Conclusion
p. 319-327
Texte intégral
1Au terme de cet ouvrage, il apparaît que Madagascar est encore loin d’avoir atteint les Objectifs du millénaire pour le développement. Le bilan est tout aussi mitigé concernant les objectifs du Madagascar Action Plan, y compris dans les domaines dans lesquels les ambitions ont été notablement réduites (pauvreté, par exemple). Certes, la situation varie très sensiblement d’un objectif à l’autre, mais presque aucun n’est en passe d’être atteint (tabl. 60). Avant de procéder au diagnostic chiffré des cinq premiers Objectifs, objet de cet ouvrage, il est nécessaire de souligner que cet exercice est périlleux, compte tenu de la grande marge d’incertitude qui affecte les données de base. Force est de constater qu’en dépit des engagements, Madagascar ne s’est pas dotée des moyens d’en suivre les progrès ; maigre consolation, la Grande île ne fait pas figure d’exception dans ce domaine.
Tableau 60 Avancement vers les Objectifs du millénaire pour le développement

Source : Banque mondiale (2008).
2Sur le front de la pauvreté (Objectif 1, cibles 1 et 2), en 2005 aucun progrès notable n’a été enregistré par rapport à 1990, et un écart abyssal de 34 points de pourcentage sépare encore l’objectif du taux de pauvreté à atteindre (35 % vs 69 %). Cette stagnation de la pauvreté n’est pas sans conséquence sur les autres indicateurs comme le taux de malnutrition des enfants de moins de 5 ans, qui augmente même légèrement de 35 % à 37 %. En matière d’éducation (Objectifs 2 et 3), l’amélioration est en revanche sensible. D’une part, la proportion d’enfants ayant achevé le cycle primaire a presque doublé en 15 ans, de 33 % à 57 % (même si on est encore très loin de l’enseignement primaire universel, en particulier dans les campagnes). D’autre part, les discriminations d’accès à l’enseignement entre les filles et les garçons sont sur le point de disparaître, au moins aux niveaux primaire et secondaire. Toutefois, il convient de rappeler que cet état de fait était déjà observé au début des années 1990, et qu’un écart substantiel demeure dans l’enseignement supérieur, également visé par les OMD. En ce qui concerne la santé infantile et maternelle (Objectifs 4 et 5), à l’instar de l’éducation, on observe de notables progrès, mais on reste très éloigné de la cible. Le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans a été réduit d’un tiers (de 168 à 115 ‰), mais il faudrait qu’il recule à nouveau d’autant d’ici 2015 pour atteindre l’objectif (56 ‰). Le même scénario s’applique pour la mortalité maternelle : d’une situation de référence de 550 décès pour 100 000 naissances vivantes au début des années 1990, on serait passé à 470 décès au début de cette décennie. Cependant, l’objectif de réduction des trois quarts de la mortalité maternelle conduit à un objectif de 165 décès, qui ne pourrait être atteint que vers 2 035 selon les estimations conduites dans le chapitre 7. Ce bilan (tabl. 60) établi pour le milieu de la présente décennie pourrait en outre s’être dégradé depuis, sous l’effet combiné des crises internes et externes.
3Quelles leçons tirer de ce bilan au mieux en demi-teinte, sinon décevant ? D’abord, la croissance ne se décrète pas. L’alchimie complexe des interactions entre État et marché offre une voie étroite pour la mise en place de politiques susceptibles d’accélérer la croissance puis de transformer cette dernière en amélioration effective des conditions de vie de la population. De ce point de vue, en dépit de dénonciations récurrentes, les projections systématiquement surestimées qu’affichent les institutions internationales et les autorités nationales sont particulièrement néfastes. Elles suscitent des espoirs qui sont systématiquement déçus, et ne permettent pas de prendre la juste mesure des véritables défis à relever. En second lieu, la marge de manœuvre des politiques sociales apparaît bien plus importante que pour les politiques visant à accroître les revenus. Même si, comme pour les revenus, les conditions de la demande (ici d’éducation et de santé) jouent, les politiques d’offre peuvent produire des effets importants, quel que soit l’environnement économique en vigueur. Les performances comparées de Madagascar en matière de pauvreté d’une part, et de santé et d’éducation de l’autre, en attestent. Bien sûr à terme, ces politiques risquent de perdre en efficacité, à mesure que les questions de qualité des services deviennent prépondérantes. Plus globalement, au cours des deux dernières décennies, Madagascar n’a pas su enclencher un nouveau modèle de croissance durable. Or, avec le recul du temps, il apparaît que la réalisation des OMD est consubstantiellement liée à une telle transformation structurelle. Ce qui semblait envisageable il y a encore quelques années, alors que l’échéance était lointaine, paraît aujourd’hui totalement hors de portée. Dans ce contexte, il serait probablement plus judicieux d’adopter une posture plus modeste d’amélioration progressive plutôt que de se focaliser sur la réalisation d’objectifs démesurés ; et ce d’autant plus que les efforts à fournir deviennent de plus en plus lourds à mesure qu’on s’approche de la cible et qu’on entre dans une zone de rendements décroissants. Sans proposer de recette miracle, que quiconque serait bien en peine de formuler de façon crédible, nous chercherons néanmoins à identifier quelques facteurs-clefs et contraintes à lever sur la route des OMD. Ces derniers sont de deux ordres, économique et politique, comme vient de nous le rappeler brutalement la crise dans laquelle s’enfonce le pays depuis le début de l’année 2009.
Contraintes économiques
4La réalisation des OMD et, plus largement, l’amélioration des indicateurs de développement économique et humain dans les années à venir vont dépendre étroitement de la stratégie de développement ainsi que de l’environnement international. De ce point de vue, les perspectives ne sont guère encourageantes, et l’optimisme relatif qui régnait encore il y a moins d’un an s’est brusquement retourné.
5En premier lieu, l’accent mis ces dernières années sur les projets miniers est un pari risqué et n’est pas nécessairement un bienfait. Certes, leur contribution à la croissance a été de plus en plus importante, et cette tendance devrait se poursuivre. Mais dans le même temps, ce type de spécialisation internationale constitue une régression par rapport à la dernière décennie, dont la dynamique productive avait été largement tirée par le boom des entreprises franches industrielles, principalement dans le secteur textile. Après une phase de croissance rapide, ce succès, exceptionnel sur le continent, est mis à mal sous le double coup de la crise de 2002, puis du démantèlement des Accords multifibres en 2005, qui offraient à Madagascar un accès privilégié aux marchés des pays développés. Outre le risque de création d’une économie d’enclave, peu créatrice d’emplois et désarticulée du tissu productif local, le choix de faire du secteur minier une priorité porte en germe le ferment d’une dégradation de la gouvernance, comme le montre l’expérience de la quasi-totalité des pays africains riches en matières premières et en ressources minières qui se sont engagés dans cette voie, à l’exception notable du Botswana. Dotée d’institutions fragiles, on voit mal comment Madagascar pourrait échapper à la « malédiction des ressources naturelles », qui, dans ses avatars les plus néfastes, débouche sur une économie de rente profondément inégalitaire, sur la patrimonialisation et la « criminalisation » d’un État miné par la corruption.
6En second lieu, avec la dégradation de la conjoncture internationale, les perspectives de croissance de Madagascar s’assombrissent durablement. Bien que personne à ce jour ne soit en mesure de prévoir l’horizon de sortie de la crise financière, elle affectera, en toute probabilité, l’ensemble de l’économie mondiale à moyen terme. Paradoxalement, la faible ouverture de Madagascar, considérée comme une faiblesse structurelle à s’intégrer au processus de globalisation, pourrait s’avérer un atout conjoncturel pour absorber le choc et amortir les effets de la crise. Au Sud, les pays les plus touchés seront ceux qui dépendent le plus de la demande des pays développés, via leurs exportations, et des flux de capitaux. Si cet effet négatif devrait a priori être limité dans le cas malgache, il pourrait néanmoins s’accompagner d’une réduction des apports extérieurs (investissements directs étrangers, transferts internationaux, et peut-être l’aide publique au développement, pour laquelle on risque d’observer une concurrence accrue entre pays récipiendaires, pour des ressources de plus en plus rares) et peser sur la capacité de financement de l’économie. Si elle se produisait, cette baisse des flux de capitaux étrangers aurait un impact direct sur l’emploi dans le secteur formel et sur les revenus tirés du secteur informel (baisse de la demande intérieure et concurrence accrue) et agricole, dont les prix internationaux seront orientés à la baisse. Les ménages pâtiraient de cette dégradation sur le marché du travail, qui se traduirait notamment par une remontée significative de la pauvreté.
7Facteurs économiques internes et externes vont donc lourdement grever l’avenir du pays. L’ampleur et la façon dont ils affecteront la distribution interne des ressources des ménages, en particulier entre zones urbaines et rurales, est un sujet éminemment complexe. Le mode d’articulation existant entre villes et campagnes (aujourd’hui encore mal connu, comme expliqué dans le chapitre 3 de cet ouvrage) pourrait se voir sérieusement affecté par la crise, en modifiant un certain nombre de mécanismes à l’œuvre (transferts entre ménages, flux migratoires intérieurs, etc.) et les équilibres spatiaux actuels. Ainsi, doit-on s’attendre à une intensification de l’exode rural, caractérisé par un afflux en ville de paysans paupérisés, ou, au contraire, à l’amorce d’un phénomène de migrations de retour de la part d’urbains ayant perdu leur emploi et qui viendraient peser sur les ressources foncières à leur point d’arrivée ? Ces questions constituent non seulement un défi pour la recherche mais également pour les politiques.
8En effet, Madagascar est historiquement confrontée à un dilemme à ce jour non tranché. Pour vaincre la pauvreté, doit-on allouer en priorité les ressources aux campagnes, où se concentre la pauvreté, avec l’objectif d’accroître la productivité agricole, et d’enclencher le cercle vertueux sur lequel les pays ayant réussi leur révolution verte se sont appuyés pour amorcer leur développement ? Ou, au contraire, faut-il cibler d’abord le développement des villes, en comptant sur les effets d’agglomération et la demande urbaine pour dynamiser les campagnes ?
9Nous n’avons pas de réponses définitives à cette question, et les avis des éditeurs de cet ouvrage divergent sur la stratégie à suivre. Pour les uns, la seconde stratégie devrait être privilégiée, compte tenu de l’extrême faiblesse des densités rurales et du coût d’investissement exorbitant qu’il faudrait payer pour consolider un sursaut productif durable dans les campagnes (facteurs auxquels s’ajoutent le fait que les urbains ont été les principales victimes des longues décennies de récession). Pour les autres, les raisons d’équité (les ruraux continuent à former les gros bataillons de la pauvreté et, malgré les efforts récents mais limités, sont toujours les parents pauvres des politiques publiques à Madagascar) et d’efficacité (suivant le mécanisme des révolutions vertes mentionné ci-dessus) conduisent à retenir la première stratégie en priorité. Néanmoins, les négociations entamées mi-2008 entre l’État malgache et la firme Daewoo pour la location de 1,3 million d’hectares afin de mettre en valeur les terres agricoles et de dynamiser les exportations montrent qu’une voie endogène à cette stratégie est loin d’être triviale. Cette « affaire » révélée par la presse, dont personne ne connaît les véritables tenants et aboutissants en dehors des protagonistes, hormis le fait qu’elle a été engagée dans des conditions de transparence déplorables, a d’ailleurs été un des facteurs déclenchants de la crise politique en cours (voir ci-dessous), en touchant la corde sensible de la propriété de la « terre des ancêtres ». Quoi qu’il en soit, cette question centrale devrait être prise à bras le corps, sachant que les deux politiques devraient probablement être menées de conserve. D’ailleurs, le chapitre 10 de cet ouvrage a montré que la partition urbain/rural est très réductrice, tant les situations « démo-économiques » varient d’une région à l’autre (pressions foncières insoutenables ici, sous-peuplement là). Des éléments de solution à cette question passent sûrement par l’identification de pôles de croissance locaux, que les politiques devraient soit accompagner, soit fomenter, par une meilleure articulation entre les centres urbains et leur hinterland, par une fluidification des migrations internes et par la mise en place d’outils de mesure et d’analyse pour mieux appréhender ces phénomènes. Le dernier Rapport sur le développement dans le monde 2009 (Banque mondiale, 2008) offre à cet égard un cadre d’analyse stimulant pour « repenser la géographie économique », qu’il convient d’appliquer aux spécificités malgaches.
Contraintes politiques
10Au-delà de ces considérations, la réalisation des OMD et plus largement le développement de Madagascar ne sont pas seulement, et peut-être même pas essentiellement, conditionnés par des facteurs économiques mais par des facteurs relevant plus directement du champ institutionnel et politique. En effet, il est aujourd’hui universellement admis que l’économie politique des réformes conditionne au moins autant leur succès que le contenu des politiques économiques.
11L’économicisme n’est donc plus de mise, et l’incursion en politique une nécessité. L’exemple de la crise de 2002 est emblématique à cet égard (Roubaud, 2002).
12D’ailleurs, à l’heure où nous écrivons ces lignes (février 2009), l’histoire malgache semble balbutier. Les événements tragiques en cours (plus d’une centaine de morts), dont l’issue à ce jour apparaît incertaine, présentent une étrange similitude avec la crise de 2002. Andry Rajoelina, maire de la capitale et homme d’affaires, conteste dans la rue le pouvoir du président, Marc Ravalomanana, exactement comme ce dernier l’avait fait à l’encontre du président antérieur, Didier Ratsiraka. Les motifs invoqués sont aussi les mêmes : confiscation démocratique et dérive autoritaire sur le front politique, confusion entre intérêts publics et privés et corruption sur le front de la gouvernance. La grande différence résulte du fait que, cette fois, le litige ne porte pas sur les résultats d’une élection contestée, puisque les événements tragiques ne font suite à aucun scrutin. Cette rupture radicale du cycle démocratique dans lequel on pouvait penser Madagascar durablement installée est lourde de conséquences, grevant l’avenir politique et économique du pays. Mais là encore, on retrouve la ligne de partage opposant légalité institutionnelle et légitimité populaire qui constituait déjà le fil rouge de la crise de 2002.
13Marc Ravalomanana est sans conteste le Président (ré)élu, au terme d’un scrutin dont la transparence a été jugée acceptable par tous. Son mandat court jusqu’en 2012 et n’a aucune raison légale d’être remis en question. Néanmoins, deux reproches peuvent lui être adressés : une certaine dérive autoritaire, d’une part, et, d’autre part, une confusion entre sphères publique et privée, au service de ses propres intérêts. Sur le premier point, on peut citer en exemple l’expulsion ou le non-renouvellement de visas de journalistes étrangers, pour des raisons ostensiblement politiques. La neutralisation des potentiels opposants (liés ou non à l’ancien pouvoir), la stratégie de harcèlement systématique à rencontre du maire de la capitale depuis son investiture (la fermeture pour des motifs douteux de la chaîne de télévision dont il est le propriétaire ayant constitué le facteur déclencheur de la crise ouverte en décembre 2008), en sont d’autres manifestations.
14Au-delà de ces événements ponctuels, le durcissement du régime et la peur qu’il suscite dans la population peuvent être clairement identifiés dans la dernière enquête Afrobaromètre réalisée en juin 2008 (Razafindrakoto et al., 2008). Si la cote de popularité du Président reste élevée, elle s’accompagne d’un fort discrédit des institutions politiques du pays. De plus, l’opinion publique juge que la liberté d’expression est en recul. Par exemple, la proportion des Malgaches qui considèrent qu’il ne faut jamais ou rarement faire attention à ce qu’on dit en politique est passée de 29 % en 2005 à 39 % en 2008. Plus globalement, la proportion de citoyens qui refusent de s’exprimer sur les questions politiques a très fortement crû entre ces deux dates, un sentiment de peur semblant s’être progressivement instauré. Sur le front électoral, le Président et son parti (le ΤIΜ) ont effectivement gagné les derniers scrutins (présidentiel en 2006, législatif et communal en 2008 et enfin régional en 2008), à l’exception notable et inattendue de l’élection du maire d’Antananarivo. Cependant, l’offre de candidats alternatifs et la participation électorale donnent des signes inquiétants d’affaiblissement. À titre d’exemple, le candidat du ΤIΜ à l’élection régionale à Antananarivo a obtenu 95 % des suffrages exprimés, mais n’a été finalement élu qu’avec 14 % du corps électoral. Toujours aux élections régionales, les plus récentes, le ΤIΜ a obtenu une victoire éclatante mais dans 68 % des circonscriptions, seul un candidat (TIM) était en lice. Dans ce contexte, ne pas avoir voté peut être interprété comme un vote de défiance. Il ressort de tous ces éléments un désenchantement de la population, qui a conduit un nombre croissant de Malgaches au retrait de la vie politique, avant l’explosion actuelle.
15Quant au second grief porté à rencontre du Président, force est de constater que les affaires qu’il dirige n’ont jamais été aussi florissantes. Partant de son entreprise agroalimentaire d’origine, Tiko, le groupe a opéré une stratégie de diversification tous azimuts et il n’est pas un secteur économique où les intérêts du Président ne soient présents et en progression. Si aucune procédure formelle de corruption n’a été engagée, et encore moins sanctionnée par la justice, le doute subsiste sur les raisons d’un tel succès, questionnant la transparence des appels d’offre sur les marchés publics. Même si aucune pratique illégale n’est en jeu, il est évident que le simple fait de se porter concurrent sur un marché d’une entreprise impliquant des intérêts présidentiels est perçu comme très risqué, et très peu d’hommes d’affaires sont prêts à braver cet interdit implicite. Le Président s’est d’ailleurs toujours montré rétif à se soumettre à un certain nombre de règles élémentaires susceptibles d’éviter les conflits d’intérêt, comme par exemple ses réticences à se soumettre à la procédure de déclaration de patrimoine personnel. Par ailleurs, la mise en place d’une stratégie active anti-corruption, avec la création d’institutions ad hoc de sensibilisation et de répression (Bianco, etc.), a perdu toute crédibilité au niveau de l’opinion publique à partir du moment où le champ des affaires présidentielles est un domaine réservé qu’aucune de ces institutions n’ose investir. Dans ce domaine, la loi du silence semble régner, non seulement au sein du pays, mais également de la part des bailleurs de fonds, qui se contentent de dénoncer en privé le flou en vigueur, tout en louant en public l’engagement du gouvernement dans ce domaine.
16La légitimité du maire de la capitale est quant à elle difficile à établir au-delà du périmètre de la capitale, où elle a été clairement établie par la voie électorale. Le fait que la contestation ait également gagné les provinces confirme que le ressentiment dépasse largement la capitale, sans qu’il soit possible d’établir le niveau d’adhésion dont il bénéficie ; et ce d’autant plus que le spectre d’une implication des anciens partisans Ratsirakistes et de leur parti (l’Arema), pourtant largement défaits sur le front électoral, reste une inconnue qui plane sur les événements présents. La logique démocratique eût voulu que le maire de la capitale règle son différend avec le Président par les urnes. Néanmoins, la conjoncture politique, aussi bien à court qu’à moyen terme, a rendu cette issue difficile à tenir. D’une part, les tentatives répétées visant à discréditer et à réduire la sphère d’influence d’Andry Rajoelina, avec comme point d’orgue la fermeture de sa télévision, ont fini par cristalliser son exaspération et celle de sa base politique. D’autre part, le calendrier électoral, où aucune élection n’est programmée avant 2011, ne semblait pas pouvoir fournir d’exutoire aux frustrations ni endiguer la dérive autoritaire du régime en place à un horizon jugé acceptable. Les performances économiques pour le moins mitigées dans les dernières années, tout particulièrement en ville (voir chapitre 3), et les sombres perspectives engendrées par la crise financière internationale sont venues saper le capital de confiance sur lequel le Président avait pu construire son image et asseoir son pouvoir, en repoussant dans un avenir chaque jour plus hypothétique une amélioration significative des conditions de vie des Malgaches.
17Toutes les conditions étaient donc réunies pour que le ressentiment rampant débouche en crise ouverte (Lahiniriko, 2008). Dans un article récent, cet auteur annonçait explicitement ce risque. Il y montrait notamment avec clairvoyance comment le verrouillage des institutions par le Président et la culture du consensus se conjuguaient pour inhiber les mécanismes fondateurs de la démocratie, à savoir l’instauration d’élections concurrentielles et l’avènement d’alternance politique par les urnes. Dans un contexte culturel fondé sur le consensus et l’unanimisme, l’expression d’une opposition politique n’est pas perçue comme un signe de bonne santé démocratique mais au contraire comme un facteur de division, socialement réprouvé, qui contrevient à l’harmonie de la société. Par ailleurs, la difficulté à distinguer l’homme de la fonction conduit à un processus inachevé d’impersonnalisation et de dépatrimonialisation de la sphère publique, qu’elle soit représentée par le Président, l’homme politique ou même le simple fonctionnaire. D’où cette tendance persistante à s’en remettre à un homme providentiel, plutôt que de rechercher en priorité le renforcement des institutions. Cette quête, et les espoirs démesurés qu’elle suscite, ne peut qu’être déçue.
18Cette situation conjoncturelle combinée au substrat culturel décrit plus haut contribue à compromettre les perspectives de stabilité politique et de développement économique, en dépit des efforts accomplis et réels pour instaurer les institutions démocratiques, et ce quelle que soit la pertinence des politiques économiques mises en œuvre. Bien que les circonstances aient partiellement changé, ce que nous écrivions à l’occasion de la crise de 2002 garde toute son actualité : « Tout ceci montre l’étroite intrication entre transitions économique et politique. L’adhésion de la population au processus en cours, pour éviter que les conflits de répartition des fruits de la croissance attendue ne dégénèrent, doit passer par la mise en place d’un nouveau contrat social entre les autorités et les citoyens. Celui-ci est d’autant plus nécessaire que les perspectives, même les plus favorables, ne pourront pas être à la hauteur des espérances de la population. Il faudra faire accepter le principe que l’amélioration significative des niveaux de vie ne peut s’inscrire que sur le long terme. Dans ces conditions, la transparence, dont la lutte contre la corruption est un élément central, et l’activation des mécanismes institutionnels de concertation entre partenaires sociaux sont aux fondements de toute politique visant une croissance durable et équitable. Cette rupture radicale avec les pratiques passées illustre toute la difficulté du chemin à parcourir » (Razafindrakoto et Roubaud, 2002). Ce n’est qu’à ces conditions, nécessaires mais néanmoins non suffisantes, que les Objectifs du millénaire pour le développement pourront éventuellement être atteints.
Bibliographie
Références
Banque mondiale
2008 – Rapport sur le développement dans le monde 2009 : repenser la géographie économique. Banque mondiale, Washington D.C.
Lahiniriko D. L.
2008 – Élections et processus de consolidation démocratique : le cas malgache depuis 2002.
Antananarivo, université d’Ankatso.
Razafindrakoto M., Roubaud F.
2002 – Le scrutin présidentiel du 16 décembre 2001 : les enjeux d’une élection contestée. Politique africaine, 86 : 18-45.
Razafindrakoto M., Roubaud F., Wachsberger J.-M.
2008 – Points de vue de la population sur la situation économique, la gouvernance et la démocratie. Premiers résultats de l’enquête « Afrobaromètre 2008 ». Policy Brief, Réseau Afrobaromètre, Antananarivo.
Roubaud F.
2002 – Croissance économique et crise politique : Madagascar refuse-t-elle le développement ? Afrique Contemporaine, 202/203 : 3-11.
Auteurs
benedicte.gastineau@ird.fr démographe, IRD, UMR 151 – LPED.
gubert@dial.prd.fr économiste, IRD, UMR 225 – Dial et Paris School of Economics.
robilliard@dial.prd.fr économiste, IRD, UMR 225 – Dial.
roubaud@dial.prd.fr économiste, IRD, UMR 225 – Dial.
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