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Chroniques des cendres

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Olivier Évrard

Partie 4. Ils ont quitté la forêt : les minorités et l’État depuis 1975

Chapitre 8. Recompositions territoriales et foncières au Nord-Laos

Texte intégral

1La construction de l’État-nation au Laos s’appuie premièrement sur la généralisation d’organigrammes villageois uniformes sur l’ensemble du territoire, directement reliés aux différentes instances du pouvoir central. Le contrôle de l’État s’exerce aussi à travers la rédaction de nouvelles lois sur la terre et la forêt visant à sédentariser les pratiques agricoles.

L’encadrement de la vie politique locale

2La définition contemporaine du village en tant qu’unité administrative et niveau d’organisation politique s’est construite progressivement au cours du xxe siècle (partie 2, chapitre 3). Le décret du Premier ministre signé en 1991 et amendé par la suite fixe précisément les attributions des différents responsables villageois et leurs relations hiérarchiques. Il s’agit d’un effort de clarification des organigrammes communs depuis 1975 à l’ensemble des villages du Laos et déjà mis en place avant cette date dans les régions sous contrôle du Pathet Lao.

La structure administrative villageoise

3Le responsable de l’administration du village hongkanchatangban est le naïban. Il est élu par tous les habitants, le suffrage pouvant être secret ou public, pour une durée de deux ans. Lors de l’élection, un représentant du chef de district est présent et est chargé de transmettre à ce dernier les résultats. Le chef du district les communique ensuite au chef de province qui les approuve. N’importe quel villageois de plus de vingt et un ans et de moins de soixante ans peut faire acte de candidature à condition de vivre dans le village depuis au moins deux ans, de ne jamais avoir purgé de peine de prison et de ne pas être fonctionnaire. Les candidats doivent également savoir lire et écrire lao, s’engager à appliquer de manière responsable les directives du Parti et du gouvernement et à favoriser la cohésion des habitants au sein de la localité qu’ils dirigent.

4L’âge du responsable administratif dépasse très rarement quarante ou quarante-cinq ans dans la mesure où l’administration considère, même si cela n’est pas marqué dans le décret sur l’organisation du village, que le responsable local doit faire partie des « actifs » du village, c’est-à-dire selon la définition en usage avoir entre 18 et 45 ans. Le rajeunissement de la représentation politique locale, très net à partir de 1975, fut directement lié à la diffusion d’un enseignement primaire dispensé à tous, parfois le soir pour les adultes. Cet enseignement, basé essentiellement sur l’apprentissage de la langue lao et de la doctrine révolutionnaire, était complété, pour les meilleurs ou pour les plus chanceux, par des formations techniques et/ou politiques à l’extérieur du village.

Tel est le cas à Ban Konkoud, dont le responsable administratif, Tao You, avait vingt-cinq ans lorsqu’il fut nommé à ce poste. Il a résidé pendant deux ans dans le centre provincial, à Luangnamtha, pour effectuer son service militaire et a suivi pendant cette période des cours de lao dans un centre d’enseignement pour adultes. À son retour, il épousa la fille de l’un des hommes les plus respectés et les plus « riches » du village, Ta Tchoï. Son élection fut favorisée par le fait qu’il était le seul villageois, en 1995, à parler et écrire couramment la langue lao car Konkoud est resté pendant longtemps l’un des rares villages khmou rok de cette région à ne pas posséder d’école assurant les deux premières années du cycle primaire. Durant ses deux mandats, Tao You eut comme mission de convaincre les villageois de construire cette école (qui l’a été en 1997) et d’organiser le soir des cours de langue lao pour les adultes, notamment les femmes, cours pour lesquels il percevait un peu d’argent du service de l’éducation du district.

5Une fois élu, le naïban nomme un ou plus souvent deux adjoints (hong) et transmet leurs noms au chef du district pour approbation. Il décide également de la composition des trois Comités qui prennent en charge trois des aspects principaux de son travail : le Comité Économique (CE), le Comité de Défense et de Sécurité (CDS) et le Comité Socio-Culturel (CSC). Ces Comités possèdent respectivement deux responsables et un président, ce dernier devant être le chef du village ou l’un de ses adjoints. Le Comité Économique (satikit) est chargé de faciliter la collecte des impôts et des taxes perçues par l’État, de tenir à jour un cahier de statistiques concernant l’agriculture et l’élevage, et les activités commerciales. Il est également responsable de la gestion du foncier et des ressources naturelles. Le Comité de Défense (konglon) prend en charge le maintien de l’ordre au sein du village, la défense et la collaboration avec les autorités militaires en cas de situation d’urgence. Le Comité Socio-Culturel (sangkhôm vatanatam) prend en charge la diffusion des messages d’ordre sanitaire (les « trois propretés » : du corps, de la maison et du village), l’organisation des fêtes populaires, et la transmission aux jeunes générations des « meilleures traditions ».

6Les fonctions de chef du village, d’adjoint et de membre de l’un des trois Comités mentionnés ci-dessus constituent la structure administrative du village kanaban. Au sein de cette structure, seul le chef de village perçoit une indemnité de la part de l’État, destinée à le défrayer des dépenses qu’il peut engager pour les besoins de sa fonction. Des réunions qui doivent être au minimum trimestrielles assurent la continuité des relations entre cette structure et l’ensemble des villageois. Par ailleurs, le village est divisé en groupes de dix à quinze familles koum – dont le responsable wana koum est nommé par le chef du village – possédant chacun un responsable de la sécurité, également nommé par le chef de village. Cette répartition en koum permet au naïban, ou au responsable de l’un des Comités, de déléguer une partie des responsabilités lors de l’organisation d’un travail collectif : par exemple, le chef du CE pourra demander à chaque responsable de groupe de récolter des statistiques puis de les lui faire parvenir ; de même pour le chef du CSC lors de l’organisation d’une fête ou d’une opération de nettoyage du village ou de l’une des voies d’accès à celui-ci.

Les organisations de masse

7Parallèlement à l’administration du village kanaban, on trouve trois types d’organisations : les organisations de masse (mahaasôn), l’organisation du Parti (phaklat) et les organisations professionnelles (kamaban), peu représentées dans les régions montagneuses. L’organisation du Parti fonctionne comme les autres organisations de masse, avec des représentations aux niveaux local, provincial et national. Si le nombre de membres est supérieur à dix dans un village, ils constituent une cellule. Dans le cas contraire, comme à Konkoud, ils sont rattachés à la cellule la plus proche (Mokkoud). En fait, le Parti est omniprésent à tous les niveaux de l’administration, que ce soit local, régional ou national, et constitue une structure parallèle contrôlant l’accès des individus au pouvoir. La plupart des responsables administratifs du village en font généralement partie ou bien doivent y adhérer juste après leur élection s’ils veulent que celle-ci soit validée par la cellule provinciale. Les structures administratives villageoises contemporaines représentent simplement des outils grâce auxquels le Parti encadre la vie locale : à la fois verticalement par les relations qu’entretiennent le chef et ses adjoints avec l’administration du district, et « horizontalement » si l’on peut dire à travers l’action des différentes organisations de masse possédant toutes une structure hiérarchique indépendante, mais au sein desquelles le recrutement est lié à l’appartenance au Parti.

8De toutes les organisations de masse, le Front d’Édification Nationale néohôm est la plus importante politiquement (les deux autres sont l’Union des Femmes sahaphan mènying et l’Organisation de la Jeunesse saonoum). Le Front d’Édification Nationale fut créé en 1979 en remplacement du Front Patriotique Lao, né en 1956 pour « renforcer l’union nationale, développer la morale politique des citoyens et consolider la culture et le pouvoir populaires ». (Chou Norindr in Stuart-Fox, 1982 : 58). Concrètement, les représentants du Front ont, dans le village, un rôle de conseil auprès du chef de village et d’arbitrage en cas de conflit majeur. Il s’agit souvent de personnes plus âgées que le chef du village, en général d’anciens militaires, dont les avis sont très écoutés. Avec son expérience, le représentant villageois du Front se positionne un peu comme le représentant légal des plus anciens du village, mais ses paroles doivent toujours marquer une volonté de concilier les traditions du village (la cohésion des villageois) et l’esprit progressiste.

Dans la plupart des villages déplacés vers les basses terres juste après la révolution, les représentants du Front ont joué un rôle déterminant pour convaincre la fraction âgée des villageois d’abandonner leur habitat traditionnel. À Konkoud, le représentant local du Front, Ta Deng (maison XI), doit sa position actuelle à son passé de soldat pour le Lao Issara (à partir du début des années 1960), à ses deux blessures subies au combat et à la verve avec laquelle il met en avant ses idées « progressistes ». Toutes ces qualités en font l’intermédiaire obligé pour tous les fonctionnaires lao, enquêteurs, militaires ou administrateurs venant dans le village. Au début des années 1980, Ta Deng a encouragé les habitants à s’installer dans la vallée et à vivre comme les riverains taï. Le projet a de nouveau été discuté en 2000, mais dans un contexte différent. Ta Deng n’est plus néohôm et il a changé d’avis. Il est devenu hostile à l’idée d’un déménagement, alors même qu’une partie des habitants de Konkoud et de Mokkoud ont commencé à s’installer en vallée.

9Du fait du rajeunissement de la représentation politique, on se retrouve souvent dans une situation où le « maire » du village (naïban) ne possède pas nécessairement un réel pouvoir de parole lors des réunions de tous les « pères de lignage », ce pouvoir continuant d’être le privilège des plus anciens. Lors des réunions, c’est la parole du néohôm, le représentant du Front d’Édification Nationale, qui est en général la plus écoutée. Le jeune responsable administratif est bien sûr celui auquel s’adresseront des fonctionnaires lao venant travailler dans le village. Ils dormiront et prendront leurs repas le plus souvent chez lui, mais durant cette période, le néohôm assiste à toutes les discussions et apparaît comme le vrai « chef », celui dont la parole compte le plus parce qu’elle n’est pas uniquement la parole « d’annonce » du jeune responsable administratif.

10Souvent, la position et l’âge du néohôm peuvent contribuer à lui donner un rôle d’intermédiaire entre une faction dite « conservatrice », représentant les villageois les plus âgés, et une faction dite « progressiste », rassemblant en général, mais pas systématiquement, les plus jeunes. Il peut même arriver que le naïban et le néohôm s’opposent l’un à l’autre, et développent deux conceptions opposées de l’avenir du village. Dans de telles situations, les pressions indirectes de l’administration, qui promet par exemple à l’un ou à l’autre un projet de développement sur le nouveau site, favorisent l’émergence de querelles entre les habitants et, souvent, l’éclatement de la localité. De plus en plus souvent aujourd’hui, de tels « segments de villages » ne créent pas de nouvelles localités mais intègrent des localités préexistantes, elles-mêmes déjà composées de fragments dispersés d’anciens villages déplacés.

L’organisation supra-villageoise

11L’encadrement de la vie politique locale fut associé dès 1975 à la multiplication des niveaux intermédiaires de contrôle : les plus gros villages furent subdivisés en groupes de voisinage (noueï) comptant une dizaine de maisons et même, pour les localités plus importantes des zones urbaines et périurbaines, en quartiers (khét) comprenant les sections de base des organisations de masse encadrant la population. Dans les zones montagneuses, la nouvelle administration ne remet pas en question la territorialisation des tasèng commencée durant la période coloniale (Partie 1, chapitre 2) mais s’en assure le contrôle en constituant des Comités de tasèng dans lesquels se retrouve une structure identique à celle du village, avec un contrôle des candidatures par la cellule du Parti. Les anciens responsables des tasèng, souvent des notables possédant un titre de noblesse obtenu auprès de l’administration royale, sont écartés des fonctions officielles ou envoyés en camp lorsqu’ils ont lutté activement contre les communistes. Parallèlement, le nombre de tasèng s’accroît, et les anciens tasèng issus de la colonisation française, dans lesquels un village taï dominait un ensemble de villages montagnards, sont fréquemment réorganisés en plusieurs unités indépendantes. Le tasèng Nalae, par exemple, rassemblait 24 villages en 1968, dont Mokkoud et Konkoud (Damrong 1994 : 45). Après 1975, il n’était plus constitué que de 18 villages dont cinq étaient des localités encore provisoires créées par essaimage et qui n’existaient pas en 1968. La plupart des localités khmou qui dépendaient auparavant du canton de Nalae forment désormais les deux tasèng entièrement khmou de Sakène et Bounchaleun (fig. 23).

12En multipliant ainsi le nombre des tasèng, l’administration avait trois objectifs : mieux contrôler l’ensemble des villages reculés ; amoindrir le rôle des anciens notables dominant des constellations de villages (qu’il s’agisse de Taï ou de montagnards) ; enfin, par la création de nouveaux tasèng montagnards, donner un réel rôle politique aux personnalités locales qui avaient soutenu le Lao Issara puis le Pathet Lao pendant la guerre, notamment dans les régions où aucun montagnard n’avait jamais obtenu un titre de noblesse auprès de l’administration royale. À partir de 1979 cependant, l’orientation idéologique change : le régime décide de simplifier les niveaux d’organisation et seuls subsistent désormais le groupe de voisinage noueï (seulement dans les agglomérations importantes), le village ban, le district müang, et la province khouèng (Taillard, 1992 : 337). Les tasèng, eux, disparaissent progressivement et sont remplacés par des unités nommées khét (l’équivalent des quartiers dans les zones urbaines) : leur répartition géographique reprend exactement celle des tasèng, mais leur organisation interne est moins structurée et elles doivent simplement servir de relais pour la mise en place des politiques, notamment foncières, décidées au niveau provincial. La disparition des tasèng s’effectue cependant plus ou moins rapidement selon les districts. A Nalae, les tasèng ont été maintenus jusqu’à la fin des années 1990.

Fig. 23 – District de Nalae, subdivisions administratives tasèng en 1996.

13La disparition progressive des tasèng, niveau traditionnel de la représentation ethnique, est compensée par une plus grande représentation des montagnards dans les structures politiques provinciales. Depuis 1975, les responsables provinciaux sont souvent issus d’un groupe montagnard majoritaire localement. Plus précisément, le gouverneur et ses deux adjoints représentent souvent la diversité ethnique de leur province. Par exemple, à Oudomxay en 1998, le cao khouèng était d’origine khmou, ses deux adjoints étaient hmong et lü. Chacun d’entre eux exerçait la fonction de gouverneur de la province pendant deux ans, puis redevenait l’adjoint d’un des deux autres. Le même phénomène s’observe dans la plupart des provinces du Nord, notamment celles de Bokeo et de Luangnamtha, où Hmong et Khmou sont représentés au plus haut niveau, mais également aux échelles intermédiaires, celle du district notamment. À titre d’exemple, le district de Nalae n’a plus connu de cao müang autre que d’origine khmou depuis cette date et il a donné à la province de Luangnamtha les deux gouverneurs khmou (originaires de Ban Mokkoud) qui l’ont dirigée après 1975. La place faite aux cadres d’origine ethnique à l’échelon des provinces et des districts contraste avec leur sous-représentation à l’échelon national : depuis 1975, seuls quelques cadres d’origine montagnarde ont été intégrés au Comité central et ont participé au gouvernement.

La naissance d’une politique foncière…

14Outre la réorganisation des niveaux et des réseaux institutionnels de contrôle, l’extension progressive de l’emprise territoriale des müang et des provinces s’appuie également sur le travail juridique entrepris au niveau central dans le domaine foncier. Durant la période précoloniale, l’écriture permettait de comptabiliser et de tenir à jour les droits distribués aux monastères et aux membres de la noblesse. Elle fut également utilisée pour garantir les droits des populations aborigènes, Lawa en Thaïlande, Plang dans les Sip Song Panna, Khmou au Laos notamment, ainsi qu’à des populations venues plus tardivement mais auxquelles les souverains avaient accordé un statut particulier de gardes frontières. Cependant, au-delà des zones de plaine, le droit foncier consistait en un code oral validé socialement par les rituels agraires et les négociations locales entre villageois (mais non par la rédaction de « coutumiers »). Il combinait trois niveaux distincts d’appartenance sociale (maisonnée, lignage, village) plus un quatrième réglant les relations entre membres de groupes ethniques différents. Dans toutes les régions montagneuses du Nord, les populations austroasiatiques, en tant que premiers occupants du territoire, détenaient un droit éminent sur les zones montagneuses et contrôlaient dans une certaine mesure l’installation de nouveaux groupes montagnards dont les représentants devaient leur demander l’autorisation d’usage du sol (Hmong, Akha notamment). Il existait donc un contrôle indirect des marges montagneuses, par l’intermédiaire de droits fonciers hiérarchisés en fonction de l’appartenance ethnique. De ce point de vue, la rupture radicale provoquée par la construction d’un État-nation réside dans la volonté de remplacer ce code oral par un droit écrit s’appliquant à l’ensemble des terres, indépendamment de l’origine ethnique de leurs usagers, afin de faciliter la centralisation politique.

15Dans le cas du Laos cependant, cette volonté d’harmonisation des régimes fonciers va émerger très progressivement et ne devenir véritablement effective qu’au cours des années 1990.

16En effet, si les leaders du nouveau régime lao adoptent un cadre idéologique similaire à celui des communistes chinois et vietnamiens, ils reconnaissent parallèlement que l’organisation foncière n’est pas caractérisée au Laos par des situations inégalitaires aussi marquées que dans les pays voisins, la Thaïlande notamment. La faiblesse du pouvoir central au cours du xixe siècle n’a pas favorisé, comme cela était par contre le cas dans le royaume de Siam, le développement d’une accumulation foncière au profit des membres de l’aristocratie, excepté, mais à une échelle très limitée, autour de la ville de Luangphrabang. Durant les deux premiers tiers du xxe siècle, cette situation a peu évolué : dans les principales plaines du pays, il n’existe pas de propriétaires terriens dont les « richesses » (en termes de superficies cultivables) seraient comparables à celles détenues par les membres de l’aristocratie siamoise. Une certaine tendance au développement d’un « prolétariat agricole » (paysans sans terres employés comme journaliers) apparaît dans les dernières années du gouvernement royal mais elle concerne essentiellement la plaine de Vientiane et résulte avant tout de l’accroissement de la pression foncière, liée à l’afflux important de réfugiés depuis les zones bombardées ou bien de paysans isan pauvres depuis la rive droite du Mékong.

17Dans les régions montagneuses, les rapports fonciers ne sont marqués par une véritable inégalité que dans quelques cas bien précis. Il s’agit par exemple des zones dans lesquelles des groupes locaux, hmong et yao notamment, se sont spécialisés dans la culture du pavot et emploient des journaliers d’autres groupes ethniques dans leurs champs en les payant en opium. Dépendant de la drogue et souvent exclus de leur localité d’origine, ceux-ci ont alors tendance à se regrouper dans des hameaux misérables et cultivent les champs de leurs voisins contre rétribution en opium. Un autre type de situation inégalitaire concerne les groupes austroasiatiques du Nord-Est, dont l’organisation économique « primitive » aurait été, selon les termes de Phoumi Vongvichit, pervertie par l’influence des « seigneurs féodaux » d’origine taï (1988 : 127). Cette critique est en tout point identique à celle effectuée par certains ethnologues vietnamiens marxistes à la même époque. Dang Nghiem Van, à propos des Khmou du Nord-Vietnam, insiste ainsi sur le servage auquel étaient soumis les villageois dans les régions contrôlées par les seigneurs taï. Les paysans khmou étaient considérés comme une main-d’œuvre servile attachée à une terre et pouvant être vendue en même temps qu’elle. L’auteur souligne également qu’il existait une forme primitive d’accumulation du capital par les « chefs traditionnels » et les « prêtres sorciers » (Dang Nghiem Van, 1973 : 84) qui pouvaient progresser dans l’échelle sociale en devenant dans leur village les représentants du seigneur taï. Ces deux catégories de notables, qui correspondent au petit groupe de maisons fondatrices de la localité, furent après la révolution considérées comme les héritières d’un ancien système féodal calqué sur celui des Taï et confirmé par la colonisation.

18Il semble que le nouveau régime ait cherché dès lors à privilégier systématiquement, au sein des hiérarchies villageoises, les candidatures d’hommes issus de lignages immigrants ou « inférieurs » afin de promouvoir l’égalité de tous les habitants dans l’accès aux ressources foncières. Dans ce type de villages, le paradigme opposant la période prérévolutionnaire à celle d’après 1975 trouve donc aussi une résonance foncière. Il continue encore aujourd’hui d’imprégner les discours de certains responsables locaux mais, dans le cas des Khmou rok, il constitue davantage une idéologie qu’un récit historique réellement pertinent.

19Ainsi, dans le cas de Konkoud, les personnes occupant les postes les plus élevés dans le nouvel organigramme villageois sont toutes issues de lignages immigrants. Outre le cas de Ta You précédemment cité, il faut citer également celui du responsable de la cellule locale du Front, Ta Deng (« père » du lignage F). Ses propos datent de 1994, c’est-à-dire avant que la responsabilité ne soit donnée à un autre ancien soldat, Ta Môm. D’après lui, la situation actuelle représente l’antithèse de ce qu’elle était autrefois : les lignages fondateurs étaient beaucoup plus « riches » que les lignages immigrants ; ils contrôlaient l’accès au foncier et obligeaient les lignages immigrants soit à payer de fortes sommes en argent métal (lim) pour obtenir des terres, soit à leur donner une partie de leur temps de travail en échange du prêt temporaire d’une parcelle. Désormais, affirme Ta Deng, chacun peut disposer des terres dont il a besoin et la répartition du foncier se base avant tout sur la main-d’œuvre disponible au sein de chaque maisonnée. Ce type de discours représente en quelque sorte la version « officielle » de l’histoire locale, version selon laquelle il existait autrefois une connexion directe entre le pouvoir rituel des lignages fondateurs de chaque localité, l’organisation économique et les hiérarchies sociales, connexion aujourd’hui disparue ou contre laquelle il est légitime de lutter lorsque ce n’est pas encore complètement le cas. Il est certain qu’une tendance à la hiérarchisation, plus ou moins liée à l’influence taï, s’est développée durant la période précoloniale (Partie III, chapitre 6). Dans le cas des Khmou rok cependant, de telles affirmations sont contradictoires avec le fait que les villageois reconnaissent parallèlement que la différenciation sociale est restée historiquement faible dans leur région et qu’aucun de leurs leaders n’a jamais porté de titre de noblesse donné par l’administration taï.

20D’une manière générale, et à l’exception de ces quelques configurations locales particulières, le nouveau régime reconnaît donc que le problème principal dans le domaine agricole n’est pas une répartition inégalitaire du foncier, mais une diffusion insuffisante des techniques modernes. En conséquence, le programme de collectivisation n’a pas pour but de redistribuer la terre mais d’en intensifier l’usage (Evans, 1990 : 41). Il s’agit d’accélérer la transition depuis un état « pré-féodal », dans lequel domine une « économie naturelle », vers une agriculture moderne de type socialiste et de réduire le plus possible le recours à la défriche brûlis. Cependant, ce programme concerne essentiellement les régions de plaine. Dans les régions montagneuses, l’une des mesures appliquées fut par exemple la création de « groupes d’entraide », dont les membres étaient désignés par l’administration du village. Ces groupes avaient comme fonction principale d’assurer une meilleure répartition de la main-d’œuvre dans les différents essarts et ils devaient, dans le même temps, mettre leurs efforts au service du développement d’une agriculture sédentaire. Très peu d’informations sont disponibles sur l’impact de cette mesure, mais Ta Tieng, un vieil homme du village de Mokkoud, qui occupa pendant longtemps la fonction de néohôm, m’indiqua un jour en parlant de cette période que les « groupes d’entraide » n’avaient pas fondamentalement modifié l’organisation du travail dans le village et que leur composition était restée globalement la même.

21Dans les régions reculées où domine l’agriculture sur brûlis, les représentants locaux du Parti furent aussi invités à transformer leurs localités en villages « modèles », notamment par la réduction, et si possible la disparition, des essarts, l’aménagement de rizières en terrasses, le développement de jardins expérimentaux et l’amélioration des techniques d’élevage. Bien que ce type de dynamique ait été surtout sensible dans les villages déplacés dans les vallées, on en trouve également certains exemples au sein de régions montagneuses. Dans la province de Phongsaly notamment, les villageois phou noï furent incités dès la fin des années 1960 à faire acte de progressisme en aménageant des rizières en terrasses par leurs propres moyens. Ces rizières existent encore aujourd’hui, mais nombre d’entre elles ne sont plus cultivées car, faute d’un soutien suffisant de la part des services provinciaux du ministère de l’Agriculture, leurs rendements n’ont jamais véritablement concurrencé ceux des essarts (Jouanneau et Laffort, 1994 : 87-90).

… Et sa formalisation contemporaine

22On ne peut donc parler véritablement d’une politique foncière lors des premières années du nouveau régime, mais plutôt de tentatives de modernisation de l’économie agricole, d’augmentation des récoltes et d’intensification de l’usage des sols, sur la base notamment d’une collectivisation des moyens de production. Ces tentatives se soldèrent dans une large mesure par un échec. À partir des années 1980, les dirigeants du Laos opèrent une réorientation stratégique de leur politique dans le domaine agricole et forestier, répondant en cela aux pressions des bailleurs de l’aide internationale dont ils deviennent plus dépendants après le tarissement de l’aide soviétique. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international conditionnent le versement des fonds à la réalisation d’une série de réformes structurelles de l’appareil d’État (Bourdet, 1995 : 78) et notamment à la formalisation du droit foncier, qui est effectivement amorcée au début des années 1990.

23L’orientation stratégique qui prévaut depuis cette date est double. Dans le domaine forestier, il s’agit d’établir un recensement et un contrôle strict des surfaces boisées, afin d’une part de gérer de façon plus rationnelle les revenus qu’elles procurent à l’État, et d’autre part de stopper la tendance à la déforestation et à l’appauvrissement de la valeur commerciale des forêts lao et même de l’inverser par le développement d’économies de plantations. Dans le domaine agricole, l’ambition est de stopper l’agriculture sur brûlis, d’une part en limitant les surfaces disponibles, et d’autre part en formalisant les droits des agriculteurs pour les inciter à investir durablement sur leurs terres. Ces deux éléments doivent permettre de rationaliser l’organisation de l’espace du nouvel État et d’augmenter ses recettes fiscales par l’intermédiaire de la collecte plus systématique que par le passé de taxes foncières sur toutes les parcelles cultivées.

La législation forestière

24Plusieurs documents sont publiés à partir de la fin des années 1970 (décret n° 74 du Premier ministre daté du 17 juillet 1979, décret n° 66 de septembre 1991, décret n° 117 de 1993 notamment) et posent les bases de la législation forestière qui sera finalisée dans la Loi sur la Forêt (n° 96/NA11) promulguée en 1996. À partir de cette date, les forêts du territoire national sont réparties en cinq grandes catégories :

  • les forêts de protection pa pongkan : protection des bassins versants contre l’érosion ainsi que certaines zones importantes pour la sécurité nationale ;
  • les forêts de conservation pa sangouan : protection et conservation d’espèces animales ou végétales et d’autres espaces à valeur culturelle, touristique ou scientifique ;
  • les forêts de production pa palid ou pa sôm saï : zones forestières utilisées pour les besoins quotidiens des villageois dans les limites imposées par la loi ;
  • les forêts de régénération pa feunfou : jachères de moins de cinq ans protégées pour permettre aux arbres d’atteindre leur maturité et à l’écosystème d’atteindre un équilibre naturel ;
  • les forêts dégradées pa soud sôm : zones forestières déjà dégradées, destinées à la plantation ou à l’allocation à des individus ou à des organisations pour des besoins économiques en accord avec la planification effectuée par les autorités.

25Aucune activité humaine ne doit avoir lieu dans les forêts de la première catégorie. Au sein de la seconde catégorie, les autorités distinguent trois types d’espaces : les espaces prohibés khé hong ham déd khad, par exemple les réserves régionales ou nationales ; les zones tampons khét san sôm, situées entre les zones prohibées et les zones non boisées ; et enfin les corridors de migrations animales khét seuam tô reliant deux forêts prohibées. Les droits coutumiers de chasse, de cueillette et de ramassage ou le coupage du bois ne s’appliquent que sur les zones tampons, les deux autres catégories relevant d’un régime similaire à celui des forêts sanctuaires. Les trois catégories de terres, zones de cueillette ou de plantations, jachères et forêts dégradées peuvent être aménagées pour les besoins des populations en respectant les plans de la province et les usages locaux. La distinction entre « forêts de régénération » et « forêts dégradées » constitue aujourd’hui un des enjeux majeurs de la politique de limitation de l’agriculture sur brûlis. Officiellement, toute forêt de plus de cinq ans d’âge est classée comme forêt en régénération et ne peut donc être mise en culture. Cela oblige officiellement les agriculteurs à ne pas laisser une parcelle en friche plus de quatre années et revient, dans les conditions actuelles, à mettre directement en péril tous les systèmes agraires montagnards qui, comme celui de Konkoud, sont basés sur de longs cycles de jachère.

26Concrètement, les services du ministère de l’Agriculture et des Forêts distinguent trois types d’essarts : les essarts itinérants haï kheuan ti, où la terre n’est cultivée qu’une seule année puis abandonnée ; les essarts avec rotation haï moun vien, sur lesquels la terre est également cultivée une seule année mais défrichée de nouveau après une période plus ou moins longue de jachère ; les essarts « stables » enfin haï khong ti sur lesquels la terre est cultivée plusieurs années de suite avant d’être laissée en jachère. Le gouvernement décourage ce type de pratiques en altitude mais encourage les agriculteurs à développer des essarts permanents haï khong ti comme préalable à l’aménagement de jardins, de vergers, de cultures de rente ou même de rizières en terrasses, dans les fonds de vallée ou en bords de route, là où les pentes le permettent. La pression des autorités s’exerce cependant de façon variable selon les régions et les villages. À Nalae, les services de l’agriculture du district ont testé des jardins expérimentaux dans les zones proches de la rivière mais les systèmes agraires d’altitude n’ont pas encore été directement et fondamentalement concernés par les nouvelles régulations.

Seuls les essarts de complément à proximité des rizières sont désormais tolérés.

La réforme foncière : les textes et leur application

27Parallèlement à la législation forestière, une nouvelle loi sur la terre est préparée au début des années 1990 et finalement adoptée en mai 1997 (33/PDR 31 mai 1997). Les articles 17, 18, 21 et 22 formulent le cadre juridique relatif au foncier dans les zones rurales. L’État alloue, sous la forme de certificats temporaires d’usage (CTU) jusqu’à 25 hectares de terres par unité de main-d’œuvre à chaque famille : un hectare pour la riziculture et la pisciculture, trois hectares pour les cultures commerciales, trois hectares pour les vergers, quinze hectares pour les pâturages (sols dénudés) et trois hectares de forêts dégradées pour des actions de reforestation. Les CTU sont transmissibles aux descendants et considérés comme une première étape vers une titularisation complète. Ils ne sont cependant valables que trois ans (article 18) et surtout ils ne peuvent être transférés par voie onéreuse avant qu’un titre permanent ne soit délivré (article 57). Ils peuvent également être retirés au bénéficiaire si l’usage qu’il fait de la terre n’est pas conforme aux réglementations en vigueur, ou bien si les taxes foncières ne sont pas payées régulièrement (article 62).

28L’allocation des terres est testée dans quelques villages du nord du pays au tout début des années 1990 avant d’être officiellement introduite en 1994. En 1996, un décret du Premier ministre sur l’allocation des terres (03/PM 25/06/1996) généralise cette politique à l’ensemble des provinces du pays. Le Programme National d’Éradication de la Pauvreté présenté par le gouvernement lao en 2003 (National Poverty Eradication Programme 2020, NPEP) identifie 72 districts prioritaires – la plupart dans les provinces du Nord – parmi les 142 que compte le pays et parmi eux 47 (dont le district de Nalae) devant concentrer les efforts des services concernés avant 2006. En pratique, cela signifie que des équipes du ministère de l’Agriculture et des Forêts doivent travailler chaque année dans dix districts afin de récolter les données, former les personnels locaux, effectuer les études de suivi nécessaires et initier une dynamique d’allocation foncière que les districts devront ensuite généraliser à l’ensemble des villages selon une procédure identique. Ces équipes sont composées de membres de différentes unités techniques relevant du ministère de l’Agriculture et des Forêts (Evrard, 2003 : 20-24).

29Le processus d’allocation des terres s’effectue dans chaque village selon une procédure identique mise au point par les services techniques du MAF avec la participation d’experts étrangers. La première étape consiste en une démarcation précise des limites du finage villageois et en un zoning des terres en fonction de leur degré de pente. Une enquête socio-économique est conduite ensuite auprès de toutes les maisons avant que soit établi le plan d’usage des terres kan vang pèn nam saï thi din, c’est-à-dire l’affectation productive des espaces villageois en fonction de leurs caractéristiques et des potentiels locaux. Sont ainsi délimitées les différentes catégories de terres communales, c’est-à-dire les zones forestières, celles destinées à l’élevage et les terres agricoles mises en réserve (attribuables en fonction des besoins futurs). Une pancarte est alors placée à l’entrée du village et résume l’ensemble des données, tandis que les limites du territoire villageois sont elles aussi précisément indiquées, ce qui n’était pas le cas auparavant. Les étapes suivantes ont pour but de mesurer et de répartir les terres agricoles effectivement utilisables entre les maisons (l’allocation foncière proprement dite mob din mob pha) et d’établir les titres fonciers correspondants. L’ensemble du processus demande théoriquement entre 45 et 60 jours, mais il arrive fréquemment qu’une longue période sépare la conception du plan d’usage des terres de l’allocation des parcelles aux maisons, notamment en cas de conflits entre les villages ou à l’intérieur de ceux-ci. Ainsi à Ban Vat, le plan d’usage des terres a bien été réalisé, contrairement à Ban Konkoud, mais l’allocation foncière proprement dite n’a, elle, pas été menée à son terme pour l’instant. De façon générale, on observe bien souvent que les nouvelles régulations sont appliquées surtout dans les villages en bord de piste ou de rivière, mais plus difficilement et plus rarement dans les villages montagnards.

La pancarte indique que le village de Vat a fait l’objet d’une procédure de zonage de ses terres.

30Outre leurs dimensions économiques et techniques, ces nouvelles régulations impliquent également une nouvelle conception, à la fois « publicisée » (affichage) et géométrique (carte en deux dimensions) du rapport à la terre. Cette dimension « cognitive » n’est que très rarement prise en compte pour l’instant dans les formations dispensées aux fonctionnaires lao ou dans les rapports des institutions internationales. Elle transparaît notamment à travers la diffusion de l’écrit, donc de la langue lao, qui sert désormais de support à l’appropriation foncière. Au cours des opérations de zonage et d’allocation des terres, au moins quatre documents doivent en effet être rédigés et signés par les services provinciaux du MAF et par les villageois :

  • ko toklong tong ban : accord villageois sur les frontières du village et l’affectation productive des espaces. Il s’agit normalement d’un document, mais il semble que dans certains cas, il n’existe qu’un simple accord oral entre l’administration villageoise et les équipes techniques chargées du processus d’allocation. Un accord intervillageois sur les frontières des finages est également parfois rédigé.
  • bay mob sid nam say din so khao ou plus couramment bay mob thi din : Titre d’Usage Temporaire de la terre (TUT) ;
  • sanya kan nam say thi din : Contrat d’Usage de la Terre (CUT). Il est joint au précédent et indique quel type d’usage de la terre l’agriculteur s’engage à respecter au cours des trois prochaines années ;
  • pèn vad thi din : carte de parcelle. Jointe aux deux documents précédents.

31Les villageois ne comprennent pas toujours la valeur de ces documents et certains les considèrent comme de véritables titres de propriété, c’est-à-dire transmissibles sous forme onéreuse. De plus, les services locaux du MAF n’ont pas mis en place pour l’instant de système performant d’archivage et de mise à jour des données. En conséquence, ils ne sont pas toujours en mesure de suivre l’impact du processus ni de procéder aux ajustements et mises à jour de leurs données en cas de migrations, ou de transactions informelles par exemple.

32Les statistiques officielles du gouvernement lao indiquaient fin 2003 que des CTU avaient été délivrés à plus de 330 000 maisons (50 % du total national) dans 5 365 villages (40 % du total national). Un autre document, en cours de publication par le MAF (MAF, 2003 : 65), annonce lui 6 188 villages et plus de 370 000 foyers. Chaque fermier recevant en moyenne deux ou trois parcelles, on peut estimer qu’entre 600 000 et un 1 000 000 de CTU ont été délivrés au cours de la dernière décennie. Pourtant, de nombreux villages inclus dans ces chiffres n’ont pas encore fait l’objet d’une procédure complète d’allocation des terres. Bien souvent, seul le plan d’usage des terres est finalisé, mais l’allocation foncière proprement dite est encore en cours. À titre d’exemple, seuls 132 des 501 villages (26 %) de la province de Luangnamtha avaient, fin 2001, fait l’objet d’une procédure d’allocation des terres. Cette proportion était de 62 % autour de la préfecture (présence d’une grande plaine) mais elle n’atteignait que 12,5 % dans un district montagneux comme celui de Nalae. De plus, le nombre de villages concernés chaque année par une procédure de zonage et d’allocation foncière tend à baisser à l’échelle nationale depuis 1996 (tabl. 16). À cette date, plus de 1200 nouveaux villages étaient concernés chaque année mais en 2002, la procédure n’avait été initiée que dans 315 nouveaux villages seulement. Ce ralentissement indique qu’après avoir procédé assez rapidement dans les zones de plaine au début, les services du MAF doivent désormais travailler dans des régions où l’agriculture sur brûlis est le principal moyen de subsistance et où, en conséquence, les négociations sont plus longues et plus compliquées. En fait, si les procédures de la réforme foncière sont désormais mieux définies qu’au début des années 1990, elles s’avèrent également plus difficiles à appliquer, en raison de leur impact social et de la menace directe qu’elles font peser sur les villages vivant exclusivement de l’agriculture sur brûlis.

Tabl. 16 – Allocation foncière et surfaces concernées par l’agriculture sur brûlis (1996-2003).
(Traduction des documents communiqués par le RSCEC en novembre 2003)

Un impact social inquiétant

33Depuis 1996, les surfaces exploitées selon la méthode du brûlis ont officiellement diminué de 37 % et le nombre de maisonnées pratiquant cette forme d’agriculture a baissé de plus de 50 %. Ces statistiques doivent être considérées avec précaution car, par définition, elles ne prennent pas en compte les défrichements illégaux. Elles montrent surtout que la priorité affichée du gouvernement est de réduire les surfaces touchées par l’agriculture sur brûlis et que l’amélioration des conditions de vie des agriculteurs ne fait, elle, l’objet d’aucune tentative statistique. Dans l’enquête commissionnée en 2003 par la Banque asiatique du développement (ADB, 2001 : 38-39), l’allocation foncière est citée par les villageois comme la première cause d’appauvrissement dans trois régions sur quatre (Nord, Est et Centre). Ce résultat très négatif, confirmé par tous les observateurs (voir notamment Ducourtieux et al., 2004) provient de plusieurs facteurs étroitement liés les uns aux autres : l’esprit général de la réforme, la réduction de l’accès à la terre, la détérioration des conditions de vie locales et l’absence d’intensification de l’agriculture.

34La réforme foncière en cours au Laos promeut la généralisation progressive de la propriété privée comme méthode pour intensifier l’agriculture, sécuriser la tenure foncière et accroître les recettes fiscales de l’État. La théorie sous-jacente à cette réforme est bien connue. L’individualisation des droits permet leur sécurisation ; elle encourage les agriculteurs à investir sur leurs terres et à la cultiver de façon sédentaire par un accès plus facile au crédit (la terre devient une garantie bancaire). Celui-ci facilite le développement du secteur agricole et contribue in fine à la réduction de la pauvreté. L’émergence de « marchés fonciers » facilite, elle, une répartition optimum des terres, c’est-à-dire une affectation à ceux qui ont le plus les moyens de les mettre en valeur de façon appropriée. Le modèle repose sur des postulats fort critiquables, notamment que les systèmes fonciers traditionnels seraient totalement étrangers au système de la propriété privée, qu’ils seraient nécessairement peu sécurisants et qu’ils empêcheraient une affectation optimum des ressources. Le marché lui, par contre, posséderait ces vertus. Des expériences antérieures menées dans d’autres pays asiatiques viennent pourtant contredire de telles affirmations. En Thaïlande, où un programme d’immatriculation foncière est mené depuis 1984 avec le soutien financier de la Banque mondiale, la privatisation des terres a entraîné au contraire une insécurité foncière pour les petits agriculteurs, favorisé la spéculation foncière et accéléré l’exode rural (Leonard et Kingkorn Narintarakul, 2005).

35Au Laos, les documents officiels rédigés aujourd’hui par le gouvernement lao ou par le MAF opèrent une distinction claire entre deux formes d’agriculture sur brûlis, cyclique ou pionnière. La première de ces deux formes est considérée comme potentiellement durable lorsque la pression foncière reste faible. Il est cependant excessif d’y voir une « avancée majeure dans la définition de la politique de développement rural » (MAF, 2003 : 42) ou d’en conclure, comme le font certains experts, que l’agriculture sur brûlis cyclique est aujourd’hui officiellement acceptée au Laos (Chamberlain et Phomsombath, 2003 : 35). Au contraire, les enquêtes de terrain récentes montrent que cette distinction est surtout théorique et qu’une politique restrictive et contraignante est partout appliquée. L’agriculture sur brûlis cyclique est tout juste tolérée, mais de façon transitoire, et avec des jachères maximum de quatre années, durée à partir de laquelle un recrû forestier est considéré comme une forêt en régénération, dans laquelle les coupes ne sont pas autorisées. Il s’agit donc de contraindre les agriculteurs à changer leur système de production en réduisant leur espace disponible, ou en d’autres termes en créant artificiellement de la pression foncière, sans considération pour le coût social d’une telle politique.

36La détermination des services techniques du MAF à réduire les espaces utilisés pour l’agriculture sur brûlis s’affiche clairement dans les statistiques officielles : 82 % des surfaces allouées depuis 1995 (1995-2002) ont été classées comme zones forestières (MAF, 2003 : 43). Parmi celles-ci, les forêts d’usage courant (pa sôm saï : cueillette, récolte de bois, chasse) représentent un quart du total, les forêts en régénération (pa feun fou : jachères de plus de cinq ans retirées des surfaces agricoles utilisables) 15 % et les forêts dégradées (pa soud sôm : essartage toléré avec des jachères de trois années maximum) seulement 2 %. Partout à l’issue de l’allocation foncière, les surfaces protégées sont plus importantes que celles destinées à l’usage.

37Cette réduction des espaces disponibles s’opère au détriment des conditions de vie et de la sécurité alimentaire des foyers. Avec la réduction drastique des temps de jachère (3 à 4 ans désormais contre 10 à 15 ans auparavant), et dans un contexte où les techniques n’évoluent pas, ou peu, la fertilité des champs d’altitude décroît fortement et les récoltes de paddy chutent parfois de plus de moitié. Par ailleurs, en raison de la pression foncière et démographique sur certaines zones de la forêt, de nombreux produits forestiers deviennent plus rares. Il s’agit d’une tendance extrêmement préoccupante, car non seulement ces produits forestiers représentent 55 % en moyenne du revenu monétaire des foyers ruraux (PNUD, 2001 : 78), mais ils constituent également la ressource première des foyers les plus pauvres et leur première protection contre l’insécurité alimentaire. La raréfaction de ce type de ressources concerne principalement les produits destinés à l’alimentation et au commerce : cardamome, fougères, certaines variétés de pousses de bambou, miel. Il n’y avait jusqu’à présent que très peu de régulations collectives concernant ces produits forestiers, plutôt une connaissance « des bons coins » avec parfois, comme dans le cas des champs d’herbe à paillote, une appropriation par un groupe de familles. Avec la limitation des espaces forestiers accessibles, les cas de surexploitation et de cueillettes « sauvages » sur le finage des villages proches se multiplient.

38Face à la réduction de leurs ressources naturelles, les agriculteurs ne disposent pas d’alternatives viables sur le long terme et le soutien technique de la part des services publics reste très faible. L’étude commissionnée par la Banque asiatique du développement révèle par exemple que sur les 91 villages étudiés dans 43 districts différents, aucun n’avait reçu d’aide technique directe pour l’intensification de l’agriculture, que ce soit sous forme de développement de rizières dans les bas fonds ou de cultures commerciales en altitude (PNUD, 2001 : 81). Dans certaines régions du Nord, Luangnamtha notamment, l’absence de soutien technique explique très directement le maintien, et parfois l’augmentation (en cas d’accroissement démographique), des surfaces concernées par le brûlis.

39Certes, il existe des cas où les pratiques agricoles s’intensifient et où les revenus paysans augmentent, mais il s’agit moins d’un effet de la politique menée par l’État que de conditions préalables favorables à l’évolution des systèmes agraires. Le sens de cette évolution n’est pas toujours positif cependant. Dans le district de Kenethao (province de Xayabury), la proximité du marché thaïlandais a directement contribué à la mécanisation et à la spécialisation de l’agriculture locale d’abord dans la production de coton puis de maïs. Le seul effet de l’allocation foncière fut d’encourager le labour sur les réserves foncières, car les paysans avaient peur de perdre leurs terres s’ils ne les mettaient pas en valeur.

Conclusion : interrogations sur la politique foncière et forestière en RDP Lao

40Si l’intensification de l’agriculture a constitué dès 1975 l’une des préoccupations majeures du nouveau régime, les méthodes adoptées jusqu’à aujourd’hui n’ont pas donné de résultats satisfaisants. La période de collectivisation s’est avérée catastrophique pour l’économie des régions de plaine tandis qu’elle n’a eu quasiment aucun impact dans les zones montagneuses. Inversement, la réforme foncière engagée depuis une décennie met directement en péril les agricultures de montagne parce qu’elle restreint les cycles de jachère sans offrir d’alternative économiquement viable. La dégradation des conditions de vie des agriculteurs montagnards ne saurait lui être partout et toujours imputée car d’autres facteurs tels que l’accroissement de la pression démographique, l’appauvrissement des sols ou les difficultés à développer des cultures de rente viables à long terme jouent également un rôle majeur. On peut cependant constater qu’il s’agit d’un parti pris délibéré en faveur d’une politique « forestière », « légaliste » et « conservationniste » qui officiellement vise à améliorer le niveau de vie des paysans, mais qui cherche avant tout à protéger la forêt. Et ce, alors que les populations montagnardes, les plus dépendantes de la forêt pour leur subsistance, et donc les premières concernées par les nouvelles régulations, concentrent deux fois plus de pauvreté que les populations des plaines.

41Une telle politique s’est construite sur toute une série de préjugés à l’encontre des agriculteurs montagnards, ainsi qu’à travers un processus historique et cognitif dans lequel anciennes firmes coloniales, forestiers, développeurs, hommes politiques et écologistes ont imposé leur vision de la Nature et du territoire. En Thaïlande, cette « redéfinition de la Nature » par l’État et les forestiers, remarquablement analysée par Pingkaew Laungaramsri (2002), a conduit à l’expulsion des agriculteurs des zones déclarées « Parcs Nationaux », mais elle a aussi généré de nombreuses protestations et tensions. L’une des conséquences les plus récentes fut la marche de protestation organisée fin 2005 par des agriculteurs montagnards, en majorité karen, depuis Chiang Mai jusqu’à la capitale Bangkok pour protester contre la nouvelle loi sur la forêt et demander son retrait (Bangkok Post, 30/10/2005 et 13/12/2005).

42Si de telles réactions sont inenvisageables au Laos en raison du contexte politique, l’impact socio-économique globalement négatif de la réforme foncière et de la politique forestière est pourtant reconnu par les autorités. Il est officiellement attribué à des méthodes trop peu participatives et à la volonté des services du MAF de réaliser l’allocation en une seule fois, le plus vite possible et de façon identique dans tous les villages. L’affectation productive des espaces, puis l’allocation proprement dite sont effectuées davantage en fonction des désirs des administrateurs locaux et régionaux – qui répondent en cela aux objectifs fixés par leur hiérarchie – qu’en fonction des savoir-faire et des besoins des villageois. L’allocation foncière serait-elle donc simplement une bonne idée mal appliquée ? L’argument ne peut être entièrement ignoré, mais il sert surtout à cacher une vérité plus gênante pour le pouvoir central. Au-delà des problèmes de méthode et d’organisation des services publics, il apparaît en effet que la réforme foncière se déroule, notamment dans les zones rurales du Nord, dans un contexte extrêmement défavorable, marqué par des recompositions territoriales de grande ampleur et des migrations mal contrôlées par l’État.

© IRD Éditions, 2006

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