déroulent en parallèle de celles sur les ressources pastorales. La tolérance de l’AEF pour ces activités ne peut pas être justifiée par la pauvreté des populations, du fait du caractère extrêmement lucratif du bois d’œuvre de cèdre. Une tolérance importante s’est cependant mise en place aux Aït Boumzough au cours des années 2000, grâce à des pratiques corruptives. Ailleurs, la coupe illégale est restée faible du fait des réticences de la population ou des restrictions imposées par les agents forestiers. À Senoual, la communauté étudiée a réussi à limiter fortement la coupe illégale de bois d’œuvre sur le secteur qu’elle exploite en la dénonçant systématiquement (pour « assumer individuellement la responsabilité collective de préserver la forêt »). À Aïn Leuh, zone vitrine où passent les touristes et facilement contrôlable, la coupe illégale de bois d’œuvre par les usagers n’est pas tolérée. La zone est en revanche le siège d’une coupe intense de bois de feu pour les besoins des centres urbains proches.

Type 3 : Négociations collectives autour de l’application du code forestier

22Au niveau extra-local, la négociation n’est accessible que pour les usagers les plus riches (exploitants forestiers, gros éleveurs), ceux qui se permettent d’approcher les ingénieurs administratifs, alors que, pour le faire, les plus modestes se rassemblent en collectifs. Aux Aït Boumzough et à Senoual, ces négociations sont fréquentes, les collectifs négocient l’application de contraintes qui touchent tous les usagers, comme les mises en défens. À Aïn Leuh, en revanche, elles semblent absentes.

23Les collectifs négocient aussi les comportements des agents de terrain, particulièrement pour se prémunir de leurs abus ou pour les forcer à respecter les principes coutumiers (en particulier le principe d’égalitarisme). Aux Aït Boumzough, un gardien issu de la communauté a ainsi été directement sanctionné par le droit coutumier parce qu’il faisait du favoritisme. Des plaintes collectives contre les techniciens sont rarement déposées auprès de l’AEF, car elles sont souvent sans suites et peuvent conduire à la vengeance des agents. Des cas relevés à Senoual montrent, toutefois, qu’il peut arriver que les usagers soumettent l’agent forestier à des sanctions, par exemple l’obliger à s’acquitter d’une amende coutumière pour régler les différends localement. Dans le cas où ce n’est pas possible, le collectif des usagers s’adresse aux supérieurs hiérarchiques de l’agent. Mais, dans les deux cas, les peines sont douces. Pour éviter des conflits déséquilibrés avec les agents, les sanctions coutumières sont bien inférieures à ce qu’elles seraient pour des habitants. Du côté de l’AEF, la peine maximale est une mutation vers un autre secteur. La prévalence de ces faibles sanctions nourrit un sentiment d’impunité important au sein de la population et participe beaucoup à augmenter les tensions avec l’AEF.

24La code forestier ouvre la forêt à l’exploitation sylvicole légale (coupe forestière, reboisements…) sur la bases de normes parfois jugées contraignantes par les entrepreneurs qui cherchent à les contourner en en négociant l’application. Les activités de sylviculture leur permettent de générer des revenus très importants. On nous a décrit dans les trois zones des pratiques corruptives permettant un octroi clientéliste des chantiers et une flexibilité dans l’application des normes du cahier des charges (bois non amodié, reboisements mal faits). L’intensité de ces pratiques est, là aussi, plus forte aux Aït Boumzough et à Senoual qu’à Aïn Leuh.

Bilan de ces négociations : une situation de surexploitation bloquée

25La négociation érigée en pratique reconnue par tous finit par légitimer la surexploitation de la forêt. Alors que, pour la plupart des usagers démunis, le recours à l’exploitation de ressources gratuites en forêt est un moyen qui permet la reproduction de l’exploitation familiale, pour les acteurs les plus puissants, revendeurs, entrepreneurs et agents forestiers, les activités liées au bois génèrent des bénéfices substantiels. Et les agents forestiers consciencieux qui tentent d’appliquer la loi sont souvent soumis à des pressions sous l’instigation d’acteurs puissants.

26La diversité des intérêts en jeu conduit par ailleurs à l’autonomisation partielle de certaines négociations. Ainsi, la gestion des ressources pastorales n’implique que les pasteurs et se fait principalement selon le registre coutumier, indépendamment de l’extérieur. Les services forestiers n’assument pas leur rôle dans la gestion et laissent faire les régulations des communautés : une pratique qui leur est avantageuse, mais qui ne renforce pas leurs capacités de maîtrise des conflits autour des parcours. C’est le ministère de l’Intérieur qui est appelé au besoin par les usagers pour arbitrer les litiges et les résoudre.

27Ce système de négociation n’est pas nouveau. Il est la conséquence des divergences des représentations construites autour de la fonction de la forêt, d’une part, par les communautés d’usagers locaux et, de l’autre, par des acteurs exogènes, dont les forestiers qui ont imposé sa domanialité. Qu’en est-il actuellement de ces pratiques dans les espaces soumis à de nouvelles règles de gestion, introduites notamment dans le cadre de projet d’aménagement et de développement des espaces forestiers ? C’est le cas, par exemple, des zones de projet « Ifrane » et « Khénifra ».

Des approches participatives qui peinent à réformer ce système

28Les projets « Ifrane » et « Khénifra » ont cherché à organiser les ayants droit pour les impliquer dans une cogestion participative, à donner plus de valeur aux négociations à caractère collectif et à réduire le champ de manœuvre des négociations menées à titre individuel. Ils devaient aussi mener des actions pour la réduction de la pauvreté supposée être à l’origine du recours illégal des plus nécessiteux aux ressources de la forêt.

Renforcement de la coercition par les approches participatives

29Pour appuyer l’AEF dans sa gestion de la forêt, deux types d’actions ont été retenues : la création de nouvelles coopératives au profit des usagers dans le but de les dissuader de continuer à mener des activités sylvicoles illégales et la mise en place des associations qui ont pour rôle la surveillance des mises en défens et la redistribution des compensations aux usagers. Soit des associations ont été créées de toutes pièces, aux Aït Boumezough et à Senoual, ou, comme à Aïn Leuh, des associations déjà existantes ont été recyclées. Mais, comme nous allons le voir, les résultats de cette expérience sont très nuancés : nombre de ces associations ne fonctionnent pas, et celles qui fonctionnent sont dominées par des élites peu portées sur les principes participatifs.

Des associations captées par les élites

30Qu’elles fonctionnent ou non, les associations sont partout dirigées par des notables plus intéressés par les avantages de leur position de président que par ce qu’ils peuvent apporter à la protection de l’environnement. Cette situation semble inévitable, car la majorité des usagers sont peu ou pas lettrés, et donc peu au fait des rouages associatifs. De plus, les plus pauvres et les non-ayants droit sont laissés pour compte dans le processus d’adhésion et de participation parce qu’ils n’ont pas les moyens ou n’ont pas légalement le droit d’adhérer.

31Les adhérents des collectifs qui fonctionnent (l’association des Aït Boumzough, de la coopérative de Senoual et une association indépendante à Aïn Leuh) dénoncent ainsi des situations très similaires. Parmi les faits relatés : 1) l’incapacité des adhérents, pour cause d’illettrisme, à exercer le contrôle des comptes de l’association ; 2) l’emprise autoritaire des dirigeants sur le fonctionnement de l’association, des avantages matériels jugés abusifs entraînant des irrégularités en termes de gestion financière ; 3) la reconduction des mêmes personnes au bureau, les élections étant soumises à l’influence des relations claniques. « Mieux vaut que ce soit quelqu’un de ta famille qui “mange” que quelqu’un d’autre », disait un interlocuteur. Quand des usagers contestent ces pratiques, ils sont mis à l’écart, reçoivent des menaces ou, dans le cas des non-adhérents, se voient refuser l’adhésion. Les administrations contribuent à l’entretien de cette situation en ne contrôlant pas, en fermant les yeux ou en étouffant les affaires.

Changements des pratiques en forêt

32Plusieurs associations créées dans le cadre des projets n’ont pas eu d’effet. C’est le cas des coopératives mises en place aux Aït Boumzough, qui n’arrivaient pas à se faire amodier des chantiers de coupe par l’AEF, plus favorable aux entrepreneurs. De même, une association mise en place pour gérer les mises en défens à Senoual ne fonctionne pas du fait de l’inactivité de son président. Enfin, en 2014, à Aïn Leuh, aucune association ou coopérative n’avait encore été créée par les projets.

33Les associations qui fonctionnent ont un effet sur les pratiques en forêt, mais par des mécanismes très différents de ceux prévus. Aux Aït Boumzough, l’association de surveillance des mises en défens, peu respectueuse des principes participatifs, impose le changement des pratiques en usant de la coercition. En effet, si le fonctionnement participatif n’est pas contrôlé, l’AEF n’octroie ses compensations qu’en cas de respect des mises en défens. Le bureau paie donc des gardiens pour respecter ces conditions et renforce la surveillance des mises en défens. Les perdants sont les éleveurs, interdits d’accés aux mises en défens, sans bénéficier en contrepartie de la redistribution des compensations.

34À Senoual, les dysfonctionnements participatifs entraînent des problèmes importants au niveau du fonctionnement financier de la coopérative. Le manque de confiance conduit les ouvriers à liquider les comptes pour ne pas être lésés, empêchant l’accumulation de fonds pouvant être investis pour améliorer la rentabilité de la coopérative. Mais sans pour autant diminuer son efficacité environnementale, grâce à l’assistance de l’ingénieur forestier.

35Les relations entre le bureau de la coopérative et l’AEF sont inscrites dans un registre de contrôle croisé et, situation paradoxale, le bureau de la coopérative se réfère aux principes du droit positif pour contrôler le forestier, dont les supérieurs hiérarchiques peuvent être amenés à user du droit coutumier pour régler certains conflits. C’est ce que l’on peut comprendre à partir des faits relatés d’un événement survenu en 2014. Le technicien en poste à Senoual a fait « insulte à la tribu » en refusant de coopérer avec des gardiens de la forêt désignés par la coopérative. L’affaire a déclenché une manifestation des ouvriers rassemblés au souk le jour suivant, qui menaçaient d’organiser une marche de protestation jusqu’au chef-lieu de la province si le technicien n’était pas muté ailleurs. L’ingénieur responsable est hâtivement venu sur place chercher une solution au conflit avec l’aide des sages de la tribu : le technicien a dû avouer sa faute par une punition coutumière légère (embrasser la tête d’un ouvrier) ; les ouvriers ont dû abandonner leurs poursuites. Grâce à cette coopération, la coopérative bénéficie aux usagers, tandis que l’ingénieur bénéficie de la contribution de la population au gardiennage contre la coupe illégale. Et, pour conserver la paix avec les usagers, la coopérative reste permissive sur les ébranchages.

36À Aïn Leuh, les gros éleveurs se sont fortement opposés à la présence de l’association pour l’environnement, car elle est censée contrôler les délits pastoraux, même si rien ne montre qu’elle le fasse réellement. L’association a, en revanche, à son actif la contestation des décisions ou des pratiques jugées irrégulières, comme sa lutte pour avoir le droit de servir d’intermédiaire dans la filière des produits forestiers non ligneux, droit qu’elle a gagné après une manifestation qui lui a valu le soutien des autorités locales. Elle a aussi dénoncé des irrégularités relevées dans un chantier de charbonnage en contactant directement les administrations centrales des Eaux et Forêts et du ministère de l’Intérieur. Là aussi, elle a eu gain de cause, quoique partiellement, car l’entrepreneur a été sanctionné par une amende de 400 000 Dh, mais pas les agents des Eaux et Forêts impliqués.

Renforcement de l’application du code forestier

37Pour satisfaire à la fois les objectifs des projets et des bailleurs qui les financent, l’AEF a dû agir aussi en interne pour que sa responsabilité dans la dégradation des forêts soit moins visible. Ses agents ont reçu des consignes pour mettre en application le code forestier de manière plus stricte, et savent aussi comment obtenir des informations de manière informelle grâce à des collaborations d’usagers. Ils font pour cela jouer les tensions au sein de la communauté pour créer un cercle vicieux de délation, et parfois les ingénieurs payent des indicateurs inconnus des usagers et des techniciens.

38Ce recours à des indicateurs a permis de faire diminuer certaines pratiques. Le renforcement de la coercition ne se fait cependant pas sans provoquer de réactions adverses. Les usagers font tout ce qu’ils peuvent pour négocier plus longtemps des conditions clémentes d’application du code forestier. À Aïn Leuh, ce sont les notables qui posent le plus de problèmes. Ils viennent en tant qu’élus, ou passent par des responsables plus haut placés pour contester des amendes jugées trop élevées pour des délits pastoraux. Cette négociation peut prendre des formes violentes, comme aux Aït Boumzough où les tensions se sont soldées durant l’été 2013 par la mort par balle d’un bûcheron illégal. L’affaire a rapidement été étouffée par les autorités qui redoutaient que le conflit ne dégénère en révolte.

39La sévérité des contrôles ne signifie pas la disparition totale des pratiques illégales ou des arrangements qui se réalisaient entre usagers illégaux et représentants de l’AEF. Aux Aït Boumzough, comme à Aïn Leuh, les délinquants qui bénéficient le plus de la confiance de certains responsables locaux ou provinciaux continuent leurs pratiques de façon à ce qu’elles ne soient pas facilement visibles par la hiérarchie. Celle-ci est alors leurrée lors des contrôles par des espaces mieux préservés, le long des pistes et des routes, ou par le nombre de procès-verbaux dressés par les agents. Dans le même temps, les délinquants moins bien insérés, ou plus pauvres, n’ont d’autre choix que d’arrêter de tirer des revenus des activités illégales.

40Finalement, ces projets « participatifs » ont renforcé la coercition en touchant essentiellement les usagers les moins nantis, puisque les autres ont les moyens d’éviter l’application de la loi. De leur côté, les agents forestiers sont rarement poursuivis pour leur implication dans des activités illégales et ils maintiennent leurs avantages avec une corruption plus rare, et donc plus chère. Des techniciens sont parfois punis mais, face à la gravité des actes dont ils sont responsables, les peines sont dérisoires : mesures disciplinaires et/ou mutation. Lorsque des individus cherchent à dénoncer le système de corruption et de coupe illégale, leur parole vaut contre celle des agents assermentés, et les administrations locales mettent tout en œuvre pour sanctionner ces délateurs et les faire taire.

Un bricolage institutionnel à l’avantage des plus puissants

41Les trois situations présentées sont très similaires en termes d’acteurs et de registres légaux présents. Pourtant, les formes de régulation sont assez différentes. La plupart du temps, les règles ne sont pas efficaces sur le plan environnemental, mais, quand elles le sont, les modalités de mise en vigueur ne sont pas celles qui existent dans les textes. L’hétérogénéité des situations de gestion des ressources naturelles vient du fait que les règles en usage changent rapidement et de manière peu prévisible en fonction de trois paramètres.

42Premièrement, la dynamique permanente des règles en usage pousse les acteurs à chercher à tirer parti (ou à perdre le moins possible) des changements en essayant de modifier le jeu à leur avantage. En négociant, tous les acteurs ont plusieurs intérêts superposés (économiques, politiques, environnementaux, etc. ; Cleaver, 2000). Par exemple, les usagers négocient pour pouvoir vivre de leurs exploitations agropastorales qui s’appuient fortement sur les ressources forestières (Coudel et al., 2015b). Ils songent aussi à la pérennité des ressources pastorales les plus limitantes, tandis que la jemaa intervient afin de limiter les éventuels conflits, parfois par la mise en place de nouvelles règles. De même, les agents de l’Administration des Eaux et Forêts ont des intérêts divers : impératifs professionnels, gains économiques, etc. Enfin, les agents associatifs sont de véritables courtiers en développement (Bierschenk et al., 2000), avec un intérêt pour les avantages liés à leur fonction au moins aussi important que les préoccupations environnementales.

43Deuxièmement, pour que les nouvelles règles soient à leur avantage, les acteurs jouent sur les rapports de force en contraignant les marges de manœuvre des uns et des autres. Le plus souvent, ils recourent pour arriver à leurs fins à la légitimité des registres légaux concurrents (coutumier et positif), séparément ou ensemble. Le pluralisme légal constitue ainsi à la fois une ressource pour les individus qui le mobilisent et une source d’imprévisibilité pour les autres (Benjamin, 2008).

44En utilisant les deux registres légaux dans leurs négociations, les acteurs contribuent au maintien du pluralisme légal de deux manières. Tout d’abord, des groupes d’acteurs représentent des registres légaux et essaient d’augmenter/de conserver leur domaine d’action. Face au registre positif qui a grandement déstabilisé le coutumier, la jemaa essaie ainsi de garder son autorité et se développe là où le droit positif est absent (Benjamin, 2008). Ensuite, les groupes d’acteurs qui représentent un registre légal s’appuient les uns sur les autres pour légitimer leur action. Le droit positif a parfois besoin du coutumier pour justifier certaines de ses actions auprès des usagers : il s’appuie alors, avec ou sans succès, sur la jemaa. Quand le droit coutumier n’arrive pas à réguler seul, il lui arrive aussi de faire appel à la légitimité du formel. Cependant, il semblerait que le registre positif se renforce progressivement au détriment du coutumier. Les exemples de conflits sur l’occupation des terres de parcours à Aïn Leuh et à Senoual donnent ainsi raison au code forestier. Il en résulte que la hiérarchie administrative a un rôle particulièrement important dans les rapports de force locaux : les agents ont ainsi des avantages clairs sur les usagers (individuels ou collectifs), et contribuent largement à l’inertie du système.

45Troisièmement, les acteurs puisent dans les ressources contingentes dont ils disposent à un temps donné (rapports sociaux bons ou mauvais avec l’administration, expérience de mise en place de règles coutumières…). Les règles sont finalement issues d’un « bricolage institutionnel » (Cleaver, 2002) qui a lieu au coup par coup en fonction des aléas des situations (Benjamin, 2008 ; Lund, 2006 ; Cleaver, 2002). Les acteurs participant aux négociations ont des profils variables selon les situations, et leur recours à des ressources variées (essentiellement des registres légaux contradictoires) pour maintenir leurs avantages rend ce bricolage très imprévisible (Cleaver, 2002) : il avantage parfois un groupe d’acteurs, parfois un autre, et dépend parfois du registre formel, parfois de l’informel. En particulier, l’efficacité environnementale des règles mises en place est imprévisible et ne dépend pas de rationalités environnementales des acteurs (Cleaver, 2000 ; Aderghal et al., 2012).

46Cependant, malgré l’imprévisibilité de l’issue des négociations, les acteurs les plus riches sont presque systématiquement avantagés en maintenant leurs profits ou en « capturant » de nouvelles ressources destinées aux autres usagers (Blaikie, 2005). Ils arrivent à retourner le dynamisme de la situation à leur avantage, car ils mobilisent mieux la légitimité des registres légaux (Lund, 2006). Au niveau des communautés d’usagers, les riches bénéficient ainsi d’une meilleure représentation que les pauvres dans les assemblées informelles, dans les associations ou dans les conseils communaux. La richesse permet aussi de mieux bénéficier du registre légal formel, car elle permet l’accès aux différents échelons de la hiérarchie administrative par des liens sociaux ou par la corruption directe. Cela a permis à des agents de la filière illégale de bois une ascension sociale et une mise à l’abri de la loi. Finalement, le jeu social est très structuré selon les niveaux de pouvoir. Les connivences entre les acteurs les plus puissants, sous forme de « dirty togetherness » (Podgórecki, 1987), leur permettent une position privilégiée et stable. Lorsque des contrôles proviennent de la hiérarchie ou de bailleurs de fonds, l’administration fait mine d’agir en sanctionnant les acteurs les moins puissants, qui deviennent les perdants malheureux du système généralisé de comportements informels.

Conclusion

47L’arrivée de projets de développement dans la région n’est pas parvenue à réformer la gouvernance du socio-écosystème. En fournissant de l’argent, les problèmes de conservation devaient être résolus par des approches participatives. Comme ailleurs cependant (Blaikie, 2005), les acteurs les plus puissants ont su tirer profit de ces nouvelles ressources mises à disposition en respectant les conditions pour y avoir accès et en renforçant ainsi leurs avantages. De cette manière, l’intervention des projets a conduit à des aménagements à la marge de la gouvernance du socio-écosystème, en supprimant notamment les pratiques illégales des acteurs les plus pauvres dans des zones particulières. En parallèle, l’augmentation du prix de la corruption liée au déploiement des projets a réservé les activités illégales à un petit nombre d’usagers riches/de confiance qui exploitent dans des zones faiblement contrôlées. Ainsi, si ces projets ont eu une efficacité environnementale, c’est plus par une réglementation imposée de façon coercitive aux plus pauvres que par la mise en place d’une réelle gestion participative.

48Comme souligné par Hall et al. (2013), les analyses de type institutionnalisme critique illustrent la complexité des situations plutôt que des comportements génériques et n’offrent pas vraiment de solutions simples aux problèmes de développement. Dans le cas des cédraies du Moyen Atlas, la corruption des agents des administrations semble constituer le plus important problème de gestion des ressources forestières : en fournissant des ressources à bas prix, elle incite à la surexploitation (Coudel et al., 2015b) ; par les arrangements, la situation bénéficie à tout le monde, sauf à la forêt qui subit les externalités de fonctionnement du système social. Dans les situations de corruption, Robbins (2000) propose plus de responsabilisation des administrations envers les usagers. Kolstad et Soreide (2009) proposent quant à eux de mettre en place un contrôle par des institutions internationales. Les deux processus ont été tentés sans succès dans le cadre de projets de développement. La responsabilisation des usagers n’a pas fonctionné, car elle a été confrontée aux intérêts des acteurs les plus puissants sans arriver à récupérer les dynamiques de gestion des ressources qui existent dans les communautés. La coopérative de Senoual offre cependant une piste intéressante où sont réconciliés les groupes d’acteurs en redonnant de la valeur aux ressources ligneuses pour les usagers. Cependant, cette solution ne peut pas être considérée comme facile : aux Aït Boumzough, elle s’est heurtée aux entrepreneurs forestiers dont le rôle n’a pas été pris en compte dans les projets.

49Le contrôle par les institutions internationales n’a pas fonctionné non plus. En effet, la faiblesse des moyens humains mis en œuvre rend impossible un contrôle réel de l’état des forêts ou du processus participatif.

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Notes

14 G. Fay, communication orale à l’un des co-auteurs.

15 Le premier financé à hauteur de 20 millions d’euros par l’Agence française du développement, et le second financé à hauteur de 8 millions d’euros par l’Union européenne.

16 En sachant qu’il donnera droit soit à ceux qui se conforment le plus au registre formel, soit à tous pour que le compromis maintienne la paix sociale, soit à ceux qui savent négocier des arrangements avec le pouvoir.

17 Geste perçu par les agents comme des preuves de « l’hospitalité amazigh » et de la « gentillesse sincère » des montagnards.

Auteurs

Doctorant du LMI MediTer depuis 2012, inscrit à l’école doctorale ABIES de AgroParisTech (Paris). Il a soutenu sa thèse en octobre 2015 sur la dynamique écologique et sociétale des forêts de cèdres dans le Moyen Atlas marocain.

Géographe, professeur à la faculté des Lettres et des Sciences humaines, université Mohammed V de Rabat, et directeur de l’équipe E3R. Il travaille sur les mutations socio-économiques à l’origine des dynamiques territoriales et du changement des rapports société-environnement naturel, en particulier dans les systèmes agraires de montagne.

Formé à l’interface entre la foresterie et la sociologie. Il s’intéresse aux problèmes de gestion de l’environnement et des ressources naturelles sous l’angle de l’évaluation des politiques publiques et de la prospective territoriale. Il est aujourd’hui chercheur en politiques agricoles et alimentaires à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

Directrice d’études à l’EPHE, co-directrice de la thèse de Marc Coudel.

© IRD Éditions, 2016

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