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Un défi pour la planète

 | 
Patrick Caron
, 
Jean-Marc Châtaigner

Partie 1. Les ambitions d'un dialogue universel et inclusif

Chapitre 4. L’Agenda 2030 : un dialogue nécessaire entre science, société et politique

Teresa Ribera

Résumé

L’adoption par tous les gouvernements de la planète de l’Agenda 2030 et de ses dix-sept Objectifs de développement durable a été un grand succès diplomatique. L’heure est aujourd’hui à la mise en œuvre de cet Agenda ambitieux en matière de réduction de la pauvreté, des inégalités ou de transformation des systèmes énergétiques et alimentaires. Chaque pays, chaque gouvernement a besoin de mieux comprendre les tendances sur lesquelles il faut agir, les options politiques à sa disposition. Une science robuste et indépendante est indispensable, une science qui s’engage pour élaborer des diagnostics, proposer des solutions, suivre les progrès réalisés et, in fine, co-construire avec les décideurs politiques et la société de nouvelles trajectoires de développement. Organiser un dialogue fluide entre science et politique n’est pas facile, mais nous pouvons compter sur l’expérience accumulée par les pays qui ont institutionnalisé de tels dialogues. Il existe par ailleurs au niveau supra-national de nombreuses interfaces science-politique, sur chaque thématique ou presque de l’Agenda 2030, qui doivent être renforcées et coordonnées pour jouer pleinement leur rôle.

Texte intégral

1L’Agenda 2030 nous propose une bonne base de travail pour construire, dans les décennies à venir, des sociétés prospères et inclusives. Il ajoute des éléments substantiels à d’autres conquêtes historiques comme les droits humains fondamentaux ou la participation des citoyens dans les prises de décisions. C’est un agenda qui souligne le rôle central de la personne, de l’humain, tout en tenant compte des limites de la planète. C’est l’agenda de l’interdépendance et de la prospérité partagée. C’est un agenda qui est déjà au cœur des débats politiques, même si ces derniers ne font pas toujours le lien avec le développement durable. Les gouvernements du monde entier se sont associés à l’Agenda 2030 et ont adopté les Objectifs de développements durable (ODD) : il y a désormais une référence commune, et c’est l’affaire de tous les gouvernements d’atteindre ces ODD et de rendre compte de leurs progrès. La manière dont les ODD ont été conçus est, par ailleurs, déjà un réel progrès : ils sont le résultat d’un processus inclusif, avec une participation de la société civile sans précédent, et l’implication forte des institutions internationales et des gouvernements nationaux.

2Alors que nous sommes entrés dans la phase de mise en œuvre de l’Agenda 2030, plusieurs difficultés se posent. Cela concerne par exemple la faible préparation institutionnelle face à l’ampleur de l’exercice, ou encore le manque de capacités de suivi. Mais le plus surprenant est que l’Agenda 2030 reste peu connu, qu’il est très peu présent dans les débats politiques nationaux. Même si les ODD concernent des inquiétudes des citoyens et de la société civile à travers le monde, comme les inégalités ou la pauvreté, ces derniers ne font pas le lien entre leurs demandes et l’Agenda 2030, qui a pourtant été adopté par leurs responsables politiques. Et même ceux qui reconnaissent que les ODD traitent de leurs problèmes ont tendance à douter de la volonté et de la capacité des institutions à les résoudre. Il y a dès lors un besoin criant de mieux comprendre les enjeux et les réponses qui peuvent être apportées, de développer une capacité critique de suivi de l’amélioration, d’assurer l’efficacité de l’action pour surmonter la crise de légitimité de l’action politique et consolider une légitimité morale encore fragile.

3Comment s’assurer que les choix qui seront faits dans la phase de mise en œuvre de l’Agenda 2030 soient les bons ? Comment éviter les erreurs, comment anticiper les effets négatifs inattendus ? Comment prioriser, dans le temps, les actions à entreprendre ? La mise en œuvre de l’Agenda demande une bonne connaissance non seulement des enjeux mais aussi des interactions entre les Objectifs et entre les politiques de mise en œuvre, des moyens nécessaires pour assurer la cohérence des politiques et la coordination entre les différents acteurs. C’est un exercice complexe qui demande une capacité d’analyse solide, interdisciplinaire et suffisamment flexible pour adapter les décisions au fil des évènements et y intégrer, au fur et à mesure, les leçons tirées de la pratique. Il faut également un « narratif » solide et inspirant qui facilite l’appropriation des Objectifs par la société, une compréhension collective des attentes et de la démarche pour y répondre.

La contribution de la science à l’Agenda 2030

4Évidemment, tous les acteurs – gouvernements, ONG, entreprises ou encore scientifiques – ont des rôles différents à jouer pour impulser le changement, mais cela ne doit pas empêcher l’existence d’un dialogue fluide entre les uns et les autres pour augmenter les chances de succès. Trouver des consensus, identifier des réponses « justes » et solidaires, prendre des décisions sont des tâches politiques. Mais la science peut informer ces décisions.

5Il est nécessaire de mieux comprendre les réalités et les tendances sur lesquelles il faut agir, d’analyser les options les plus satisfaisantes pour la mise en œuvre des ODD. Cette base solide sur laquelle s’appuie la décision politique, la science doit y contribuer même s’il n’est pas évident de trouver des réponses universelles à ces questions, d’anticiper les conséquences de telle ou telle mesure, de telle ou telle combinaison de politiques publiques qui sont, par ailleurs, mises en œuvre dans des contextes culturels différents.

6Alors, qu’est-ce que la science apporte ou devrait apporter dans le cadre de l’Agenda 2030 ? La science et les scientifiques sont dans une position clé pour faciliter la transformation de nos sociétés et de nos économies vers la durabilité. Ils peuvent contribuer à une bonne compréhension de la réalité et anticiper les effets des différentes combinaisons de mesures en même temps qu’ils conservent un regard critique et autonome sur ce qui se passe. Une science robuste, indépendante et critique est nécessaire ; une science déconnectée de la société ou qui ne s’engage pas pour proposer des solutions peut être perçue par une bonne partie des citoyens comme une réponse élitiste sans utilité pratique. Et dans l’ère de l’utilitarisme et de la méfiance vis-à-vis des institutions, le bon équilibre entre sagesse et activisme est essentiel pour assurer la capacité de transformation dont nous avons besoin. Cette alliance est fondamentale, autant pour la classe politique, qui a besoin de se légitimer en agissant efficacement pour améliorer les conditions de vie des citoyens, que pour la communauté scientifique, qui ne peut se tenir à distance du débat public, aussi imparfait et parfois superficiel soit-il, qui doit se dédier à la compréhension des besoins de la société et à une réponse, toujours plus sophistiquée, aux défis de la globalisation sur une planète de plus en plus peuplée.

7D’abord, la science peut contribuer à élaborer le bon diagnostic sur les risques et vulnérabilités, sur les combinaisons d’actions et leurs interrelations. Le décryptage des données pour fournir un bon diagnostic est un facteur déterminant pour fixer les recommandations à suivre. Il doit se nourrir d’une analyse interdisciplinaire, capable de porter l’attention politique sur les conséquences de l’action et de l’inaction autant que sur les effets potentiels de chaque combinaison de mesures. D’une certaine manière, l’Agenda 2030 a identifié les problèmes et fixé les objectifs, et nous avons maintenant besoin d’une science orientée vers les solutions : la science peut apporter des solutions technologiques, mais aussi une meilleure compréhension des modèles sociaux durables. En effet, la contribution de la science est nécessaire pour comprendre les systèmes physiques et les capacités techniques, mais l’implication des sciences humaines comme la sociologie et l’économie permet une meilleure compréhension des défis et des difficultés d’action. Une prise en considération de la psychologie collective et des émotions ainsi qu’une lecture évolutive des valeurs semblent indispensables pour opérer une transition majeure. Il y a, par ailleurs, une opportunité de dialogue entre science et politique autour du suivi de l’action et de la mesure des progrès réalisés, autant à l’échelle domestique qu’au niveau global. La science doit apporter des réponses universelles mais aussi différenciées, adaptées au contexte de chaque pays, surtout quand il s’agit de comprendre les enjeux sociaux.

8Quelles sont, dans l’agenda onusien des ODD, les demandes adressées à la science et à la recherche ? Il y a, certes, une demande forte de solutions concrètes, mais il n’est pas facile d’identifier une demande de diagnostic ou d’analyse des propositions concrètes provenant des décideurs publics, pas plus qu’une demande de suivi de l’action. Parmi les différentes cibles listées par les Nations unies, il y en a plusieurs où la contribution de la science et la coopération science-action sont soulignées. Par exemple, la cible 2.a demande aux services de recherche et de vulgarisation agricoles la mise au point de technologies et de banques de plantes et de gènes d’animaux d’élevage, afin de renforcer les capacités productives agricoles des pays en développement. Citons également une demande d’accès aux sciences et technologies d’énergie propre (cible 7. b) ou l’innovation et la recherche pour l’industrie (cibles 9. a et 9. b). Rien n’est dit cependant sur comment faciliter les diagnostics ou améliorer l’action par un suivi critique, indépendant et constructif. Manque de confiance ? Sous-entendu ?

9Ce ne serait pourtant pas une tâche nouvelle pour la science au sein des Nations unies, où les exemples du Giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) et de l’IPBES (Plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques) ont déjà démontré l’utilité d’un dialogue entre la science et les décideurs sur les diagnostics, les projections, les propositions et le suivi de l’action.

L’interface science-politique pour co-désigner les trajectoires de développement

10Comment donner ces rôles à la science, dans le cadre d’un dialogue avec la politique ? La première réponse consiste à renforcer les politiques de la recherche, en évitant de convertir les chercheurs en cabinets de conseil. Il faut une recherche engagée vers des objectifs concrets, mais il faut aussi une recherche libre et créative, capable d’innover. Ce soutien est important partout et en particulier dans les pays en voie de développement, qui peuvent accélérer leur développement en investissant dans la recherche. Deuxièmement, il faut renforcer les sciences du développement durable, afin d’intégrer ces enjeux dans toutes les politiques et tous les métiers. S’agissant d’un agenda de transformation comme celui de la durabilité il est nécessaire de renforcer la pluridisciplinarité et de donner toute leur place aux sciences sociales, car la mise en œuvre de l’Agenda 2030 exige de mieux comprendre les réponses politiques et leurs effets. La contribution des sciences sociales est particulièrement importante et complémentaire des sciences de la nature : comprendre les trajectoires de transformation suppose une bonne compréhension de la société. Si l’on veut transformer les modes de consommation et les priorités sociales, il faut bien comprendre les aspirations des classes moyennes tout autant que les limites de la planète ; il faut comprendre les modèles sociaux et combiner les sciences de la nature, les sciences sociales et économiques.

11Même en comptant sur de très bonnes capacités scientifiques, il faut se demander comment mieux faire fonctionner l’interface science-politique pour l’Agenda 2030. Comment faciliter un dialogue nécessaire et pas toujours suffisamment « fluide ». La connaissance est importante, mais elle n’est pas suffisante. La « bonne » politique doit être capable d’identifier les mesures qui permettent d’atteindre les objectifs sans oublier les valeurs de solidarité et de justice qui la légitiment. La politique doit écouter et comprendre les arguments scientifiques et ajouter sa capacité de lecture de la société pour identifier les meilleures propositions d’action. Les scientifiques ne peuvent s’arroger le droit de sélectionner les propositions d’action, et les politiques ne peuvent oublier leur obligation de se connecter aux connaissances, aux sentiments et valeurs de la société.

12Au niveau national, il existe quelques pays où les interfaces science-politique sont structurées, autour des conseils du développement durable par exemple. Ils sont peu nombreux, mais ils constituent néanmoins un bon point de départ pour en tirer les leçons et lancer des plateformes scientifiques sur les ODD capables de mener un dialogue continu dont ont besoin les gouvernements. De telles plateformes scientifiques sont nécessaires et devraient être systématisées, même si cela ne suffit pas à garantir un impact sur la prise de décision. Il faut se donner des opportunités institutionnalisées de dialogue et, si les expériences existantes ont mis l’accent sur les gouvernements, il semble tout aussi important d’inclure dans ce dialogue les parlements, les bailleurs de fonds institutionnels (agences de développement nationales ou internationales, banques nationales d’investissement, fondations privées) et, plus généralement, les organisations sociales et les citoyens intéressés. Pour ne prendre que cet exemple, développer les liens avec les parlements est crucial : des assises ou séances parlementaires annuelles, bien informées sur l’état du développement durable, les progrès et les échecs, permettraient d’améliorer notre capacité d’analyse commune et partagée.

13En principe, ce sont plutôt les interfaces science-politique au niveau national qui accompagnent et informent la mise en œuvre des ODD dans et par les pays, et qu’il faut privilégier. Mais il faut aussi s’interroger sur la possibilité de combiner ces mécanismes domestiques avec des dispositifs régionaux, voire globaux. De tels dispositifs supranationaux permettraient de pallier les insuffisances dans certains pays et de favoriser un apprentissage collectif entre pays, alors même que tous les pays doivent répondre aux enjeux du développement durable dans la logique d’universalité des ODD. On pourrait dès lors identifier et renforcer les interfaces sectorielles existantes à ces échelles régionale et globale. En matière d’environnement par exemple, il y a déjà plusieurs plateformes globales comme le Giec et l’IPBES. Serait-il imaginable de mieux coordonner et de renforcer ces interfaces sectorielles ? Comment les faire travailler avec des interfaces sur les enjeux sociaux ou économiques ? Se pose aussi la question de créer une interface globale pour l’ensemble de l’Agenda 2030, garantissant un dialogue permanent et fluide entre scientifiques et politiques. Le Global Sustainable Development Report et le réseau de chercheurs en charge de sa production en est une ébauche, et d’autres initiatives sont en cours, à l’image de Future Earth. Est-il faisable ou même désirable d’avoir un mécanisme comme le Giec pour un agenda si complexe, concernant tant de domaines et de disciplines scientifiques ?

14Toujours à cette échelle globale, les grandes agences spécialisées des Nations unies comme la FAO, l’OMS, l’Unesco ou encore le Pnud sont dotées de compétences scientifiques. Ces agences devraient mobiliser ces compétences pour procéder à des évaluations des avancées, des difficultés et des politiques mises en œuvre pour atteindre les ODD chacune dans leur domaine. De telles évaluations devraient être réalisées selon des procédures qui garantissent leur indépendance.

15À l’évidence, la science, principalement économique, politique, sociale, peut aider à assurer le suivi, mesurer les progrès, expliquer les défaillances, réparer les insuffisances ; cependant, ce n’est pas seulement un travail de type scientifique, comme le Giec peut le faire pour le climat, qui est nécessaire. Analyser, évaluer et comparer les politiques publiques est également du ressort d’organisations politiques, et non scientifiques, comme le fait l’OCDE par exemple au niveau régional. Les ODD relèvent donc aussi de l’analyse des politiques publiques par de telles organisations, au niveau national et régional. Au niveau global, c’est le rôle du Forum politique de haut niveau, auquel la science au sens large doit participer pour informer les décideurs politiques.

16Il ne s’agit pas d’une construction facile, mais elle est nécessaire dans un contexte où le défi majeur est de surmonter le manque de confiance sur la capacité collective à agir et à trouver des compromis pour arriver à « une prospérité inclusive qui ne laisse personne derrière ». Dans une époque de transition comme celle-ci, il faut bâtir une stratégie engageante, en sachant que la légitimité de l’action est très étroitement connectée à la connaissance et à l’appropriation de l’Agenda par la société : c’est-à-dire à la participation sociale dans la prise de décision et la solidité des propositions mises sur la table. Il faut alors créer les conditions du dialogue entre scientifiques et décideurs, et du dialogue avec la société. Une meilleure implication des citoyens dans la science (science citoyenne) permettrait une meilleure appropriation des résultats scientifiques par la société, mais aussi une capacité plus vaste pour soutenir une action politique qui est nécessairement révolutionnaire si nous prenons au sérieux l’Agenda 2030.

Auteur

Directrice de l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

© IRD Éditions, 2017

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