1La región del Istmo oaxaqueño a la que refiere el presente capítulo corresponde a los ex distritos de Juchitán y Tehuantepec.1 Está conformada por unos 30 municipios,2 cuyo territorio fue afectado en su casi totalidad por el proceso de reforma agraria entre 1930 y 1992.3 Por su magnitud, dicho proceso impactó profundamente sobre las lógicas territoriales de la zona. El objetivo de este capítulo es mostrar en qué medida el reparto agrario ha transformado los territorios existentes y producido nuevas relaciones de poderes entre los diferentes niveles de la administración territorial.

2Antes del inicio de la reforma agraria, la región estaba compuesta por dos tipos de territorios, con estatutos jurídicos distintos: las tierras comunales, de origen indígena, y las tierras privadas. Esta organización territorial se constituyó a partir de la Conquista y se mantuvo mediante diferentes legislaciones: las tierras comunales creadas por la Corona española conformaron las municipalidades del Estado liberal, y perduraron cuando éstas quedaron bajo tutela de las jefaturas política de los distritos porfirianos; en gran medida, los municipios actuales han heredado sus límites.4

3Por otro lado, las tierras que tras la Conquista le fueron otorgadas a Hernán Cortés bajo el régimen señorial (García Martínez, 1969) pasaron después al dominio privado, conformando las “haciendas marquesanas” hasta la aplicación del reparto agrario. Parte de las tierras de comunidad ubicadas al oriente de Juchitán (antiguamente zoques) también adquirieron un estatuto privado, cuando dichas comunidades fueron beneficiadas con mercedes que la Corona española otorgaba para la ganadería a particulares o a comunidades (Brokington Gutiérrez, 1989; Zeitlin, 1989). Finalmente, un último conjunto de tierras privadas se conformó en el corredor transístmico, al norte de la planicie zapoteca, a partir de las concesiones hechas para la realización del eje de comunicación interoceánica,5 o en beneficio de las compañías deslindadoras que actuaron bajo el régimen porfirista alrededor de la Sierra de los Chimalapas, apropiándose parte de los territorios de los zoques que ahí habitaban (Esparza, 1990).

4La bibliografía sobre temas agrarios muestra con claridad que la política agraria federal constituyó un factor determinante de la transformación de la región durante la segunda mitad del siglo xx (Moguel, 1989; Piñón Jiménez, 1994; Reina, 1988; Segura y Sorroza Polo, 1994). Otros estudios han enfatizado los impactos de los grandes proyectos de desarrollo agrícola sobre la economía local: construcción de la Presa Benito Juárez y del Distrito de Riego Número 19, difusión de nuevos cultivos comerciales –arroz, caña de azúcar, algodón– en sustitución o complemento de la milpa tradicional (Piñón Jiménez, 1994; Warman, 1972). En la gran mayoría de las investigaciones sobre el Istmo oaxaqueño, la modernización agrícola y sus consecuencias sobre el acceso a la berra son sistemáticamente consideradas factores centrales del surgimiento del movimiento de la Coalición Obrera Campesina Estudiantil del Istmo (cocei) en Juchitán, movilización agrarista que emprendería luego la conquista democrática de varios ayuntamientos, entre ellos el de Juchitán, en las elecciones del 1981 (Bailón Corres y Zermeño,1987; De la Cruz, 1983; Martínez y Díaz Montes, 2001, entre otros). Entre estos muchos estudios destacan dos por su análisis político del movimiento y su articulación social: Howard Campbell (1994) pone énfasis en los usos de la etnicidad en la construcción política de la sociedad juchiteca y la victoria de la cocei, mientras que Jeffrey Rubin (1997), sin dejar de considerar el papel político de la etnicidad, extiende su examen a la configuración de la toma del poder coceísta en el seno del aparato priista. Sólo un trabajo presta atención al contexto territorial de este episodio: Marie-France Prévót-Schapira y Héléne Riviére D’Arc (1984) ponen en evidencia las estrategias de cerco del movimiento coceísta por las políticas centrales apoyadas en el corporativismo sindical.

5Por mi parte, sobre todo con base en fuentes documentales de la Secretaría de Reforma Agraria (sra),6 en el presente capítulo me propongo profundizar en el análisis de las expresiones espaciales y territoriales de los movimientos sociopolíticos locales surgidos del proceso de reparto agrario. Considero que la reforma agraria fue también un proceso territorial que merece ser evaluado en un marco regional. Esta escala de estudio permite evidenciar más claramente las políticas de ordenamiento territorial e intervención del Estado en la región, gracias a una cartografía histórica del reparto de tierras.7 Mostraré que el impacto del proceso de reforma agraria resulta diferente dependiendo de la naturaleza de los territorios existentes, sean comunidades indígenas o tierras privadas. Por último, los documentos consultados en los archivos de la sra de Oaxaca8 permiten comparar a esta escala de observación las diversas respuestas locales a la política agraria. Con este enfoque, el caso de Juchitán nos lleva a considerar la reforma agraria como un factor determinante de recomposición de las relaciones de fuerzas que se jugaban en la vieja competencia triangulada entre el centro (Federación), la región (estado) y la localidad (municipio) (Padua y Vanneph, 1988).

LOS TERRITORIOS SURGIDOS DE LA REFORMA AGRARIA

6La importancia del proceso de reforma agraria en la construcción del Estado mexicano contemporáneo, y de las formas de ciudadanía rural que promovió, quedó ampliamente demostrada a raíz de los debates que ocurrieron en 1992, modvados por las modificaciones a la Ley Agraria, es decir, los cambios legales que dieron fin al reparto ejidal (Moguel, 1998). Y es que la reforma agraria no fue sólo la base de una relación colectiva e individual con el Estado en el México rural, sino también –bajo el principio de redistribución de la tierra en forma de ejidos– la ocasión para una refundación de equilibrios territoriales y políticos. Encargada de aplicar los principios nacionales de la Revolución, cuya legitimidad reposaba en la Ley Agraria de 1915, y siendo al mismo tiempo la fuente de un aparato administrativo cada vez más importante e ineludible en la vida pob'tica y económica rural, la reforma resultó ser un proceso complejo y sobre todo cambiante en el tiempo. Para comprender las proyecciones nacionales de tal proceso y el diseño de la ciudadanía rural mexicana que cimentó es necesario distinguir los diferentes proyectos históricos que el Estado propuso a partir de ella. La cartografía de su aplicación en el Istmo oaxaqueño nos permitirá situarlas y estimar su impacto sobre la organización territorial regional.

Los ejidos cardenistas

7El primer proyecto agrario que aparece con claridad, poco menos de 20 años después de la Constitución de 1917 y su artículo 27, corresponde al cardenismo, el cual brindó sustento y dirección a todo el proceso de reforma agraria hasta su término en 1992. Tal proyecto se apoyaba en una interpretación que se distinguía de aquella reforma prevista por Carranza, Obregón o la revolución campesina zapatista,9 ya que debía soportar la fundación del Estado nacional con base en una relación privilegiada, nueva, inmediata y “real”, es decir económica, con los pueblos y sociedades rurales (Reina, 1988). Pieza maestra del naciente aparato estatal, la reforma agraria fundamenta la legitimidad del Estado revolucionario, pues nada como ella para crear un lazo nacional sólido, exclusivo e inmediato entre las poblaciones rurales mayoritarias y el centro político del país. Este proyecto tuvo una traducción espacial fuerte: el territorio nacional quedaba por construirse y consolidarse, las tierras eran de la nación y sus recursos formaban la base de su desarrollo, mientras que la reforma agraria era el instrumento que permitiría fundamentar la legitimidad del Estado emergente, vía la redistribución de las tierras a sus campesinos.

Figura 28. Las acciones agrarias en 1942

8Por ello el significado de “ejido” –cuyo contenido jurídico formal se estableció en la legislación de 1942, pero que de hecho estaba presente implícitamente desde 1934 y las primeras dotaciones cardenistas– resultó complejo y múltiple: en la Ley Agraria, el ejido designaba a la colectividad de campesinos demandantes de tierra, pero también a las tierras que les correspondían y a la institución local que organizaba la relación de los hombres con las tierras, compuesta por la asamblea de ejidatarios y los dos órganos que ejercen el gobierno local –el comisariado ejidal y el comité de vigilancia–. Esta triple naturaleza –que designaba a la vez un territorio, una colectividad social que se reconocía en un proyecto agrario y las instituciones de gestión y representación de la misma– explica las múltiples implicaciones del ejido en una nación cuyo proyecto político cambiaba repentinamente de tenor. El ejido asentó las bases territoriales, organizativas e institucionales de una nueva comunidad política, articulada al Estado posrevolucionario. En otros términos, el ejido soportó la construcción de una nueva ciudadanía que se podría llamar “agraria”.

9La naturaleza polifacética del ejido explica también la diversidad de sus instrumentalizaciones por medio de las políticas nacionales a lo largo del siglo xx: en tanto institución de acceso a los recursos agrarios y su distribución, fue instrumento de políticas económicas dirigidas a los campesinos. En tanto órgano político local, fue instrumento de anclaje del Estado en los espacios rurales, y medio de canalización de los movimientos sociales y políticos. Por su dimensión territorial, fue también un mecanismo que usó el Estado central para desarrollar sus proyectos de conquista territorial y de poblamiento. A lo largo del periodo de aplicación de la reforma agraria, se construyó una asociación sistemática y duradera entre tierras, colectividad social e instituciones políticas que generaba nuevos territorios, a la vez que fomentaba nuevas formas de ciudadanía (Hoffmann, 1996), vinculadas a la dimensión institucional del ejido y que coexistieron y a veces se opusieron a las formas de ciudadanía basadas en la residencia local. La dicotomía ejidatario-no ejidatario ha marcado así la dinámica sociopolítica de los pueblos rurales a partir del reparto agrario cardenista y sus posteriores expresiones.

10Inventada por el cardenismo, esta nueva ciudadanía agraria10 se aplicó en el Istmo oaxaqueño. La presidencia cardenista concentró el mayor número de dotaciones ejidales a lo largo del periodo de reparto agrario,11 y redistribuyó sobre todo las tierras de casi todas las haciendas de la región, en particular las más antiguas y simbólicas desde el punto de vista de los revolucionarios (véase figura 28). En efecto, los ejidos creados antes de 1942 se ubicaron en el territorio de las haciendas marquesanas (correspondientes al viejo dominio de Cortés). Las más antiguas de estas acciones agrarias eran anteriores al gobierno de Cárdenas, pero éste les concedió ampliaciones –oleada de 1937 en el municipio de Ixtaltepec, que afectó a las haciendas de Chivela, La Mata, Cieneguillas, Lachivixuyo– Por otro lado, varios ejidos fueron distribuidos también a lo largo del ferrocarril: las estaciones férreas que habían dado nacimiento a alguna aglomeración recibieron tierras en forma de ejidos, tanto alrededor de la estación como de ciertos anexos rurales situados al margen del corredor ferrocarrilero. Otros ejidos se fundaron dentro de viejas tierras comunales, como en el caso del territorio mixe de Guichicovi, desmantelado del todo por la construcción del ferrocarril y por las concesiones de Garay, que habían amputado 50 km de tierras a cada lado de la vía (véase Escalona, en este volumen).

11Por último, en la zona de las antiguas haciendas dominicanas, asentadas al piemonte de los Chimalapas, que albergaron luego los campos cañeros plantados por empresarios privados, se formaron los ejidos Porvenir (San Miguel Chimalapa) y Santo Domingo. En la periferia de esta zona, en el área chontal, otros ejidos fueron atribuidos a grupos zapotecos en fase de colo nización; y dos comunidades obtuvieron el reconocimiento de su posesión colectiva a través de la dotación ejidal: Laollaga y Zanatepec.

12Como es natural, la aplicación del proyecto cardenista benefició prioritariamente a las poblaciones clientelas de la Revolución: los campesinos de las haciendas privadas, que entonces se convirtieron en el centro de la organización política y administrativa, a falta de una estructura municipal preexistente. Tal implantación y consolidación de un orden ejidal en las zonas de viejas propiedades privadas o, dicho de otra manera, de des-estructuración de los territorios existentes, derivó en una nueva organización de estos espacios. Así, la mayoría de estas entidades recibieron un estatuto administrativo que correspondía al tamaño de su población, y la legislatura de Oaxaca registró durante ese periodo a los nuevos ejidos y sus ampliaciones bajo la nomenclatura de rancherías-agencias de policía y congregaciones-agencias municipales que integraban los municipios existentes (Matías Romero, Ixtaltepec).

13El proyecto económico subyacente a las dotaciones también se hizo evidente. Las tierras fueron atribuidas bajo un modelo único, en el que el arquetipo promedio concernía a una colectividad de 114 beneficiarios asentada en una superficie de unos 30 km², lo que equivalía a 19 ha por ejidatario. Si nos detenemos sobre las proporciones conocidas de tierras agrícolas parceladas y de agostaderos y monte en la zona, podemos estimar que en realidad esta dotación individual correspondía a parcelas cultivables de alrededor de 10 ha por beneficiario, lo cual era notable para la región –donde el catastro de la propiedad privada muestra un predominio de parcelas de dos a tres ha a todo lo largo del siglo xx–, y más alto aún para las zonas muy cultivadas. El sistema de transmisión a un heredero único impuesto por la Ley Agraria, en un contexto de estabilidad demográfica e incluso de regresión,12 fue la piedra de toque para una institución que proponía un nuevo modelo de ciudadanía basado en el progreso social, rompiendo con el minifundismo y permitiendo imaginar un campesino productor nacional, devoto tanto a su colectividad como a su nación. En este proyecto ideal de productor-ciudadano no había espacio para intermediarios entre la asamblea de ejidatarios –principal fuente de legitimidad política– y las instancias federales, sino que se planteaba una inmediatez basada en la complicidad entre el presidente y los campesinos y en la devoción de la administración agraria para los campesinos.

14Los espacios correspondientes a las viejas haciendas, que ya habían permanecido parcialmente ajenos al control del cuadriculado municipal del Estado liberal,13 cayeron bajo la responsabilidad administrativa del gobierno federal, eludiendo los niveles territoriales del municipio y la entidad. De esta manera, ocurrió una fuerte dispersión de las localidades formadas por la reforma agraria justo en las zonas donde los municipios eran los más extendidos. Se trata de municipalidades creadas tardíamente, o modificadas al momento de la construcción del ferrocarril –Matías Romero, Ixtaltepec, Barrio de La Soledad–,14 es decir ubicadas fuera de los territorios comunales. Por su parte, los municipios de origen indígena y colonial, cuya demarcación corresponde grosso modo a las tierras comunales, fueron poco afectados por la política agraria cardenista, como fue el caso de Juchitán, San Blas Atempa o las comunidades zapotecas de la Sierra Madre, las de Chimalapas y otras más al este, sobre la ruta a Chiapas. De manera general, la reforma cardenista no perturbó la dualidad estructural del territorio regional, que yuxtaponía tierras comunales, integradas mediante las reducciones de indios y apropiadas por nuevas colectividades indígenas, y por otro lado las tierras de estatuto privado.15

15En su momento, los municipios creados por los gobiernos liberales adoptaron los contornos de las comunidades coloniales, fusionando su poder y asumiendo la propiedad colectiva, disfrazada de propiedad privada o no,16 mientras que los municipios más recientes fueron construidos sobre los espacios vacantes que habían dejado esas comunidades, con el objetivo de completar el cuadriculado y la gestión territorial. Así, a fines del siglo xix había dos tipos de municipalidades: aquellas que surgieron de las comunidades coloniales y que conservaban su autoridad sobre tierras y recursos; y otras de naturaleza puramente administrativa, que no llegaban a gobernar el conjunto de su jurisdicción y que en realidad operaban esencialmente al nivel de la zona urbana de su cabecera. Para principios del siglo xx, muchas tierras escapaban al control municipal, en particular si consideramos las leyes de adjudicación que otorgaban a las empresas constructoras del ferrocarril un estatuto jurídico específico que las colocaba al margen de la trama administrativa y política –parecido al régimen de excepción que habían gozado los dominios de Cortés durante la época colonial–. En los hechos, la gestión territorial se organizaba a escala del distrito,17 el cual reproducía el modelo centralista de la prefectura francesa que Porfirio Díaz había seleccionado para contrarrestar los efectos de la división territorial liberal basada en el municipio libre. Era al nivel del distrito que operaban y se coordinaban las élites económicas regionales asociadas al poder ejecutivo del jefe político. Y si bien esta gestión teóricamente se oponía al comunalismo,18 no cuestionaba la existencia ni la funcionalidad de las comunidades, no al menos en el Istmo oaxaqueño.

16Mientras que los municipios cuya jurisdicción correspondía a un territorio comunal rechazaron, en principio, la aplicación de la reforma agraria, las haciendas marquesanas fueron las primeras en acoger el proyecto cardenista y las más afectadas por su realización. Esta acción permitió crear una territorialidad que asoció directamente el nivel local con el nivel nacional. Al eregir pequeños territorios donde residían los nuevos ciudadanos-campesinos del Estado, se ofreció a las poblaciones de las haciendas una representación política nacional que los sistemas municipales no habían podido asegurar.

17Si bien la reforma agraria no confrontó directamente ni compitió de manera formal con las otras modalidades de territorialidad comunal ya existentes, para los campesinos sin tierra se convirtió en una institución ineludible de la maquinaria estatal y de la construcción política. El proyecto de distribución de la tierra en ejidos contemplaba por naturaleza propia la centralización y presidencialización del poder político. En tanto institución, la reforma agraria –por medio del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (daac), convertido a partir de 1971 en una Secretaría de Estado (la sra) dependiente del ejecutivo federal– desarrolló su propia inercia, sus propios modos y lógicas de reproducción interna. Así, en el funcionamiento del “vínculo directo” entre el presidente y los campesinos se interpusieron, poco a poco, nuevos engranajes locales, estatales o federales –funcionarios locales y regionales de la administración agraria, representantes y líderes de los sindicatos campesinos atibados a la cnc, representantes de las instituciones de desarrollo agropecuario, etc–, convirtiendo al aparato agrario en un intermediario complejo, sobre todo conforme se consolidaba como el principal instrumento de intervención del Estado en la región istmeña.

El ordenamiento del territorio

18Después de la presidencia cardenista, la reforma agraria existió en tanto institución por sí misma y perdió gradualmente esa vocación redistributiva de las tierras que había sido el pivote del cardenismo como proyecto político. Tanto a escala nacional como a la del Istmo el reparto se redujo drásticamente y los presidentes en turno se orientaron hacia una política más clásica de soporte a los sectores productivos, es decir de apoyo a los propietarios privados.19 Sin embargo, este giro no llevó a cuestionar la viabilidad del instrumento institucional de la reforma agraria: por el contrario, el daac acrecentó su implantación, y la legislación agraria fue tomada al pie de la letra a modo de servir a las políticas nacionales de desarrollo.20

19Entre los años 1940 y 1960 la reforma agraria tuvo por función primordial intervenir sobre los territorios que debían ser objeto de ordenamiento o de algún proyecto de desarrollo, dentro del marco de una política federal ambiciosa, apoyada en el crecimiento mundial y luego en la renta petrolera. Esta funcionalidad operó para la construcción de caminos asfaltados entre 1944 y 1947 (Segura y Sorroza Polo, 1994). La mayoría de los ejidos formados en esos años (véase figura 29) se situó a lo largo de las carreteras al oriente de Ixtepec. En todos esos expedientes de dotación, se trató en realidad de reconocer la propiedad colectiva ya ejercida sobre tierras comunales –a diferencia de los terrenos de estatuto privado afectados durante el periodo cardenista– y, sólo marginalmente, satisfacer las demandas de campesinos sin tierra. Éste fue también el caso de zonas que acogieron proyectos integrales de desarrollo, como el ingenio cañero de Santo Domingo (Piñón Jiménez, 1994), en el ejido del mismo nombre; o la construcción de la Presa Benito Juárez en Jalapa del Marqués (fuera de figura 29), que obligó al desplazamiento completo del poblado y a la inundación de parte de sus tierras comunales durante los años cuarenta.

Figura 29. Las acciones agrarias en 1958

20Estas operaciones sirvieron sobre todo para cambiar el estatuto legal y asentar la seguridad jurídica de las tierras afectadas por la construcción de la carretera o del Distrito de Riego 19, creado como anexo a la Presa Benito Juárez y montado sobre las llanuras de Tehuantepec. En todos los municipios implicados en estos procesos de dotación agraria, la creación de ejidos va a la par de una ola de escrituras notariadas que apuntan a registrar las propiedades privadas de la zona.21 En efecto, el reconocimiento de terrenos ejidales por parte de la administración agraria afirma la preeminencia de la nación sobre la propiedad catastrada, y en las comunidades afectadas por la creación del Distrito de Riego 19 (Juchitán, Jalapa) el decreto de dotación ejidal de 1964 termina con 200 años de parcelamiento de las tierras comunales y ordena proceder a su redistribución (véase infra).

21Los territorios creados en este periodo, ya sea mediante la dotación de ejidos o el reconocimiento de propiedades comunales, no tuvieron precisamente vocación política alguna. No hubo un “proyecto” político explícito o implícito en esos nuevos territorios: a diferencia de los ejidos del periodo anterior, éstos no contaban con perfiles sociológicos claros y homogéneos; las dotaciones sólo apuntaron a registrar el estado vigente de tenencia de la tierra, con la finalidad de integrarlo a un marco legal regulado por la administración agraria y que permitía la intervención del Estado.

22Pero las resoluciones presidenciales de dotación que se reportan en el mapa de 1958 fueron únicamente la punta visible del iceberg. En la misma época de los años cuarenta, la administración abrió de manera unilateral todos los expedientes que concernían a los espacios más extendidos de la región: las antiguas comunidades constituidas durante la época colonial. Si bien el cardenismo había constituido un proyecto fuerte y concurrente al modelo comunal-municipal, dejó casi intactas las comunidades indígenas. En cambio, durante el periodo siguiente de ordenamiento del conjunto regional se desestabilizaron las bases de las autoridades comunales mediante la imposición de instituciones agrarias de corte oficial. El reconocimiento de las posesiones comunales por parte de la reforma agraria, sea como ejido o como comunidad, consistió entonces en crear instituciones locales concurrentes de las autoridades municipales que tradicionalmente asumían la responsabilidad de la gestión de los bienes comunales. Para finales de los años sesenta, la dinámica de incorporación de las comunidades a la “institucionalidad” agraria oficial había integrado cerca de 80% del territorio regional al estatuto de “propiedad social” (véase figura 30). Este proceso de “duplicación” de la autoridad comunal por las instituciones agrarias oficiales –o su incorporación a ellas– también reveló lógicas concurrentes en su expresión política. En adelante nos interesaremos en las expresiones de dicha duplicación, así como en las formas de competencia que despertó entre los distintos niveles político-territoriales.

LA INCORPORACIÓN DE LAS COMUNIDADES AL PROYECTO TERRITORIAL NACIONAL

23Dos casos nos servirán para ilustrar las respuestas locales a este proyecto de registro territorial lanzado por la administración agraria: el de Juchitán, una de las más importantes comunidades zapotecas de la región; y el de San Francisco del Mar, pequeña comunidad de pescadores huaves asentada al oriente de una laguna costera.22 Las dos habían recibido grandes extensiones de tierra por parte de la Corona española, y sobre ellas se establecieron municipalidades luego de la Independencia. En ambos casos los ayuntamientos municipales asumieron, antes de la aplicación de la reforma agraria, la responsabilidad sobre la gestión de las tierras. Aquí el proceso de reconocimiento de las comunidades por la reforma agraria consistió en la confiscación de las prerrogativas comunales a los municipios –que se fundamentaban sobre todo en el manejo de recursos colectivos donde las tierras agrícolas constituían el elemento básico–. En el caso de San Francisco del Mar los campesinos comuneros asumieron tal confiscación haciendo plenamente suyas las instituciones propuestas por la administración agraria. En el otro caso, en Juchitán, los conflictos sociales suscitados por la intervención de la reforma agraria fueron tales que la mayoría de los miembros de la comunidad trataron de evadirla invirtiendo muy fuertemente en las instituciones municipales. En función de estas dos trayectorias opuestas podremos ver cómo se manejaron las cartas entre los diferentes niveles políticos: local, regional, estatal y nacional.

Dos solicitudes de reconocimiento de bienes comunales ante el daac

24La solicitud de reconocimiento y restitución de bienes comunales inició para ambas comunidades a mediados de los años 1940.23 Las dos problemáticas eran similares, pero los contextos resultaban contrastados. En primer lugar, la iniciativa para constituir dichas solicitudes surgió desde el Estado central y la administración del daac: en Juchitán, el expediente había sido rechazado varias veces por el municipio desde 1919, y fue solamente a causa de la construcción de la carretera y del futuro distrito de irrigación que la intervención agraria se impuso de manera ineludible hacia 1947. De igual modo, en San Francisco del Mar el expediente se abrió por esos años ante la necesidad de resolver conflictos de límites con los municipios vecinos, como los sostenidos con otras comunidades huaves –San Dionisio del Mar y Santa María del Mar–; pero sobre todo y de forma más dramática, la solicitud de reconocimiento y restitución de bienes comunales por parte de San Francisco del Mar era un intento por responder a los enfrentamientos con comunidades zapotecas asentadas desde el siglo xix y que no cesaban de extenderse: Reforma de Pineda, y sobre todo San Francisco Ixhuatán, pueblo con el que el conflicto era en particular violento.

25Al avanzar dicho expediente, la transferencia de legitimidad se hizo inmediata en San Francisco del Mar. Aquí el ayuntamiento, antaño interlocutor en todo tipo de tratos o convenios24 de tierras, desapareció de los documentos oficiales y de las negociaciones, a favor de las autoridades comunales nombradas en el marco de la instrucción agraria. En Juchitán, en cambio, esta transferencia resultó mucho menos evidente: aquí, en un documento de 1961,25 vemos al presidente municipal intervenir ante el daac para proteger a los propietarios zapotecos de tierras comunales de una posible redistribución de sus tierras por parte de la administración agraria. Esta intervención muestra que las relaciones entre municipio y administración agraria no eran tan llanas como en San Francisco del Mar. Expresa también la naturaleza comunal de la legitimidad municipal, y en particular el peso de la prerrogativa de administración de las tierras en las dinámicas políticas locales. Lo que está en juego en esta transferencia a la administración federal de la prerrogativa a regular y validar el acceso a las tierras es la fuente de la legitimidad política de las instituciones locales. Veremos más adelante que esta intervención del municipio en el expediente agrario correspondía a un conflicto interno a la comunidad, que la activación del proceso de reforma agraria había contribuido a revelar.

26En San Francisco, la elección de transferir este poder comunal a las instituciones de la reforma agraria respondía a apremios específicos: la mitad de las tierras comunales otorgadas por la Corona española en el siglo xvi, y cuyos Títulos Primordiales conservaban los huaves, habían sido ocupadas por el municipio de San Francisco Ixhuatán, luego de un proceso de invasiones de tierras y desplazamiento gradual de los límites municipales a finales del siglo xix.26 Los campesinos zapotecos implicados, en su mayoría ganaderos, estaban asociados a grandes propietarios de Juchitán que venían haciendo inversiones sobre esas tierras, o eran empleados de tales propietarios. Por tanto, estos campesinos mantenían nexos con las élites regionales más poderosas.27 Para los huaves, la reforma agraria representó una oportunidad para recuperar el antiguo territorio comunal y eludir una jurisdicción municipal (Ixhuatán) que respaldaba la colonización zapoteca. Se esperaba de la administración agraria que ejerciera su derecho de prelación sobre la administración municipal en materia de posesión del suelo para recuperar tierras que fueran de la comunidad colonial huave: se confrontaban así un derecho agrario otorgado por las instituciones agrarias federales como fuente máxima de legitimidad y un derecho privado garantizado por las instituciones municipales en tanto fuentes de legitimidad local.

27El expediente agrario se dirigía precisamente a definir el estatuto de las tierras en disputa. Para ello fue necesario delimitarlas, excluyendo los terrenos privados; recensar a los beneficiarios, y autentificar los títulos de unos y otros. En un principio, la administración agraria se mantuvo neutra en el conflicto: se dedicó a desentramar los derechos sobre las tierras y dar estatuto definitivo a los límites mediante el registro de los hechos. En total, esta instrucción tomó 12 años y resultó en extremo difícil por la aguda violencia entre los dos grupos, huaves y zapotecos.28

28En Juchitán también hubo una discrepancia entre los límites de los terrenos comunales cedidos por la Corona, cuya traza de 1715 coincidía con la demarcación del decreto de dotación ejidal,29 y la jurisdicción municipal. Esta última cambió en función de las modificaciones sociológicas e históricas de la comunidad, particularmente por la escisión de “poblados-hijos”, es decir la municipalización de sus anexos Rancho Gubiña (Unión Hidalgo), Espinal y Santa María Xadani en la década de 1880.30 Estas subdivisiones se acordaron incluyendo las tierras comunales y no implicaron problemas agrarios, ya que estos poblados pagaban un tributo (simbólico) al municipio de Juchitán y no se suscitó conflicto alguno por esta causa.31 Por otro lado, ciertas localidades fueron anexadas al municipio de Juchitán como medio para resolver conflictos entre comunidades: La Venta se segregó de Santo Domingo Ingenio en 1950,32 y Santa María del Mar se emancipó de San Dionisio del Mar. El pueblo de Alvaro Obregón ya pertenecía simbólicamente a la comunidad de Juchitán, dado que era cabecera de las haciendas otorgadas al caudillo revolucionario Heliodoro Charis en recompensa por sus servicios al ejército de Obregón. De tal suerte que las autoridades de Juchitán no tenían ningún interés territorial porque sus tierras comunales gozaran de reconocimiento alguno por parte de la reforma agraria, y menos siendo el ayuntamiento el que controlaba la gestión de las tierras, fuente de una legitimidad que la administración agraria federal podría fragilizar o cuestionar en términos legales.

29En el contexto de ordenamiento territorial que hemos evocado, lo que estaba en juego para extender el proceso de reparto agrario a Juchitán era la constitución del Distrito de Riego 19 en toda la llanura costera, incluidas las tierras de Juchitán. Por un lado estaba el gobierno federal que financiaba toda la operación, y por otro los juchitecos de todas las categorías, que a pesar de su desconfianza hacia cualquier tipo de intervención ajena estaban muy interesados en la inversión agrícola de la que iban a beneficiarse sus tierras. A diferencia de lo ocurrido en San Francisco del Mar, donde la reforma agraria confrontó a las élites regionales, aquí las mismas élites juchitecas hicieron el juego de la reforma para conseguir el mayor beneficio posible derivado del riego agrícola: de principio se desató una fuerte especulación sobre las tierras;33 luego el proceso de designación de autoridades agrarias por parte del daac favoreció esencialmente a las élites de la comunidad, quienes pudieron organizar la redistribución de las parcelas dentro del futuro Distrito 19, quedando como gestores de clientelas. Estas élites –provenientes del mismo grupo social comerciante y ganadero que el de San Francisco Ixhuatán– lograron controlar el proceso de reparto de tierras en beneficio propio: afianzaron su poder local y monopolizar las instancias políticas “locales”.34 En cuanto estas élites vieron el interés de proceder a un nuevo reparto de la tierra y renunciar a la propiedad formal que les garantizaba el municipio, la aplicación de la reforma se ejecutó sin mayor dificultad: el viejo territorio colonial quedó completamente reconocido, sin modificación alguna, y todas las propiedades privadas fueron canceladas, sin excepción, en el seno del espacio comunal.35

Conflictos y movilizaciones

30La comparación entre los dos expedientes permite formular algunas deducciones sobre los impactos territoriales de la reforma agraria: éstos dependieron con mucho del modo en que los diferentes grupos sociales –élites locales, campesinos, cuadros políticos– movilizaron e hicieron suyo el proceso político de la reforma agraria. Este proceso se aplicó dentro de una misma configuración de rivalidades territoriales: suplantó las lógicas municipales –aquellas asociadas a poderes locales antiguos, muchas veces de tipo caciquil– para instaurar en su lugar un vínculo de legitimidad y soberanía más directo entre la población rural y el Estado revolucionario institucionalizado. En los dos casos, este proceso vino a trastornar el manejo de las élites locales allegadas al gobierno de Oaxaca por intermediación del pri.36

SAN FRANCISCO DEL MAR: EL ENFRENTAMIENTO A TRAVÉS DE DOS FORMAS DE CABILDEO POLÍTICO-JURÍDICO

31En San Francisco, a pesar de las grandes dificultades provocadas por el clima de violencia, los funcionarios agrarios lograron reunir poco a poco la documentación necesaria para armar y publicar la resolución presidencial. Las agresiones hacia los ingenieros perpetradas por los zapotecos provocaron que con frecuencia éstos se inclinaran a favor de los huaves, mientras que la policía estatal y municipal, o hasta el mismo gobernador de Oaxaca, intervenían a favor de los ganaderos zapotecos,37 aspecto que surgirá claramente al momento de publicación del decreto: el conflicto entre el municipio de Ixhuatán y los comuneros de San Francisco del Mar hizo eco en aquella fuerte disensión entre el gobernador de Oaxaca y las instancias centrales de la reforma agraria.

32En efecto, la configuración del conflicto de San Francisco favoreció el paso de una oposición de clases a una competencia de escala territorial. La reforma agraria, que encarnaba la estrategia del Estado central, encontró ahí rápidamente a aliados firmes. Los huaves teman un interés evidente en ver cuestionada la territorialidad municipal y aprovecharon la ocasión para intentar cambiar la relación de fuerzas entre los “pequeños” pescadores y sus “ricos” vecinos ganaderos. Al afirmarse como “sujetos agrarios” antes que ciudadanos territoriales –es decir afiliados a la nación por medio de su lugar de residencia– se daban la oportunidad para recuperar las fierras sustraídas por el municipio zapoteco de Ixhuatán. Dicho de otra forma, el conflicto huave-zapoteco se tradujo en cuestión de afiliación agraria o ciudadanía municipal. Una conlleva la integración al proyecto económico y político del Estado posrevolucionario; la otra remite a la administración política territorial –que, no hay que olvidar, constituye una de las bases de la democracia mexicana, explícita en el artículo 115 de la Constitución surgida de la Revolución–. Como se sabe, en la organización político-administrativa del territorio la jurisdicción municipal depende de la entidad federativa, de su legislatura y gobernador, que son instancias soberanas para dar precepto sobre la división territorial. En este contexto, las elecciones municipales suelen ser con frecuencia campos manipulados por las élites tradicionales: son espacios donde predominan cadenas de clientelas o simplemente grupos de intereses, donde las asociaciones ganaderas encuentran formas de intervenir y el pri juega un papel regulador en postulación de candidatos. Los gobernadores, por su parte, están ligados al gobierno federal y la presidencia de la República, por medio de un sistema clientelar que moviliza tanto redes relacionales como el dispositivo “oficial” de intermediación del pri.

33Es así como, en ocasión del conflicto agrario, los zapotecos, además de mostrar una fuerte presencia en la prensa regional y nacional, intentaron allegarse a un miembro de la familia presidencial a fin de que interviniera a su favor.38 Tal intervención desde lo alto de la cadena de poder ocurrió en el momento en que los huaves intensificaban su estrategia de movilización del aparato de la reforma agraria, tanto en su dimensión simbólica como a través de la maquinaria política que había implantado: sindicatos y sus aparatos articulados. No cejaban en dirigirse al presidente por medio de telegramas directos. Al momento más fuerte del conflicto, justo antes de la publicación del decreto de reconocimiento de los bienes comunales, una delegación arribó a la ciudad de México y fue recibida en la entonces importante CNC jugando completamente y con éxito la carta del clientelismo corporativista.39 Mientras las élites zapotecas se atenían al presidente a partir de redes interpersonales, los huaves tocaban el corazón del dispositivo institucional del Estado-partido: la institución presidencial en tanto tutora de la reforma agraria, por medio del órgano corporativo campesino oficial y su instrumento de prensa.

34El resultado de estas movilizaciones fue la publicación en 1970 de un decreto de resolución presidencial que reconocía las tierras comunales huaves. Enseguida se abrió un segundo expediente, esta vez de restitución de bienes comunales –procedimiento previsto en el artículo 27 pero sin precedente en la región– que atañía a la totalidad de las tierras demarcadas por el título colonial, es decir el territorio reconocido en 1970 más todas las tierras que estaban en posesión de los zapotecas, correspondiendo al conjunto de los territorios municipales de San Francisco del Mar e Ixhuatán. En 1972, algunas semanas después de la resolución de restitución, y mientras los zapotecos de Ixhuatán procedían a invadir las tierras comunales, el gobernador de Oaxaca publicó un mandato gubernamental –instrumento que permitió a muchos gobernadores aplicar su propia reforma agraria, como lo hizo el gobernador de Chiapas para convalidar la colonización ilegal de los Chimalapas– por medio del cual excluía de la restitución presidencial la mayoría de las tierras: ese decreto reconocía las propiedades privadas de los ganaderos zapotecos sobre más de la mitad de la superficie, así como las tierras de Ixhuatán (“que están en posesión de Ixhuatán”). La administración agraria impugnó la validez de un decreto provisional que contradecía abiertamente una decisión federal y decidió recuperar su prerrogativa: revisó el mandato del gobernador, declaró restituibles la totalidad de las 49 000 ha contempladas en la resolución presidencial e invalidó los certificados de inafectabilidad de los grandes propietarios.40 Sólo dos ejidos que habían sido atribuidos en 1967 y 1968 a los zapotecos en esta zona quedaron excluidos de la restitución, ya que las resoluciones presidenciales eran jurídicamente inapelables.

35En esta confrontación directa entre la administración agraria federal y el gobernador fueron movilizadas dos cadenas distintas de poder político, aprovechando diferencialmente los niveles de cabildeo e intervención política. El expediente agrario enseña que los zapotecos, asociados a las élites regionales, supieron movilizar la prensa a nivel regional y estatal, las administraciones territoriales y las asociaciones ganaderas y de pequeños propietarios (cng y cnpp), pero únicamente a nivel regional. Al contrario, los huaves recurrieron a la administración agraria federal y a la cnc, sólo a nivel nacional, en una negociación directa con el poder central que consiguió evadir el anclaje regional de los poderes zapotecos.

"TIERRAS PRIVADAS COMUNALES" EN JUCHITÁN: CONSTRUCCIÓN Y OFICIALIZACIÓN DE UNA FIGURA JURÍDICA ENDÓGENA

36En Juchitán la alianza de las élites zapotecas con la reforma agraria no revela sumisión alguna, sino más bien una estrategia que se traducirá en la capacidad de las autoridades agrarias del lugar para imponer a la reforma su propia visión de cómo construir el decreto de dotación ejidal. Desde 1964 las autoridades del ejido dieron cuenta de una fuerte oposición para hacer valer el estatuto ejidal sobre las tierras de Juchitán. El movimiento de contestación era entonces de tal envergadura que obligó al presidente Díaz Ordaz a revertir la legislación agraria, de modo completamente anticonstitucional, a fin de producir una nueva figura jurídica agraria denominada “pequeña propiedad privada de origen comunal” y así satisfacer las demandas de aquellos juchitecos que buscaban mantener un régimen de propiedad privada dentro de los bienes comunales. Más de 3 500 certificados individuales fueron emitidos en 1966, para luego ser distribuidos por una autoridad agraria que de paso construyó su propia clientela. Una parte de los comuneros, aquellos que no pudieron justificar la posesión de una parcela, quedaron fuera de este reparto y el aparato federal, que debía hacer de ellos el pilar de la política agraria y la redistribución de la tierra, fue por el contrario el garante de su exclusión del acceso comunal a la tierra. Algunos lograron refugiarse en Alvaro Obregón, en las tierras de Chatis, e iniciaron una solicitud de dotación de ejido; otros comuneros desposeídos se reunieron y formaron un movimiento contestatario apelando a la municipalidad (y no al presidente de la República, como hicieron los huaves) para intentar imponer la redistribución de las tierras comunales.

37Este movimiento dirigido en contra de las autoridades agrarias fue lo suficientemente fuerte para hacer vacilar la coherencia de los grupos de poder en Juchitán: se cuestionó la actuación de los mandos agrarios, el monopolio y el uso del poder por parte del PRI, así como la legitimidad de los órganos de gobierno propuestos por el Estado, que habían sido copados por las élites locales. Es así como la protesta campesina encontró un eco inesperado en ciertos grupos de la élite zapoteca, que empezaron a poner en tela de juicio la autoridad del PRI sobre la gestión local. El ataque al poder central –el pri por las élites; la SRA, por los campesinos– delimitó un campo de convergencia política que cristalizó en un movimiento de oposición a la candidatura impuesta por el PRI estatal a la presidencia municipal en 1970, en la cual resultó vencedor un candidato “local” no afiliado al partido oficial.41 Si bien el PRI recuperó el poder al año siguiente,42 el movimiento social que se había puesto en marcha sentó las bases para una verdadera oposición ante los diferentes sistemas de autoridad externa, en particular hacia aquellos que emanaban del gobierno de Oaxaca. En efecto, luego del episodio de las elecciones municipales, la reconquista del mando ejidal devino en el objetivo principal de movilización para una buena parte de la población campesina. Las élites locales, inconformes ante la imposición de candidatos por parte del PRI estatal, se sumó a la lucha de la naciente Coalición Obrero Campesina Estudiantil del Istmo (cocei). Ésta solicitó tanto la administración agraria como la cnc para enfrentar a los grupos de poder asociados al gobernador de Oaxaca, quien reprimía salvajemente este movimiento social (Bailón Corres y Zermeño, 1987). La ruptura de una parte de las élites juchitecas con el PRI estatal estuvo en el origen de una alianza con los comuneros: ambos grupos movilizaron las instituciones agrarias para rodear la cadena territorial del aparato priista e imponer un orden local en el reparto y la gestión de las tierras incluidas en el distrito de riego. El piso común que permitió el movimiento coceísta se construyó en la reivindicación de un orden comunal en la gesdón de las tierras y de una simbólica revolucionaria reactivada, para lo cual pensaban recibir el apoyo de la administración agraria en competencia contra los aparatos territoriales del pri.43

38El epílogo muestra que ni la reforma agraria ni los sindicatos sirvieron como soporte al movimiento, y sólo lograron salvar las apariencias mediante algunas acciones simbólicas –por ejemplo, el reconocimiento de ilegalidad de los certificados emitidos en 1966–. De ahí que, a partir de 1974, las movilizaciones se hayan dirigido de inmediato hacia la conquista del territorio político-administrativo, es decir, del poder municipal. Retomaremos este punto más adelante.

DOS MODELOS DE CIUDADANÍA, DOS LÓGICAS DE RELACIÓN COMUNIDAD-ESTADO

39En conjunto, los casos anteriores dejan ver que la reforma agraria, en su tentativa por instaurar una nueva territorialidad alterando los anclajes espaciales locales y los poderes autónomos asociados a ellos, intervino sobre la relación de fuerzas entre las élites regionales, las sociedades campesinas y el gobierno estatal. La elección hecha por los huaves a favor de un territorio agrario más que municipal reproduce la estrategia de alianzas entre el centro y el nivel local frente a los poderes regionales. Al comparar este caso con el juchiteco encontramos dos modelos de filiación y de prácticas políticas: uno directo, trascendente y simbólico alrededor del régimen presidencial; el otro anclado regional y localmente, fundado sobre redes de dependencia interpersonales. Las experiencias de Juchitán y San Francisco del Mar fueron opuestas: las élites zapotecas de San Francisco activaron las redes del poder regional y estatal contra la administración agraria federal y los campesinos huaves. En Juchitán, las mismas élites escogieron a la reforma agraria como un instrumento más de la maquinaria priista. Y a diferencia de los huaves de San Francisco, las movilizaciones agraristas de Juchitán se inclinaron por el municipio como ámbito de lucha, prefiriéndolo sobre el de la reforma agraria. Gracias a esta posición “localista” contra la política estatal, los agraristas juchitecos acertaron en sumarse a la cocei y la fracción de la élite juchiteca que se oponía al PRI oaxaqueño.

40El caso particular de las comunidades de Oaxaca, donde se sobreponen los espacios y autoridades comunales y las jurisdicciones municipales, evidencia las dimensiones político-territoriales de la reforma agraria. Ahí la competencia entre afiliación agraria y municipal encubrió la oposición entre dos lógicas de gobernancia local y dos tipos de ciudadanía: por un lado, una ciudadanía “agraria” poscardenista, construida sobre la función económica y política del cam¬ pesino productor y un modelo de democracia local directa, asociada al populismo del régimen presidencial; por otro, una ciudadanía “territorial” y “localizada” en el sentido administrativo, anclada en una cadena espacial jerarquizada que iba del municipio a la entidad y a la Federación, pasando por el nivel regional, cuya actualidad se inscribía en la lógica del distrito porfiriano, al menos si la consideramos un reflejo del poder político de las élites regionales.

41Esta oposición entre dos tipos de ciudadanía, que estuvo en el centro del proceso de incorporación de los territorios comunales durante los años 1960, partió de la confusión entre regulación agraria y control territorial. Sin embargo, a partir de la mitad de los años 1970, las políticas de modernización agropecuaria modificaron radicalmente el tenor de la relación entre el estatuto agrario y la organización político-territorial. La integración de las sociedades campesinas vía la reforma agraria ya no se planteó sólo a partir de la regulación del acceso a la tierra, sino cada vez más en términos de acceso al equipamiento industrial y al crédito bancario. Es decir, los equilibrios locales tendieron a depender de las capacidades económicas de producción antes que de las solas dotaciones de tierra. La acción de la administración agraria sufrió una creciente “desterritorialización”, y con ella la asimilación entre dotación agraria y territorio político perdió parte de su validez.

LA DESTERRITORIALIZACIÓN DE LA REFORMA AGRARIA

42Los años sesenta constituyeron un periodo de intensa actividad para la administración agraria. Los expedientes que ya debían incorporar el grueso de los territorios comunales y aún se encontraban en trámite se concluyeron en su mayoría entre 1967 y 1972: fue el caso de una buena parte de las comunidades zapotecas –Juchitán, Ixtaltepec, Huilotepec, Tehuantepec, Laollaga, Petapa–, de las dos comunidades chimalapas jurisdicciones municipales, evidencia las jurisdicciones municipales, evidencia las –Santa María y San Miguel– y de las dos huaves –San Dionisio y San Francisco del Mar– (véase figura 30).

Figura 30. Las acciones agrarias en 1974

43Por otro lado, para finales de los sesenta, los campesinos beneficiarios de la reforma cardenista estaban en fase de salida: una nueva generación, mucho más numerosa, solicitaba su inserción en los ejidos. Al imponer la legislación ejidal la designación de un heredero único, sólo el desplazamiento de la “frontera agraria” podía dar satisfacción a las demandas en tierras de un número de campesinos en plena expansión. En 1967 y 1969 una ola de ampliaciones y nuevas dotaciones ejidales permitió, en un primer momento, responder a esta demanda: fue cuando surgieron los ejidos de Matías Romero y en menor medida los de Guichicovi, al norte del corredor del ferrocarril y en zonas de colonización agropecuaria. Algunos de estos ejidos desarrollarían localidades importantes, mientras que otros desaparecerían del censo de población de 1980 por abandono de tierras.

44Como se puede observar en el mapa de 1974, desde finales de los años sesenta el proceso territorial y político de la reforma agraria se encontraba prácticamente acabado: casi 80% del territorio había pasado al estatuto de “propiedad social” para entonces (contra 82% hoy día) y la inmensa mayoría de los campesinos tenía un estatuto de comunero o ejidatario. Los hombres, al igual que los territorios, habían sido “incorporados” al régimen de la “revolución institucional”. Las comunidades coloniales, convertidas en municipios dentro la organización administrativa nacional, habían recobrado un estatuto agrario propio mediante la política de reforma agraria. Podemos decir que en ese momento (1967-1974) la legislación agraria había logrado competir y hasta cierto punto desplazar a la legislación territorial clásica, tanto desde el punto de vista político como administrativo.

La inflación en la administración agraria

45El gran problema que el aparato de la reforma agraria debió afrontar al final de los sesenta fue el ritmo de crecimiento demográfico. Éste ya no permitía imaginar que la reforma pudiera ofrecer una solución catastral y territorial ante el crecimiento de las comunidades o las escisiones de comunidades-hijas, en pos de una dotación ejidal propia, siguiendo con la lógica cardenista de incorporación al Estado. No hay que olvidar que ésta reposaba en un pacto revolucionario cuyo motor era la demanda de tierras y su satisfacción. En este momento histórico en que el reparto agrario alcanzaba sus fronteras y ya no podía responder a la creciente demanda por tierras, el presidente Echeverría decidió reactivar el pacto revolucionario por medio de arreglos institucionales y una mayor presencia política local. La nueva legislación, la Ley Federal de Reforma Agraria (lfra) transformó el daac en secretaría de Estado (la sra) y apuntó a reforzar los lazos entre los ejidatarios y el aparato institucional, lo que tuvo por efecto la multiplicación de las actividades administrativas en los ejidos. La presencia de un funcionario agrario en cada asamblea, la necesidad de su convocatoria siguiendo la normatividad legal, requirieron cada vez una cantidad mayor de diligencias e intromisiones burocráticas, como bien lo evidencia, entre otros, el expediente de San Francisco del Mar, en donde se incrementó el número de asambleas y la vida institucional de la colectividad se volvió cada vez más difícil y reglamentada.

46En un segundo tiempo y conjuntamente con la inflación administrativa, la nueva política agraria contribuyó a transformar las relaciones entre los campesinos y el Estado: el desempeño de la administración agraria se orientó menos a distribuir tierras que a hacer del ejidatario el beneficiario privilegiado de acciones de desarrollo. La lfra favorecía la difusión del crédito bancario ejidal y garantizaba los préstamos permitiendo la constitución de sociedades ejidales de empréstito. El estatuto de ejidatario se volvió entonces imprescindible para poder acceder a créditos y equipos agrícolas en el marco de la “revolución verde”. Durante el mandato del presidente José López Portillo (1976-1982) varios proyectos agroindustriales ambiciosos fueron iniciados en el Istmo luego de la construcción del Distrito de Riego 19: en San Francisco del Mar, como para prolongar y afianzar la restitución de tierras comunales a los huaves, se lanzó el Plan Huave, que preveía la irrigación y desarrollo de cultivos comerciales como el melón y el mango.44 Cerca de Juchitán se construyó el Ingenio López Portillo y en Espinal un complejo arrocero (PrévótSchapira y Riviére d’Arc, 1986). Así, aparece claramente en los expedientes agrarios que las relaciones entre la administración agraria federal y las colectividades sufrieron un giro: la administración intervenía en todos los campos de la sociedad ejidal o comunal, pues construía las escuelas, los caminos, urbanizaba los poblados, los equipaba, financiaba a colectividades que ya no podían tomar iniciativa ni decisión alguna sin el acompañamiento y validación del delegado regional de la sra.45

47Para entonces la vida económica, social o política en el medio rural no se podía imaginar sin referencia a la reforma agraria. Por ello los grupos sociales o las congregaciones que ambicionaban independizarse de su comunidad de origen solicitaban ante todo una dotación ejidal. Como medio para lograrlo, estos grupos buscaban ser previamente registrados como nueva localidad dentro del padrón de División Territorial del Estado de Oaxaca, el cual se basa en criterios demográficos. La división de 197446 brinda así una relación de todas las localidades que no habían recibido el estatuto administrativo de agencia municipal, pero que se apuntaban como rancherías o congregaciones. La gran mayoría de ellas no obtuvieron algún estatuto político-administrativo formal, tal y como lo atestigua la División Territorial de 1984. En cambio, pudieron haber obtenido su registro como ejido por la sra, aun cuando muy pocas solicitudes de dotación fueron instruidas después de 1975. La relación de causalidad funcionaba mejor en el sentido inverso: los ejidos podían adquirir con mayor facilidad la categoría de agencia municipal y con ello alcanzar una representación ante el gobierno municipal, aunque muchos ejidos nunca alcanzaron dicha representación política a esta escala territorial.

48Pareciera que en los años sesenta se acrecentó considerablemente el número de solicitudes agrarias, territoriales o crediticias, si bien la gran mayoría de esos expedientes abiertos nunca se finiquitó. El “neocardenismo” se orientó a registrar la demanda social sin darle seguimiento en realidad, o al menos no del modo agrario-territorial clásico. Más aún, al hacer énfasis en la dimensión técnica de la producción, por encima de su dimensión agraria, la industrialización de la agricultura empujada por la reforma contribuyó a desterritorializar las relaciones entre los campesinos y la institución agraria, y en particular entre los campesinos y la cnc, que culminó para entonces en su papel de representación campesina.

49Los expedientes agrarios de Juchitán y San Francisco del Mar, junto con muchos otros –como los de La Venta o del ejido San Pedro Tapanatepec–, dan cuenta de los efectos de tal desterritorialización. De principio, la puesta en marcha de los proyectos de desarrollo agrícola transformó el papel de las instituciones ejidales y comunales. En Juchitán, la gestión del distrito de riego desplazó a los otros asuntos de la administración comunitaria: a partir de 1975, el expediente agrario de la comunidad sólo incluye solicitudes de registro de parcelas con derecho al agua de riego. En San Francisco del Mar, los autos relativos a la asociación creada para administrar un crédito agropecuario otorgado en 1973 ocultan por completo los otros aspectos de la gestión comunal. Dicha sociedad crediticia, constituida por el representante de Bienes Comunales, agrupó a priori al conjunto de los miembros de la asamblea comunitaria, con el fin de facilitar su acceso a los financiamientos bancarios tramitados por la administración agraria. Sin embargo, la sociedad de crédito nunca movilizó formalmente las instancias colectivas del núcleo agrario –convocatoria de la asamblea y aprobación de la gestión por la misma, actualización del censo, consultación del consejo de vigilancia, etc.–, y además se convirtió en el interlocutor único de la administración, desde el lanzamiento y seguimiento de los trabajos de desmonte e irrigación hasta la comercialización de los productos.47 No sólo la gestión crediticia del “desarrollo” desplazó a la gestión agraria de la comunidad, sino que la institución comunal y sus representantes prácticamente desaparecieron como interlocutores políticos y actores económicos. Por su parte, los procedimientos orientados a legitimar las autoridades locales dentro del marco comunitario sufrieron crecientes atropellos a lo largo del periodo: en los expedientes se notan las anomalías en los procedimientos de convocatoria de la asamblea, el rezago y manipuleo del censo comunal, así como la violación a la normatividad en la toma de decisiones de la asamblea comunal.

50La segunda dificultad, más seria, concernió al empadronamiento de las nuevas generaciones en los censos ejidales o comunales, que se agudizó a mediados de los años 1970. Los ejidatarios no siempre estuvieron de acuerdo en compartir derechos que les conferían un privilegio inmenso al seno de la colectividad, por lo que visiblemente era la administración agraria la que actuaba para frenar el reajuste censal. En San Francisco del Mar el problema respondía tanto al aumento de la población huave –el censo que sirvió para el decreto agrario había sido realizado en 1968– como a la integración de grupos campesinos zapotecos, que sin ser grandes ganaderos solicitaban que se les reconocieran sus posesiones a razón de 20 ha por familia. Algunos años más tarde la depuración del censo brindó la ocasión para levantar acusaciones contra las autoridades ejidales. Asumido por el mismo equipo casi desde los tiempos de la solicitud agraria, el cargo de representante de Bienes Comunales se convirtió en objeto de pugnas con el otorgamiento de los fondos crediticios del Plan Huave. Felipe Enríquez López, el hombre que había liderado la lucha por el reconocimiento de las tierras, fue acusado de malos manejos financieros y desvío de fondos. En contubernio con la administración agraria regional, se las arregló para impedir que se reuniera una asamblea extraordinaria que hubiera permitido actualizar el censo, y conservó así la mayoría; también buscó el soporte de sus enemigos tradicionales, los ganaderos, y en 1973 concretó un acuerdo que permitía al propietario más importante de la región hacer pastar su ganado en las tierras comunales.48

Vuelta al territorio municipal

51Al no encontrar manera de solucionar el conflicto a su favor dentro del marco reglamentario institucional, el grupo disidente –la tercera parte de los comuneros de San Francisco– recurrió a la cocei –la organización contestataria nacida en Juchitán– y se alió al grupo de zapotecos que no habían cesado de reclamar su registro como comuneros. Juntos conformaron una oposición que se orientó a la conquista del poder municipal. Desde 1947 el ayuntamiento de San Francisco del Mar se había convertido en un anexo del poder agrario local, pero representaba al mismo tiempo uno de los escasos espacios políticos que la administración agraria no controlaba directamente. Este conflicto agrario hizo posibles las primeras prácticas multipartidistas en las elecciones municipales de 1983, otorgando de nuevo al ayuntamiento sus prerrogativas políticas dentro de la comunidad.

52El proceso fue comparable en Juchitán. Aquí la cocei, surgida de un movimiento agrarista a principios de los setenta, intentó en una primera fase eludir los poderes regionales asociados a la delegación estatal de la SRA recurriendo a las instancias centrales de la reforma agraria: emprendieron un trabajo de cabildeo en la ciudad de México, pidiendo ayuda a la cnc para exigir la dimisión del comisariado ejidal y la anulación del reparto de las tierras de riego. Hacia 1974 sus líderes obtuvieron la revisión de los decretos de 1966 y el titular de la sra declaró ilegales los certificados que se habían entregado (De la Cruz, 1983). Fue una victoria simbólica y política, pero que evitó a los miembros de la cocei desalojar a las autoridades agrarias de Juchitán. Las delegaciones estatal y regional de la SRA impidieron la convocatoria a una asamblea general que hubiese permitido elegir nuevas autoridades. Y como en San Francisco del Mar, la oposición abandonó la esfera agraria local para enfocarse a la conquista del poder municipal. Al término de seis años de lucha, la cocei logró agrupar en torno suyo al movimiento agrarista más una parte de las élites regionales que, como en 1970, se encontraban en conflicto con el gobernador de Oaxaca y las instancias estatales del pri. La victoria de 1981 resultó de una alianza de corte localista contra de los poderes estatales. En el discurso de la cocei, esta convergencia se concretó en una reivindicación de la comunidad zapoteca a favor de la “autonomía” (Campbell, 1994; Rubín, 1997).

53Los resultados de las elecciones municipales de 1983 en el istmo (Martínez y Díaz Montes, 2001) sorprenden por la fuerte presencia de los partidos de oposición y su éxito en varios de los municipios constituidos por núcleos de bienes comunales de antiguas raíces. Tal presencia nos muestra que las elecciones municipales se convirtieron en un escenario privilegiado de luchas para el poder comunitario, sobre todo porque el campo político definido por la reforma agraria estaba totalmente controlado por las instancias locales y regionales de la administración agraria. Pero la resolución del conflicto social por el cauce municipal, que resultó en la construcción de la comunidad política de Juchitán, no era una opción viable para todas la comunidades istmeñas. Tomando en cuenta la estructura territorial heredada de las reformas cardenista y neocardenista, la trasposición de los conflictos agrarios a la arena municipal fue una posibilidad para las colectividades campesinas que habían mantenido (en Juchitán) o que pudieron restaurar (en San Francisco del Mar) la escala municipal como campo de acción política, porque ahí las jurisdicciones agrarias y municipales más o menos coincidían. Por el contrario, en otras colectividades que no fueron institucionalizadas más que a través del ejido cardenista, sobre un territorio de tamaño modesto y con una asamblea reducida, y por tanto sin el peso requerido para ganar representatividad en la arena municipal, esa trasposición fue imposible.49

54Después del periodo de incorporación de los territorios, durante los años cincuenta y sesenta, la reforma agraria fue incapaz de proponer una solución ya fuese agraria o territorial al conflicto social de los años setenta, y tuvo que enfrentar el desmoronamiento gradual de su sistema institucional: la filiación agraria perdió su naturaleza política y territorial, conforme el territorio municipal resurgía como campo de poder y única posibilidad de encontrar una traducción político-territorial al crecimiento demográfico y a la desagrarización de la economía rural. En este contexto se distinguen con claridad los espacios municipalizados, es decir aquellos donde la comunidad política coincide efectivamente con la jurisdicción municipal, y los espacios desmembrados o dispersos, cuya partición surgió de la política cardenista de reparto agrario y neocardenista de ampliación de la frontera agraria.

Figura 31. Las acciones agrarias en 1994

CONCLUSIÓN

55La reforma agraria, en tanto interpretación cardenista de la Revolución, propuso un nuevo tipo de ciudadanía que llevó a cuestionar el orden territorial heredado de los periodos colonial y liberal. Permitió al Estado central interponerse en la relación de fuerzas que se había construido a lo largo del siglo xix y que oponía los municipios de corte liberal a los poderes regionales (el distrito porfiriano). La reforma agraria introdujo una relación nueva, directa, inmediata y exclusiva entre la escala microlocal –los campesinos reunidos en el ejido– y el centro del país, que marginaba a los dos niveles intermedios de gobierno territorial, y permitió resolver la competencia que mantenían entre sí. Sin embargo, la cartografía histórica de la reforma agraria en el Istmo oaxaqueño lleva a distinguir entre varias expresiones territoriales e institucionales de este proceso de reordenamiento político-espacial. Considerando esta evolución en los proyectos territoriales de la reforma agraria: ¿qué balance podemos hacer de su impacto sobre los regímenes de territorialidad istmeños?

56De principio, la dualidad que oponía comunidades indígenas y espacios de propiedades privadas persistió a la implantación de ejidos: las primeras resistieron la fragmentación de sus territorios, mientras que los segundos sufrieron una mutilación de sus estructuras territoriales heredadas de las haciendas. Por otro lado, al inmiscuirse en las lógicas locales de territorialización, la reforma agraria intervino en la relación de fuerzas entre los municipios, los poderes regionales y los gobiernos de la entidad. Los dos ejemplos de comunidades agrarias y municipales presentados revelan que tal impacto fue diferente dependiendo de la actitud de las élites regionales y de sus estrategias de alianza. Mientras que Rubin (1997) habla de un “descentramiento del régimen” a propósito del conflicto juchiteco,50 la comparación de Juchitán y San Francisco del Mar evidencia un denominador común a los dos casos: la confrontación entre comunidades campesinas y élites regionales que bien podría llevar a analizar ambos procesos en términos de conflictos de clase. Tanto la administración agraria federal como el poder estatal se posicionaron a la vez como rivales y posibles aliados ante estas polarizaciones.

57Los intentos del Estado central para sujetar y tutelar por medio de la reforma agraria las lógicas municipales, subordinándolas a las instituciones agrarias, fracasaron desde el momento en que el agotamiento de la frontera agraria, a fines de los años sesenta, y la imposibilidad de prolongar el “pacto cardenista” a las nuevas generaciones campesinas ya no permitieron estructurar los campos políticos locales y regionales. Para esas fechas, el mismo proyecto de un Estado agrario habría empezado a naufragar. La movilización de las estructuras municipales apareció en adelante como única solución para organizar la vida política local, lo cual explica la precoz introducción del multipartidismo en el escenario regional. La legislación agraria, por el contrario, encerraba a los colectivos ejidales y a las comunidades agrarias en un estatuto “congénito” de minoría política, condición confirmada por las políticas de tutela administrativa y sindical de los años 1970. Desde entonces, la cuestión de una remunicipalización de corte comunal ha constituido uno de los posibles modelos de democratización rural y un argumento recurrente de movilización política e identitaria.

ARCHIVOS CONSULTADOS

58aran Archivo del Registro Agrario Nacional, México, D. F.

59arnp Archivo del Registro Notarial de la Propiedad, Oaxaca.

60asra Archivo de la Secretaría de la Reforma Agraria, Oaxaca.