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Un défi pour la planète

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Patrick Caron
, 
Jean-Marc Châtaigner

Partie 1. Les ambitions d'un dialogue universel et inclusif

Chapitre 3. Les ODD vont-ils façonner de nouvelles relations Nord-Sud ?

Etienne Hainzelin et Michel Eddi

Résumé

En formulant l’Agenda 2030 et ses 17 Objectifs, la communauté internationale a aussi remis en cause les découpages classiques du monde, en particulier l’opposition Nord-Sud. D’une part, devant les exigences du développement durable, tous les pays sont interpellés par rapport à leur situation propre et peuvent être donc considérés comme étant « en développement ». D’autre part, les grands défis du développement transcendent le plus souvent les frontières, et Sud et Nord sont de ce fait confrontés ensemble aux défis de la grande pauvreté, du changement climatique, de la dégradation de l’environnement et des limites de la planète. De plus, du fait de leur complexité et de leurs dimensions, ces grands défis exigeront des coalitions très larges d’acteurs – acteurs publics, acteurs de la société civile, entreprises, scientifiques, etc. – au Nord comme au Sud dans lesquelles les États, garants de la cohérence des actions au niveau national, ne seront pas toujours le moteur principal des transformations. Les ODD ont de fait refaçonné les relations Nord-Sud. Ils offrent par ailleurs également un rôle crucial à la science.

Texte intégral

Introduction

1Alors que l’état du monde semble se détériorer continuellement, avec la montée des populismes et des égoïsmes nationaux, la méfiance généralisée vis-à-vis des politiques, les catastrophes écologiques et climatiques annoncées, faut-il céder au pessimisme et constater l’impuissance publique internationale ?

2Depuis la naissance en 1945 d’une volonté internationale incarnée par l’ONU, si les innombrables accords internationaux dans le vaste domaine du développement ont fait avancer tel ou tel indicateur, ils n’ont pas permis de dessiner un monde neuf, d’éradiquer la pauvreté et la faim, de réduire les inégalités criantes. Certes, on connaît les avancées saluées dans le bilan des OMD, certains pays ayant accompli de réels progrès sur ce chemin. Mais il est clair que l’humanité est encore notoirement loin du compte : avec l’urgence et l’accumulation des problèmes qui se posent, chacun pressent que des actions décisives doivent être menées au niveau international, faute de quoi on s’installerait dans une tension permanente et mortelle, dont tout le monde paierait les frais.

3En quoi les ODD signés en grande pompe à New York en septembre 2015 marquent-ils une étape décisive et ouvrent-ils potentiellement un regard profondément renouvelé sur ce qu’est le développement ? En quoi redéfinissent-ils d’une certaine façon ce qu’il est convenu d’appeler depuis quelques décennies les relations Nord-Sud ?

4Dans ce rapide survol, nous allons essayer de montrer que les ODD, tant dans la façon dont ils ont été négociés que dans leur contenu, sont porteurs d’une signification et d’une légitimité nouvelles, pour peu que l’on prenne leur mise en œuvre au sérieux et que l’on soit un peu optimiste, tant la question d’un engagement effectif à la hauteur des enjeux reste problématique.

L’universalité des ODD : une remise en cause des découpages du monde

5Les États modernes se sont progressivement constitués en Europe à partir du Traité de Wesphalie en 1648, que l’on pourrait considérer comme la première vraie conférence internationale. Cette forme d’État, dotée de légitimité et de souveraineté, s’est peu à peu imposée et, que l’on s’en félicite ou qu’on le regrette, les relations internationales aujourd’hui sont construites d’abord autour des relations entre États de nature similaire. En 1945, 51 pays ont signé la Charte des Nations unies ; ils étaient 99 en 1960, et 193 aujourd’hui. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, en voulant tourner définitivement la page des empires et des relations fondées sur l’intimidation, la domination ou la guerre, le monde a rebâti à peu près complètement les règles du jeu international, en définissant des principes universels qui pour la plupart font encore référence aujourd’hui.

6L’« invention du développement », que les auteurs s’accordent généralement à attribuer au discours du président Truman en 1945 et à son fameux point 4 (Rist, 2077), a enclenché une obligation de comparaison entre les pays ; dès lors que la communauté internationale était théoriquement formée d’États souverains d’égale dignité et légitimité, il était en effet impossible de ne pas se poser la question des différences de richesse et de bien-être entre les peuples de la Terre. Cependant, à cette époque marquée par l’optimisme dans l’avenir avec la fin du conflit mondial, il n’était pas question pour le « monde libre » de chercher à comprendre les raisons de ces différences. En pleine période de décolonisation et de guerre froide, cette question était trop risquée, car elle pouvait amener à remettre en cause la doxa du capitalisme de marché. Il s’agissait de promouvoir un rattrapage des pays ou des régions qualifiés à l’époque d’« arriérés », avec l’objectif politique à peine caché d’éviter qu’ils ne tombent de l’autre côté du monde, dans le camp socialiste. Le développement consistait donc essentiellement, comme le proposait l’économiste américain Rostow, à suivre les différentes étapes obligatoires qu’avaient parcourues les sociétés développées, depuis le décollage économique jusqu’au niveau de la société d’abondance et de la consommation de masse, véritable incarnation du bonheur (Rostow, 1962). Il semblait évident alors pour les deux blocs qu’avec la science et la technique, on pouvait améliorer le sort des populations en modernisant et en planifiant ; on pouvait en quelque sorte « livrer » le développement aux pays comme un produit ou un paquet, et c’était bien ce que proposait Truman dans son discours. Au-delà même des rattachements idéologiques, et donc du choix du type de société, capitaliste ou socialiste, pratiquement tout le monde croyait à cette approche rationnelle du « progrès technique ».

7Dans le même temps, la décolonisation, et donc l’arrivée dans la communauté internationale d’une centaine de nouveaux pays, a été l’occasion pour les nouvelles élites de ces pays de construire des États indépendants et des politiques destinées au rattrapage économique, chacun choisissant son camp. Pendant les 50 années de guerre froide, malgré des modèles qui se disaient différents selon qu’ils se rattachaient à l’Est ou à l’Ouest, la doxa d’un développement économique (et il était peu fréquent à l’époque de considérer autre chose que le développement économique) résultant naturellement d’investissements lourds et de l’industrialisation n’a pas réellement été remise en question (Théorie de la dépendance). Ces approches se sont incarnées en particulier dans l’aide publique au développement basée sur la réalisation de projets, petits ou grands, censés contribuer à cette dynamique économique devant combler les retards et amener les pays du Sud à faire valoir leurs avantages comparatifs dans un marché en rapide mondialisation.

8C’est pendant la même période que l’expression de « Tiers Monde » a été forgée par Alfred Sauvy, et que le « mouvement des Non-Alignés » a été créé au cours de la conférence de Bandung en 1955 pour revendiquer une sorte de troisième voie. Cette dimension Nord-Sud a cohabité pendant des décennies avec le triangle « Est-Ouest-Non-Alignés » et a marqué la façon d’alors de promouvoir le développement : les relations Nord-Sud de cette période étaient centrées sur le transfert du modèle d’État et de politiques économiques par des experts de chacun des deux grands parrains de l’époque, les USA et l’URSS. Il y avait d’un côté des pays qui savaient produire de la richesse et qui donnaient, et de l’autre des pays qui voulaient se développer et qui recevaient de l’aide en contrepartie d’un soutien politique.

9La mondialisation a forgé et renforcé progressivement cette « communauté d’États » utilisant des outils de mesure et des indicateurs semblables (Badie, 2016). Dans une optique de rattrapage, cela a donc abouti à d’innombrables typologies et classifications des pays voulant développer leur économie : d’abord appelés « arriérés », puis « sous-développés », puis « en voie de développement », enfin « moins avancés », et dans certains cas « fragiles »… De l’autre côté émergeaient ceux qui réussissaient à rejoindre les pays dits « riches », les pays nouvellement industrialisés, intermédiaires ou même émergents… comme si le chemin menant par étapes au développement était clairement tracé pour chacun. Cette notion de chemin unique a été confortée avec l’effondrement de l’Union soviétique, même si la conviction du triomphe du capitalisme néo-libéral (« la fin de l’histoire ») n’a pas duré longtemps.

Une méthode de construction des ODD adaptée à un monde globalisé

10Tirant les conséquences d’une globalisation du monde désormais arrivée à maturité, la méthode de construction des ODD a rompu avec cette logique de la distinction entre deux mondes. Au contraire des OMD, qui avaient été construits par les organisations internationales pour les pays du Sud, les ODD ont fait l’objet d’un long travail de construction impliquant très largement différents acteurs internationaux et ils concernent tous les pays signataires. Parce que tous les pays savent qu’ils ont du chemin à faire sur la voie du développement durable, chacun doit assumer les 17 ODD par rapport à son contexte propre. « Nous sommes tous des pays en développement », dit David Nabarro, représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies pour les ODD. Cette phrase incarne bien combien les questions du développement transcendent les frontières des pays, dès lors qu’on ne le réduit pas à sa simple dimension économique et qu’on l’ouvre aux composantes sociales et environnementales de la durabilité. Au-delà des statistiques moyennées, la pauvreté et le mal-développement existent, et parfois s’étendent, dans les pays dits « riches ». Chaque pays du « Nord » a son Tiers Monde et son Quart Monde sur son territoire national. Du fait de la portée universelle de ces Objectifs, tout le monde pressent qu’ils sont d’une nature et d’une légitimité supérieures à celles des OMD, en traduisant l’entrée dans une « société mondialisée » confrontée à des enjeux globaux et à des problèmes locaux, et dans laquelle les dépendances et les interactions de toutes sortes sont fortes.

Des relations « Nord-Sud » modifiées

11Cette différence fondamentale d’approche modifie l’analyse des relations « Nord-Sud » : tous les pays sont aux prises avec les enjeux du développement durable, avec des objectifs propres, même si les points de départ et les moyens consacrés sont différents. D’une certaine façon, le bipôle Nord-Sud n’existe plus, et son emploi par facilité de langage va probablement disparaître au fil du temps, comme a disparu le bipôle Est-Ouest de la guerre froide. La conscience que l’humanité dans sa diversité ne dispose que d’une seule planète qui doit pouvoir faire vivre tout le monde, sans que le capital naturel inestimable qu’elle représente ne soit détruit, constitue le point d’arrivée de cette approche globale.

Des questions de développement transcendant les frontières nationales

12Selon l’approche classique du développement s’appuyant d’abord sur l’activité économique, les questions sont formulées au niveau national : il est donc clairement attendu des autorités nationales qu’elles mettent en œuvre des politiques destinées à les résoudre et qu’elles suivent des indicateurs socio-économiques pour ce faire. Pour autant, on sait depuis longtemps que les dynamiques de développement sont essentielles à d’autres échelles, depuis le local jusqu’au global.

13Au niveau local comme à l’échelle de petites régions, l’expérience des 50 dernières années, tant positive que négative, montre l’impérieuse nécessité de mobiliser les efforts de communautés humaines de taille raisonnable pour pouvoir formuler une vision, un projet qui puisse déboucher sur des changements concrets.

14Très vite, on s’est aperçu que certains problèmes dépassaient les frontières nationales et exigeaient des efforts concertés des différents pays. Cette prise de conscience a commencé avec les constats sur les pollutions océaniques dans les années 1970, puis, très rapidement, on s’est rendu compte que les questions environnementales au sens large ne pouvaient être bien traitées sans des mobilisations et des ententes au niveau global (nuages radioactifs, couche d’ozone, destruction d’écosystèmes comme les forêts tropicales, changement climatique). Depuis le sommet de la Terre à Rio en 1992, les questions sociales sont apparues comme devant être aussi abordées de façon supranationale pour avoir une chance d’être résolues. Depuis, la liste s’est allongée : droits des peuples autochtones, migrants et réfugiés, économie illicite et souterraine, paradis fiscaux, pauvreté, épidémies, sécurité et terrorisme et, pour finir, le climat. L’interdépendance des pays sur ces questions fait que le concept de « maillon faible » joue à plein (un pays qui ne progresse pas avec les autres menace tous les autres) et impose de fait une solidarité entre les pays pour régler les grandes questions du monde. Dès lors, même les pays riches ont tout à perdre d’une géopolitique de forteresse et doivent céder une parcelle de leur souveraineté pour assurer leur pérennité et leur stabilité.

15La notion de « biens publics mondiaux » est alors apparue pour traduire cette solidarité autour de questions exigeant des solutions et des politiques globales. Cette notion a également généré des questions ardues de responsabilité différenciée entre pays et a renforcé l’obligation des pays riches à la solidarité et à l’engagement international pour traiter tant les causes que les conséquences d’un modèle de développement nécessitant plus de ressources naturelles que la planète ne peut en fournir. D’autant que sont clairement apparues les externalités négatives du développement économique du Nord, insupportables par leurs conséquences sur les populations du Sud qui n’en sont pas à l’origine. Au-delà de cette obligation de responsabilité, l’intérêt bien compris des pays riches pour leur sécurité, leur intégrité sanitaire, la paix civile et in fine la continuité de leur prospérité serait de s’engager à contribuer très significativement à la bonne gestion des biens publics mondiaux. L’accord climat de la COP 21, qui consacre l’engagement des pays riches à mobiliser 100 milliards de dollars par an à l’horizon 2020 pour permettre aux pays les plus menacés de lutter contre le changement climatique, en est une bonne illustration.

16Les ODD sont la traduction opérationnelle de ces biens publics mondiaux. Tout en plaçant chacun des États au centre de la responsabilité du développement durable, ils insistent sur la dimension globale des questions à aborder et consacrent un des 17 Objectifs à la nécessaire coopération internationale. C’est reconnaître implicitement que l’on ne peut pas avancer sur les questions de développement sans un partenariat fort aux échelles régionale, continentale et mondiale.

17La reconnaissance explicite et argumentée de l’interdépendance des pays, du partage des responsabilités et en même temps d’une partie de leur souveraineté en matière de développement durable devrait probablement transformer les relations entre les États, en les conduisant à rechercher de nouvelles formes d’intégration/coopération entre eux à des échelles d’action qui soient pertinentes. Il est trop tôt pour dire à quel point et selon quelles modalités de nouvelles formes de coopération internationale vont apparaître, mais, sous la pression des urgences, il ne fait pas de doute que les relations Nord-Sud seront refaçonnées par cette émergence d’une certaine souveraineté internationale, comme on l’a vu dans les accords de Paris sur le climat.

Une reconnaissance de la multiplicité des acteurs et de la diversité des chemins

18Les ODD ont été formulés à la suite d’un long travail de concertation avec une palette très large d’acteurs – États, collectivités territoriales, entreprises, sociétés civiles – qui de ce fait se partagent la responsabilité de les atteindre. Le rôle de tous ces acteurs est reconnu et encouragé, alors que les États se voient confier une mission d’orchestration et de cohérence. Les partenariats se sont développés non seulement entre les États et les entreprises (PPP), mais également entre les États et les ONG, pour des consultations ou la mise en œuvre de projets de développement. Au niveau mondial, les 3 700 ONG dotées d’un statut consultatif agissent souvent comme contractants privés de mise en œuvre de programmes des agences onusiennes ; de même, avec le « pacte mondial » lancé par Koffi Anan en 2000, 7 000 entreprises multinationales se sont engagées à participer au développement. Pour atteindre les ODD, les besoins de financement vont bien au-delà de l’APD « classique » et appellent à des partenariats nouveaux avec d’autres financements provenant soit de pays non OCDE (Chine, monde arabe…), soit de sources privées (argent des migrants, philanthropie, caritatif…) ou parafiscales (taxe sur les billets d’avion…). La convergence dans la durée de ces diverses sources de financement entraînerait aussi de nouveaux types de partenariats entre les acteurs (Severino et Ray, 2011).

19La notion de développement s’est aussi approfondie pendant les trois dernières décennies. D’abord, en dépassant le domaine de l’utilité économique pour aller vers celui des valeurs humaines, avec des intellectuels éclairés comme Amartya Sen qui ont élargi considérablement la dimension humaine du développement, et en y incluant la liberté et le bien-être comme son ultime mesure. Plus récemment, on a aussi mis en évidence combien le poids des inégalités – entre pays, entre individus – affectait la durabilité du développement. Ensuite, en prenant en compte les externalités environnementales de l’activité économique et en y intégrant l’exigence de durabilité et de solidarité intergénérationnelle. Cette exigence a mis en évidence les interconnexions entre les problèmes posés et la nécessité de faire des compromis. Le développement n’est donc pas une trajectoire simple faite d’étapes obligées ; le Nord n’est pas l’avenir du Sud, et les ODD reconnaissent la diversité des chemins… Ces élargissements ont fortement complexifié les problèmes et ont abouti à les saucissonner en de multiples « silos » pour pouvoir les traiter. Même si tous ne concernent pas le développement, les 3 000 organisations intergouvernementales et les 550 accords internationaux régis par le système ONU incarnent l’extrême complexité de la gouvernance mondiale.

20La méthode de construction des ODD a rompu avec cette logique. Au cours de la préparation du sommet Rio + 20, la complexité de cette gouvernance était déjà apparue comme insupportable. Parce que l’activité économique était la plus facile à suivre et à piloter, et que des intérêts puissants étaient en jeu, les aspects humains, sociaux et environnementaux avaient tendance à passer à la trappe. La transversalité, la cohérence globale des politiques internationales, le dépassement des « silos » et la gestion de compromis ne favorisant pas systématiquement l’économique ont été des maîtres mots de cette conférence. Les 17 ODD représentent une intégration de visions et d’intérêts différents et d’acteurs de natures différentes. Il ne s’agit pas ici d’un consensus universel, et cette feuille de route sur 15 ans donnera lieu à bien des tiraillements et des conflits tant les divergences d’intérêts et de rapports de force sont grandes, mais la légitimité et la crédibilité d’un tel plan d’action sont sans précédent.

21Les conséquences sur les relations Nord-Sud sont ici très importantes, car les partenariats sont appelés à se diversifier fortement. Dans le cadre de la feuille de route des ODD, les coopérations décentralisées, impliquant des acteurs très différents, vont se multiplier. Des réseaux d’intérêts et de plaidoyer des sociétés civiles vont s’amplifier, transcendant complètement les frontières, les mobilités et les migrations renforçant cet aspect. Les entreprises multinationales vont devoir rendre plus de comptes et accroître la cohérence de leurs activités par rapport aux ODD, ce qui suppose de renforcer considérablement les mécanismes de régulation. Les États devront être les orchestrateurs sur leurs territoires de ces multiples dynamiques, en garantissant l’inclusion des populations dans la formulation de leur projet de développement.

La place de la science dans ces relations « Nord-Sud » renouvelées

22Le développement durable d’une société repose sur de multiples facteurs, tout en s’inscrivant dans une trajectoire historique et culturelle qui lui est propre. S’il n’existe pas de modèle « standard » qu’il conviendrait de suivre, ce processus repose partout sur une capacité d’innovation technique et sociale, essentiellement fondée sur la maîtrise des connaissances nécessaires et la mobilisation des compétences humaines adéquates. La place de la science est donc essentielle, mais la simple importation de connaissances générées ailleurs, dans les meilleurs laboratoires du monde, ne saurait suffire : pour aussi génériques qu’elles soient, la mobilisation de ces connaissances a une dimension contextuelle et située dont on ne peut s’abstraire pour résoudre les questions posées. Facteurs de développement, la production locale de connaissances et le renforcement des compétences, dans le cadre de dispositifs impliquant la recherche et les acteurs politiques, économiques et sociaux, permettent d’éclairer les enjeux, de comprendre les dynamiques de changement et de concevoir des innovations et des trajectoires de développement appropriées.

23Cette recherche pour le développement ne se distingue pas des autres formes de recherche par la science qu’elle mobilise, mais par ses modalités partenariales de construction et de mise en œuvre, qui en font « une recherche politiquement et socialement impliquée ». C’est aussi une recherche qui, au-delà des connaissances, doit viser le renforcement des compétences des acteurs du développement, qu’ils soient scientifiques, acteurs politiques ou économiques, rejetant ainsi une organisation internationale de la recherche fondée sur les seules notions d’excellence et de transfert. C’est enfin une recherche soucieuse de son impact, constamment attentive à sa façon d’opérer et de communiquer les connaissances qu’elle produit ; la culture du développement, la réflexivité des chercheurs et des équipes sur leurs propres actions et leurs contributions à l’innovation en sont des caractéristiques marquantes.

24Dans le monde globalisé d’aujourd’hui, la compétition et la coopération entre les nations – moteurs essentiels des échanges de ressources, d’idées et de données – se renforcent simultanément. Dans le champ de la science, il convient d’éviter un accroissement des inégalités entre les systèmes. Le nécessaire dépassement des asymétries institutionnelles liées aux niveaux de développement doit faire appel à des politiques actives de coopération scientifique. Celles-ci doivent compenser les effets de la compétition et favoriser les partenariats pour permettre une maîtrise plus rapide, par les acteurs eux-mêmes, non seulement des connaissances et des innovations nécessaires au développement de leurs pays, mais aussi des processus de production de ces connaissances et de conception de ces innovations. Cette nécessité pour les pays du Sud d’avancer vers une certaine « souveraineté scientifique » exige aussi une certaine orchestration de la recherche au niveau global. C’est cette réalité qui justifie pleinement l’existence d’institutions publiques de recherche dédiées à l’appui au développement (Cirad et IRD), détentrices d’une expertise scientifique acquise de longue date en « situation réelle » sur les terrains du Sud et avec les acteurs. Leur capacité à contribuer à l’élaboration de politiques publiques appropriées aux échelles nationale et internationale dans le cadre d’une diplomatie scientifique prend une importance toute particulière à la lumière des ODD.

Conclusion

25Les ODD représentent une étape remarquable en renforçant la vision partagée du développement au niveau global et le primat de l’intérêt général face aux intérêts particuliers. Pour la première fois, une hiérarchie des critères liés au « bien commun » est ébauchée. Leur mise en œuvre mobilisera une large diversité d’acteurs, au Nord comme au Sud, et le rôle des États sera incontournable comme orchestrateurs et garants de la cohérence au niveau national, mais aussi comme « brokers » des partenariats entre les différents acteurs de la société civile, les entreprises, les scientifiques, etc.

26Il est clair que les ODD redessinent les relations longtemps qualifiées de « Nord-Sud », dans le sens d’une responsabilité mieux partagée – quand bien même elle est différenciée. Ces nouvelles relations entre pays de niveaux de développement différents sont à concevoir dans un cadre de gouvernance mondiale qui reste à construire. Les ODD exigent des transformations profondes qui n’iront pas de soi. Même si le climat international actuel ne semble pas particulièrement favorable, ils justifient l’émergence d’une « politique publique internationale » qui permette les arbitrages qui ne manqueront pas d’apparaître. La recherche a une responsabilité particulière pour « équiper » cette gouvernance mondiale et y contribuer.

Bibliographie

Références bibliographiques

Badie B., 2016 – La scène internationale dans la tourmente. Futuribles, février, no 411.

Rist G., 2007 – Le développement. Histoire d’une croyance occidentale. Paris, Presses de la FNSP : 27-54.

Rostow W. W., 1962 – Les étapes de la croissance économique. Paris, Le Seuil, 200 p.

Sen A. K., 2000 – Un nouveau modèle économique : développement, justice, liberté. Paris, Odile Jacob, 368 p.

Severino J.-M., Ray O., 2011 – La fin de l’aide publique au développement : mort et renaissance d’une politique publique globale. Revue d’économie du développement, 25 (1) : 5-44.

Auteurs

Conseiller du président-directeur général du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) et professeur invité à l’École de développement international et mondialisation de l’université d’Ottawa.

Président-directeur général du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad).

© IRD Éditions, 2017

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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