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Un défi pour la planète

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Patrick Caron
, 
Jean-Marc Châtaigner

Partie 6. Des intentions à la réalisation de l'Agenda 2030

Chapitre 29. Mise en œuvre des ODD : que font les pays ?

Une revue des rapports volontaires présentés au Forum politique de haut niveau

Laura Brimont, Damien Demailly et Julie Vaillé

Résumé

Dans de nombreux pays, les ODD bénéficient d’un soutien politique de haut niveau, jusqu’au Premier ministre, et l’effort pour assurer leur mise en œuvre cohérente entre ministères est réel ; en témoigne explicitement le cas de la Norvège. Si les pays mentionnent souvent dans leurs rapports l’importance d’impliquer les collectivités locales ou les parlements nationaux – notamment par l’intermédiaire du vote budgétaire –, ils sont peu diserts sur les modalités de cette implication, ainsi que sur celle des citoyens. Cependant, à l’instar de l’Allemagne ou du Mexique, les pays peuvent donner une place importante aux associations, aux syndicats ou aux entreprises dans le suivi des ODD et dans l’élaboration des décisions publiques. Ils comptent aussi sur l’engagement de ces acteurs « sur le terrain », en tant qu’acteurs du changement.
Les pays sont encore peu avancés dans l’utilisation des indicateurs et des cibles des ODD pour évaluer les progrès à accomplir, définir des priorités d’action publique ou suivre dans le temps les progrès réalisés. Les analyses des lacunes et des progrès à accomplir (gap analyses) se limitent généralement à des inventaires de politiques sectorielles et/ou d’indicateurs, sans réflexion prospective sur le scénario tendanciel et la trajectoire de transformation.
La mise en œuvre de l’Agenda 2030 débute, et il est encore trop tôt pour dresser un bilan des résultats des premiers efforts menés par les États. Néanmoins, l’état des lieux réalisé dans ce chapitre permet d’explorer les mécanismes institutionnels les plus prometteurs et, ce faisant, s’inscrit dans l’objectif d’apprentissage mutuel entre les pays qui est au fondement des ODD.

Texte intégral

1En septembre 2015, l’Assemblée générale des Nations unies adoptait 17 Objectifs de développement durable (ODD), déclinés en 169 cibles et 230 indicateurs de suivi, couvrant des enjeux aussi variés que la lutte contre la pauvreté, l’éducation, la santé, la protection de l’environnement ou la coopération internationale. Ces ODD sont au cœur de l’Agenda 2030, feuille de route du développement de l’ensemble des États pour les quinze prochaines années. Un an après l’adoption de l’Agenda 2030, quel état des lieux peut-on faire de la mise en politique des ODD ?

  • 1 Ce forum est une plateforme de suivi et d’échange d’expériences entre les États dans le cadre de l (...)

2Le premier exercice de revue nationale volontaire conduit par 22 pays lors du Forum politique de haut niveau (FPHN) de 2016 fournit des éléments de réponse à cette question1. Les revues nationales volontaires sont une des trois composantes du suivi de l’Agenda 2030, les deux autres étant les revues thématiques et transversales regroupant plusieurs ODD et les revues statistiques. Les revues volontaires s’inspirent du mécanisme d’examen des politiques commerciales de l’OMC (Organisation mondiale du commerce) et du processus d’examen périodique universel dans le domaine des droits de l’Homme (Nations unies, 2016 a). L’objectif est de favoriser le partage d’expériences entre les pays, de renforcer les processus politiques et institutionnels de mise en œuvre de l’Agenda et de mobiliser les différentes parties prenantes, que le gouvernement est encouragé à impliquer au cours de l’élaboration du rapport.

Tableau 1. Comparaison des critères utilisés dans ce chapitre avec ceux des Nations unies et du SDSN (Sustainable Development Solutions Network).

Critères utilisés dans ce chapitre

Nations unies (2016 b)

SDSN (2015)

Soutien politique apporté au processus

Priorités nationales pour le développement durable et liens avec les ODD

Construction d’un cadre institutionnel assurant la cohérence des politiques

Intégration des trois dimensions

Arrangements institutionnels

Analyse des lacunes et des progrès à accomplir

Progrès accomplis sur les Objectifs et les cibles

Bilan et identification des priorités de mise en œuvre

Cohérence et alignement des stratégies nationales avec les ODD

Incorporation des ODD dans les cadres nationaux

Développement des stratégies ODD

Implication de la société civile et des citoyens

Méthodologie et processus de préparation du rapport
Appropriation des ODD

Organisation du partage des responsabilités avec les acteurs publics

Mécanismes institutionnels

Moyens de mise en œuvre

Prochaines étapes

  • 2 Les rapports sont disponibles au lien suivant : https://sustainabledevelopment.un.org/hlpf/inputs
  • 3 Réseau lancé en 2012 sur l’initiative du précédent Secrétaire général des Nations unies qui vise à (...)

3Nous avons comparé les rapports2 des 22 pays volontaires afin de dresser un état des lieux des premiers efforts de réalisation de l’Agenda 2030. Cette comparaison est basée sur six critères (tabl. 1), inspirés des lignes directrices fournies par les Nations unies et le SDSN (Sustainable Development Solutions Network)3 (SDSN, 2015 ; Nations unies, 2016 b). Dans la mesure où les informations fournies dans ces rapports ne sont pas vérifiées par des tiers, cette analyse doit être considérée comme une première exploration des moyens déclarés comme mis en œuvre pour atteindre les ODD. Elle mériterait d’être approfondie au niveau de chaque pays.

Faire de l’Agenda 2030 une priorité politique

4Le niveau de responsabilité des représentants nationaux envoyés au FPHN est un marqueur du soutien politique. Sur les 22 pays ayant présenté leur rapport d’avancement, dix étaient représentés par une ministre, celle de l’environnement en France par exemple. La Norvège l’était par son Premier ministre et le Venezuela par le Vice-Président.

5L’importance politique accordée aux ODD s’exprime également à travers les dispositifs de pilotage et de coordination : dans onze pays, les ODD sont sous la responsabilité directe du Premier ministre ou du Président (tabl. 2), ce qui permet potentiellement d’aligner les différentes politiques sectorielles sur les ODD. Dans les autres cas, la responsabilité revient à un ministère particulier, rendant plus délicate la capacité à faire jouer aux ODD un rôle intégratif. La situation est parfois ambiguë : en France par exemple, la Commissaire générale au développement durable en charge des ODD est rattachée au ministère de l’Environnement tout en étant déléguée interministérielle au développement durable sous la responsabilité du Premier ministre, ce qui légitime son intervention pour coordonner les ministères.

Tableau 2. Entité de coordination de la mise en œuvre des ODD selon les pays.

Niveau de coordination

Premier Ministre ou présidence

Ministériel

Incertain

Pays

Allemagne, Colombie, Corée du Sud, Estonie, Finlande, Géorgie, Madagascar, Mexique, Norvège, Philippines, Sierra Leone France

Égypte, Monténégro, Maroc, Suisse France

Chine, Ouganda, Îles Samoa, Togo, Turquie, Venezuela

Construire un cadre institutionnel permettant d’assurer la cohérence des politiques

6L’ambition de l’Agenda 2030 est d’assurer la cohérence des politiques publiques, à la fois au sein d’un même pays – il faut éviter qu’une politique sectorielle ait des retombées négatives sur d’autres secteurs –, mais aussi entre les pays : les gouvernements doivent prendre garde à ce que leurs politiques intérieures comme extérieures n’entravent pas la réalisation des ODD dans les autres pays.

7Confrontés à ces défis, la moitié des pays ont choisi de confier la responsabilité des ODD au niveau du Premier ministre ou de la présidence (cf. tabl. 2). Seuls quatre pays ont opté pour une coordination au niveau d’un ministère, au risque de cloisonner la mise en œuvre de l’Agenda. Certains pays ont mis en place des processus institutionnels facilitant la coordination interministérielle. Ainsi en Norvège, outre le fait que les ODD soient pilotés par le Premier ministre, chaque ministre en charge d’un ODD doit coordonner son action avec les autres ministères concernés par cet ODD.

Évaluer les progrès réalisés et ceux à accomplir

8Que signifie concrètement l’ambition des ODD en termes d’effort à fournir pour chaque pays ? Une analyse des lacunes et des progrès à accomplir identifie dans quelle mesure les ODD renouvellent les ambitions nationales, en fournissant des objectifs chiffrés auparavant inexistants ou en fixant des cibles plus ambitieuses, mais surtout évalue l’état d’avancement du pays par rapport à chaque cible (Hege et al., 2016).

  • 4 Ceux qui ne font pas référence à un exercice de ce type sont la Chine, l’Allemagne, la Géorgie, le (...)

9Globalement, les pays sont peu avancés dans la réalisation de ces analyses. Certes, 17 des 22 pays4 ont initié le processus, en répertoriant les politiques sectorielles qui répondaient aux différents ODD, plus rarement en identifiant les objectifs chiffrés déjà existants. La France par exemple a fait un travail d’inventaire des politiques sectorielles pour chaque ODD sans identifier dans quelle mesure les ODD renouvellent leurs ambitions. Le Monténégro va un peu plus loin, puisqu’il a évalué que 60 % des cibles des ODD sont déjà couvertes par des cibles nationales.

  • 5 En plus de ce travail sur les Objectifs, huit gouvernements ont entrepris de quantifier la disponi (...)

10En revanche, la plupart des rapports sont muets sur l’état d’avancement des pays face aux ODD et les progrès à réaliser, à l’exception de l’Estonie, la Norvège, la Finlande, qui annoncent un travail de priorités, encore peu explicite ou peu justifié, de la Sierra Leone, qui fournit un état d’avancement chiffré sur les indicateurs disponibles et fixe même des cibles intermédiaires à atteindre5.

11En ce qui concerne le suivi régulier des progrès, les pays sont peu diserts sur ce qu’ils mettent en place, mis à part les rapports périodiques réalisés par les services statistiques. Dans nombre de cas, ce sont les structures en charge de la mise en œuvre des ODD qui effectueront ce suivi, sans plus de précisions sur la manière dont ce suivi sera organisé, et en particulier sur le rôle de la société civile et son appropriation de façon régulière de ces analyses des lacunes pour assurer la redevabilité des gouvernements vis-à-vis de leurs engagements.

Intégrer les ODD dans les stratégies publiques

12L’Agenda 2030 encourage les États à « mettre à profit les instruments de planification existants, tels que les stratégies de développement national et de développement durable, selon le cas » (Nations unies, 2015). De fait, tous les pays proposent d’intégrer les ODD dans des stratégies existantes plutôt que d’en créer une nouvelle, mis à part la France dont le rapport n’identifie pas d’option d’intégration (tabl. 3).

  • 6 L’Ouganda envisage d’intégrer les ODD dans sa SNDD mais également son plan national de développeme (...)

13Si la Norvège envisage d’actualiser ses stratégies sectorielles – comme le plan d’Action pour la biodiversité ou la stratégie du gouvernement pour les enfants vivant en situation de pauvreté – au regard des ODD, les autres pays industrialisés envisagent d’utiliser leurs Stratégies nationales de développement durable (SNDD). Les pays en développement utilisent majoritairement leurs plans nationaux de développement ou leurs stratégies de croissance, bien que cinq d’entre eux envisagent de passer par les SNDD. La pertinence de l’une ou l’autre de ces options – qui ne s’excluent pas mutuellement6 – dépend de leur capacité à influencer les politiques publiques et les grands investissements, capacité qui semble plus prometteuse dans le cas des stratégies de développement générales que dans le cas des SNDD, qui ont eu historiquement un poids assez faible (voir par exemple Sébastien et Bauler, 2013, pour le cas de l’Union européenne).

14Certains pays comme la Géorgie se saisissent de l’opportunité d’un renouvellement de leur(s) stratégie(s) pour réfléchir à y intégrer les ODD ; d’autres sont beaucoup plus proactifs : le Monténégro a ainsi ajusté le calendrier d’évaluation de sa SNDD sur le calendrier des négociations internationales sur les ODD.

Tableau 3. Documents stratégiques utilisés pour intégrer les ODD.

Pays industrialisés

Pays en de développement

Stratégie nationale de développement durable

Estonie, Finlande, Allemagne, Monténégro, Corée, Suisse

Égypte, Maroc, îles Samoa, Togo et Ouganda

Plan de développement/croissance

X

Ouganda, Chine, Colombie, Madagascar, Mexique, Philippines, Sierra Leone, Turquie, Venezuela, Géorgie

Stratégies sectorielles

Norvège, Suisse

Géorgie, Philippines, Turquie

Non précisé

France

Organiser le partage des responsabilités avec les autres acteurs publics

15En tant qu’organes législatifs et de contrôle de l’action du gouvernement, les Parlements ont un rôle important dans la mise en œuvre des ODD. Leur implication est néanmoins variable suivant les pays : dans certains cas (Togo, Sierra Leone, Égypte), ils sont consultés ponctuellement lors des rédactions ou des votes de stratégies. Dans d’autres cas, ils prennent une part active aux réflexions sur la gouvernance et le suivi de la mise en œuvre de l’Agenda, comme par exemple en Finlande. En Allemagne, au Mexique ou aux Philippines, des commissions parlementaires existantes sont chargées de ce suivi.

  • 7 Outre la Norvège, huit autres pays envisagent d’associer plus étroitement le suivi des ODD avec la (...)

16Au-delà de la consultation, le rôle des Parlements dépend fortement du mécanisme dans lequel les ODD interviennent. Ainsi, l’effet de levier peut être potentiellement très important si les ODD structurent l’élaboration et les débats autour du vote du budget (Demailly et al., 2015), comme en Norvège, où chaque ministre responsable d’un ODD doit établir un rapport de suivi des cibles rattachées à l’ODD dans sa proposition de budget. Ces rapports sont ensuite compilés par le ministre des Finances dans la proposition de budget annuel qui est soumise au Parlement7.

17Le partage des responsabilités entre les différents échelons politiques (international, national, infranational) est un enjeu auquel quelques pays ont tenté de répondre, à l’instar du gouvernement colombien qui a identifié les échelons pertinents (État, régions, municipalités) pour chaque cible et précisé celles qui requièrent des engagements du secteur privé.

Impliquer la société civile et les citoyens

18Mis à part la Chine et les îles Samoa, tous les rapports mentionnent des actions pour impliquer la société civile. Cette implication s’effectue néanmoins selon des formes et des degrés divers.

19Un premier niveau de participation consiste à consulter la société civile de manière ponctuelle pour la préparation des rapports volontaires nationaux (cas du Togo, du Maroc, ou encore de la Turquie). D’autres pays impliquent la société civile de manière plus pérenne. En Sierra Leone par exemple, le comité de pilotage des ODD comprend des représentants des associations ou des entreprises. L’Allemagne a même octroyé une partie de son temps de parole au FPHN à des associations et entreprises, se soumettant ainsi devant ses pairs à la pression de sa propre société civile.

20Enfin, un troisième et dernier niveau de participation consiste à mettre en place des plateformes d’action commune, comme au Mexique où le gouvernement a mis en place une plateforme sur les ODD qui rassemble 80 entreprises (Sustainability Alliance).

21La question de la communication sur les ODD auprès du grand public apparaît dans seulement neuf rapports. En Sierra Leone, l’une des premières actions entreprises par le gouvernement a été de préparer un document de présentation simplifié des ODD, afin de sensibiliser les parties prenantes et le grand public.

22Les Philippines et le Mexique ont ou vont créer un site internet pour le suivi des indicateurs. Enfin, la Norvège envisage d’inclure les ODD dans les programmes scolaires.

Conclusion

23Le premier exercice de revue nationale volontaire au FPHN de 2016 a permis de dresser un premier état des lieux des efforts que font les gouvernements pour mettre en œuvre l’Agenda 2030. Certains résultats sont encourageants. Ainsi, dans de nombreux pays, les ODD bénéficient d’un soutien politique de haut niveau, jusqu’au Premier ministre, et l’effort pour assurer une mise en œuvre cohérente des ODD entre ministères est réel.

24Si les pays mentionnent souvent dans leurs rapports l’importance d’impliquer les collectivités locales ou les parlements nationaux – notamment par l’intermédiaire du vote budgétaire –, ils sont peu diserts sur les modalités de cette implication, ou de celle des citoyens. Comme en Allemagne ou au Mexique, les pays peuvent donner une place importante aux associations, aux syndicats ou aux entreprises dans le suivi des ODD, dans l’élaboration des décisions publiques. Ils comptent aussi sur l’engagement de ces acteurs « sur le terrain », en tant qu’acteurs du changement.

25De plus, les pays sont encore peu avancés dans l’utilisation des indicateurs et des cibles des ODD pour évaluer les progrès à accomplir, définir des priorités d’action publique ou suivre dans le temps les progrès réalisés. Les analyses des lacunes se limitent généralement à des inventaires de politiques sectorielles et/ou d’indicateurs, sans réflexion prospective sur le scénario tendanciel et la trajectoire de transformation.

26Ce premier cycle de revue nationale volontaire doit être considéré comme un exercice d’apprentissage des mécanismes institutionnels de suivi de l’Agenda 2030. Moins d’un an après l’entrée en vigueur des ODD, l’enjeu n’était en effet pas tant de dresser un bilan d’avancement définitif, même si cet état des lieux montre que des mécanismes institutionnels intéressants ont été mis en œuvre dans certains pays, que de construire les bases du processus d’échange de bonnes pratiques. De ce point de vue, des progrès restent encore à faire en termes de formalisation des rapports d’avancement, qui restent très disparates en termes de format : les rapports vont de 4 à 285 pages, ils ne sont pas tous traduits en anglais et tous les pays n’ont pas fait l’effort de produire un résumé. La deuxième édition des revues nationales volontaires lors du FPHN de 2017 sera donc l’occasion de vérifier que les gouvernements ont progressé sur ce point, défi d’autant plus grand que ce n’est plus 22 mais 40 pays qui se prêteront à l’exercice.

Bibliographie

Références bibliographiques

Demailly D., Chancel L., Lewertoski-Blanche L., Brimont L., 2015 – Les nouveaux indicateurs de richesse dans la gouvernance européenne. Working Papers, 17/15, Iddri, Paris, France, 16 p.

Hege E., Vaillé J., Demailly D., Brimont L., 2016 – La France passera-t-elle le test des Objectifs du développement durable (ODD) ? Une évaluation des nouveautés et des défis des ODD pour la France. Study 02/17, Iddri, Paris, France, 48 p.

Nations unies, 2015 – Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030. Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies, A/RES/70/1, § 78, New York, 38 p.

Nations unies, 2016 a – Jalons essentiels sur la voie d’un suivi et d’un examen cohérents, efficients et inclusifs au niveau mondial. Rapport du Secrétaire général A/70/684, Assemblée générale, New York, 32 p.

Nations unies, 2016 b – Critical milestones towards coherent, efficient and inclusive follow-up and review at the global level. Report of the Secretary-General, A/70/684, General Assembly, New York, 27 p.

SDSN, 2015 – Getting Started with the Sustainable Development Goals. A Guide for Stakeholders. Sustainable Development Solutions Network, 38 p.

Sébastien L., Bauler T., 2013 – Use and influence of composite indicators for sustainable development at the EU-level. Ecological Indicators, 35 : 3-12.

Notes

1 Ce forum est une plateforme de suivi et d’échange d’expériences entre les États dans le cadre de la mise en œuvre de l’Agenda 2030. Il est organisé chaque année par le Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc).

2 Les rapports sont disponibles au lien suivant : https://sustainabledevelopment.un.org/hlpf/inputs

3 Réseau lancé en 2012 sur l’initiative du précédent Secrétaire général des Nations unies qui vise à mobiliser la recherche scientifique et l’expertise technique sur les enjeux de la mise en œuvre du développement durable, et en particulier des ODD.

4 Ceux qui ne font pas référence à un exercice de ce type sont la Chine, l’Allemagne, la Géorgie, les Philippines et l’Ouganda. Les rapports d’avancement sont généralement flous sur cette question et emploient des termes vagues et mal définis, ce qui complique la comparaison entre les pays.

5 En plus de ce travail sur les Objectifs, huit gouvernements ont entrepris de quantifier la disponibilité des indicateurs des ODD pour leur propre pays. Cette disponibilité est très variable suivant les pays : si la France ou le Maroc affirment pouvoir renseigner environ la moitié des 230 indicateurs, l’Estonie ne peut pour le moment en renseigner que 14 %. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, les pays en développement (PED) ne sont pas nécessairement les plus mal lotis : l’Ouganda peut ainsi renseigner 35 % des indicateurs, contre 31 % pour la Corée ou 26 % pour le Monténégro.

6 L’Ouganda envisage d’intégrer les ODD dans sa SNDD mais également son plan national de développement. De plus, plusieurs pays outre la Norvège pointent aussi la nécessité de travailler à l’intégration des ODD dans les politiques sectorielles.

7 Outre la Norvège, huit autres pays envisagent d’associer plus étroitement le suivi des ODD avec la procédure de vote budgétaire : l’Égypte, la Finlande, Madagascar, le Mexique, Monténégro, Philippines, Sierra Leone et Ouganda. En France, la loi no 2015-411 du 13 avril 2015, dite Loi Eva Sas du nom de la députée qui l’a portée, demande au gouvernement de soumettre à chaque exercice budgétaire annuel un rapport concernant 10 indicateurs de richesse, différents de ceux proposés par les ODD mais assez alignés néanmoins, et qui pourraient d’ailleurs être harmonisés.

Auteurs

Chercheure à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

Responsable du programme « Objectifs de développement durable » à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

Chercheure à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

© IRD Éditions, 2017

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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