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Un défi pour la planète

 | 
Patrick Caron
, 
Jean-Marc Châtaigner

Partie 3. De nouveaux modèles pour une économie équitable et durable

Chapitre 14. Réduire les inégalités dans les pays et entre pays

Enjeux conceptuels, statistiques et politiques

Sandrine Mesplé-Somps et Anne-Sophie Robilliard

Résumé

Alors que les États membres des Nations unies ont inscrit la réduction des inégalités comme un Objectif dans le nouvel Agenda international de développement à l’horizon 2030, ce chapitre interroge les enjeux conceptuels, statistiques et politiques de cet Objectif. Après avoir résumé comment la question des inégalités s’inscrit dans les débats sur le développement et la croissance, et indiqué que les multiples mécanismes à l’origine des dynamiques des inégalités sont encore trop mal connus, les auteurs relèvent que la mesure des inégalités renvoie à des questions conceptuelles complexes et qu’elle oblige à repenser les dispositifs de suivi des niveaux de vie. Enfin, les politiques de réduction des inégalités promues par l’Agenda 2030 sont analysées et leurs points aveugles débattus.

Texte intégral

ODD 10 : « Réduire les inégalités dans les pays et d’un pays à l’autre »

Constat sur l’évolution des inégalités dans le monde

1Alors qu’il existe des preuves solides d’un déclin de la pauvreté absolue dans les pays en développement au cours des trente dernières années (Ravallion, 2016), l’analyse des données disponibles sur les inégalités de niveau de vie présente une image plus complexe et plus nuancée de leur évolution au niveau mondial. Les données disponibles montrent, d’une part, que les inégalités de revenu entre pays (inégalité inter) ont considérablement augmenté entre 1950 et le début des années 2000. Depuis lors, cependant, ces inégalités semblent avoir diminué (Milanovic, 2013) en raison de la forte croissance des économies émergentes comme la Chine, l’Inde et le Brésil. Parallèlement, les données recueillies au niveau national indiquent que l’inégalité des revenus au sein de certains pays (inégalité intra) a sensiblement augmenté, en grande partie du fait de l’augmentation spectaculaire des plus hauts revenus (Piketty, 2013). En ce qui concerne les pays en développement, les données sur l’inégalité intra des revenus montrent que ces pays sont aujourd’hui un peu plus inégaux en moyenne qu’il y a trois décennies (Alvaredo et Gasparini, 2015). Cette tendance moyenne cache néanmoins une importante diversité d’évolutions au niveau national : certains pays comme la Chine ont connu une augmentation des inégalités de revenu, alors qu’elles ont significativement diminué dans d’autres pays comme le Brésil, le Pérou et le Mexique. Enfin, l’inégalité des revenus mondiaux, qui résulte de l’inégalité des revenus entre pays et au sein des pays, est extrêmement élevée et a connu relativement peu de variations depuis 1990, l’indice de Gini se situant autour de 0,70 (Milanovic, 2013 ; Anand et Segal, 2015). Cependant, la part des revenus des 1 % les plus riches aurait augmenté de 11,2 % en 1988 à 14,9 % en 2005 (Anand et Segal, 2015). Les données disponibles sur la répartition de la richesse suggèrent de surcroît que l’inégalité de la richesse mondiale est non seulement extrêmement élevée, mais aussi qu’elle a considérablement augmenté ces dix dernières années. Oxfam (2016) estime ainsi qu’en 2015, 62 personnes possédaient à elles seules les mêmes richesses que 3,6 milliards de personnes (soit la moitié la plus pauvre de l’humanité), contre 388 personnes en 2010.

2Les différents constats empiriques présentés ci-dessus ont pu être établis grâce à deux évolutions concomitantes survenues au cours des dix dernières années : d’une part, la plus grande disponibilité de données sur la distribution des revenus au sein des pays, d’autre part, le renouveau (ou du moins l’approfondissement) des recherches académiques portant sur les inégalités. Ces évolutions ont contribué à donner une plus grande place à la question des inégalités dans le débat public, comme en témoignent le succès du livre de Piketty (2013) ainsi que l’importante couverture médiatique donnée au rapport publié par Oxfam en 2016 sur les inégalités de richesse. Elles ont également conduit les États membres de l’ONU à inscrire la réduction des inégalités comme un Objectif dans le nouvel Agenda international de développement à l’horizon 2030. L’ODD 10 (« Réduire les inégalités au sein des pays et entre eux ») fait ainsi aujourd’hui partie des 17 Objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les pays membres de l’ONU en 2015.

3Ce chapitre abordera plusieurs questions : (1) la place des inégalités dans le processus de développement économique ; (2) les défis posés par l’analyse, tant conceptuelle qu’empirique, des inégalités ; (3) les politiques de réduction des inégalités promues par l’Agenda 2030 ainsi que les « oublis » ou « points aveugles » de ce dernier.

De l’importance de lutter contre les inégalités pour le développement1

  • 1 De nombreux travaux ont été menés sur le lien entre inégalités et développement. Les ouvrages de N (...)
  • 2 Par exemple dans son ouvrage de 1962 (Dumont, 1962), il dénonce les comportements d’épargne et d’i (...)
  • 3 Cela ne veut pas dire pour autant que la question des inégalités était totalement absente. Les iné (...)

4À l’exception notoire de René Dumont2, pour la grande majorité des pionniers du développement (Meier et Seers, 1984), les inégalités intra-pays étaient, d’une certaine manière, constitutives du développement économique et n’apparaissaient pas comme un problème en soi3. Arthur Lewis (1954) envisage ainsi le processus de développement comme un processus de transfert de main-d’œuvre et de ressources des secteurs d’activité à basse productivité (économie essentiellement agricole de subsistance) vers des secteurs à productivité élevée tels que les activités industrielles et agro-alimentaires modernes. Les rémunérations étant certes faibles mais homogènes dans les secteurs à basse productivité, ce transfert de main-d’œuvre entraîne des inégalités de niveau de vie, les rémunérations étant plus élevées dans les secteurs à hauts rendements. Parallèlement, l’observation des écarts d’inégalité de revenu entre pays à des niveaux de développement différents conduit Kuznets (1955) à déduire que les inégalités au sein des pays devraient suivre une dynamique en forme de « U » inversé concomitante de l’augmentation du niveau de vie moyen induit par le développement économique. Ainsi, il ne servirait à rien de lutter contre les inégalités, car ces dernières sont inhérentes au développement et finiront par diminuer.

  • 4 Cette théorie du ruissellement des effets de la croissance économique est souvent mobilisée dans l (...)

5De manière assez surprenante, cette vision à la fois fataliste et positive de l’évolution des inégalités avec la croissance économique a jusqu’aux années 2000 dominé la pensée en économie du développement. Cette manière de (non) concevoir la question des inégalités a par ailleurs été renforcée par deux idées. La première est celle que les inégalités contribuent à la croissance économique à travers le fait que les riches épargnent – et donc investissent – plus que les pauvres. La seconde idée est que la croissance générée par l’investissement des riches sera distribuée aux autres catégories de la population. Ce processus de « ruissellement » (trickle-down process en anglais) peut potentiellement s’opérer via différents canaux : le revenu moyen qui augmente avec la croissance ou l’augmentation des rendements de l’éducation (et donc les salaires), des politiques redistributives et les revenus du capital (si ce dernier n’est pas concentré exclusivement dans les mains des plus riches)4.

6Ce n’est qu’au tournant des années 1990 et 2000 que les termes du débat s’inversent, et que les inégalités intra-pays deviennent une question en soi : il ne s’agit plus d’examiner comment la croissance et le développement affectent la distribution des revenus ni d’envisager les inégalités comme « bonnes » pour le développement, mais au contraire d’interroger les inégalités comme facteur préjudiciable à la croissance économique. Cela tient à plusieurs facteurs.

  • 5 C’est-à-dire que, pour un niveau donné de croissance économique, la réduction de la pauvreté sera (...)

7Le premier est tout simplement un constat empirique. La disponibilité de séries longues de comptabilité nationale et d’enquêtes auprès des ménages à différents points du temps et sur un large échantillon de pays couvrant les pays émergents et pauvres a permis d’enfin observer la relation entre croissance économique et distribution des niveaux de vie. Le constat est sans appel : la courbe de Kuznets n’est pas validée empiriquement (Bruno et al. 1998 ; Cogneau et Guénard, 2003) ; là où il y a croissance, les inégalités n’ont pas baissé. Enfin, alors qu’il y a débat sur la manière de concevoir la croissance économique et les politiques économiques de telle manière que les plus pauvres en bénéficient (débat dit sur la croissance pro-pauvres), Bourguignon (2003) montre que la croissance économique permet d’autant plus d’améliorer les niveaux de vie des plus pauvres que les inégalités sont faibles, et qu’une réduction des inégalités permet d’augmenter l’élasticité de la réduction de la pauvreté à la croissance économique5.

8Deuxièmement, le développement de modèles théoriques tels que les modèles de croissance endogène et les modèles tenant compte de l’imperfection des marchés (market failures) sur les comportements d’investissement ont permis de pointer le fait que des sociétés avec des niveaux élevés d’inégalité peuvent générer moins d’investissement et donc moins de croissance (Aghion et al., 1999). Une autre motivation mise en avant par des travaux théoriques pour réduire les inégalités est le fait qu’une distribution du patrimoine inégalitaire génère moins d’investissements (et donc moins de croissance). Dans le cas où le rendement des investissements est décroissant, donner la possibilité aux plus pauvres d’investir est bénéfique à la croissance. Les principales mesures qui découlent de ce raisonnement sont de permettre l’accès au marché du crédit aux plus pauvres et de réduire les coûts du crédit.

  • 6 Le dernier exemple est la tribune de Joseph Stiglitz publiée dans Libération du 19 janvier 2017 à (...)

9Dorénavant, ce sont les questions d’économie politique et d’ordre moral qui sont mises en avant pour défendre la lutte contre les inégalités6. Cela procède d’une prise de conscience que le ruissellement de la croissance à l’ensemble de la population exige des politiques d’éducation et de soutien aux plus démunis qui ne peuvent être mises en place que si l’équilibre du pouvoir le permet. Or, les inégalités économiques vont de pair avec des inégalités de pouvoir. La pression politique exercée par les riches pour préserver leurs rentes n’est pas propice aux réformes économiques nécessaires pour réduire les inégalités et renforcer la croissance économique. Un autre canal est le fait que de trop grandes inégalités peuvent empêcher la capacité des individus à s’entendre et à se coordonner pour la définition et la mise en œuvre d’objectifs politiques visant l’intérêt général tels que les politiques d’éducation (Bénabou, 2000 ; Ferreira, 2001). D’autres travaux avancent le fait que de trop fortes inégalités peuvent être à l’origine des crimes et de la violence de la part des plus défavorisés, mettant en péril les systèmes économiques et sociaux.

10Les travaux qui ont tenté d’identifier empiriquement et sur de larges échantillons de pays les liens entre inégalités, investissement et croissance ne sont cependant pas concluants. Leurs résultats sont très sensibles aux échantillons de pays et aux méthodes d’identification. Cela ne veut pas dire pour autant que les inégalités n’agissent pas sur la croissance. Il s’agit plutôt de remettre en cause la manière dont les économistes ont voulu observer cette relation. L’approche macro-économique est souvent trop réductrice et ne rend pas compte des canaux de transmission précis ni des mécanismes mis en évidence par les modèles théoriques (Voitchovsky, 2009). Comme souligné par Ferreira (2012), il est plus important d’examiner les canaux micro-économiques de transmissions des inégalités sur la dynamique des niveaux de vie.

Les défis de la mesure

11Un premier défi opérationnel pour suivre les inégalités est de disposer de données adéquates. Depuis les années 1980, le nombre d’enquêtes de niveaux de vie a considérablement augmenté, initialement mobilisées pour mesurer la pauvreté et, plus récemment, pour calculer des indicateurs d’inégalité de niveaux de vie à l’échelle des pays comme au niveau mondial. Ces enquêtes souffrent cependant de biais importants pour apprécier les niveaux d’inégalités et leurs dynamiques : sous-échantillonnage des plus riches, biais de non-réponses, questionnaires mal conçus pour apprécier la diversité des revenus des plus aisés ainsi que leurs modes de consommation…

  • 7 http://wid.world/wid-world/

12C’est ce constat de l’imprécision des données sur le haut de la distribution des revenus qui a conduit un groupe de chercheurs à mettre au point le projet WID (World Wealth and Income Database)7, dont la principale nouveauté est de combiner systématiquement des données fiscales avec les enquêtes et les comptes nationaux. Ce projet a eu un impact important sur le débat mondial sur les inégalités. La base ne couvre cependant que très partiellement les pays en développement. Par ailleurs, quand les données existent, elles ne sont pas encore suffisamment mobilisées par les gouvernements et les sociétés civiles des pays eux-mêmes.

13D’autres défis pour suivre les inégalités sont liés à la tension entre certaines propriétés statistiques nécessaires des indicateurs d’inégalité et à l’importance accordée à l’inégalité absolue d’une part et à l’interprétation intuitive des données d’autre part.

14Le fait que les indicateurs soient invariants au rééchelonnement de tous les revenus de même que la duplication de la population (axiome de l’invariance d’échelle) a en particulier fait l’objet de nombreux débats. En effet, l’invariance d’échelle peut être associée à des gains absolus très différents le long de la distribution en fonction de la dispersion des revenus dans la distribution initiale (Banque mondiale, 2016). Par conséquent, les mesures relatives et absolues de l’inégalité peuvent diverger. Les mesures relatives de l’inégalité – qui respectent la propriété d’invariance d’échelle – sont attrayantes sur le plan conceptuel parce qu’elles permettent d’analyser séparément l’inégalité et la croissance économique. Cependant, comme l’a montré Ravallion (2004), les perceptions concernant l’élargissement des écarts de revenu s’appuient souvent sur une vision « absolue » des inégalités.

15Par ailleurs, l’objectif de la plupart des études sur le caractère pro-pauvres de la croissance consistant à tester si des réformes de politiques spécifiques sont bénéfiques pour les personnes initialement pauvres pose d’autres défis opérationnels. En effet, cette information ne peut pas être obtenue par les comparaisons en coupe transversale avec les données habituellement utilisées. Ces comparaisons permettent seulement d’établir si la part du revenu détenue par les 40 % les plus pauvres après la réforme est plus ou moins élevée que la part des revenus détenue par les 40 % les plus pauvres avant la réforme, mais ces deux groupes ne sont pas les mêmes. Grimm (2007) a ainsi montré que le fait d’utiliser des données transversales ou de panel change radicalement l’interprétation des résultats concernant l’évolution des inégalités. Pour pouvoir faire un diagnostic complet, il faudrait disposer des enquêtes en panel qui suivent les mêmes ménages mais qui sont trop rarement disponibles.

Quelles politiques pour réduire quelles inégalités ?

  • 8 Il n’en demeure pas moins que, d’un point de vue philosophique et moral, (trop) inscrire la lutte (...)
  • 9 Les revenus du haut de la distribution ne sont mentionnés que de manière très allusive dans la cib (...)

16La grande majorité des cibles définies par les Nations unies pour réduire les inégalités concerne les inégalités au sein des pays. Sachant que les décisions politiques se prennent avant tout au niveau national, on ne peut qu’approuver le focus mis sur les inégalités au sein des pays8. Il apparaît cependant que les cibles de l’ODD 10 invitent les pays à lutter contre certaines inégalités internes et moins contre d’autres. Les cibles visant à réduire les inégalités entre groupes d’individus (inégalités horizontales) sont au nombre de 2 (cibles 10.2 et 10.3), contre une seule (cible 10.1) qui s’attaque aux inégalités verticales (entre tous les individus). Dans le cas de cette dernière, il s’agit de réduire la distance des 40 % les plus pauvres au revenu national moyen. Au vu des évolutions récentes des inégalités, on peut regretter que cette cible ne mentionne pas les hauts revenus9 – alors qu’elle sera d’autant plus difficile à atteindre que ces derniers augmentent considérablement.

17Un autre point aveugle manifeste est l’absence de mention à la lutte contre les inégalités de richesse. Certes, des ODD portent sur la santé et l’éducation, mais aucune cible ne mentionne explicitement ni le patrimoine, ni les actifs productifs. Or, historiquement, les politiques de redistribution des terres ont grandement contribué à réduire les inégalités. Sans vouloir promouvoir des politiques trop coercitives, les politiques visant à sécuriser les droits de propriété des plus démunis ou celles visant à assurer des retombées plus équitables de l’exploitation des ressources naturelles via par exemple la révision des codes miniers pourraient constituer des leviers de lutte contre les inégalités de patrimoine. Outre le caractère très choquant de certaines inégalités de patrimoine (Oxfam, 2016), consolider l’accès aux actifs des plus pauvres contribuerait à la réduction de la pauvreté et des inégalités en limitant les mécanismes de trappe à pauvreté.

18Enfin, alors qu’il est fait référence à des politiques budgétaires et de protection sociale (cible 10.4), les grandes absentes sont les politiques fiscales. Or, les politiques d’éducation, d’infrastructures ou de transferts financiers qui permettraient une réduction des inégalités de capital humain et de revenus tertiaires (prise en compte de l’accès aux services publics dans les écarts de niveau de vie) ne peuvent pas être financées exclusivement par l’aide internationale. Sachant que les réformes fiscales sont en grande partie à l’origine de la réduction drastique des inégalités à partir des années 1930 dans les pays du Nord, et que les outils fiscaux de la plupart des pays en développement procèdent de la période coloniale (Cogneau et al., 2016), il est nécessaire que la fiscalité soit partie intégrante du débat sur la lutte contre les inégalités dans les pays en développement.

19Pour conclure, l’inscription des inégalités dans les ODD est un réel progrès. Cependant, les multiples mécanismes complexes et souvent contextualisés qui peuvent être à l’origine des dynamiques des inégalités sont encore trop mal connus. Il ne s’agit pas tant de réfléchir à une théorie globale des inégalités mondiales que de chercher à comprendre dans des contextes donnés les différents mécanismes agissants. Il est indispensable de doter les pays en développement et la communauté internationale des chercheurs d’outils statistiques innovants permettant à la fois de mesurer les inégalités et d’en comprendre les causes. Par exemple, il est un champ de recherche qui devrait se développer dans les années à venir : celui de l’étude des comportements de consommation et d’épargne des riches dans les pays émergents et pauvres.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Voitchovsky S., 2009 – « Inequality and Economic Growth ». In Salverda W., Nolan B. and Smeeding T. (eds) : The Oxford handbook of Economic Inequality, Oxford, Oxford University Press.

Notes

1 De nombreux travaux ont été menés sur le lien entre inégalités et développement. Les ouvrages de Nolan et al. (2012), Jefferson (2012), Atkinson et Bourguignon (2015) et Ravallion (2016) proposent des revues de littérature en la matière auxquelles le lecteur pourra se référer.

2 Par exemple dans son ouvrage de 1962 (Dumont, 1962), il dénonce les comportements d’épargne et d’investissement des Européens vivant en Afrique noire qui captent une trop grande partie de l’aide internationale pour l’investir en métropole et non dans les pays où ils travaillent. Par ailleurs, il fustige les niveaux de salaire et les avantages en nature dont bénéficient les dirigeants et hauts fonctionnaires africains.

3 Cela ne veut pas dire pour autant que la question des inégalités était totalement absente. Les inégalités entre pays du Nord et du Sud en termes notamment de capacités d’épargne sont un des piliers fondateurs de l’aide internationale. De même, la question des inégalités des termes de l’échange et leurs rôles dans la situation de sous-développement était au cœur des débats sur les inégalités entre pays (cf. la thèse de l’échange inégal d’Arghiri Emmanuel [1969]).

4 Cette théorie du ruissellement des effets de la croissance économique est souvent mobilisée dans les débats concernant les arbitrages politiques entre efficacité et équité, et par l’approche libérale pour limiter toute politique visant à taxer les revenus des plus riches.

5 C’est-à-dire que, pour un niveau donné de croissance économique, la réduction de la pauvreté sera plus forte.

6 Le dernier exemple est la tribune de Joseph Stiglitz publiée dans Libération du 19 janvier 2017 à l’occasion du sommet de Davos (http://www.liberation.fr/debats/2017/01/19/inegalites-une-urgence-economique-et-morale_1542674 consulté le 23 janvier 2017).

7 http://wid.world/wid-world/

8 Il n’en demeure pas moins que, d’un point de vue philosophique et moral, (trop) inscrire la lutte contre les inégalités au niveau des pays peut atténuer le caractère universel des droits humains. En outre, cela réduit la pertinence des politiques migratoires. Comme souligné par Milanovic (2016), l’augmentation des mobilités inter-pays peut être un levier important de réduction des inégalités mondiales, puisque ces dernières sont encore avant tout dues à des inégalités de revenu moyen entre pays.

9 Les revenus du haut de la distribution ne sont mentionnés que de manière très allusive dans la cible 10.5.

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