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Un défi pour la planète

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Patrick Caron
, 
Jean-Marc Châtaigner

Partie 5. L'avènement d'un nouveau partenariat mondial

Chapitre 26. Quelle convergence entre société civile et puissance publique ?

Un partenariat multi-acteurs pour l’ODD 17

Philippe Jahshan

Résumé

L’agenda des ODD met fin à 70 ans d’une aide au développement unilatérale depuis un hémisphère Nord « développé » vers un hémisphère Sud « sous-développé ».
Universels, les ODD dotent tous les pays d’une même feuille de route, exprimant ainsi l’interdépendance des situations, des problématiques et des politiques au niveau mondial. Indivisibles, ils font le lien permanent entre la réduction des inégalités, la gouvernance et l’État de droit. Pluri-acteurs, ils consacrent la fin des monopoles d’État sur la coopération et le développement. L’Agenda étant non contraignant, il aura besoin d’une appropriation politique au plus haut niveau et de sociétés civiles mobilisées. Pour sa mise en œuvre, il devra bénéficier de la tenue des engagements financiers des pays donateurs à accroître l’aide publique au développement (0,7 %), d’un engagement ferme dans l’accompagnement à l’augmentation des ressources locales et domestiques, dans la lutte contre l’évasion fiscale et la corruption, et pour l’orientation effective des investissements privés vers le développement durable. Il devra mettre au cœur de son ambition la structuration d’États de droit et le développement d’une gouvernance démocratique. Les ODD 16 et 17 sont intimement liés de ce point de vue. Complexe et ambitieux, cet Agenda représente la seule feuille de route universelle pour un monde plus soutenable à l’horizon 2030. Il est porteur d’un récit politique dont il faut se saisir, parce qu’il est le plus complet et qu’il appréhende la complexité du monde.

Texte intégral

ODD 17 : « Renforcer les moyens de mettre en œuvre le partenariat mondial pour le développement durable et le revitaliser ».

Introduction

  • 1 Voir Avis du Cese, audition de Mario Pezzini, Centre de développement de l’OCDE, dans le cadre de (...)

1Les Objectifs de développement durable adoptés en septembre 2015 à New York ont fait prendre à la politique de développement un tournant majeur. Ils mettent fin, du moins en théorie, à 70 ans d’une aide au développement unilatérale depuis un hémisphère Nord développé vers un hémisphère Sud sous-développé. Le nouvel Agenda 2030 est universel. La coopération au développement n’a plus pour enjeu le rattrapage du Nord par le Sud, mais bien la contribution à une convergence de l’ensemble des pays vers des sociétés durables et soutenables. Si le discours fondateur du président Truman n’est plus, 2015 est un aboutissement indirect sans doute aussi de la fin de la guerre froide et d’une mondialisation qui ne connaît plus de conflit idéologique majeur comme le xxe siècle en fut le théâtre. Il est à parier que, sans cette réalité, l’agenda universel du développement durable n’aurait sans doute jamais vu le jour. Un autre facteur y a grandement contribué : au cours des dix dernières années, 83 pays non OCDE et particulièrement les nouveaux entrants dans le marché mondial, pays émergents et pays à revenu intermédiaire, ont connu une croissance deux fois supérieure à l’ensemble des pays de l’OCDE sur la même période. Rattrapage ? Sans doute. Mais essoufflement mondial aussi. Cette croissance à deux chiffres qui a souvent caractérisé le développement de ces économies s’est accompagnée d’un accroissement massif des inégalités en tout genre et se heurte depuis quelques années à trois défis majeurs : un défi environnemental, dû à un recours massif aux énergies fossiles pour alimenter la croissance industrielle ; un défi social, avec l’émergence de classes moyennes encore très vulnérables à la pauvreté en l’absence de socles de protection sociale notamment ou de systèmes de retraite structurés, mais également avec la prégnance d’un important marché de l’emploi informel ; un défi économique enfin, à cause d’une forte dépendance aux matières premières et de gains de productivité insuffisants1. Les ODD sont l’expression d’un Agenda qui s’est adapté à ces enjeux et aux nouveaux besoins des pays émergents, tout en maintenant les priorités des OMD sur les secteurs sociaux et en intégrant la prise de conscience écologique et climatique.

Les ODD : universels, systémiques, interdépendants, pluri-acteurs

2Universels, les ODD sont donc valables pour tous. Pour la France comme pour le Mozambique, pour la Chine comme pour la Mauritanie. Les pays ne partent pas tous d’un même point de départ, mais tous se sont dotés de la même feuille de route. Cela est historique. C’est un pari un peu utopique et un peu fou si on n’y regarde pas de près. Parce qu’en termes de coopération, l’Agenda 2030 dénote d’un intérêt tout particulier. En effet, les interprétations locales et nationales de sa mise en œuvre seront autant d’occasions propices aux innovations, et par conséquent aux échanges de pratiques entre acteurs, entre territoires et entre pays. Cela encourage à une coopération plus encline à favoriser l’échange et le dialogue culturel que le transfert unidirectionnel de savoirs et de savoir-faire. Une coopération qui en définitive fasse le pari de valoriser les savoirs locaux et de mettre en partage des solutions diverses pour des enjeux communs. Nous y reviendrons plus bas.

3Universels, ils expriment l’interdépendance des situations, des problématiques et des politiques au niveau mondial. Ils constituent bien, en ce sens, une réponse à la mondialisation dérégulée. Lui donnant un cap, ils ne pourront néanmoins se concrétiser qu’à travers une revue de la hiérarchie des normes en faveur du développement durable et une recherche de cohérence accrue entre accords bilatéraux et multilatéraux, mais également entre chaque politique et l’Agenda dans son ensemble.

4Les ODD sont indivisibles et font pour chacun le lien permanent entre les trois dimensions du développement durable. Ils intègrent un Objectif de réduction des inégalités, au centre du dispositif, et un Objectif sur la gouvernance et le droit, qui constitue le socle de l’ensemble. Ils confirment la prise en compte des conséquences majeures des crises et d’une gouvernance défaillante (corruption, systèmes fiscaux inefficaces, dysfonctionnement de la justice, etc.) sur le développement. Holistique, l’Agenda 2030 s’exprime ainsi dans sa grande exigence. Celle sans doute d’un retour au plan national à une gouvernance passant par des plans stratégiques permettant le renforcement des interactions interministérielles et leur mise en cohérence.

5Enfin, pluri-acteurs, les ODD consacrent la fin des monopoles d’État sur la coopération, qui était déjà réelle dans les faits depuis de nombreuses années ; ils font place à la multiplicité des acteurs locaux ou privés, qui agissent et ont un impact tout aussi majeur sur le développement durable. Ils fondent la démarche de pilotage et d’organisation des choses publiques sur le partenariat pluri-acteurs et sa vitalité.

6Les ODD se déclinent ainsi autour de trois niveaux de complexité : celle d’unir en une action les trois dimensions du développement durable ; celle de tenir en cohérence avec le développement durable toutes les politiques publiques ; celle de mettre en mouvement convergent pour leur mise en œuvre les pays et les acteurs dans leur diversité. Sans doute cela représente-t-il la réponse la plus juste, parce que la plus complète, à la complexité du monde et du développement ; sans doute cela constitue-t-il l’Agenda planétaire le plus ambitieux jamais fixé ; sans doute tout cela fragilise-t-il d’autant l’assise de cet accord universel. La barre à franchir est en effet tellement élevée qu’au regard des réelles capacités publiques à s’en saisir, il faut craindre les risques de démobilisation ou de mise en œuvre partielle.

7Agenda complexe, il est également non contraignant. Ce qui n’arrange pas ses affaires. Il faudra donc compter avec le seul volontarisme des États et une impulsion permanente et sans relâche des acteurs de la société civile, des banques de développement et des institutions internationales. L’Agenda des ODD aura besoin de champions et de sociétés civiles mobilisées et coresponsables de sa réalisation. Aussi l’ODD 17 en est-il rendu encore plus fondamental.

Pallier le caractère non contraignant des ODD

  • 2 Ibid.

8Le Forum politique de haut niveau des Nations unies constitue un point d’orgue pour la revue entre pairs, dans un cadre multilatéral et pluri-acteurs. Tenu à un rythme annuel, il doit être saisi et pleinement investi pour faire de ces revues le moment véritable, non pas d’une communication, mais d’un dialogue renforcé sur la mise en œuvre de l’Agenda, ses difficultés et ses conditions entre les États, et avec les organisations de la société civile présentes et représentées au Comité économique et social (Ecosoc). Ce forum est l’occasion de nourrir des plateformes d’échanges entre les expériences de chaque pays pouvant permettre une émulation positive entre pairs. Comme le préconise le Cese, chaque pays devrait ainsi s’engager à rendre compte au moins tous les cinq ans devant les Nations unies afin de permettre un meilleur suivi, une plus grande redevabilité au niveau international et ainsi de rendre l’Agenda un peu plus contraignant2.

9La vitalité de la mise en œuvre passera également par une implication effective et un suivi des représentations nationales. Des revues nationales devant les parlements et les instances représentatives de la société civile devraient également être organisées de façon régulière, à un rythme annuel ou bisannuel. Cela constitue la condition d’une démocratisation des ODD, de leur appropriation locale et de leur déclinaison effective dans les travaux des parlements.

10L’échelon territorial représente également un enjeu capital. Pour reprendre une idée d’André Vallini, secrétaire d’État au Développement, si chaque conseil municipal des 36 000 communes de France tenait une séance annuelle sur la mise en œuvre des ODD dans sa commune, la dynamique en serait démultipliée.

La question des financements : aide publique au développement, fiscalité, gouvernance

L’aide publique au développement

11La vitalité de la mise en œuvre de l’Agenda exigera en premier lieu la tenue des engagements financiers des pays donateurs à accroître leur aide publique au développement (APD). Le seuil des 0,7 % du revenu national brut est devenu un symbole, mais qui constitue une jauge ayant fait consensus pour assurer une base minimale pour le financement d’une solidarité internationale active. L’APD représente en ce sens une forme de contribution à la redistribution des richesses au niveau planétaire, des pays riches vers les moins riches. Aussi, si d’aucuns perçoivent cet instrument hérité de l’histoire de la coopération comme un reliquat d’une aide dépassée, il n’en demeure pas moins encore fondamental pour répondre à différents besoins. Si tous les pays sont en convergence vers un développement durable, tous ne partent pas avec les mêmes atouts. Si nous sortons du rattrapage pour converger, et si le partage Nord-Sud du monde tend à s’effacer, les disparités entre pays et zones n’ont pour autant pas disparu. En outre, la lutte contre la pauvreté et les inégalités, l’accès aux besoins sociaux de base, le renforcement des capacités des administrations publiques et de la gouvernance, l’appui à la société civile passeront par un effort en matière d’aide publique et tout particulièrement en ce concerne les dons.

Le levier fiscal

  • 3 Voir Avis du Cese, Les mécanismes d’évitement fiscal et leur impact sur le consentement à l’impôt (...)

12Pour atteindre les ODD, il faudra actionner d’autres leviers de financement essentiels, et notamment le levier fiscal. Le renforcement des capacités locales des administrations et des pouvoirs publics à lever l’impôt et lutter contre les fuites fiscales, en premier lieu, et à pouvoir ensuite orienter ces moyens dans des politiques publiques favorisant le développement durable sera essentiel. C’est ainsi qu’il paraît indispensable de bâtir un lien de complémentarité et d’action entre le programme d’Addis-Abeba issu de la 3e Conférence internationale sur le financement du développement de juillet 2015 et l’ODD 16. Les pays en développement présentent un niveau d’imposition faible, voire très faible dans certains parmi les moins avancés : globalement d’une moyenne de 10 à 20 % contre 20 à 30 % dans les pays de l’OCDE. Ils souffrent par ailleurs du poids important de l’économie informelle et d’une corruption mortifère. Enfin, si l’on se reporte aux estimations de la Commission européenne de 2013, l’évasion fiscale au niveau mondial représentait 1 000 milliards d’euros. Pour les pays en développement, elle était estimée à 100 milliards d’euros, soit l’équivalent ou presque du niveau de l’APD mondiale sur une année. Aussi l’équilibre du monde, la réduction des inégalités, dont l’ODD 10 fixe le cap, la fin de la pauvreté extrême et des pandémies ou la généralisation de l’accès à une éducation de qualité exigent-ils une mobilisation accrue sur ces enjeux ! Le Parlement européen s’est même prononcé pour l’organisation d’une COP fiscale en février 2016, et le Cese a repris cette préconisation à son compte dans un récent avis sur l’évitement fiscal (Cese, 2016 b)3.

L’impératif de la gouvernance démocratique

13Gouvernances démocratiques à consolider, État de droit, soutien à la structuration des sociétés civiles, lutte contre la corruption et contre les paradis fiscaux, établissement de capacités à lever des impôts justes et à élaborer des stratégies publiques d’investissements durables, c’est toute l’importance de l’ODD 16 et de son lien consubstantiel avec l’ODD 17. Il n’y aura pas vitalité de la mise en œuvre sans moyens pour y parvenir certes, mais également si les conditions et capacités publiques transparentes et démocratiques de cette mise en œuvre ne sont pas réunies.

14Celles-ci seront d’autant plus cruciales que l’accord d’Addis-Abeba a aussi ouvert une voie large aux investisseurs privés et aux enjeux de l’orientation des épargnes vers le développement. Or, si l’on veut s’assurer que les mannes financières privées peuvent être investies dans les secteurs les plus nécessiteux, dans les territoires les plus marginalisés ou au bénéfice de la réduction des inégalités, celles-ci doivent pouvoir faire l’objet d’une orientation politique et d’un contrôle démocratique dont de nombreux États sont encore incapables. Le rôle du secteur privé marchand sera clé. Pour devenir un acteur du développement durable, il devra intégrer pleinement la responsabilité sociale et environnementale dans ses stratégies et accroître sa transparence en matière fiscale pays par pays.

La question du partenariat dans la mise en œuvre

15Enfin, l’ODD 17 est aussi celui de la mobilisation non gouvernementale pour les ODD et du partenariat pluri-acteurs dans l’action. La dynamique des ODD, leur réalité, se matérialisera sur le terrain d’abord. Dans les territoires. Dans la capacité de la diversité des parties prenantes à travailler ensemble autour d’enjeux communs et de l’intérêt général. Mais, dans leur grande majorité, les bailleurs de fonds disposent encore de trop peu d’instruments permettant de soutenir de telles initiatives pluri-acteurs. L’approche demeure majoritairement sectorielle et mono-acteur. À chaque acteur son projet, son secteur, son terrain d’action, ses bénéficiaires. Or, sur un même territoire, combien d’acteurs, de la coopération ou non, agissent, innovent, investissent pour le développement durable ou a contrario de ce dernier ? Comment donner sens et coordonner pour mettre en bonne convergence les initiatives parfois contradictoires de l’ensemble des acteurs ? Les ODD appellent à davantage de transversalité de l’action et par conséquent d’interdisciplinarité ; à un pilotage plus horizontal des politiques publiques également. Il faudra que chaque politique et chaque acteur regardent l’empreinte qui est la leur sur l’ensemble de l’Agenda et révisent leurs pratiques en fonction de celui-ci. Passer du mono-acteur au pluri-acteurs, c’est aussi accepter de mettre en commun moyens financiers, humains et techniques, cultures et pratiques du partenariat et de l’action, intérêts particuliers et différences ; c’est accepter de partager des solutions diverses pour une problématique partagée et commune. Cela ne peut fonctionner que dans un cadre où la gouvernance est suffisamment solide, transparente et démocratique et permet une vraie garantie de l’intérêt général et de l’équilibre des parties.

16Il y a trois conséquences opérationnelles à cela : d’abord favoriser le déploiement de stratégies de développement territorial qui permettent d’intégrer des approches sectorielles plus traditionnelles en un ensemble cohérent. Et veiller à ce que chaque politique contribue aux enjeux de réduction de la pauvreté, des inégalités et de préservation de l’environnement. Ces enjeux doivent constituer le fil rouge de l’Agenda. Ensuite, et par voie de conséquence, soutenir activement cette capacité de conception des politiques publiques. Enfin, renforcer nettement l’environnement favorable au développement d’une société civile organisée, et au passage à l’échelle de son action. La société civile est porteuse d’expertises complémentaires de celles des pouvoirs publics ; elle est également souvent la première source d’innovations sur le terrain ; sa souplesse lui permet des prises de risque que d’autres acteurs peuvent moins se permettre ; enfin, ses capacités de mobilisation citoyenne constituent un complément indispensable pour une mise en œuvre dynamique et mieux appropriée de l’Agenda. Souvent, le manque de moyens, l’insécurité juridique dans laquelle elle agit dans de nombreux territoires, ou l’insuffisante valorisation de ses innovations, nuisent à la pérennité de son action et réduisent l’impact de ses contributions aux politiques publiques.

Les ODD, une vision pour le plus souhaitable des mondes à l’horizon 2030

17La réalisation de l’ODD 17, c’est permettre et assurer un engagement résolu et pluri-acteurs pour l’ensemble de l’Agenda. Il est à craindre que sans une convergence entre États et acteurs non étatiques vers l’horizon qu’offre l’Agenda 2030, notre monde se prépare à des lendemains bien plus périlleux.

  • 4 Voir Note d’analyse no 41, France Stratégie, février 2016.

18De fait, la période que nous traversons se caractérise par nombre de tendances inquiétantes : croissance massive des inégalités de tous ordres depuis trente ans, pauvreté endémique en de nombreux endroits de la planète, et pas seulement dans les pays en développement. Depuis vingt ans, l’accroissement des inégalités aux États-Unis s’est accompagné d’une forte érosion de la classe moyenne. 30 % de la population américaine est pauvre aujourd’hui et les 20 citoyens américains les plus riches concentrent l’équivalent de la richesse de la moitié de la population du pays !4 Les pressions croissantes sur les ressources naturelles et les matières premières, les enjeux démographiques et de l’avenir de la jeunesse, en Afrique notamment, la gouvernance mondiale brouillée, la montée des extrémismes et des populismes, tout cela nous enjoint à agir plus, et plus densément.

19Notre siècle naissant est également celui de l’accélération du réchauffement climatique. Depuis 2014, nous avons eu trois années consécutives durant lesquelles les records de chaleur ont été battus tour à tour. Le réchauffement constitue un facteur démultiplicateur des tensions et crises déjà en cours. Nous savons que le temps est compté en la matière et qu’il est urgent d’engager les transitions indispensables de nos modèles pour freiner l’emballement climatique annoncé et déjà visible en certains endroits de la planète.

  • 5 Interview donnée au quotidien Le Monde, le 20 janvier 2016.

20Si ce n’est par sens moral ou éthique, le seul enjeu de paix et de stabilité appelle à redoubler les efforts pour réduire les fractures et les exclusions. Comme le soulignait le général de Villiers, chef d’état-major des armées françaises, dans une interview en 2016 : « Une stratégie basée sur les seuls effets militaires (…) ne pourra jamais agir sur les racines de la violence, lorsque celles-ci s’ancrent dans le manque d’espoir, d’éducation, de justice, de développement, de gouvernance, de considération. (…) Quelle que soit la nature des crises, une approche globale est indispensable, c’est-à-dire une approche interministérielle et internationale. Il faut du temps et il n’y a pas de place pour le développement – économique mais aussi durable – sans sécurité, comme il n’y a pas de sécurité sans développement. »5 On ne pourrait mieux dire. L’Agenda 2030 et la COP 21 ont ouvert une voie qui demeure fragile mais qui est incontournable pour conduire la planète vers un avenir meilleur. Ces accords tracent une perspective à revers des chaos qui se manifestent à nos yeux et menacent à l’horizon. Ils réhabilitent surtout la nécessité de repenser le long terme et offrent aux décideurs les opportunités de structurer et de partager une vision de l’avenir. Aujourd’hui, tout pousse à une politique de l’immédiateté et de l’urgence. Pressions des opinions ou des médias, pressions de la finance, réactions sécuritaires tous azimuts face à des menaces multiples, les politiques publiques sont contraintes à répondre de plus en plus vite faisant du court terme le temps le plus usuel du débat. Cela est certainement nécessaire, le plus souvent. Mais cet état de fait rend plus ardue l’expression plus sereine d’une quelconque mise en perspective ; cela renforce le sentiment de perte de repères des citoyens à laquelle on assiste un peu partout. Face aux crises d’aujourd’hui et à celles qui s’annoncent pour demain, c’est bien le monde des 15 années à venir et au-delà qu’il faut préparer. Face aux dérégulations multiples, c’est l’alliance nécessaire et rééquilibrée entre liberté d’initiative et capacités publiques et démocratiques de régulation qu’il faut rebâtir. C’est bien le sens de l’Agenda 2030 et du partenariat mondial pour le développement durable. Agenda politique de régulation prospective, comme le qualifiait le représentant de la Colombie devant les Nations unies en juillet 2016, il lui reste à être saisi comme tel à toutes les échelles de nos sociétés, des citoyens aux décideurs, afin d’en faire le récit partagé d’un monde de paix et de prospérité.

Bibliographie

Références bibliographiques

Abu-Sada C., Challand B., dir., 2011 – Le développement, une affaire d’ONG ? Paris, Karthala/IFPO/Iremam.

Otayek R., 2002 – Démocratie et société civile. Une vue du Sud. Avant-propos. Revue internationale de politique comparée, 2/2002 (9).

Notes

1 Voir Avis du Cese, audition de Mario Pezzini, Centre de développement de l’OCDE, dans le cadre de l’avis sur La politique française de coopération internationale dans le cadre de l’Agenda 2030 du développement durable, Les éditions du Journal officiel, octobre 2016.

2 Ibid.

3 Voir Avis du Cese, Les mécanismes d’évitement fiscal et leur impact sur le consentement à l’impôt et à la cohésion sociale, Les éditions du Journal officiel, décembre 2016.

4 Voir Note d’analyse no 41, France Stratégie, février 2016.

5 Interview donnée au quotidien Le Monde, le 20 janvier 2016.

Auteur

Président de Coordination SUD (Coordination nationale des ONG françaises de solidarité internationale). Rapporteur de l’avis sur « La coopération française dans le cadre de l’Agenda 2030 » du Conseil économique, social et environnemental (Cese).

© IRD Éditions, 2017

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