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Le Mali contemporain

 | 
Joseph Brunet-Jailly
, 
Jacques Charmes
, 
Doulaye Konaté

Première partie. État, décentralisation, environnement

Coopération décentralisée et stratégies de légitimation des collectivités territoriales et associations de migrants pour le développement local au Mali

Sadio Soukouna et Hawa Coulibaly

Texte intégral

1La littérature récente sur les gouvernements locaux accorde de plus en plus d’intérêt au processus d’internationalisation et aux pratiques transnationales des acteurs du développement (Viltard, 2009). C’est à partir de la fin des années 1990 qu’on observe un intérêt croissant de la recherche pour l’engagement international des gouvernements locaux en direction de l’Afrique. Cet intérêt s’explique en grande partie par la vague de décentralisation qui s’est opérée de manière successive dans les pays d’Afrique subsaharienne. Les premières études majoritairement descriptives des relations entre élus locaux du Nord et du Sud vont établir une approche critique des liens qui se nouent entre collectivités locales européennes et africaines (Marie, 2005), tout en prônant le besoin de théorie auquel renvoient ces actions internationales de développement local en lien avec des regroupements immigrés (Daum, 1998). Dans le cas qui nous concerne, la relation entre migration et coopération décentralisée a été principalement définie dans les différents travaux comme une modalité de participation des migrants à la politique publique locale française de développement international. Quant à cette participation, elle a été interprétée, d’une part, comme un moyen de maintenir la double présence du migrant dans le pays d’origine et dans le pays d’accueil (Gonin, 2008) ; d’autre part, comme une volonté d’ancrage territorial des migrants mise en œuvre à travers la construction d’une double territorialité, ici et là-bas (Kotlok, Semedo, 2009).

2Le Mali est intéressant à analyser dans ce contexte pour les raisons suivantes. C’est le pays africain où les collectivités territoriales françaises mènent le plus de projets. Ces projets de coopération sont au nombre de 442, devant le Burkina Faso (426) et le Sénégal (419) selon les chiffres de l’actuel recensement réalisé par la commission nationale de la coopération décentralisée du ministère des affaires étrangères français. Cette forme de coopération concerne un nombre élevé de collectivités maliennes (environ 15 %) répertoriées auprès de l’ambassade de France au Mali. Les relations partenariales entre collectivités locales ne vont avoir une reconnaissance officielle qu’avec l’avènement de la décentralisation au Mali, mais font suite à plusieurs années de coopération à travers des programmes de jumelage-coopération.

  • 62 Sadio Soukouna a participé aux Etats Généraux de la décentralisation comme rapporteur en second da (...)

3L’intensification de l’ouverture des communes maliennes à l’extérieur peut être expliquée par l’absence d’appui de l’État malien à ses collectivités décentralisées. L’effort de décentralisation au Mali a eu comme effets notables de favoriser un retour lent et délicat du pouvoir dans les localités maliennes (Kassibo, 2006). Ce problème a été récemment mis au cœur des discussions lors des états généraux de la décentralisation organisées en octobre 2013 à Bamako62. Ces rencontres ont fait ressortir la nécessité d’un accompagnement étatique plus poussé des collectivités locales maliennes en termes de financement. Cette dynamique est envisagée à travers plusieurs recommandations notamment liées à l’amélioration du recouvrement des impôts et taxes et à l’accroissement des dotations budgétaires allouées aux collectivités maliennes dans le cadre de la prise en charge du développement local. De telles mesures ont été énoncées dans les recommandations adoptées, elles sont censées impulser le processus d’autonomisation des collectivités locales au Mali. Nous verrons au cours de cette étude comment ce processus est inabouti.

4L’État français initie de manière officielle la coopération décentralisée en 1992. L’intérêt de cette politique est reconnu progressivement à partir du début des années 2000, période à laquelle émerge la loi de décentralisation au Mali. Les premières transformations notables s’inscrivent dans l’évolution des liens de jumelage en accords de coopération entre collectivités territoriales. La formalisation juridique de ces actions s’accompagne également d’une reconnaissance politique dans la mesure où on retrouve aujourd’hui, parmi les piliers de la stratégie française de développement au Mali, l’action extérieure des collectivités territoriales, d’une part, et la mobilisation de la diaspora malienne, d’autre part.

5Dans ce chapitre, nous nous appuyons essentiellement sur des enquêtes de terrain (menées dans le cadre de nos recherches doctorales en France et au Mali) auprès d’élus locaux, d’agents municipaux et de représentants d’organisations de migrants. Parmi ces acteurs, notre étude s’intéresse de manière précise aux rôles des maires, des techniciens des coopérations décentralisées et des représentants d’associations de maliens en France : ils ont tous pour point commun de participer à la mise en œuvre de la coopération décentralisée. Nous nous interrogeons dans cette étude sur l’intérêt de la participation et de l’intermédiation des immigrés maliens dans la coopération décentralisée franco-malienne. Nous nous intéressons également à leur rôle dans le renforcement des autorités locales du pays d’origine et du pays d’accueil. Il en résulte un éclairage sur les modalités de construction et de redéfinition des contours de la coopération décentralisée en France et au Mali. Ce cadre d’analyse nous permet également de questionner, tout au long de notre argumentation, l’impact de l’action extérieure des collectivités territoriales comme vecteur d’un élan pour le développement local au Mali.

6La relation établie entre ces différents acteurs apparaît dans une dynamique d’action de développement à l’échelle décentralisée dont l’analyse permettra de répondre aux questionnements suivants : Comment la coopération décentralisée représente-t-elle une fenêtre d’opportunité pour des pratiques d’intermédiation permettant à certains acteurs migrants exclus de la gouvernance locale de construire un cadre de collaboration avec les autorités de leurs lieux d’origine et d’accueil ? La décentralisation territoriale peut-elle être considérée comme un élément factuel qui est venu renforcer la décentralisation des pratiques de coopération des collectivités territoriales au Mali ? Dans quelle mesure la diversité des acteurs de la coopération décentralisée laisse-t-elle apparaître à la fois un cloisonnement des intérêts des acteurs situés à différents niveaux et une interdépendance entre le local, le national et l’international ?

7Dans une première section, nous nous intéressons au contexte historique malien de décentralisation qui permet de comprendre le processus de délégation progressive de la fonction de développement local de la part de l’État malien à des acteurs intermédiaires. Nous explicitons par la suite le processus de responsabilisation des migrants maliens de France dans la coopération décentralisée au moyen des cas d’études basés sur nos différentes recherches effectuées dans les régions de Kayes et de Koulikoro.

Décentraliser la coopération : une stratégie de légitimation des acteurs locaux

  • 63 Le jumelage établi en 1974 entre la ville de Bamako et la ville d’Angers est considéré comme le pl (...)
  • 64 Ici, outre la recomposition territoriale, le processus de la décentralisation a permis une reconna (...)

8Dès l’accession du Mali à l’indépendance, les formes de coopération dominantes, qu’elles soient bilatérales ou multilatérales, sont soumises à une gestion centralisée par l’État. Mais à partir de 1974, les formes de coopération décentralisée que sont les jumelages63 font leur apparition dans le pays. Selon les contextes locaux, ces coopérations se sont multipliées. Des migrants maliens installés en France, notamment des ressortissants des régions de Kayes et de Koulikoro, ont parfois été impliqués dans les dynamiques de coopération décentralisée en direction de leurs lieux d’origine bien avant l’engagement du Mali dans un système de décentralisation territoriale. A partir de là on peut se demander quel fut l’impact au Mali de cette décentralisation territoriale64 dans l’évolution de la coopération décentralisée ? Et quelles sont les modalités de croisement entre les collectivités territoriales et les organisations de migrants pour une dynamique de décentralisation de la coopération ?

9Les logiques de démocratisation et de décentralisation territoriale ont favorisé l’émergence de la coopération décentralisée ainsi que la reconnaissance d’acteurs politiques et sociaux très variés localement. Néanmoins, la mise en œuvre de ces logiques fut un processus complexe consécutif aux manifestations populaires qui ont conduit à la chute du régime militaire dirigé par Moussa Traoré en mars 1991 : « le Mali démocratique et pluraliste est né. L’ouverture démocratique tant réclamée et qui coûta des centaines de vie venait enfin de se réaliser. La démocratie pluraliste au Mali avait été le fruit de la longue lutte de plusieurs générations de combattants de la liberté » (O. Sy : 2009). Le Mali devint alors officiellement un État démocratique où le multipartisme et la décentralisation du pouvoir se mettent en place en s’intégrant dans le vaste champ des stratégies de développement de l’État malien.

10La perspective d’une décentralisation du pouvoir allait donc de pair avec une réforme de l’État en termes de reconfiguration territoriale. En effet, pour marquer la fin d’un régime militaire de 23 ans, une conférence nationale visant notamment à réformer l’État malien est organisée, d’où sortira l’initiative de lancer le pays dans un processus de décentralisation territoriale. En 1993 la création d’une Mission de décentralisation (MDD) marque le début du processus. La communication et l’approche participative ont occupé une grande place dans la stratégie de la MDD pour atteindre son objectif. Ainsi de 1994 à 1995 ont lieu d’innombrables concertations, à la fois au niveau national et au niveau local, pour expliquer les conditions de la décentralisation et surtout pour obtenir l’adhésion des notabilités locales jusqu’alors attachées au fonctionnement et aux prérogatives des chefferies traditionnelles.

  • 65 Malgré la décentralisation, le rôle de l’État central reste important, notamment par ce qu’il peut (...)

11Progressivement les concertations aboutissent à l’adoption de la loi no 96-059 du 4 novembre 1996, portant création des communes au Mali et en définissant les critères : « Les critères, au nombre de cinq, sont d’ordre relationnel et fonctionnel : le critère socioculturel, c’est-à-dire le respect des solidarités communautaires ; le critère démographique (de 10 000 à 25 000 habitants par commune) ; le critère de distance et d’accessibilité, pour un chef-lieu de commune rurale accessible par tous ; le critère de viabilité économique, à savoir la capacité à fournir les services économiques, sociaux et culturels nécessaires et à financer le développement communal ; le critère géographique, pour créer une commune sur un territoire cohérent et unitaire » (Lima : 2008). La décentralisation entraîna donc une réorganisation administrative du pays sur la base des proximités géographiques. Elle a également permis la création de nouvelles collectivités territoriales et prévu le transfert de certaines compétences de l’État vers ces collectivités dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’eau et de l’assainissement. À l’issue de la création des communes, l’organisation des premières élections communales en 1999 marque dans l’histoire du Mali, au moins dans les textes, la responsabilisation des collectivités territoriales65 pour la gouvernance locale.

  • 66 Les premiers investissements des migrants étaient orientés vers les constructions de mosquées, d’é (...)

12Cependant, les communes créées constituent à la fois la force et la faiblesse de cette décentralisation. Le système communal offre de nombreux avantages tels que l’expression d’une démocratie locale et l’expansion des initiatives citoyennes d’action. Notamment, dans les régions de Kayes et de Koulikoro où, bien avant la décentralisation, intervenaient des acteurs locaux (tels que les migrants), ceux-ci s’impliquent dans des nouvelles formes d’action comme la construction des mairies66 et l’élaboration des PDSEC (plan de développement social, économique et culturel). Mais, au même moment, la création des communes a accentué le désengagement de l’État malien au niveau local car le transfert de certaines compétences de l’État vers les collectivités territoriales reste non accompagné par le transfert des moyens qui pouvaient permettre aux collectivités territoriales d’exercer pleinement leurs nouveaux rôles.

  • 67 La période a connu ces deux titres pour la même fonction.

13D’une part, les communes sont omniprésentes sur toute la chaîne politique, au sens où les élections communales sont à la base des élections pour les conseils de cercle et les assemblées régionales. D’autre part, la décentralisation a accentué la rencontre entre les dynamiques des acteurs locaux à savoir les collectivités locales, les populations locales, les migrants et les ONG : « la décentralisation participe à la recomposition des pouvoirs et des territoires à l’échelle locale et à la mise en place de nouvelles formes de coopération » (Lima : 2009). En effet, avant la mise en place de la décentralisation, les migrants pouvaient réaliser des projets dans leur lieu d’origine sans nécessairement entretenir de liens avec les autorités publiques sur place (chefs d’arrondissement, préfets/commandants de cercle)67. La décentralisation a incité les migrants à établir des liens avec les autorités locales à propos de la mise en œuvre des actions dans le lieu d’origine : liens d’information, de consultation ou de cofinancements. De leur côté les autorités locales tiennent à ce que les migrants s’intéressent aux plans de développement local. Cela ne va pas sans une récupération des initiatives des migrants par les élus politiques. Mais ce lien permet également aux migrants d’influer sur le pouvoir politique de leur lieu d’origine. Pendant les élections communales, les campagnes se déroulent autant dans les foyers pour travailleurs migrants en France que dans les villages d’origine. Les politiques se déplacent en France et cherchent l’appui des ressortissants pour être élus. Ainsi les normes de la décentralisation permettent une évolution de la participation des acteurs à la gouvernance locale, car même si le manque de coordination des actions reste fréquent dans les localités, la reconnaissance des rôles spécifiques des acteurs et de leurs formes propres d’action est une réalité.

  • 68 Même si cet article ne fait pas spécifiquement référence aux relations entre les collectivités mal (...)

14Depuis 2006, au Mali, les collectivités territoriales sont libres de s’engager dans des relations de coopération sans que l’État central soit un passage obligé. En effet, comme le stipule l’article 2 du décret de 2006 : « la coopération entre collectivités territoriales se fonde sur la volonté librement exprimée des collectivités territoriales concernées de réaliser en partenariat des actions de développement. Elle doit s’inscrire dans les domaines de compétences des collectivités territoriales ; être l’expression d’une volonté librement exprimée de l’organe délibérant de chaque collectivité territoriale partenaire ; être fondée sur une ou plusieurs actions d’intérêt commun, un ou des projets ou programmes de développement » (décret no 06-436/P-RM : 2006)68. Ainsi cette législation insère la coopération décentralisée dans les dynamiques d’acteurs grâce auxquelles naissent par exemple des territoires où la mise en œuvre des projets mobilise une diversité d’acteurs (élus locaux, migrants, associations locales et ONG) : « les territoires sont des espaces appropriés et organisés par les groupes sociaux, servant à leur reproduction matérielle et symbolique, et participant de leurs transformations » (Lombard et al : 2006).

15Par ailleurs, comme la coopération décentralisée est une pratique née de l’extérieur, notamment à partir de la France, dont les collectivités ont orienté progressivement leurs activités internationales vers les localités maliennes, elle met en relation une diversité d’acteurs aussi bien au Mali qu’en France : les collectivités territoriales, les comités de jumelage, les organisations de solidarité internationale (dont les associations de migrants), les organisations ou associations locales (associations villageoises, communautaires, etc.), les Organisations non gouvernementales, les États (à travers leurs services administratifs et techniques), l’Union Européenne et d’autres types d’organisations internationales tels que Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), etc. Dans ce contexte de multiplicité d’acteurs, chaque type d’acteur joue un rôle singulier en fonction de ses domaines de compétence (information, formation, financements, procédures administratives, etc.).

  • 69 Les premières manifestations de coopération entre les migrants maliens et collectivités territoria (...)
  • 70 Les migrants expriment les difficultés des conditions de vie qui les ont amenés à quitter leur lie (...)

16L’une des spécificités de la coopération décentralisée francomalienne est la participation à cette dynamique des ressortissants maliens installés en France. Ces migrants, mobilisés bien avant la décentralisation en faveur de leur lieu d’origine au sein des associations, vont désormais participer à la prise de décisions et à la conception (cofinancement et animation) des projets de coopération décentralisée69. Ils fondent leur légitimité d’acteurs dans ces rôles nouveaux sur leur sens du devoir70 envers leur lieu d’origine, sur leur connaissance de ce lieu et sur leur capacité de mobilisation des ressources humaines et financières pour la mise en œuvre des projets.

17Au départ, la plupart des associations de migrants agissaient de manière isolée ; mais leur ouverture progressive vers les collectivités locales a parfois favorisé l’établissement de relations entre les collectivités d’origine et d’accueil. Les associations villageoises, communales ou régionales de migrants jouent donc soit un rôle d’initiatrices, soit un rôle d’accompagnatrices lorsqu’elles s’associent à une dynamique déjà en cours, d’où le caractère multiforme des modalités de croisement entre les associations de migrants et les collectivités.

La coopération décentralisée franco-malienne à Kayes : tiraillement entre enjeux solidaires et politiques

18La région de Kayes, dont les ressortissants en France ont constitué pas moins de 385 associations recensées en France en 2012 (Bernard et al, 2013), a vu se développer pour certaines de ses localités un modèle de coopération décentralisée animé par les migrants ressortissants de la région et installés en France. Ces associations interviennent souvent à travers une concertation établie par leur collectivité de résidence et d’accueil dans le cadre d’un partenariat entre les deux territoires, la collectivité de résidence apportant dans la plupart des cas un cofinancement des projets présentés par ces associations. Récemment, cette formule s’est transformée en un partenariat tripartite entre associations de migrants, collectivités territoriales françaises, et collectivités de la région de Kayes au Mali. C’est le cadre partenarial entre ces divers acteurs et ses modalités de fonctionnement que nous tenterons de cerner. Il s’agira de comprendre pourquoi les autorités régionales ont recours à la participation, quel profond décalage existe entre discours officiels et pratiques, et en dernier lieu comment, de manière paradoxale, la coopération décentralisée a été investie au cours de ces dernières années pour la défense d’intérêts particuliers au détriment de ses objectifs initiaux. Nous avons recours dans cette section à des noms de substitution pour rendre anonymes, à leur demande, les institutions et organisations auprès desquelles l’enquête a été réalisée.

19Nous travaillons sur la période 2000-2012 qui s’inscrit dans un cadre de décentralisation au Mali. C’est aussi une période à partir de laquelle la tendance aux micro-projets est abandonnée au profit de programmes plus ambitieux de coopération décentralisée. En 2000, les communes de la région de Rongeras soutiennent le plus souvent dans la région de Kayes des projets de coopération décentralisée classiques appuyant les initiatives d’associations franciliennes de migrants, dans les domaines de l’hydraulique, de la santé, de l’éducation et de la communication. Le conseil régional de Rongeras ayant également contribué pendant une dizaine d’années à l’accompagnement des associations villageoises de développement à Kayes, décide de se lancer dans un partenariat de coopération décentralisée avec les autorités de la région, pour réaliser à Kayes deux programmes pluriannuels de coopération d’une durée de dix ans (2001-2005 ; 2006-2011). Au milieu des années 2000, la coopération décentralisée redouble d’intensité à Kayes. Ce changement d’échelle est en grande partie le résultat d’une forte demande émanant des associations de maliens (Daum, 1998), dont une certaine partie est aujourd’hui regroupée au sein d’une fédération de ressortissants de Kayes en France. Cette organisation, créée en 2009, est signataire depuis 2011 de la convention tripartite de coopération décentralisée entre le conseil régional de Rongeras et le conseil régional de Kayes.

20On constate dès la première décennie des années 2000, une transformation des contours de l’action extérieure des collectivités de Rongeras qui affichent clairement une volonté de repenser les partenariats de coopération décentralisée établis au Mali. Il s’agissait pour ces élus (dans certains cas, de nouveaux élus) d’en finir avec la vision humanitaire et misérabiliste (Marie, 2005), qui pèse sur l’action internationale des villes françaises en Afrique subsaharienne. L’objectif affiché était de parvenir à insérer dans ces partenariats des variables d’« intérêt local partagé » et de réciprocité. La finalité revendiquée par les élus du conseil régional de Rongeras a consisté par exemple à donner plus de visibilité sur leur propre territoire à l’intérêt de l’investissement des communes et départements dans le développement international, et spécialement dans le développement du Mali. Cette stratégie a été mise en œuvre en consacrant plus de moyens à la participation des citoyens et des communautés de migrants présentes sur leur territoire à l’action de coopération avec leur région d’origine, tout en exigeant que les projets financés répondent à la prérogative d’intérêt local.

  • 71 Cissé, entretien du 9/01/2014

21Nous avons principalement mené notre enquête auprès de plusieurs représentants de regroupements de migrants maliens à Rongeras (plus d’une centaine d’associations de ressortissants originaires de la Région de Kayes). Ces représentants ont été sélectionnés sur la base du degré d’implication de leurs associations dans les politiques de coopération décentralisée, et l’enquête a donc été principalement menée auprès des migrants regroupés au sein de la fédération des ressortissants de Kayes en France. Cette organisation fédère, selon ses représentants, environ 150 associations membres et ressortissants des sept cercles de la région de Kayes en France, et elle est à l’évidence le résultat d’un long processus de restructuration des associations villageoises de développement de Kayes. Ce processus apparaît donc également comme l’un des effets de la décentralisation sur le tissu associatif immigré malien en France. Les associations villageoises se sont au fur et à mesure fédérées au niveau de la commune, puis du cercle et plus récemment de la région. Deux leaders associatifs le disent : « Il y a eu d’abord l’apparition des associations villageoises dites généralement associations de développement. Il y a eu après la décentralisation qui est arrivée et qui a fait en sorte que ces associations ont eu moins d’audience maintenant sur le terrain parce que les gens ne vont plus vers ces associations-là, elles existent encore mais elles n’ont plus le rôle d’antan »71.

  • 72 Magassa, entretien du 21/01/2014
  • 73 Le CBMF a été investi au cours de ces dernières années comme une organisation affinitaire. Les ass (...)
  • 74 Notamment à l’occasion du RAVEC (recensement administratif à caractère d’état civil).

22Ces changements s’expliquent aussi par la volonté de répondre à un besoin spécifique des associations de maliens : celui d’accéder à des instances décisionnelles. « On a créé la fédération de cercle de Kita en 2007 au même moment que le CBMF, c’était pour être membre du CBMF créé en 2008. C’est là où on a pu regrouper les associations du cercle de Kita, bon pas tous, mais la grande majorité pour pouvoir aider le cercle dans son développement dans tous les sens »72. Le conseil de base des maliens de France (CBMF), reconnu au Mali comme un démembrement du Haut Conseil des Maliens de l’Extérieur (HCME), est censé représenter en France toutes les associations maliennes, même si cela n’est pas le cas dans la réalité73. Les associations de Maliens ont une certaine influence sur le CBMF dans la mesure où ce sont elles qui votent pour élire le bureau. Cette structure leur offre souvent des opportunités pour l’achat de logements sociaux au Mali, ou en matière de recensement74 etc.

  • 75 Entretien du 24/01/2014 avec un conseiller régional.

23La création de la fédération des ressortissants de Kayes en France est d’autre part expliquée par leur volonté d’être partie prenante de la coopération entre les autorités régionales d’accueil et d’origine. Cette requête a été accueillie de manière contrastée par les deux autorités régionales. Elle a enthousiasmé les autorités de l’exécutif régional de Rongeras qui affirment avoir suivi de près et encouragé la création de la fédération de migrants. Voici les propos d’un élu du conseil régional de Rongeras : « A l’époque, je leur disais venez, prenez rendez-vous, on se voit, on se donne les moyens de travailler, faire les choses. Parce que moi en tant que politique, je préfère avoir un ou deux interlocuteurs que de discuter avec dix mille organisations. Donc ça m’arrangeait dans ce sens-là, donc mon intérêt en tant que puissance publique, c’est pas d’avoir tous les jours tel village qui va me dire, comment on peut faire pour avoir une subvention et tout. S’il y’a une organisation qui est là, qui est professionnelle, on les envoie vers cette organisation-là, et puis ils les aident et puis on les soutient pour faire en sorte qu’ils aient les moyens de travailler. Donc, moi je trouvais ça vraiment d’un bon œil à la fois politiquement mais à la fois aussi d’efficacité de travail et d’interlocuteur donc, c’est comme ça qu’on les a encouragés »75.

  • 76 Entretien du 21/01/2014.

24L’intérêt de la professionnalisation de la fédération de migrants et de la délégation de la tâche de gérer les demandes des associations villageoises est donc bien perçu par l’exécutif régional de Rongeras. Mais l’exécutif régional de Kayes semble y voir une menace pour ses propres intérêts. C’est un leader associatif qui nous fait part de ce constat : « Au début lorsqu’on avait voulu créer la coordination, Kayes était réticent. Parce qu’ils se sont…, ils nous l’ont dit directement. On veut créer la fédération pour venir leur empêcher de faire ce qu’ils doivent faire. Pour eux on est directement des concurrents »76.

  • 77 Entretien du 24/01/2014 avec un conseiller régional.

25Cette réserve voire opposition des autorités régionales de Kayes ressort beaucoup du discours des migrants comme étant lié à des pratiques de corruption auxquelles certains acteurs de l’exécutif régional se sont adonnés par le passé dans le cadre de cette coopération. Elles s’en défendent, naturellement, mais les propos suivants d’un élu de Rongeras expriment un doute lié au manque de transparence dans la gestion des ressources financières : « J’ai dû batailler pour qu’ils ouvrent un compte spécifique à la coopération et qu’ils ne mélangent pas ça dans leurs caisses parce que après on ne comprend rien à ce qui se passe. Ça ils l’ont fait, mais même ça, c’est pas évident. Certains montants, factures, certains trucs ont été compliqués à mettre en œuvre77 ».

26Pourtant, en comparaison aux autres régions maliennes, le conseil régional de Kayes se montre offensif dans la conception de politiques régionales d’aménagement du territoire et de développement économique, et il est parvenu à les mettre en œuvre, notamment en développant des stratégies d’extraversion (Bayard, 1999) tournées vers les bailleurs internationaux du développement. Cela s’est traduit notamment par l’effort de pérennisation des liens de coopération décentralisée avec deux grandes régions françaises à la fois. Parmi ses autres plus récents partenaires de coopération décentralisée, nous comptons les Baléares (Espagne) ; ensuite pour l’Afrique, Tambacounda (Sénégal) ; la région du Centre Est (Burkina Faso). L’entité régionale de Kayes a donc privilégié une stratégie d’acquisition de ressources pour le développement régional auprès de bailleurs de fonds extérieurs, face à la difficulté de les percevoir auprès de l’État. Au cours de nos entretiens, nous nous sommes rendu compte que les ONG qui œuvrent dans la région de Kayes ont un rôle important dans cette dynamique. Certaines ONG françaises par exemple sont identifiées par les autorités du conseil régional de Kayes comme des partenaires essentiels de la stratégie d’extraversion.

  • 78 Selon un bilan de la coopération entre les deux régions « 20 ans d’aide au développement, perspect (...)

27C’est d’ailleurs ce qui explique la préférence des autorités de Kayes à collaborer avec les ONG plutôt qu’avec les migrants de la région, comme nous avons pu l’observer au cours de notre enquête. Quoi qu’il en soit, on constate une augmentation fulgurante du budget du conseil régional de Kayes entre 2000 et 2013 : il a été multiplié par 45 en dix ans, passant de 108240 € lors de son premier exercice à 4944064 € en 201378. Le rapport à l’extraversion des autorités Kayesiennes converge finalement vers la valorisation d’intérêts politiques qui s’articulent comme la combinaison d’intérêts propres et d’intérêts de développement local.

28L’enthousiasme de la région de Rongeras par rapport à la création de la fédération des ressortissants de Kayes l’emportera finalement sur les réserves de Kayes : un accord tripartite qui intègre la fédération de migrants dans le comité mixte de pilotage de la coopération décentralisée entre les deux régions sera signé. Cette évolution, qui répond aux priorités de la région de Rongeras, nous incite à appréhender les rapports de force qui alimentent la cohabitation entre ces différents acteurs. Quels sont donc au fond les enjeux de recomposition du cadre de coopération ?

29On observe que la relation établie a représenté pour la région de Rongeras une opportunité de répondre à un intérêt local par le biais du contrôle des associations de migrants maliens sur le territoire : elle permet de « réduire les interlocuteurs ». Mais elle permet aussi de profiter de la forte capacité de mobilisation de la fédération des migrants. Elle permet enfin de déléguer progressivement l’accueil et la gestion des associations maliennes de développement à la fédération des ressortissants de Kayes.

30De leur côté, les migrants originaires de Kayes sont engagés dans une stratégie de renforcement des liens de partenariat avec l’exécutif des deux régions. Dans ce but, ils répondent à la demande d’intérêt local des collectivités de résidence, en fournissant annuellement à la collectivité partenaire des rapports dans lesquels ils mettent en valeur les activités réalisées sur le territoire de résidence. Ces activités sont supposées bénéficier à une partie de la population de Rongeras, que les migrants mobilisent à l’occasion de rencontres culturelles ou de temps d’échanges et de débats sur leurs activités de développement.

  • 79 D’un montant de 14000 euros. Elle a été versée en 2012 en réponse au projet de renforcement des ca (...)
  • 80 C’est ainsi que Sadio Soukouna a effectué un stage de plusieurs mois à la fédération des migrants (...)

31L’intérêt local se déploie donc ici à travers la démonstration du lien social sur le territoire de Rongeras. En contrepartie de ces activités, la fédération des ressortissants de Kayes bénéficie d’un appui financier et institutionnel de la région. Selon ses membres, l’organisation de migrants aurait reçu dès sa création une subvention79 pour le renforcement de ses capacités. En outre, la région de Rongeras tente de répondre au besoin en ressources humaines de la fédération de migrants en orientant fréquemment vers elle des bénévoles, stagiaires qui ont le plus souvent un profil d’étudiants en master, ou de doctorants en quête d’informations sur la migration malienne80.

32Si le discours convenu sur la réciprocité des projets de coopération décentralisée incite à prendre de la distance par rapport à une vision unidirectionnelle du développement, ce cadre de coopération, lorsqu’on l’analyse en profondeur, laisse toutefois transparaitre une multiplicité d’intérêts selon le profil et le poids des acteurs. Dans le cas étudié, la région de Rongeras domine du fait de sa capacité en ressources financières supérieure à celle des deux autres partenaires. Nos entretiens avec des conseillers municipaux et élus régionaux de cette région laissent entrevoir une préférence accordée à la « dynamique participative » des migrants maliens ou aux « mouvements solidaires », qui leur apparaissent comme des outils permettant de tirer un bénéfice des projets de coopération décentralisée. Du côté des autorités et des migrants de la région de Kayes, c’est le développement des localités kayésiennes, mais aussi les intérêts politiques des autorités qui sont plutôt mis en avant comme un enjeu d’intérêt local. La réciprocité articule donc dans ce contexte de multiples visions d’intérêts locaux tiraillés entre calculs politiques et actions solidaires.

33Ainsi, depuis la convention tripartite de coopération décentralisée signée en 2011, les projets de développement sont initiés et financés à la fois par les migrants de Kayes et les deux collectivités (Conseils Régionaux de Kayes et de Rongeras). Cette participation des Maliens à la coopération décentralisée, malgré les réserves des autorités de Kayes à ses débuts, est présentement mise en avant dans les discours officiels comme une ressource censée impulser la participation des migrants maliens à la démocratie locale dans leur pays d’origine et d’accueil. Néanmoins, l’enjeu de « réciprocité des intérêts » (Raffioul, p. 22-23) développée au début des années 2000, et qui apparaît dans les discours, permet de révéler les contours multiples et asymétriques de la coopération décentralisée en relation avec les migrants. En somme, à différentes échelles, chaque acteur investit et se réapproprie à sa manière la coopération décentralisée qui est loin d’être assujettie à l’unique fonction de développement.

Les organisations migrantes de Koulikoro et la coopération décentralisée : les logiques d’une interaction complexe

34Les coopérations décentralisées se sont installées dans la région de Koulikoro à partir des années 1980, avant la mise en œuvre de la décentralisation. Les premières relations (informelles) de coopération décentralisée avaient été initiées par des élus locaux, des associations et des bénévoles qui travaillaient dans l’humanitaire.

  • 81 Cependant d’importants projets (adduction d’eau, appui à la décentralisation etc.) ont été réalisé (...)

35Une quinzaine de collectivités françaises ont aujourd’hui des liens de coopération décentralisée avec les communes de la région de Koulikoro (Atlas français des coopérations décentralisées). La majorité de ces coopérations sont nées à la suite des effets catastrophiques de la sécheresse des années 1980 ayant conduit certaines collectivités françaises à s’intéresser au Mali. Dans ce contexte, les relations humaines ou interpersonnelles (des bénévoles, touristes et autres liens d’amitié) ont contribué à la mise en place de nombreuses coopérations décentralisées dans la région. Une autre particularité, minoritaire mais intéressante, de la coopération décentralisée dans la région de Koulikoro est la présence de coopérations décentralisées tripartites : entre collectivités maliennes, françaises et allemandes. C’est par le canal des jumelages entre collectivité territoriales françaises et allemandes que certaines communes allemandes ont parfois été amenées à s’impliquer dans la coopération décentralisée tripartite81.

  • 82 Nous travaillons sur ces trois communes dans le cadre de nos recherches doctorales.

36Au départ, ici comme à Kayes, il n’existait pas de lien direct entre les actions portées par les collectivités territoriales dans la région et les actions qui y étaient menées par les ressortissants installés en France. Progressivement, une interaction s’est produite entre ces acteurs, comme le montrent les exemples de trois communes82 de la région : Duguwolovila, Siby, et Koulikoro elle-même.

  • 83 Cette association, fondée à l’initiative d’un jeune originaire du village de Kolobo, regroupe des (...)

37En 2002, la commune de Duguwolovila et la ville de Gentilly (Val de Marne) ont signé une convention de coopération décentralisée qui progressivement a attiré plusieurs acteurs parmi lesquels l’association des ressortissants de la commune de Duguwolovila en France. Cette convention est consécutive aux actions de solidarité menées par l’« Association des Jeunes du 16283 » dans le village de Kolobo (commune de Duguwolovila). C’est en effet la mobilisation des jeunes de la cité qui a attiré l’attention des autorités locales de la ville de Gentilly et de la commune de Duguwolovila, jusqu’à ce qu’elles se rapprochent progressivement et en viennent à signer une convention de coopération. Alors même que la communauté malienne dans la ville de Gentilly est de taille modeste, c’est l’initiative des jeunes qui amènera l’association des ressortissants de Duguwolovila en France à s’impliquer lorsque cette initiative aura pris assez d’ampleur pour déboucher sur un accord de coopération décentralisée entre Duguwolovila et Gentilly. La préparation de l’accord avait aussi donné l’occasion à des élus de Duguwolovila de séjourner à Gentilly et de rencontrer les ressortissants installés en France. L’adhésion des migrants à cette coopération a été favorisée par des réunions organisées avec les élus locaux.

  • 84 L’Association de Coopération entre Acteurs du Développement (ACAD) regroupe des professionnels : i (...)

38A Siby, une relation de coopération décentralisée avec la ville de Ramonville-Saint-Agne (Haute-Garonne) commence en 2007, suite à la signature entre les deux collectivités territoriales d’un protocole de partenariat, devenu en 2008 une convention de coopération décentralisée. Cette coopération tire ses origines de la mobilisation dès 2001 d’une association humanitaire de Ramonville-Saint-Agne, afin de réaliser dans certains villages de la commune de Siby des projets destinés à l’accès à la santé et la prise en charge de la petite enfance. Nommée RAM (Regards Action Mali), l’association ne sera créée qu’en 2004 par des personnes bénévoles qui après avoir visité la zone de Siby ont décidé d’y mener des actions dans certains villages. C’est lorsque cette association s’est attaquée au problème de l’accès à l’eau potable dans les villages isolés de la commune, et qu’elle a manqué de moyens face à l’ampleur de la tâche, qu’elle a sollicité l’appui de la municipalité de Ramonville-Saint-Agne. Une mission de terrain sera organisée conjointement par RAM et la mairie, et sera le point de départ de cette coopération décentralisée. L’implication des migrants dans cette coopération viendra ensuite. En effet, en 2008, pour la signature de la convention de coopération entre les deux collectivités territoriales, une délégation de la municipalité de Siby se déplace en France et invite à cette occasion les ressortissants de la commune installés dans la région parisienne à se joindre à la dynamique qui se met en place. Ainsi les migrants assistent à la signature de la convention de coopération décentralisée entre les deux collectivités et s’engagent à leur tour. Un autre facteur qui a permis de renforcer l’implication des migrants dans cette coopération est le rôle qu’y joue ACAD84, ONG située à Toulouse, et qui sera chargée de la mise en œuvre des projets dans le cadre de la coopération entre les deux collectivités.

  • 85 En 1986 le maire de Koulikoro était M. Jean-Marc Dembélé (il est décédé en 2012). M. Hervé Vouillo (...)

39La formalisation de la coopération décentralisée entre la commune de Koulikoro et la ville de Quetigny (Côte d’or) est plus ancienne, puisqu’elle remonte à 1986 suite à la signature d’une convention de jumelage entre les maires85 des deux collectivités territoriales. En effet, entre 1984-1985, la grande sécheresse au Sahel amena le maire de Quetigny à participer à la vague de mobilisation des acteurs à destination du Sahel, notamment vers le Mali. A la suite d’un séjour que le maire de Quetigny fit au Mali en 1985, celui-ci prend l’initiative d’engager sa collectivité dans une campagne de sensibilisation et d’y présenter un projet de jumelage avec la commune de Koulikoro. Plus tard en 1989, la coopération qui engage les deux collectivités devient une coopération tripartite avec l’implication de la commune allemande de Bous (dans la Sarre) en Allemagne.

  • 86 Dans les villes de province en France, les associations maliennes regroupent tous les Maliens rési (...)
  • 87 Le comité de jumelage de Quetigny est composé de trois collèges qui sont le collège des élus, le c (...)

40Lorsque cette coopération se mettait en place, les Maliens qui vivaient à Dijon et à Quetigny étaient principalement des étudiants qui manifestaient leur opposition au pouvoir politique en place au Mali. Ils n’étaient pas forcément des ressortissants de Koulikoro mais se trouvaient dans une association qui regroupait tous les ressortissants maliens en Bourgogne, nommée l’Association des Maliens de Dijon (AMD)86. Dans ce contexte, les ressortissants maliens se sont opposés à la mise en place de cette coopération qui selon eux contribuait au renforcement de la dictature qui était au pouvoir au Mali. A travers cette opposition, les migrants manifestaient un rejet à la fois du pouvoir local et du pouvoir central qui étaient fortement liés. Malgré cette résistance, les promoteurs de cette coopération décentralisée ont tenu à approcher ces ressortissants. Ainsi, une délégation malienne qui se rendait à Quetigny, dans le cadre de la coopération, a rencontré les ressortissants pour discuter avec eux et les inciter à s’intéresser à ce partenariat. L’AMD est ainsi devenue partie prenante de la coopération avec Koulikoro à travers le comité de jumelage de Quetigny qui est l’organe principal qui anime cette coopération. Pourtant, les rapports restent tendus entre le comité de jumelage87 et l’AMD, qui cependant déclare officiellement qu’elle est partie prenante de la coopération en cours entre la ville de Quetigny et la commune de Koulikoro. Les raisons de la tension entre le comité de jumelage et l’AMD tiennent aujourd’hui à des conflits interpersonnels et des divergences sur les modalités d’action au bénéfice de la commune de Koulikoro.

41Au regard de ces cas d’étude, il apparaît que la manière dont les liens se créent entre les associations de migrants et la coopération décentralisée varie selon les contextes d’action. D’une part ces liens s’avèrent complexes lorsqu’il s’agit de coordonner les logiques des différents acteurs pour créer une dynamique commune entre eux. D’autre part, certains acteurs de la coopération décentralisée peuvent ne pas voir l’intérêt d’associer les migrants aux activités ; et du côté des migrants, l’antériorité de leurs initiatives en faveur de leurs villages d’origine peut leur masquer l’intérêt de s’associer avec les collectivités où ils résident.

42Enfin, comme les communautés migrantes qui s’organisent en association gagnent une visibilité dans les collectivités qui les accueillent directement ou dans les voisines, ces collectivités territoriales peuvent être incitées à faire une place aux migrants dans une dynamique d’action commune destinée aux lieux d’origine de ces migrants. Cependant, on l’a vu, les ressortissants de la région de Koulikoro ne résident pas forcément dans les localités françaises qui coopèrent avec leurs lieux d’origine.

Conclusion

43La coopération décentralisée permet à la fois à l’État et aux acteurs intermédiaires de redéfinir les contours du développement local. Dans le cas des régions maliennes étudiées, la véritable stratégie de légitimation et d’appropriation de l’aide au développement local s’inscrit principalement dans la captation de ressources pour le développement à travers la diversité des acteurs et des moyens d’action. La coopération décentralisée se définit aujourd’hui comme le résultat d’activités internationales, transnationales et translocales menées par une coalition d’acteurs aux profils et aux intérêts variés. Dans nos cas d’étude, l’intérêt a été principalement porté sur les pratiques des migrants maliens et des autorités régionales françaises et maliennes. Les régions de Kayes et de Koulikoro démontrent l’impact de la migration sur la mise en relation entre territoires d’origine et d’accueil dans le cadre de la coopération décentralisée au Mali. Si, dans la définition législative de la coopération décentralisée, les collectivités territoriales sont indispensables, cette forme tripartite permet de cerner les enjeux déterminants à la mise en œuvre de la coopération entre différentes régions. Ainsi l’espace de la coopération décentralisée devient un espace d’acteurs multiples aux intérêts divers visant à la mise en œuvre de stratégies de légitimation dans l’arène du développement. Toutefois, nos différents cas d’étude démontrent à quel point cette tentative de légitimation des acteurs risque de se faire au détriment de la coopération, et combien elle est encline à de nombreuses irrégularités.

Bibliographie

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Notes

62 Sadio Soukouna a participé aux Etats Généraux de la décentralisation comme rapporteur en second dans l’atelier sur « le financement des collectivités territoriales en lien avec l’augmentation de la part des ressources publiques passant par les collectivités territoriales ».

63 Le jumelage établi en 1974 entre la ville de Bamako et la ville d’Angers est considéré comme le plus ancien. Selon nos enquêtes, c’est véritablement à partir de 1980 que se créent des relations de jumelage entre les collectivités territoriales maliennes et françaises. A titre d’exemples nous pouvons citer la relation entre la ville de Pontivy (Bretagne) et la commune de Ouélessébougou (cercle de Kolokani) née en 1981, la relation entre la ville de Montreuil (Seine-Saint-Denis) et le Cercle de Yélimané (région de Kayes) née en 1985, la relation entre la commune de Koulikoro et la ville de Quetigny (Bourgogne) née en 1985 etc.

64 Ici, outre la recomposition territoriale, le processus de la décentralisation a permis une reconnaissance du rôle des acteurs locaux (tels que les migrants, les élus locaux) dans le développement local ainsi qu’un partage du pouvoir local entre les différents acteurs (autorités traditionnelles, élus politiques, acteurs sociaux) qui se retrouvent dans un système de complémentarité pour la gestion de la localité.

65 Malgré la décentralisation, le rôle de l’État central reste important, notamment par ce qu’il peut organiser l’émulation entre les collectivités territoriales ou intervenir dans la gestion de leurs conflits internes. Ainsi, en 2001, la commune de Duguwolovila (région de Koulikoro) sur laquelle nous travaillons dans le cadre de nos recherches doctorales, a obtenu une distinction de l’État malien qui lui attribua le prix de la première commune comme bon exemple de décentralisation au Mali. Mais en 2009, suite aux élections communales, l’État a dû s’impliquer dans la gestion des violentes tensions qui sont intervenues dans cette même commune entre les candidats de l’opposition et ceux de la municipalité sortante, considérée comme proche du pouvoir central en place.

66 Les premiers investissements des migrants étaient orientés vers les constructions de mosquées, d’écoles, de coopératives alimentaires etc…

67 La période a connu ces deux titres pour la même fonction.

68 Même si cet article ne fait pas spécifiquement référence aux relations entre les collectivités maliennes et étrangères, nous constatons, lors de nos entretiens avec les élus locaux maliens, qu’il est le texte sur lequel s’appuient les collectivités territoriales maliennes engagées dans la coopération décentralisée.

69 Les premières manifestations de coopération entre les migrants maliens et collectivités territoriales françaises apparaissent à partir des années 1980. L’un des exemples intéressants est celui de la ville de Montreuil (Seine-Saint-Denis) avec les ressortissants du cercle de Yélimané (région de Kayes) établis en France : au départ ils furent en conflit au sujet des foyers pour travailleurs migrants. De là naissent des discussions entre les migrants et la municipalité, pour aboutir progressivement à la mise en place de la coopération décentralisée entre la Ville de Montreuil et le Cercle de Yélimané, lieu d’origine de la majorité des migrants. Nous avons travaillé sur cet exemple de coopération dans le cadre de notre Master 2 en géographie du développement.

70 Les migrants expriment les difficultés des conditions de vie qui les ont amenés à quitter leur lieu d’origine. Par conséquent, leur mobilisation collective pour ce lieu est souvent motivée par la recherche de moyens permettant d’améliorer les conditions d’existence locale sachant que ces migrants laissent derrière eux des familles avec lesquelles ils gardent des liens très étroits.

71 Cissé, entretien du 9/01/2014

72 Magassa, entretien du 21/01/2014

73 Le CBMF a été investi au cours de ces dernières années comme une organisation affinitaire. Les associations s’y sont inscrites en fonction de leur affinité avec les représentants. C’est la raison pour laquelle, on retrouve une partie des associations de maliens répertoriées auprès du CBMF et une autre partie auprès du haut conseil des maliens de France (HCMF). Jusqu’au mois de juin 2014, où un « accord d’engagement pour l’unité des Maliens de France » a été finalement conclu, chacune des deux organisations revendiquait le monopole de la représentation des Maliens en France.

74 Notamment à l’occasion du RAVEC (recensement administratif à caractère d’état civil).

75 Entretien du 24/01/2014 avec un conseiller régional.

76 Entretien du 21/01/2014.

77 Entretien du 24/01/2014 avec un conseiller régional.

78 Selon un bilan de la coopération entre les deux régions « 20 ans d’aide au développement, perspectives de partenariat en sortie de crise », 2014, p. 12.

79 D’un montant de 14000 euros. Elle a été versée en 2012 en réponse au projet de renforcement des capacités de la fédération de migrants présenté à la région par une ONG française.

80 C’est ainsi que Sadio Soukouna a effectué un stage de plusieurs mois à la fédération des migrants après avoir été orientée par une autorité de la région. Au cours de ce stage, quatre étudiantes de Master ont été envoyées à la fédération par la même autorité afin de l’aider dans le montage de projets.

81 Cependant d’importants projets (adduction d’eau, appui à la décentralisation etc.) ont été réalisés dans la région dans le cadre de la coopération bilatérale Mali-Allemagne. Mais ces dernières années la GTZ (la coopération allemande) s’est progressivement retirée de la région.

82 Nous travaillons sur ces trois communes dans le cadre de nos recherches doctorales.

83 Cette association, fondée à l’initiative d’un jeune originaire du village de Kolobo, regroupe des jeunes issus de l’immigration (originaires de l’Afrique subsaharienne et du Maghreb) habitant la cité Gabriel Péri à Gentilly.

84 L’Association de Coopération entre Acteurs du Développement (ACAD) regroupe des professionnels : ingénieurs, géographes, architectes, consultants etc. Créée en 1992, l’association est constituée d’une vingtaine d’adhérents qui interviennent en général dans les domaines de l’urbanisme, de l’aménagement et de l’énergie. L’association a mené des projets dans de nombreux pays dont le Mali, l’Uruguay, le Brésil, le Maroc, le Benin et le Burkina Faso.

85 En 1986 le maire de Koulikoro était M. Jean-Marc Dembélé (il est décédé en 2012). M. Hervé Vouillot était le maire de Quetigny et député. Le choix de la commune de Koulikoro pour ce jumelage a été influencé par le ministre des affaires étrangères du Mali (Alioune Blondin Beye) qui avait fait ses études en France avec le maire de Quetigny

86 Dans les villes de province en France, les associations maliennes regroupent tous les Maliens résidant dans la ville sans distinction entre leurs villages ou communes d’origine.

87 Le comité de jumelage de Quetigny est composé de trois collèges qui sont le collège des élus, le collège des bénévoles et le collège des structures partenaires et c’est à ce dernier collège qu’appartient l’AMD en tant que personne morale. Au sein des comités de jumelage aussi bien en France qu’au Mali, les conflits interpersonnels sont fréquents et affectent parfois leur dynamisme.

Auteurs

Doctorante en Science politique à l’Université Paris 1 Panthéon Sorbonne. Elle est rattachée à l’institut des modes africains (IMAF) et au laboratoire Migrinter de l’Université de Poitiers. Sous la direction de Jérôme Valluy et de Patrick Gonin, elle prépare une thèse intitulée « L’inscription des enjeux migratoires dans l’action publique internationale des collectivités territoriales françaises au Mali. Cas d’étude de la coopération entre les communes de la Région Ile de France et les localités de Kayes (Mali) ».

Doctorante en géographie du développement, Laboratoire CESSMA (Centre d’études en Sciences Sociales sur les Mondes Africains, Américains et Asiatiques), Université Paris-Diderot sous la direction de Laurent Faret et de Stéphanie Lima. Sa thèse porte sur la participation des migrants aux actions de coopération décentralisée dans la région de Koulikoro.

© IRD Éditions, 2014

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