1Crise, chaos, tragédie, les mots pour saisir la situation que connaît le Mali depuis mars 2012, relèvent d’un registre inhabituel, eu égard aux qualificatifs que le pays suscitait dans les années 1990. Le bon élève des institutions internationales, soudainement frappé par un putsch devenu un coup d’Etat est désormais placé, sans préavis, sur la liste des Etats faillis, peut-être faute d’avoir su en voir les signes avantcoureurs. Après deux décennies de consolidation démocratique et de mise en œuvre d’une réforme de décentralisation emblématique (Ildeman & Jérôme, 2010), l’unité nationale a éclaté. Les raisons en sont multiples (Lecocq et al., 2013). Au-delà des mouvements indépendantistes au Nord et des conditions sous-régionales, de l’accumulation inédite de facteurs défavorables exogènes (Grégoire et Bourgeot, 2011), les défaillances de l’Etat et la faiblesse du politique au Mali se sont révélés criantes.

2Comment en est-on arrivé là ? En quelques mois, le décrochage territorial du Nord avec la revendication d’autonomie territoriale portée par le Mouvement National de libération de l’Azawad (MNLA), a mis à jour un mouvement de fond que peu d’analystes avaient pu entrevoir (Coulibaly et Lima, 2013). Le Nord a toujours été le talon d’Achille du Mali depuis l’indépendance. Il apparaît désormais que l’Etat était déliquescent à Bamako même : « le poisson pourrit par la tête » disent lesMaliens. Le consensus dans la vie politiquea notamment contribué à éloigner les Maliennes et les Maliens du politique, en particulier du jeu de la démocratie électorale, qualifiée désormais de démocratie « incantatoire et minimale » (Keita, 2013). Et comme l’affirme Moussa Sow : « on parlait beaucoup de démocratisation, par opposition à démocratie », un concept insuffisamment défendu selon lui, voire brouillé face à la promotion du consensus (Sow, 2013 : 119). Les 3 D (Démocratisation, Décentralisation, Développement) ont ainsi été mis à mal pendant 20 ans par les 3 C (Consensus, Corruption, Contournement). Les citoyens maliens, bien conscients des inégalités et des injustices qu’ils rencontrent au quotidien ont fini par ne plus croire en « l’illusion démocratique » (Keita, 2013 : 142) qui parvenait à ne tromper que les bailleurs et observateurs internationaux.

3Dresser un état des lieux aujourd’hui de l’Etat, de la décentralisation, et des politiques de l’environnement, nous conduit à revenir sur la dimension politique de la crise multiforme que connaît le Mali. C’est que, pour comprendre la faillite de ce Mali exemplaire, un sérieux inventaire critique est nécessaire, auquel beaucoup, parmi les hauts dirigeants et dans l’administration malienne, comme chez les bailleurs, se refusent. Dans un premier temps seront présentés les éléments d’exemplarité qui ont caractérisé le Mali en termes politiques jusqu’en 2012, et dont certains restent au crédit d’un bilan qui ne peut être totalement négatif. La décentralisation, ses avancées et ses limites, feront l’objet de la deuxième partie, avec l’enjeu de la gestion des ressources naturelles, représentatif des tensions qui ont pu émerger entre l’Etat et le niveau local. Enfin, dans une dernière partie seront mises en avant les perspectives de sortie de crise, malgré l’incertitude qui marque aujourd’hui encore l’actualité malienne.

La faillite « exemplaire » de la 3^ème République malienne

Un « modèle » de démocratisation ?

4Pendant 20 ans, le Mali a été considéré comme exemplaire sur bien des plans, notamment sur celui du politique. La transition, d’abord, en 1991-1992, avait été jugée remarquable. Mettant un terme sans coup férir au régime issu en 1968 du coup d’Etat de Moussa Traoré et géré pendant plus de vingt ans par son parti unique, l’Union Démocratique du Peuple Malien (UDPM), le général Amadou Toumani Touré (ATT) avait organisé une cogestion très large de la période de transition, associant les diverses composantes politiques et sociales du Mali. Il s’était retiré du pouvoir à l’issue des premières élections pluralistes libres organisées en 1992, devenant le premier (sinon le seul !) militaire africain à tenir une parole souvent prononcée, mais jamais respectée. La 3^ème République malienne, instaurée à l’issue de cette transition démocratique rapide et inclusive, était considérée jusqu’au 22 mars 2012 comme un modèle de démocratisation réussie (Bertrand, 1992 et 1999 ; Thiriot, 2002).

5Au regard des analyses classiques des transitions démocratiques, le Mali faisait partie des (rares) pays africains considérés comme en consolidation démocratique. Les critères semblaient effectivement remplis. Les élections se sont succédé régulièrement, de manière apaisée et légitime, à une seule exception notable, celles de 1997, où les législatives durent être annulées : elles s’étaient tenues, tout comme la présidentielle ayant conduit à la réélection de Alpha Oumar Konaré, dans des conditions matérielles d’organisation très défaillantes, et fortement contestées d’ailleurs par les partis d’opposition. Ces derniers, regroupés au sein du Collectif des Partis Politiques de l’Opposition (COPPO), étaient descendus dans la rue et avaient boycotté le reste du cycle électoral. En dehors de cet épisode véritablement traumatisant pour la classe politique malienne, les élections pouvaient être considérées comme crédibles (Thiriot, 2013). Ainsi, le Mali avait connu deux alternances au pouvoir : en 1992, Alpha Oumar Konaré, candidat de l’Alliance pour la démocratie au Mali (ADEMA) ; et en 2002, Amadou Toumani Touré, alors tout juste retraité de l’armée.

6La constitution elle-même a connu une longévité assez remarquable dans la région, ses dispositions étant respectées et appliquées sans contestation majeure. Au fil des ans, plusieurs innovations institutionnelles originales étaient créées, comme le Médiateur de la République pour les griefs des usagers contre l’administration, ou le Vérificateur général, pour les comptes publics. Les dirigeants maliens n’avaient pas cédé à la tentation de la réforme constitutionnelle, réflexe facile dans la région, pour supprimer la limite du nombre de mandats présidentiels. Ni en 2002, ni en 2012, conformément à la constitution, Alpha Oumar Konaré et Amadou Toumani Touré n’avaient été candidats à l’issue de leurs deux mandats successifs. Aucun des deux projets de réforme constitutionnelle, initiés en 2000 et 2012, ne revenait sur cette limite.

7D’une manière formelle, le pluralisme politique, réinstauré en 1991, était une réalité foisonnante. Si l’on pouvait recenser plus de 100 partis officiellement enregistrés au ministère de l’Administration territoriale, une petite dizaine d’entre eux étaient effectivement actifs, capables de présenter des candidats aux différentes élections, dans des proportions toutefois variables du territoire malien. La classe politique malienne a longtemps fonctionné avec un mode de gouvernance original, la politique du consensus. Cette stratégie a déjà été mise en œuvre par Alpha Oumar Konaré, sous la dénomination de gestion concertée du pouvoir, suite aux tensions fortes survenues après sa réélection en 1997. Elle a ensuite été véritablement institutionnalisée par Amadou Toumani Touré, élu en 2002 sans étiquette politique, et se revendiquant de la société civile. Il a mis en place un gouvernement de consensus, laissant le parlement sans opposition politique, chaque parti important étant associé à l’exercice du pouvoir.

8Le coup d’Etat du 22 mars 2012 a révélé de manière brutale la vacuité des institutions démocratiques de la 3^ème République, confrontées à la reprise de la rébellion touareg au Nord en janvier 2012 et aux opportunismes criminels d’Al Qaeda au Maghreb Islamique (AQMI), implanté depuis le milieu des années 2000. Au départ ce n’était qu’une mutinerie militaire. Les militaires maliens, engagés dans les combats au Nord1 dans des conditions difficiles, se sont rebellés contre leur hiérarchie, dénonçant l’incurie de la chaine de commandement, l’absence de moyens matériels et humains, qui ont conduit à des désastres tels le massacre d’Aguelhok2 en janvier 2012, véritable traumatisme pour les militaires et leurs familles. D’une mutinerie, prévisible, à un coup d’Etat, il n’y a qu’un pas. Un pas si facilement franchi et si facilement accepté qu’il remet en question tout l’édifice démocratique du Mali. D’abord parce qu’il intervient quelques semaines avant les élections présidentielles prévues, et très ouvertes puisque le président sortant ne se représentait pas. Ensuite parce qu’il bénéficie du soutien de la population, même si 38 partis politiques ayant participé aux différents gouvernements de ATT et l’Union Nationale des Travailleurs du Mali (UNTM), l’une des deux principales centrales syndicales, ont créé le Front Uni pour la Démocratie et la République (FDR) contre le coup d’Etat. Manifestement, nombre de Maliens n’attendaient rien des élections. Ils ne les voyaient pas comme le moyen de changer les choses, plutôt celui de reconduire des responsables politiques discrédités. De prime abord, le coup d’Etat semblait laisser entrevoir la perspective d’un vrai changement.

9Les taux de participation aux diverses élections au Mali depuis 1992 montraient bien cette profonde désaffection de la population malienne pour les urnes. Dès la première élection pluraliste libre, pour désigner le premier président de la 3^ème République malienne, la participation n’était que de 23,59 % au 1er tour et 20,87 % au second. Les élections les plus mobilisatrices, les communales, avaient mobilisé 44 % des électeurs en 2009. Au-delà des explications classiques de la sociologie politique (faible compétence électorale de la population, difficultés d’appropriation de la pratique électorale…), d’autres causes sont à rechercher dans la vie partisane malienne, et spécifiquement la politique du consensus. Le consensus a été présenté et compris comme une modalité inclusive, apaisée et non clivante de participation politique et cogestion des affaires publiques. Mais son corolaire, finalement délétère pour le système représentatif, est qu’il n’y a plus d’opposition et que libre cours est laissé à la corruption. Si le pluralisme demeure, il est tamisé par les arrangements internes et laisse place à une impression d’uniformité de la classe politique pour les citoyens. Le sentiment que les politiques sont tous les mêmes3, qu’il n’y a pas d’alternative possible et que les partis et, a fortiori, les élections ne permettent plus de faire entendre les demandes et mécontentement éventuels. Pis encore, le débat politique ne semble plus un débat d’idées, propositions ou options idéologiques, s’il l’a jamais été, mais simplement des oppositions de leaders défendant leurs intérêts, tels les crocodiles du marigot. De fait, cela vide le système partisan de sens et le processus électoral d’enjeu. Aussi, les citoyens sont-ils conduits à passer par d’autres acteurs et canaux de médiation pour exprimer leurs attentes et revendications.

10Dans ce contexte, le pouvoir politique a finalement perdu toute crédibilité, mettant en danger sa légitimité interne et externe, du fait aussi de son incapacité à remédier par lui-même aux tentatives sécessionnistes et à l’emprise des réseaux criminels dans les régions du Nord.

Le Nord insoluble ?

11Même si le Mali était considéré comme un pays stable, il était de notoriété publique que le Nord du pays était devenu, à partir de 2004, une zone de trafic de drogues et d’armes. Plus inquiétant, on assistait à une sanctuarisation d’AQMI qui pouvait constituer une menace sérieuse pour l’ensemble de la région sahélo-saharienne et même pour d’autres régions, y compris l’Europe. Les autorités maliennes, qui savaient qu’elles étaient attendues sur ce terrain, ont dû adopter, en février 2010, une politique nationale de lutte contre l’insécurité et le terrorisme au Nord du Mali. A la suite de cela, a été élaboré un Programme d’Intervention d’urgence pour la Réduction de l’Insécurité au Nord Mali (PIRIN). Ce programme s’articulait « autour de la construction ou la réhabilitation de casernes, de postes avancés de sécurité, de brigades de gendarmerie et de commissariats de police, mais aussi la réalisation d’infrastructures au profit des communautés, telles que les centres de santé, les écoles, les forages équipés, les logements d’astreinte et bureaux administratifs »4.

12Ces différents documents donneront finalement naissance au Programme Spécial pour la Paix et le Développement des régions du Nord (PSPDN). Lancé le 9 août 20115, le PSPDN avait pour objectif global la réduction de l’insécurité et du terrorisme au Nord Mali par le rétablissement de la présence sécuritaire et administrative de l’État dans onze sites stratégiques appelés Pôles sécurisés de développement et de gouvernance (PSDG).

13Il faut dire que la première phase du programme (2010-2011) avait commencé avant même le lancement officiel. D’un montant total de 16,34 millions d’euros, elle était financée par le Budget de l’État avec l’appui de plusieurs partenaires, dont l’Union Européenne qui contribua à hauteur de 4 millions d’euros dans le cadre de l’Instrument de stabilité6. La deuxième phase était prévue pour la période 2011-2012. Mais le coup d’Etat du 22 mars 2012 a occasionné le gel de la coopération entre le Mali et ses partenaires, y compris l’Union Européenne. Il est loisible de constater que le PSPDN, comme d’autres programmes de lutte contre le terrorisme au Nord du Mali, n’était pas adapté à la nouvelle problématique du terrorisme dans cette partie du pays. Et de fait, le Mali était devenu le « ventre mou » de la lutte contre le terrorisme au Sahara (Retaillé & Walther, 2011). La prise des trois régions du Nord, en 2012, par le MNLA, appuyé par des groupes djihadistes, l’a bien confirmé.

14Cette nouvelle rébellion, qui a créé une situation inédite au Mali, a montré l’échec des différents accords de résolution du problème du Nord, qu’il s’agisse de celui de Tamanrasset en 1991 avant la chute du Président Moussa Traoré, ou du Pacte National signé le 11 avril 1992 par le régime de transition dirigé par Amadou Toumani Touré. Ce dernier était censé régler la question, notamment, par l’intégration des combattants dans l’armée, et par l’allègement du dispositif militaire de l’Etat au nord. Cependant, le 23 mai 2006, une nouvelle rébellion éclata à la suite d’une mutinerie intervenue dans les camps de Kidal et de Ménaka. Légitimée par de fortes critiques relatives à la non– application du Pacte national (Bourgeot, 2013), et revendiquée par l’Alliance Démocratique pour le Changement7, elle aboutit à la signature de l’Accord d’Alger, le 4 juillet 2006. Cet accord, qui devait permettre de résorber cette troisième rébellion de l’ère du Mali indépendant, a suscité beaucoup de questions et de controverses (Keita, 2012). Il créait en effet un Conseil Régional Provisoire de Coordination et de Suivi, à côté de l’Assemblée Régionale, organe décentralisé et investi de missions conformes aux dispositions du Code des collectivités territoriales. Le Conseil qui était censé être un organe d’appui à l’Assemblée Régionale, pouvait facilement être assimilé à un instrument de contrôle de cette instance par les instigateurs de la rébellion armée. C’est sur le plan militaire que les controverses ont été les plus vives. L’accord prévoyait en effet la création, en dehors des zones urbaines de Kidal, d’unités spéciales de sécurité, rattachées au commandement de la zone militaire et composées essentiellement d’éléments issus des populations nomades. A l’instar des accords précédents, l’accord de 2006 prévoyait également les habituelles mesures destinées à favoriser le développement économique, social et culturel, cette fois, de la région de Kidal. En définitive, l’Accord d’Alger a permis de mettre provisoirement fin à cette énième rébellion armée en contentant les mouvements armés du moment, mais n’a pas réglé les questions de fond concernant le Nord du Mali8. D’ailleurs, au regard des revendications actuelles du MNLA, on peut se demander si cet accord n’était pas seulement une étape de la stratégie indépendantiste (Maiga A.I., 2013).

Un « donordarling » finalement défaillant

15Même si sa partie septentrionale est restée longtemps une zone grise, le Mali a bénéficié pendant toute cette période de la confiance de la plupart de ses partenaires. Ayant réussi à organiser, sans violence, des élections pluralistes pendant une vingtaine d’années, il pouvait bien offrir l’image d’un pays stable et, qui plus est, gouverné de manière acceptable. Vu sous cet angle, le Mali n’était pas considéré comme un Etat fragile9, tandis que d’autres comme, par exemple, la République Démocratique du Congo, la Somalie, le Tchad et la Guinée, ont acquis cette réputation peu enviable. De même, aucun des classements des Etats faillis effectués, en 2009-2010, par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque Mondiale, le Brooklyn Institute, le Carleton University ou la Fondation pour la paix, ne mentionne le Mali (Antil et Touati, 2011). Selon ces auteurs, la principale explication est la stabilité du système politique depuis l’instauration de la démocratie en 1992 (Ibid.). En plus, encouragées par les bailleurs de fonds, les autorités maliennes s’étaient engagées dans un processus de réflexion et de mesures en faveur de la réforme et de l’efficacité de l’aide (Bergamaschi et alii, 2007), le pays étant devenu un véritable « donor darling » il a été soutenu, largement, par le biais d’une aide budgétaire, sans réel contrôle sur l’utilisation de celle-ci (Bergamaschi, 2014).

16Pourtant à y regarder de plus près, certaines caractéristiques, répertoriées par les spécialistes pour qualifier un Etat de fragile étaient bien visibles au Mali. La faible capacité de l’Etat, la mauvaise gouvernance, ne permettaient pas de répondre aux besoins essentiels de la population de manière satisfaisante. Que l’on pense, par exemple, à l’état des infrastructures, du budget, aux conditions de vie et à la santé des populations10. En réalité, l’image de bon élève que renvoyait le Mali, malgré quelques scandales retentissants11, lui a permis d’être éligible à de nombreux financements octroyés par les bailleurs de fonds (Bergamaschi, 2014). Le Mali a ainsi bénéficié d’un financement important du Millenium Challenge Account des Etats-Unis12. Quant à la France, son appui financier pour la période 2006-2010 devait être compris entre 241 et 315 millions d’euros13.

17Aussi, l’effondrement de l’Etat malien en 2012, consécutif à la résurgence de la rébellion en janvier et au coup d’Etat en mars, a semblé surprendre même les observateurs les plus avertis sur le Mali, alors que le pays, comme déjà évoqué, renvoyait l’image d’Epinal d’un Etat démocratique et stable (Antil et Touati, 2011). Comme l’écrit I. Aya, « les institutions mises en place étaient censées inscrire de façon irréversible le pays dans la démocratie, la stabilité et le développement » (Aya, 2013).

18Le Mali était bien un Etat fragile, mais la situation n’avait pas été appréciée à temps et à la hauteur de sa gravité. Alors que la réflexion sur les Etats fragiles, au niveau des agences internationales d’appui au développement, s’éloignait des interventions curatives au profit d’interventions préventives, en raison des défis énormes que posaient les chantiers de reconstruction, une fois certains seuils de violence et de déliquescence de l’Etat atteints (Severino, 2010 : 2), on en était encore au Mali à tenter de ré-occuper un immense territoire après l’avoir de facto abandonné à AQMI, et à faire quelques investissements dits de développement. La fragilité du Mali était d’autant plus forte qu’il est un de ces Etats qui connaissent une faible institutionnalisation et une faible capacité d’action. Face aux énormes besoins des populations dans les domaines de la santé, de l’éducation et de l’hydraulique, pour ne prendre que ceux-ci, l’Etat malien apporte des réponses qui sont loin d’être satisfaisantes. Comme beaucoup d’autres Etats en développement, il se trouve dans une forte dépendance à l’égard des ressources extérieures pour les investissements dans différents secteurs. De fait, une grande partie de la population est confrontée à des vulnérabilités extrêmes.

19L’on sait qu’au début de la troisième République, le slogan qui revenait le plus souvent était qu’il n’y avait pas de développement sans démocratie. Aussi, « pour approfondir cette démocratie, asseoir un développement local et un aménagement équilibré d’un territoire à la fois vaste, enclavé, pluriel et sous-équipé, des réformes majeures avaient été mises en route dont la plus emblématique et la plus ambitieuse est la décentralisation, engagée en 1999 » (Aya, 2013). Tributaires de l’intervention des agences de développement et des ONG, les politiques publiques de l’Etat du Mali relèvent de la catégorie de celles que J. -F. Bélières qualifie de « fragmentées » (Bélières, 2014). En parlant de la politique agricole, il montre que les interventions des bailleurs de fonds dans le secteur rural sont très significatives, mais se font de manière localisée et sectorisée et qu’en définitive, les politiques publiques mises en œuvre sont fragmentées et en grande partie sous influence des orientations et des agendas de ceux qui les financent (Bélières, 2014). Cette fragmentation n’a pu être empêchée par l’existence de cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté.

20En réalité, ces cadres stratégiques aussi font partie des exigences des bailleurs de fonds pour leur permettre d’harmoniser leurs interventions dans l’espoir de rendre l’aide au développement plus efficace : telle est bien l’ambition de la Déclaration de Paris. Les vulnérabilités qui constituent des défis, mais aussi des dangers, se révèlent dans tous les secteurs de la vie. C’est pourquoi, les autorités maliennes fondaient un espoir sur les OMD14 qui devaient permettre de les endiguer à l’horizon 2015. Les statistiques officielles montrent que le Mali a réalisé des progrès et que, par exemple, la pauvreté a reculé entre 2001 et 2006. Ainsi, si 55,6 % des Maliens vivaient en dessous du seuil de pauvreté en 2001, ils étaient 47,4 % à être dans cette situation en 200615. Dans le domaine de l’éducation, les mêmes statistiques montrent que le taux brut de scolarisation est passé de 26 % en 1990 à 74,4 % en 200616 : hélas, ces chiffres masquent l’effondrement catastrophique du niveau des élèves maliens. Dans un autre domaine, qui est l’accès des populations à l’eau potable, le rapport de suivi des OMD montre qu’en 2001, 38 % des personnes en milieu rural et 36 % en milieu urbain avaient accès à l’eau. Elles étaient respectivement 68,4 % et 95 % en 200617. Il apparaissait toutefois clairement que le Mali aurait du mal à atteindre les OMD dans le délai imparti.

21À cette inefficacité avérée des politiques publiques, s’ajoutent plusieurs questions, aujourd’hui susceptibles de provoquer de nouvelles explosions sociales. La première est celle posée par la jeunesse urbaine confrontée au chômage. On a ainsi vu une multitude d’associations de jeunes se former pour soutenir les auteurs du coup d’Etat du 22 mars 2012. Les politiques consistant à les amener à travailler dans le secteur rural n’ont jusqu’à présent pas donné de résultats probants. Les questions foncières, urbaines et rurales, constituent également un problème sérieux18. En milieu rural, par exemple, l’« accaparement » des terres est de plus en plus dénoncé19. Les organisations paysannes et certaines associations de défense des droits de l’homme en ont fait désormais un objet de combat. A l’analyse, on se rend compte que l’Etat, tout en lançant un appel aux investisseurs nationaux et étrangers dans le secteur agricole, n’a pas anticipé sur les conflits qui allaient survenir entre ceux-ci et les populations rurales dans certaines localités du pays. Les cas les plus emblématiques sont ceux que l’on rencontre dans la zone Office du Niger où des investisseurs, nationaux et étrangers, ont pu obtenir des contrats sur des superficies atteignant des dizaines, voire la centaine de milliers d’hectares20. Ces tensions entre niveau central et niveau local, que certains peuvent mettre au compte des ambiguïtés de la politique foncière de l’Etat, posent la question des avancées de la décentralisation au Mali.

Les ambitions inachevées de la décentralisation et les enjeux de la gestion de l’environnement

22Face à un territoire immense de 1 241 000 km², l’Etat malien n’a eu de cesse d’ajuster et de réajuster un découpage régional et local dans une visée fonctionnelle. L’espace national, hérité de la colonisation, se caractérise par de nombreux contrastes, en termes de peuplement de ressources et d’aménagement du territoire. Les trois régions septentrionales de Tombouctou, Gao et Kidal représentent les 2/3 de la superficie du pays et environ 10 % de la population, tandis que les six régions21 « du sud » concentrent la majorité de la population. Cette configuration spatiale, fondée sur une articulation de deux grands ensembles complémentaires sur le plan bio-climatique, n’est pas spécifique au Mali. Ce schéma est commun à cet ensemble sousrégional, de la Mauritanie au Tchad. Comme ses voisins, le territoire malien se fonde sur un axe nord-sud, de la zone saharienne à la zone soudanienne. Dans cette configuration, le rapport au « centre » politique pose question. A l’indépendance, les effets de distance et d’enclavement produits à l’intérieur des frontières se sont révélés (Retaillé, 1991 ; Raynaud, 1997). L’équilibre territorial interne se heurte à une double difficulté avec, d’une part, la mise à distance de la capitale, Bamako, à plusieurs jours de route pour les régions les plus éloignées et, d’autre part, la dévitalisation des villes sahéliennes secondaires coupées de leurs relations méridiennes par-delà la frontière.

Réalités/irréalités de la décentralisation

23La réforme de décentralisation, longtemps fictive, puis effective ces dernières années, traverse l’histoire du Mali postcolonial. Inscrite dans la constitution dès l’indépendance, invoquée inlassablement par la 1^ère (1960-1968) puis la 2^ème République (1968-1991), elle tiendra finalement le devant de la scène politique avec l’avènement de la démocratie en 199122. Après une décennie d’innovation, marquée par un volontarisme politique inédit (1992-2002), elle a connu ces dix dernières années (2002-2012) un essoufflement politique patent, qui peut être interprété comme un prélude à la crise globale que connaît l’Etat malien actuellement. Dans ce pays marqué par trente années de centralisme administratif et politique, le chantier de la décentralisation représentait un tournant majeur dans la vie politique du Mali. Procédant à la fois d’une volonté populaire à la suite des évènements de 1991, mais aussi de l’empressement des institutions internationales, très actives dès le premier mandat d’Alpha Oumar Konaré, la décentralisation a d’emblée été soumise à des injonctions fortes, de « bonne gouvernance » d’une part et de « développement » d’autre part. Aujourd’hui, elle cristallise en quelque sorte les espoirs et les désillusions qu’a connus la société malienne ces 20 dernières années. Le paradoxe qui accompagne cette réforme est, d’un côté, l’émergence du tissu local (via les communes en particulier) et son renforcement sur le plan territorial et politique et, de l’autre, l’effritement de l’Etat, voire son effondrement, révélé par le coup d’Etat du 22 mars 2012. On peut s’interroger sur le lien entre décentralisation et déliquescence de l’Etat : est-ce parce que la décentralisation est restée à mi-parcours que l’Etat s’est effondré ? Ou bien, est-ce parce que la décentralisation a capté « toute l’attention » que l’Etat a été mis à mal, même si ce dernier est resté au centre dans la distribution de l’aide ?

24En 1991, dans un contexte d’ouverture et de normalisation sur la scène internationale, la décentralisation est très vite apparue comme une priorité, à la croisée de trois enjeux avec, d’une part, la demande sociale qui réclame l’effectivité de la décentralisation à l’issue de la Conférence Nationale tenue du 29 juillet au 12 août 1991, d’autre part, le règlement de la rébellion touareg avec le Pacte national de paix qui promeut un statut particulier pour le Nord23 et, enfin, la pression des instances internationales qui ont pu être tentées de voir dans cette réforme un moyen de contourner l’Etat et ses faiblesses24. En 1993, la création de la Mission de Décentralisation (MDD) témoigne de cette volonté, farouche pourrait-on dire, du président Alpha Oumar Konaré de donner à la décentralisation une chance de se concrétiser. Alors que le Pacte National (signé en avril 1992) pose le principe de la reconnaissance de la légitimité des structures locales dans les territoires du Nord, c’est toute la question de l’assise territoriale de la décentralisation qui se pose à l’échelle nationale, pour un Etat dont le rapport au territoire est depuis toujours marqué par le défidu contrôle, de la maîtrise et de la gestion. C’est ainsi que la généralisation des communes urbaines et rurales s’impose (Coulibaly, 1994).

25En Afrique de l’Ouest, le Mali est le seul Etat à avoir procédé à une réorganisation complète des territoires au niveau local (Lima, 2003). En 1996 la création des communes, a été un préalable décisif dans la mise en œuvre de cette réforme. La MDD a opté pour un nouveau découpage : il s’est agi pour elle de créer une rupture dans le « Mali profond », de retrouver les « terroirs », d’effacer l’héritage des arrondissements, marqués par plusieurs décennies de centralisme administratif et politique. Selon elle la décentralisation avait besoin de territoires neufs et appropriés par les populations. C’est ainsi que le choix d’un découpage participatif est entériné, au grand dam du Ministère de l’Administration territoriale (dont elle dépend à l’époque), de sorte que, pour mener à bien son œuvre, la MDD sera rattachée à la Primature. La MDD élabore un guide du découpage territorial, qui servira de référentiel aux commissions locales de découpage qui vont sillonner tout le pays en 1995. Entre 1995 et 1996, des concertations inter-villageoises se déroulent, sur la base de cinq critères à la fois fonctionnels et relationnels. Depuis le niveau local les propositions de regroupements sont validées, discutées, négociées, jusqu’au vote à l’Assemblée nationale en novembre 1996 de la loi portant création de communes. Les résultats du découpage témoignent d’un déséquilibre en faveur des critères relationnels et au détriment des critères fonctionnels, notamment le critère démographique. Ainsi la nouvelle géographie des territoires locaux est marquée par un repli des communautés locales sur des références historiques et la multiplication des micro-communes25. Cependant, comme l’ont déclaré les députés lors du débat qui a précédé le vote de la loi : « aucun découpage ne peut être parfait ! » et le Mali compte en fin de compte 703 communes (à la place de 286 arrondissements).

L’environnement : un exemple symptomatique

26La stratégie de gestion de l’environnement (ODHD-PNUD, 2005) reposait sur le nouveau paradigme de la gestion locale. C’est dans ce cadre que la Politique Nationale de Protection de l’Environnement et la Politique Nationale de Gestion des Ressources Naturelles avaient été adoptées26. Cependant, les différentes politiques n’ont pas produit les résultats attendus, pour plusieurs raisons, dont le manque de ressources et des dysfonctionnements au niveau des services étatiques. On n’a pas manqué également de pointer la nonresponsabilisation des populations qui exerçaient une forte pression sur les ressources naturelles (Soumaré & Coulibaly plus loin dans cet ouvrage).

27La gestion décentralisée des ressources a été retenue comme l’approche à même de mieux assurer leur durabilité. Le Code des collectivités octroyait des compétences aux collectivités territoriales en matière de gestion de l’environnement et la loi sur le domaine des collectivités confortait cette nouvelle approche qui prônait la participation des populations à travers les conseils de villages, fractions et/ou de quartiers27. De nombreux projets de gestion locale et participative ont vu ainsi le jour28. Toutefois, malgré la loi, l’Etat ne s’est toujours pas résolu à transférer les ressources naturelles aux collectivités territoriales. Dans cette situation de flou juridique les différents acteurs (Etat, collectivités territoriales) ont tenté de fonder la légitimité de leurs actions. C’est dans ce contexte qu’on a assisté à la prolifération de conventions locales de gestion des ressources naturelles29. Même si de nombreux débats juridiques ont été menés sur la légalité et la légitimité de ces conventions locales de gestion des ressources naturelles, on en compte des centaines aujourd’hui. L’expérience a montré que ces conventions tantôt codifient des règles coutumières, tantôt reprennent des dispositions des textes législatifs et réglementaires, les légitimant pour ainsi dire aux yeux des communautés. En tous cas, certaines conventions locales ont permis de désamorcer des conflits latents entre différentes communautés ou même de favoriser la gestion commune de ressources partagées (Djiré et Dicko, 2007). L’environnement est ainsi un exemple d’une fabrique de la décentralisation « par le bas », tandis que la définition de la norme « par le haut » est défaillante.

28Les nouvelles dynamiques créées par la décentralisation, tant entre le niveau central et le local qu’à l’intérieur de ce dernier, constituent un champ de réflexion fertile sur l’avenir de la réforme. La responsabilisation des acteurs locaux clamée par l’Etat et réclamée par les populations se heurte à des difficultés dues souvent à des stratégies de positionnement par rapport au nouveau pouvoir local. C’est le cas dans l’éducation (Traoré dans ce volume), comme dans la gestion de l’environnement et des ressources naturelles (Soumaré et Coulibaly dans ce volume). La coopération décentralisée est ainsi devenue une stratégie de légitimation des acteurs locaux (Soukouna et Coulibaly dans ce volume) qui poursuivent, au niveau local, la stratégie d’appropriation de l’aide dans la captation de ressources du développement qui a conduit le pouvoir central à la crise de 2012.

29Toutes ces questions et d’autres, dramatiquement rappelées par la crise politique de 2012, font partie de l’agenda des autorités mises en place à la faveur des élections de 2013 et dont la gestion influencera dans une large mesure l’avenir du pays.

Questions sur une crise politique et sur les conditions de sa résolution

Le politique sans les (hommes) politiques ?

30En considérant le bilan global de la 3^ème République malienne, on ne peut que faire le constat d’échec de la sphère politique formelle, de vacuité du système partisan et de rupture entre les élites politiques et les citoyens maliens. La décentralisation, loin de résoudre les difficultés du système représentatif, y participe. Mais ce constat doit cependant être nuancé. Il ne doit pas pour autant occulter bien d’autres modalités de la démocratie malienne. Au-delà de cette sphère partisane, la participation politique et la vitalité démocratique passaient très largement par d’autres cadres de médiation telles les organisations de la société civile. Dans l’esprit inclusif de la transition, la 3^ème République malienne avait su ménager des espaces à ces organisations en matière de contrôle du pouvoir (comme les espaces d’interpellation démocratique), de prise en compte de leurs demandes (au travers des conférences sectorielles) ou encore d'une cogestion des politiques publiques (« écoutes » préalables à l’élaboration des réformes et lois, comme sur l’école ou le code de la famille). La vitalité de la société civile était considérée comme une autre preuve de la consolidation démocratique. Le nombre d’associations et d’ONG s’est accru de manière considérable depuis la libéralisation politique des années 199030.

31Tout au long de la 3^ème République, les organisations de la société civile (OSC) ont conforté leur place de médiateur dans l’espace public. Les pouvoirs en place ont eu tendance à aller dans ce sens, en tentant de les organiser en interlocuteur dans les processus d’élaboration des politiques publiques. Les associations de femmes ont ainsi eu un rôle décisif pour faire prendre en compte les problématiques de genre. Cet empowerment de la société civile est un acquis des 20 dernières années. Mais quelle est la représentativité des OSC, quelle est la légitimité de leurs demandes ? (Leclerc-Olive, 2012). Par essence, les OSC représentent des intérêts sectoriels, et sont légitimes dans les processus d’élaboration des politiques publiques concernant leur secteur. Certains secteurs, comme le religieux, ont véritablement investi l’espace public, participant non seulement d’une cogestion du religieux (avec la mise en place du Haut Conseil Islamique), mais s’imposant aussi dans plusieurs débats sociétaux (la réforme du code de la famille) et pesant finalement de plus en plus sur le politique (lobbying lors des élections présidentielles) (Holder, 2013 ; Thiriot, 2010). Les acteurs religieux bénéficient au Mali d’une légitimité forte, sans pour autant que l’ensemble de la population se reconnaisse fortement dans un projet islamiste (au sens d’islam politique). La société civile peut être incivile (Quantin), comme le montrent les tendances corporatistes développées dans certains secteurs, comme par exemple la toute puissante AEEM, jusqu’à quasiment rendre ingouvernable l’université à Bamako (Maiga F., 2013).

Inclure toutes les composantes de la société malienne

32La vitalité des OSC dans l’espace public ne peut donc remplacer le système représentatif, avec des élus incarnant et défendant un intérêt général face aux intérêts particuliers et sectoriels, pour arbitrer entre eux. Elle constitue une base utile, mais non suffisante de reconstruction du système politique malien. La crise de 2012, la guerre au Nord et la quasi-perte de celui-ci ont provoqué un véritable choc dans la population malienne. Mais si l’élection présidentielle de l’été 2013 a connu une participation record (48,98 %), la participation lors des législatives de l’automne 2013 est revenue à son niveau antérieur. La confiance dans les partis et élites politiques n’est pas rétablie. Pourtant, les Maliens ne se désintéressent pas du politique (Diawara dans ce volume).

33Aujourd’hui, plus que tout, l’enjeu de l’unité nationale est cruellement posé. Celle-ci ne peut se résumer à un drapeau, un hymne national et une devise. Celle du Mali, « Un peuple, Un but, Une foi » traduit peutêtre une ambiguïté, entre acquis et horizon commun à atteindre. Sur le plan de l’identité, le « roman national » malien (Holder, 2013) reste à écrire, à la croisée de plusieurs épopées, bien au-delà de la seule référence à l’empire précolonial du « Mali ». Et si Moussa Sow, parle de l’« immémoriale volonté des hommes les plus divers à vivre ensemble » (Sow, 2013 : 114), l’enjeu démocratique est déterminant pour inscrire le Mali dans une trajectoire qu’il a amorcée en 1991. L’enjeu est désormais l’inclusion politique de tous les Maliens. D’abord les populations du Nord, à la fois abandonnées par l’Etat et prises en tenaille par des mouvements rebelles ou des réseaux criminels. Celle aussi des membres de la diaspora, dont l’accès aux élections est encore problématique notamment. Estimés à 4 millions, pour une population de près de 16 millions, les Maliens de l’extérieur sont « appelés au chevet d’un Etat malade » (Gonin et al., 2013), après avoir durant des décennies pallié ses manquements, en particulier dans la région de Kayes où les investissements sociaux collectifs ont été les plus massifs, tandis que dans le Nord d’autres logiques exogènes se sont développées, avec d’autres appuis, parmi lesquels, pendant longtemps, celui de la Libye (financement de la cité Malibya en 2008 par exemple). A la recherche de ressources qui ne venaient pas directement de l’Etat central, différentes logiques centrifuges ont pris corps en dehors de l’Etat. Et malgré un découpage régional de plus en plus affiné depuis l’indépendance, notamment dans le Nord31, et une communalisation relativement récente, il s’est avéré que le maillage territorial ne pouvait pas tout, face à l’émergence de réseaux criminels, au poids financier considérable.

Alors, Ka gnina gnimi, ka dèssè à coula32 ?

34Le Mali, aujourd’hui, est à terre (Mali bina), selon l’expression largement répandue dans la population. L’effondrement de ses institutions, consécutif à la crise politique et sécuritaire de 2012, a révélé un Etat d’une extrême fragilité jouant sa survie. Le modèle de démocratie consensuelle qui lui a valu des appréciations positives de la part des observateurs et des bailleurs de fonds a produit des effets pernicieux que la décentralisation n’a pas su conjurer. En réalité, sous un montage institutionnel semblant répondre aux normes d’une démocratie pluraliste réelle, s’était développé un système gangréné par trois C (Consensus, Corruption, Contournement). Il est malheureusement révélateur que les auteurs du coup d’Etat qui avaient créé le Comité National pour le Redressement de la Démocratie et la Restauration de l’Etat (CNRDRE) se soient adonnés aux mêmes pratiques qu’ils ont reprochées au régime du Président ATT33.

35Les apories de ce modèle démocratique ne peuvent être surmontées que par une réforme en profondeur des institutions qui doivent fonctionner selon les règles d’une organisation véritablement institutionnalisée, et ce type de réforme suppose une volonté politique et l’adhésion de la population. La tâche semble extrêmement rude, alors que les acteurs politiques semblent discrédités, et sont fortement concurrencés par d’autres acteurs investis d’une légitimation politique croissante. C’est le cas des acteurs de la sphère religieuse, dont l’implication dans la politique est de plus en plus forte depuis leur mobilisation réussie contre la réforme du code de la famille en 2009. C’est un milieu qui est loin d’être homogène, et les querelles de leadership, un moment en sourdine, commencent à s’exprimer de manière ouverte, comme on l’a vu lors du congrès du Haut Conseil Islamique (avril 2014) qui a vu la réélection de Mahmoud Dicko à la tête de l’organisation. Mais de fait, le religieux apparaît comme un registre fortement légitime aux yeux des Maliens, et qui s’impose dans le politique.

36La question se pose donc de l’accès aux ressources, dont la ressource politique. La décentralisation, conçue comme un moyen de redéfinir les fondements de l’Etat selon le slogan « pas plus d’Etat, mais mieux d’Etat » est devenue une nouvelle rente du développement. Le débat à son sujet entre l’Etat et les représentants des collectivités territoriales, comme un serpent qui se mord la queue, tourne toujours autour de la question du transfert des compétences et des ressources afférentes souvent manquantes, voire inexistantes.

37La crise et la post-crise ont révélé une situation d’inégalités qui se creusent et où on voit les mêmes acteurs se repositionner pour capter les ressources de la décentralisation et du développement via les nombreux projets financés par l’extérieur par le biais des différentes structures de l’Etat. Cependant, celui-ci court un danger à ne pas considérer les attentes d’une jeunesse urbaine et rurale complètement désespérée par le chômage et les incertitudes de l’avenir. Jamais une élection n’avait auparavant enregistré le nombre record de candidats jeunes qui se sont présentés aux élections générales de 2013. Les attentes de la population sont également fortes du côté de la justice (par exemple dans le domaine foncier, voir le chapitre de Monique Bertrand dans ce volume).

38La rébellion de 2012 a mis à l’ordre du jour les réseaux qui se tissent au niveau local dont AQMI et d’autres groupes considérés comme terroristes. Le nouveau conflit du Nord, provoqué par le MNLA, pose la question de l’intégration territoriale que l’Etat veut résoudre par de nouvelles modalités d’organisation territoriale et administrative, à travers la régionalisation qui est censée approfondir la décentralisation. Face à cette position de l’Etat, la rébellion armée revendique une reconnaissance identitaire qui agace ailleurs, comme par exemple dans la région de Kayes, où la population s’estime confrontée à des difficultés parfois similaires à celles des régions du nord, sans que l’on parle d’octroi de statut autonome.

39Il y a donc aujourd’hui comme une « géographie de la colère » (Appadurai, 2009) sous-jacente dans l’ensemble du pays qui pose le défide prises de décisions à même de sauvegarder l’unité géographique et politique du Mali.