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OpenEdition Books

Le Mali contemporain

 | 
Joseph Brunet-Jailly
, 
Jacques Charmes
, 
Doulaye Konaté

Première partie. État, décentralisation, environnement

La décentralisation et le transfert des compétences d’éducation scolaire dans la commune rurale de Sirakorola88 au Mali

Kadari Traoré

Full text

  • 88 Commune rurale de la région de Koulikoro située à 120 km à l’Est de Bamako et créée, à l’instar de (...)

1Les années 1990 ont été marquées par la Conférence mondiale sur l’éducation pour tous (Jomtien, mars 1990) qui a suscité de nombreuses initiatives, tant de la part des pays du Sud que des bailleurs de fonds (institutions multilatérales, coopération bilatérale, organisations non gouvernementales). Si le consensus international obtenu lors de cette conférence a influencé de façon variable les politiques scolaires des pays du Sud, l’interventionnisme des divers bailleurs de fonds s’est accru à la faveur des engagements pris (Charlier et Pierrard, 2001). Dans le même temps, on assista à l’avènement des processus de démocratisation en Afrique de l’ouest, obligeant à une révision du rôle de l’Etat. Et ainsi « entraînée dans la « troisième vague » de démocratisation au début des années 1990, l’Afrique subsaharienne n’échappe pas à la règle qui veut que démocratisation se conjugue invariablement avec décentralisation » (Otayek, 2009 : 121).

2De fait, depuis 1991, l’Etat malien a entrepris des nouvelles réformes ouvrant au secteur privé le secteur de l’éducation et consacrant dans la Constitution la décentralisation, qui implique quant à elle un transfert de compétences aux collectivités, par exemple en matière d’éducation scolaire. C’est ainsi que le décret no 02-313/PRM du 4 juin 2002 a fixé les détails des compétences transférées de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’éducation. Or le processus de décentralisation n’est pas strictement technique : au contraire, il comporte une dimension politique majeure. Il exige une négociation complexe entre un centre et des périphéries qui, désormais, ont des pouvoirs et des moyens à se partager.

3Sans entrer dans le débat théorique sur l’éducation scolaire (Maulini & Perrenoud, 2005), nous considérons ici le système d’éducation comme une forme de socialisation (différente et éventuellement concurrente des autres formes) qui « se caractérise par la création d’un espace-temps spécifiquement consacré à l’apprentissage et qui s’étend à tous les jeunes, de 2-3 ans à 15-20 ans » (Maulini & Perrenoud, 2005 : 147). Il s’agit ici de l’éducation de base (UNESCO, 1952 ; Bierschenk, 2005) qui, au Mali, « comprend à la fois l’éducation préscolaire, l’enseignement fondamental et l’éducation non formelle constituée par les Centres d’Education pour le Développement (CED) et les centres d’apprentissage féminins (CAFE) et les centres d’alphabétisation fonctionnelle (CAF) » (CAD/DE, 2008, p. 18).

  • 89 Nous nous intéresserons essentiellement à l’enseignement fondamental, donc à un seul niveau de la (...)

4L’analyse de la décentralisation de l’éducation permet d’observer de près l’Etat malien dans ses ambitions et dans ses réalisations. En effet, l’école n’est pas seulement un lieu de production et de reproduction des classes sociales, elle est également et surtout un lieu de production et de reproduction de « l’étatisation au quotidien, à travers les pratiques ordinaires, discursives et symboliques de ses acteurs ». Nous serons donc amenés à analyser « l’Etat au concret » (Padioleau, 1982) ou encore l’Etat dans sa « quotidienneté » car, comme le dit fort justement Patrick Hassenteufel « l’analyse de l’action publique ne peut aujourd’hui se réduire à la seule action étatique » (Hassenteufel, 2011). Nous tenterons donc de montrer en quoi le transfert des compétences en matière d’éducation scolaire89 entraîne une recomposition de l’espace public qui influence nécessairement la délivrance des services publics : il provoque une mutation de l’Etat malien qu’on peut analyser à travers les échanges et les transactions entre les différentes catégories d’acteurs impliqués dans la chaîne éducative (enseignants, collectivités territoriales, agents des services techniques, parents d’élèves, comités de gestion scolaire, organisations non gouvernementales, élèves…).

5Dans cette perspective, il s’agira alors pour nous d’examiner d’abord si, et dans quelle mesure, les communes assument les compétences qui leur sont dévolues en matière d’éducation en interaction avec les autres acteurs concernés ; puis si, et comment, le transfert des compétences en matière d’éducation entraîne une recomposition de l’espace politique local ; enfin si, et comment, les différents acteurs participent à la mise en œuvre des choix politiques en question. Pour répondre à ces questions, nous avons adopté une méthodologie fondée sur des enquêtes essentiellement qualitatives qui ont concerné toutes catégories d’acteurs intéressés par l’école (les élus locaux, les enseignants, les syndicats d’enseignants, les comités de gestion scolaire, les associations de parents d’élèves, les conseillers pédagogiques, les directeurs d’écoles, les chefs de villages, les associations de femmes, de mères éducatrices, les organisations non gouvernementales, les élèves, le sous-préfet en charge de la commune…). Nous avons passé quatre mois sur le terrain, ce qui nous a permis de réaliser des entretiens avec cent vingt personnes. A partir des résultats ainsi obtenus, nous examinons tout d’abord la configuration des acteurs en scène dans la gestion de l’éducation décentralisée et analysons ensuite les pratiques des pouvoirs et leurs effets réels sur le service d’éducation dans la commune.

La trame des acteurs en jeu

6Dans le contexte de la mise en œuvre des politiques d’éducation décentralisée, l’Etat négocie de plus en plus avec des acteurs non étatiques tant au niveau international que national et même local. Au niveau infranational, la décentralisation conduit l’Etat à prendre en compte les acteurs locaux. Dans la commune rurale de Sirakorola, nous pouvons caractériser ces acteurs en deux principales catégories, selon qu’ils sont étatiques ou non.

Les acteurs étatiques : réticence et frustrations vis-à-vis du transfert des compétences

  • 90 Par ailleurs, la loi No 94 – 09 AN – RM du 22 mars 1994 portant principes fondamentaux de la créat (...)

7Théoriquement, les collectivités territoriales exercent les compétences qui leur sont dévolues dans le respect des dispositions législatives et réglementaires régissant l’organisation, le fonctionnement et le contrôle des services déconcentrés de l’éducation (les Académies d’Enseignement : après AE et les Centres d’Animation Pédagogiques : CAP). Elles bénéficient aussi en principe de leur appui-conseil90. Qu’en est-il de la réalité sur le terrain ?

8Selon le Guide pratique de la gestion de l’école en mode décentralisée, l’opérationnalisation de la décentralisation dans le domaine de l’éducation implique « une redéfinition des mandats des structures étatiques, visant à rendre aux communautés et aux collectivités, la gestion du système éducatif » (CAD/DE, 2008, p. 18). Ainsi, dans chaque école, un comité pédagogique composé des enseignants et de la direction de l’école est chargé d’entourer le directeur d’école, tout en bénéficiant de l’appui technique du CAP et de la communauté. Au niveau du cercle, le CAP doit s’occuper de l’amélioration de la qualité de l’enseignement dans les écoles et de la formation continue des enseignants. Il conseille et fournit l’appui technique de proximité aux collectivités territoriales, notamment à propos de l’amélioration de l’accès et du maintien à l’école.

  • 91 A. D, enseignant du premier cycle, entretien du 11/03/2013 à Sirakorola.

9Si toutes ces attributions sont souvent invoquées comme modalités pratiques de mise en œuvre de la décentralisation de l’éducation, de nombreux problèmes subsistent quant à leur effectivité sur le terrain. Au CAP par exemple, un déficit de conseillers et le manque de moyens financiers et matériels empêchent d’assurer le suivi régulier des écoles. « Toute cette année, nous n’avons pas vu de conseiller pédagogique dans notre école »91.

10Ce sont alors les services subrégionaux qui assurent des fonctions de gestion, d’exécution et d’appui-conseil aux collectivités territoriales et aux communautés. Au niveau du préfecture, l’administration scolaire se limite principalement à l’éducation de base. Au niveau régional, d’après les textes, l’académie d’enseignement « coordonne […] les activités d’éducation et travaille en étroite collaboration avec les autorités territoriales, notamment le conseil régional […] Elle est chargée de tous les ordres d’enseignement […]. Elle apporte les appuis techniques nécessaires aux différents acteurs de l’éducation (structures techniques déconcentrées, collectivités territoriales, comités de gestion scolaire, communautés, promoteurs privés, etc.) et propose les ajustements nécessaires » (CAD/DE, 2008, p. 18).

11Au niveau central (national) se situent les services centraux (directions nationales et services rattachés) chargés des fonctions classiques d’orientation, de règlementation, de contrôle et d’évaluation ainsi que les services rattachés. Une Cellule d’Appui à la Décentralisation et la Déconcentration de l’éducation a été créée en 2001 pour servir d’interface entre les services centraux de l’éducation et les services déconcentrés de l’Etat et coordonner les actions dans le cadre du transfert des compétences. A vocation nationale, les services centraux ont en charge l’élaboration et le suivi de l’exécution de la politique nationale d’éducation, la coordination et le contrôle technique des services régionaux, des services rattachés et des organismes personnalisés.

  • 92 O. D, représentant de l’Etat, responsable de service technique, entretien du 10/11/2010 à Sirakoro (...)
  • 93 O. D., représentant de l’Etat, responsable de service technique déconcentré de l’Etat, entretien d (...)

12A l’échelle communale, le sous-préfet est le représentant de l’Etat. En tant que tel, il a pour mission l’appui-conseil auprès des collectivités territoriales et il est directement placé sous l’autorité hiérarchique du préfet qui joue le même rôle au niveau du préfecture. Les agents de l’Etat à ce niveau se font appeler « l’administration » parce qu’ils représentent effectivement l’Etat central. Sur leurs rôles dans la gestion des affaires publiques, et notamment dans le secteur de l’éducation, ils expriment beaucoup de frustrations. Voilà ce que dit l’administrateur local : « Par rapport à la décentralisation de l’école, nous avons l’impression que l’administration (comprendre : le souspréfet) qui est censée être l’actrice principale est exclue. Même au niveau du CAP, on est exclu. C’est seulement quand il y a examen, qu’on nous appelle pour sécuriser les sujets. On n’est même pas ampliataire des résultats de ces examens. Même quand le directeur du CAP vient en mission, il ne vient pas nous voir… »92. Dénonçant la décentralisation et le manque de rigueur dans la gestion de l’école, il précise : « Les gens n’ont pas compris l’école même en mode décentralisé, alors que c’est un service de l’Etat. Si on ne prend garde, c’est la dérive de notre école. Nous, on n’a plus de responsabilités au niveau de l’école. C’est une administration sapeur-pompier car on ne nous appelle que lorsqu’il y a des problèmes »93. Il n’y a donc guère de collaboration entre le souspréfet et la commune : en pratique le rôle du représentant de l’Etat se limite à signer les autorisations d’absence des enseignants, du moins pour ceux qui relèvent du statut de la fonction publique de l’Etat.

13Concernant les relations entre les maires (nouveaux élus) détenteurs de « nouveaux pouvoirs » et les représentants de l’Etat au niveau local, les enjeux restent complexes et difficilement conciliables. Du côté de « l’administration », les représentants de l’Etat peinent à trouver une situation convenable comme en témoigne l’hésitation de l’Etat quant au titre à leur donner : « nommés commandants de cercle et chefs d’arrondissement avant la décentralisation, ils ont été rebaptisés délégués du gouvernement dans la phase de leur plus grande marginalisation, puis sont devenus préfets et sous-préfets dans une phase de revalorisation » (Fay et al., 2006 : 28).

Les acteurs non étatiques : des pouvoirs d’action diversifiés et non coordonnés

14Il s’agit ici des élus, des associations, et des ONG qui interviennent à l’échelle communale. Au nombre des intervenants majeurs dans la commune de Sirakorola, nous pouvons retenir : le Service Néerlandais pour le Développement (SNV), le Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF), l’ONG Conseil et appui pour l’éducation à la base (CAEB), le Groupe Interdisciplinaire d’Assistance pour le Développement des Communautés (GRIDAC), l’église apostolique, l’ambassade des Etats-Unis d’Amérique, l’école anglaise Weemey, le projet japonais (Agence japonaise de Coopération Internationale, AJCI), le Laboratoire Citoyennetés du Burkina Faso. Leur accompagnement porte entre autres sur la scolarisation des filles, l’élaboration de la carte scolaire, la production de statistiques scolaires, l’élaboration des plans de développement scolaire, la construction de salles de classes, l’équipement des écoles en tablesbancs et matériels didactiques, l’alphabétisation et l'organisation des passerelles pour les déscolarisés, l’appui à l’exercice du contrôle de l’action publique (cadres de concertation, forum multi-acteurs, espace d’interpellation communale…) etc.

  • 94 S. C. élu membre du conseil municipal de Sirakorola, entretien du 10 novembre 2010 à Sirakorola.

15Prenons le cas de la construction de salles de classes et de leur équipement. Théoriquement la commune devrait désormais assurer la maîtrise d’ouvrage : la mise en œuvre sur le terrain révèle une toute autre réalité. Ainsi, un projet financé par la banque islamique de développement a construit 9 salles de classes à Sirakorola au mépris des règles relatives à la maîtrise d’ouvrage communale : « Les gens-là ont opéré sans consulter les collectivités. On les a vus travailler dans les écoles. Quand on a signalé que les salles de classes ne correspondaient pas aux normes et interpellé le chef de chantier, il nous a répondu qu’ils n’ont rien à voir avec la mairie. Pendant que les compétences sont transférées aux collectivités, c’est le Conseil des Ministres qui délibère et décide de réaliser sans chercher à comprendre où sont les besoins… »94. Suite à nos investigations, nous nous sommes rendu compte qu’il s’agissait d’un fonds spécial logé au ministère de l’éducation et géré à ce niveau.

  • 95 S. C, élu communal, entretien du 12/03/2012 à Sirakorola.

16De même : « Nous avons une ONG qui ne passe pas par la mairie. Ses agents viennent directement à l’école, même pour le don des tablesbancs, ils sont allés directement chez le directeur d’école. Pour d’autres appuis, ils sont passés par le comité de gestion scolaire. Il n’y a aucune convention de collaboration avec la mairie. C’est au moment de la remise des fonds qu’ils insistent sur la présence d’un représentant de la mairie. Nous avons décrié cela à maintes reprises sans succès. »95

17Quant aux associations, celles qui interviennent dans le domaine de l’éducation sont : les associations de parents d’élèves (APE), les comités de gestion scolaire (CGS), les associations de mères éducatrices (AME). Hormis les APE qui existent depuis les premières heures de l’indépendance du Mali (1961), les autres associations citées ici sont des organisations créées à l’initiative des partenaires au développement et soutenues par eux dans le cadre des politiques de promotion d'une gestion participative et communautaire de l’école. Leur existence et leur fonctionnement restent totalement dépendants des partenaires techniques et financiers. Si cet appui tarde à arriver ou s’il est interrompu, les processus qui ont été enclenchés s’estompent. C’est ainsi que les comités de gestion scolaires ne sont pas opérationnels dans les écoles qui ne bénéficient pas d’un accompagnement. A titre d’exemple, l’Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) a appuyé la mise en place des comités de gestion scolaire à travers le projet d’appui aux comités de gestion scolaire (PACGS). Dans ce cadre chaque école s’est vue dotée d’un CGS. A la fin du projet en 2011, la plupart des CGS a cessé de fonctionner et certains comités ne tiennent même plus leurs réunions statutaires.

  • 96 S. C. maire de la commune rurale de Sirakorola, entretien du 25/08/2013 à Sirakorola.

18Dans la même perspective de gestion communautaire, les CGS doivent élaborer le projet d’école à partir duquel un plan d’action (triennal) qui doit être décliné annuellement. Dans la commune rurale de Sirakorola, sur les 25 écoles publiques et 11 écoles communautaires, 4 écoles seulement élaborent des plans d’action, et cela parce qu’elles bénéficient de l’accompagnement d’un projet de l’UNICEF : on les appelle d’ailleurs les « écoles UNICEF » Il s’agit de l’école de N’Gabacoro, du groupe scolaire Monzon Traoré, de Zana et de Karadié. « Hormis ces quatre écoles, aucune école dans notre commune ne peut élaborer un plan d’action »96.

19Ainsi, l’idée de renforcer les pouvoirs des communautés locales à travers la responsabilisation des associations de parents d’élèves (APE) et des comités de gestion scolaire (CGS) ne peut pas obtenir les résultats souhaités. Leur faible représentativité, les conflits d’intérêts et « le caractère limité de leur implication dans la vie de l’école font qu’elles n’ont que rarement conduit à une réelle participation de la communauté, et encore moins la consolidation de son pouvoir » (Lugaz et De Grauwe, p. 28).

20Le décret no 02-313/PRM du 4 juin 2002 a fixé le détail des compétences transférées de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’éducation. Elles sont au nombre de 19 : élaboration et mise en œuvre du plan de développement et carte scolaire, recrutement et gestion des enseignants, construction, équipement, entretien d’écoles, organisation et prise en charge des examens, élaboration de stratégies locales de scolarisation, création de cadres participatifs, construction, gestion et suivi des centres d’alphabétisation (CA) et des centres d’éducation pour le développement (CED), création, gestion et suivi des institutions préscolaires, production des statistiques scolaires, participation à la prise en charge des salaires des enseignants des écoles communautaires…). Parmi ces 19 compétences, il n’y en a que cinq qui soient plus ou moins exercées par la commune de Sirakorola (élaboration et la mise en œuvre du plan de développement en matière d’éducation, recrutement d’enseignants, construction, équipement, entretien d’écoles, organisation et la prise en charge des examens, création de cadre participatif). Certaines compétences essentielles tardent à être prises en charge : l’élaboration de la carte scolaire, l’élaboration de stratégies locales de scolarisation et en particulier pour les filles, le suivi périodique des centres d’alphabétisation (CA) et des centres d’éducation pour le développement (CED), la production des statistiques scolaires, la participation à la prise en charge des salaires des enseignants des écoles communautaires.

21Ces piètres résultats sont en partie liés au fait que, jusqu’à présent, l’administration résiste à transférer réellement ses compétences. C’est ainsi que la création des écoles et l’ouverture de nouvelles salles, voire même le choix des sites, restent encore de la responsabilité du CAP. En outre, alors que la loi sur la libre administration des collectivités (Loi no 2012-05 du 23 janvier 2012) prévoit en son article 4 que « tout transfert de compétences à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant par l’Etat à celle-ci, des ressources et moyens nécessaires à l’exercice normal de ces compétences », cette disposition n’est pas respectée. Les communes n’ont commencé à recevoir le transfert des ressources budgétaires qu’en 2010, et l’essentiel en était affecté au paiement des salaires des enseignants. En outre, les communes sont confinées, pour l’instant, dans un rôle de mandatement pendant que tout le travail technique en amont est réalisé par les services techniques déconcentrés de l’Etat au motif de l’incapacité des communes à effectuer correctement ce travail. A ce sujet, il existe des contraintes réelles quant à la disponibilité des ressources humaines compétentes au niveau communal. En effet, le niveau d’instruction le plus élevé au sein du personnel communal correspond à la maîtrise en droit, c’est celui du secrétaire général de la mairie ; deux régisseurs (recettes et dépenses) ont le brevet de technicien ; deux secrétaires d’administration ont un niveau de certificat d’aptitude professionnelle. Dans le bureau communal, il y a un maître du second cycle à la retraite, les autres membres de l’équipe dirigeante n’ont aucun diplôme.

22Après l’analyse de la configuration des acteurs et de leurs rôles dans le domaine de l’éducation à l’échelle communale, il est intéressant d’examiner leurs pratiques et les effets que ceux-ci produisent sur l’école.

La pratique des acteurs et leurs effets réels

23Nous avons enquêté sur les interactions qui s’établissent entre les autorités : élus, services déconcentrés, les populations et les partenaires techniques et financiers, tout en nous intéressant aux mécanismes de participation existants (les nouvelles institutions décentralisées en lien avec l’éducation). L’objectif est de montrer si elles ont introduit des changements dans la participation des acteurs et la délivrance du service de l’éducation.

Les pouvoirs et jeux de pouvoirs

24Au Mali, le code des collectivités territoriales (Loi no 95-034 du 27 janvier 1995) précise les domaines de compétences dévolues aux différentes collectivités. Ainsi, la commune, par son conseil communal, délibère, entre autres, sur « la politique de création et de gestion des équipements collectifs, notamment dans l’enseignement préscolaire, l’alphabétisation » et les différents cycles de l’enseignement fondamental.

25En abordant la question des jeux d’acteurs, nous mobiliserons la notion de champ politique pour caractériser les différents espaces de pouvoirs que la décentralisation dans le domaine de l’éducation contribue à créer. Nous empruntons les termes « champ politique » à Aurélie Latourès qui, utilisant les travaux de Pierre Bourdieu, explique que « le champ politique se définit comme un espace circonscrit, déterminé par des logiques propres, composé d’agents en interaction inégale (rapports de forces) et qui est en contact avec d’autres champs (médiatiques, religieux etc.) et dont la spécificité (par rapport donc aux autres champs) est de chercher à imposer sa vision du monde (social)… » (Latourès, 2008 : 17). Analyser la décentralisation de l’éducation en contexte malien, nous amène donc à porter un regard attentif sur la configuration des acteurs qui concourent au « gouvernement » de l’éducation.

Les associations de parents d’élèves (APE), héritage des régimes autoritaires

26Créée dans chaque école depuis la réforme de 1962, l’APE est mise en place « en vue de la mobilisation des parents d’élèves autour des problèmes scolaires auxquels elle propose des solutions ». Les APE ont remplacé les commissions de recrutement des élèves qui existaient dans les années 1960-1961. Mais sous la première République (1960-1968), elles n’étaient pas suffisamment structurées. Au cours de la deuxième République (1968-1991), elles seront affiliées au parti unique, l’Union Démocratique du Peuple Malien (UDPM), à partir du séminaire national de l’éducation de 1978. Dix ans plus tard (en 1988), les prérogatives « d’organisation des écoles et de la gestion des cotisations furent accordés aux APE. Les fonds à ce niveau seront gérés par un comité présidé par les responsables de l’administration scolaire : le directeur d’école. Nous verrons des APE fortement politisées » (Traoré, 2011 : 148). Sous la troisième République (à partir de 1991), les APE connaîtront une nouvelle orientation, inspirée par l’idée de gestion communautaire et participative de l’école. Déjà en marge de la conférence nationale tenue en 1992, quelques représentants des parents d’élèves forment la Fédération Nationale des Parents d’élèves du Mali. Dans la foulée, les comités de gestion scolaire furent créés et présentés comme partenaires des APE avec lesquelles ils doivent s’occuper de l’école. Du coup, on assista à une forte baisse du pouvoir des APE dans le domaine éducatif.

Les associations de parents d’élèves (APE) et les comités de gestion scolaires (CGS) : une lutte pour le pouvoir et les ressources

  • 97 Programme décennal de développement de l’éducation.
  • 98 M.L.D., responsable de la Fédération Nationale des Parents d’Elèves et Etudiants du Mali (FENAPEM)

27La création des CGS en 2004 a porté un coup dur aux APE, dont certains membres n’hésitent pas à se plaindre, pointant un doigt accusateur vers l’Etat. « Quand ils ont voulu créer les CGS, les APE ont été qualifiés de « vieillottes », ils ont dit que ces APE ont l’air de partis communistes. Ensuite, il leur a été reproché d’être composées de membres militant dans l’ADEMA. Or les CGS, les maires les ont confiés à leurs conseillers qui font du n’importe quoi… Le PRODEC97 a été voté à l’Assemblée Nationale alors même que le contenu n’était pas expliqué aux gens. Nous, parents d’élèves, avons protesté… Quand, ils ont voulu créer les CGS, on a dit non. Ils ont insisté, nous avons ensuite dit qu’on pouvait accepter la création des CGS à la seule condition que deux ou trois membres de chaque APE soient membres de chaque CGS et que les CGS acceptent de travailler avec les directions d’écoles et les enseignants. Nous sommes une institution incontournable dans la gestion de l’école, nous... Le CGS n’est rien d’autre qu’une pure création du Ministre de l’Education. »98

  • 99 S.C. élu local S. C. élu membre du conseil communal de Sirakorola, entretien du 10 novembre 2010 à (...)
  • 100 Cf. procès-verbal de renouvellement de CGS de Sirakorola Est, le 23 mars 2010, ouverture de la séa (...)

28Les missions du CGS sont définies par l’arrêté 0469 du 9 mars 2004. Le Comité de Gestion Scolaire est un organe de participation des enseignants, des parents d’élèves et des autres partenaires à la gestion de l’école. Ainsi, les comités de gestion scolaire doivent remplir les fonctions de gestion auparavant confiées aux APE. La décentralisation de l’éducation, par cette structure qu’elle implante, est donc source d’une confrontation d’intérêts au niveau local : « On voit une certaine rivalité entre les APE et CGS. Les APE pensent qu’on les a dépouillées de leurs rôles au profit des CGS. Je pense que les APE pouvaient faire le boulot »99. Toutefois, dans la plupart des cas, les CGS ont été récupérés par les anciens membres des APE. Dans les villages de la commune de Sirakorola, c’est dans le vestibule du chef de village que les bureaux CGS ont été constitués. Ainsi, même si l’objectif initial était d’élire les membres de bureaux de CGS par voie démocratique et souvent à bulletin secret, les chefs de village en ont désigné les responsables pour leur docilité plutôt qu’en raison de leurs aptitudes à travailler dans ces bureaux. Dans grand nombre de villages, les APE ont disparu, laissant la place aux CGS, mais ce sont les mêmes personnes qu’on retrouve dans les deux organisations. Nous avons d’ailleurs pris connaissance du contenu du procès-verbal100 de renouvellement de CGS : tous les travaux se sont tenus en trente minutes pour désigner 14 membres parmi les 23 participants.

29Cette situation va nécessairement influencer la gestion de l’école.

Les incidences sur la gestion de l’école

30Si le transfert des compétences induit une redistribution des pouvoirs, son effectivité exige un transfert concomitant des ressources humaines, matérielles, financières permettant d’exercer les nouvelles fonctions. Nous avons analysé les mécanismes et modalités des allocations de ressources, les enjeux et jeux d’acteurs qui en découlent. Une telle approche pose la question fondamentale des « modes d’appropriation par les acteurs des dispositifs juridiques et législatifs institués dans le cadre de la décentralisation ainsi que de leurs résultantes sur la gouvernance locale » (Touré, 2011).

31C’est en 2010 seulement que l’Etat a décidé de transférer des ressources aux collectivités pour mettre en œuvre la politique de décentralisation concernant l’éducation. Cela ne va pas sans créer de nouveaux enjeux. L’Etat continue à gérer (à travers les services de la perception relevant du trésor public) ces ressources (salaires des enseignants, construction et entretien des infrastructures…) à la place des communes qui demandent à l’assumer elles-mêmes. Des problèmes subsistent aussi quant au recrutement des enseignants qui est fait par l’Etat, les personnels étant ensuite mis à la disposition des communes : ces dernières demandent à recruter elles-mêmes les enseignants.

Des transferts de fonds trop longtemps attendus !

32L’Etat a mis huit ans pour effectuer les premiers transferts de fonds aux collectivités : il a commencé en 2010 alors que les compétences avaient été transférées en 2002. Cette lenteur est révélatrice de toutes les réticences et résistances de l’Etat devant le rétrécissement du champ étatique et l’émergence du pouvoir des collectivités territoriales. Sur l’exemple de la commune de Sirakorola, ces transferts évoluent très rapidement au cours des trois dernières années, mais ils servent essentiellement au paiement des enseignants.

Evolution des dépenses en éducation dans le budget communal : l’éducation en chiffres

Année

Rubrique

Montant (FCFA)

2009

Investissement

11 327 249

2010

Investissement

15 713 267

Fonctionnement

79 226 573

2011

Investissement

32 927 333

Fonctionnement

110 513594

Sources : comptes administratifs 2009, 2010, 2011 de la commune rurale de Sirakorola, archives de la communes. N.B. : Il n’y a pas de budget de fonctionnement en 2009 car les transferts de fonds ont commencé en 2010.

33Au plan national, il faut signaler que les transferts de fonds de l’Etat aux collectivités territoriales s’élèvent à 263,2 milliards de francs CFA pour la période 2010, 2011 et 2012 (DNCT, 2013). Ces ressources transférées ont été affectées au paiement des salaires des enseignants, à l’entretien des infrastructures scolaires, à la construction de cantines scolaires et à la prise en charge des frais d’examens.

Une éducation peu performante et désavouée

34Compte tenu de l’état du service public d’éducation primaire qu’elle reçoit, la population rurale ne peut pas en être très satisfaite. Selon les parents d’élèves ruraux, l’offre scolaire actuelle ne permet pas la maîtrise optimale de la lecture et de l’écriture, et surtout ne garantit plus l’accès à l’emploi, idéalement à la fonction publique. Par ailleurs, les innovations pédagogiques sont fréquentes et peu maîtrisées par les enseignants. Chacune de ces activités nécessite des formations dont la durée est souvent très réduite, aux yeux des enseignants et les directeurs d’école. En effet, tous les enseignants à qui nous avons posé la question des formations ont trouvé que le temps de formation est toujours insuffisant par rapport aux objectifs pédagogiques visés. Et lorsque les enseignants ne maîtrisent les nouvelles méthodes pédagogiques, ils ne disposent pas des supports pédagogiques requis.

  • 101 Cette somme n’atteint pas le prix d’un sac de riz.

35Les rémunérations sont également mises en cause. Le montant des salaires mensuels varie entre 47 225 FCFA et 15 000 FCFA101 en fonction du statut des enseignants et de l’autorité qui les recrute. Tandis que certains sont payés sur les 12 mois de l’année, d’autres (les contractuels des écoles communautaires) ne sont payés que neuf mois, car ils ne sont pas pris en charge pendant les vacances scolaires. Cette situation a un effet négatif sur leur motivation. A ce propos, un enseignant nous a confié : « Ils me payent un salaire de 15 000 FCFA, moi aussi je donne à leurs enfants un enseignement de 15 000 FCFA ».

36Avec un taux d’admission moyen de 56,7 %, nos enquêtes ont montré que les classes se retrouvent en moyenne avec un ratio de 35 élèves par maître, mais avec un taux de déperdition de 65 à 70 % : sur 100 enfants inscrits en première année, il n’y en a que 30 à 35 qui arrivent en 6ème année). Les acteurs se rejettent mutuellement la responsabilité de cet échec. Ainsi, pour certains parents d’élèves, l’école n’est qu’une garderie d’enfants : « on confie les enfants à l’école en attendant d’en avoir besoin… », déclarent-ils. Pour les enseignants, la faillite de l’école découle de la démission des parents dans le suivi des enfants ; ils incriminent aussi la gestion démocratique de l’école, cette situation se caractérisant par un manque de rigueur généralisé et une « fuite de responsabilité de la part de l’Etat ».

Conclusion

37Si les réformes de décentralisation se sont multipliées en Afrique depuis un certain temps, il ne semble pas qu’elles puissent trouver leur légitimité dans une argumentation théorique solide. Pour de nombreux auteurs (King et Ozler, 1998 ; Mons 2004), il n’existe pas de théories consistantes qui expliquent pourquoi et comment la gouvernance locale pourrait avoir des effets positifs sur les performances des élèves. Les fervents défenseurs de la thèse locale puisent souvent leurs arguments dans les théories générales de la décentralisation et extrapolent sur l’éducation. « L’idée centrale des défenseurs de la décentralisation est que plus on rapproche la gestion scolaire des écoles, en transférant des compétences aux pouvoirs locaux (provinces, États, länder ou autres municipalités), voire aux unités scolaires elles-mêmes, meilleure sera la fourniture de services éducatifs ». Les tenants de la thèse de l’éducation décentralisée invoquent différentes raisons : une meilleure information des agents locaux, un meilleur investissement, un renforcement des capacités d’innovation des établissements scolaires (Hoxby, 2000) ou encore un accroissement de l’équité dans le système éducatif (Caldwell, 1990). A ces arguments, les détracteurs de la décentralisation de l’éducation en opposent essentiellement deux autres : le rendement social de l’éducation est supérieur à son rendement privé (Lucas, 1988) et donc l’Etat doit s’en occuper ; de même il faut corriger les inégalités territoriales et sociales en matière d’éducation, et seul l’Etat peut le faire. Dans ses analyses, Nathalie Mons montre que « la recherche empirique ne légitime pas à ce jour les réformes de décentralisation » (Mons, 2004 : 12). Elle fait ainsi remarquer que pas plus que l’argumentation théorique, le débat empirique sur la décentralisation ne semble ni clos ni apporter une justification solide aux politiques de gouvernance locale en éducation.

38Si la décentralisation de l’éducation apparaît comme un choix politique de l’Etat malien, il s’avère que l’influence de l’aide internationale sur l’évolution des systèmes scolaires y a été déterminante (Charlier et Pierrard ; Otayek, 2009 ; Touré, 2011). En effet, « Lorsque les responsables politiques et les analystes tirent des leçons de la littérature actuelle sur la décentralisation, ils doivent être conscients que les arguments appuyant ce type de réformes tiennent plus d’espoirs et de préférences personnelles que de résultats empiriques fondés. La décentralisation en éducation… conduit à un processus turbulent et complexe, dont l’évolution et les résultats ne sont souvent ni explicables, ni prévisibles. » (Diana Rothen cité par Nathalie Mons, 2004, p. 12). Le transfert des compétences en matière d’éducation tel que nous l’avons observé, procède à une redistribution du pouvoir, ruine la tutelle technique de l’Etat et offre l’opportunité aux acteurs locaux de s’épuiser en des stratégies de conquête ou reconquête du pouvoir. Au demeurant et compte tenu de toutes ces difficultés liées à la mise en œuvre de cette réformes, n’est-on pas fondé à se demander si un Etat à faible capacité fonctionnelle devrait décentraliser l’éducation ? (Baudais, 2006).

39Toutefois, il est plus important encore de s’interroger sur les résultats réels des réformes ainsi initiées par les Etat africains en ce qui concerne les compétences acquises par les élèves. Nos observations, et quelques autres, ne nous rendent pas optimistes. Malheureusement, selon H. Saetren, seulement 4 % des travaux menés sur l’analyse de la mise en œuvre des politiques de réformes au cours des trente dernières années concerneraient l’Afrique (Darbon, 2013, 114).

Bibliography

Bibliographie

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Loi no 2012 – 007 du 07 février 2012 portant code des collectivités territoriales

Décret No 02-313/PRM du 4 Juin 2002 a fixé les détails des compétences transférées de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’éducation.

Notes

88 Commune rurale de la région de Koulikoro située à 120 km à l’Est de Bamako et créée, à l’instar des autres communes du Mali, par la loi 96-059 du 4 novembre 1996, elle a été mise en place à la suite des élections communales organisées en 1999. Avec ses 55 villages, elle compte une population de 36 107 habitants (recensement 2009). Avec un budget global annuel s’élevant à 151 millions FCFA (2012), la commune a en charge 25 écoles publiques, 11 écoles communautaires, 10 centres d’éducation pour le développement, 16 médersas et 26 centres d’alphabétisation fonctionnelle.

89 Nous nous intéresserons essentiellement à l’enseignement fondamental, donc à un seul niveau de la gestion du système éducatif malien.

90 Par ailleurs, la loi No 94 – 09 AN – RM du 22 mars 1994 portant principes fondamentaux de la création, de l’organisation et du contrôle des services publics précise les missions dévolues aux services centraux et régionaux de l’Etat. C’est ainsi que le Décret No 527 – P/RM du 26 octobre 2000 portant création des académies d’enseignement (AE) fixe les compétences déléguées en matière d’éducation, tandis que le Décret No 528 – P/RM du 26 octobre 2000 portant création des centres d’animation pédagogiques (CAP) définit les compétences déléguées aux CAP.

91 A. D, enseignant du premier cycle, entretien du 11/03/2013 à Sirakorola.

92 O. D, représentant de l’Etat, responsable de service technique, entretien du 10/11/2010 à Sirakorola.

93 O. D., représentant de l’Etat, responsable de service technique déconcentré de l’Etat, entretien du 11 avril 2011 à Sirakorola.

94 S. C. élu membre du conseil municipal de Sirakorola, entretien du 10 novembre 2010 à Sirakorola.

95 S. C, élu communal, entretien du 12/03/2012 à Sirakorola.

96 S. C. maire de la commune rurale de Sirakorola, entretien du 25/08/2013 à Sirakorola.

97 Programme décennal de développement de l’éducation.

98 M.L.D., responsable de la Fédération Nationale des Parents d’Elèves et Etudiants du Mali (FENAPEM).

99 S.C. élu local S. C. élu membre du conseil communal de Sirakorola, entretien du 10 novembre 2010 à Sirakorola.

100 Cf. procès-verbal de renouvellement de CGS de Sirakorola Est, le 23 mars 2010, ouverture de la séance à 10 h 45 mn et fin des travaux à 11 h 15 mn.

101 Cette somme n’atteint pas le prix d’un sac de riz.

Author

Enseignant-chercheur à la Faculté de droit privé, Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako. Titulaire de deux DEA (droit privé et sociologie), il finalise sa thèse de doctorat en Science Politique à l’Université de Bordeaux. Coordinateur général adjoint du Groupe d’Etude et de Recherche en Sociologie et Droit Appliqué (GERSDA), il a participé à plusieurs programmes de recherche sur les politiques publiques et les réformes de l’Etat au Mali et dans la sous-région ouest-africaine.

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