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Madagascar face au défi des Objectifs du millénaire pour le développement

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Bénédicte Gastineau
, 
Flore Gubert
, 
Anne-Sophie Robilliard
, 
et al.

Introduction

Bénédicte Gastineau, Flore Gubert, Anne-Sophie Robilliard et François Roubaud

Texte intégral

1Située dans l’océan Indien, au sud-est des côtes africaines, Madagascar est, avec une superficie de 590 000 km2 et une population de près de 20 millions d’habitants, le cinquième plus grand État insulaire au monde. De par son relief, caractérisé par un ensemble de massifs montagneux coupant le territoire du Nord au Sud, Madagascar connaît une grande diversité de climats : équatorial et humide sur la côte est, sec et doux dans les grandes plaines de l’Ouest, et semi-désertique au Sud. Cette variété fait de la Grande Ile un vivier de la biodiversité caractérisé par un important taux d’endémisme (80 % pour la faune et 90 % pour la flore) qui attire le tourisme. En outre, l’île est riche en ressources naturelles (graphite, chromite, charbon, bauxite, sel, quartz, sable bitumineux, mica, pierres semi-précieuses, etc.).

  • 1 L’appellation PMA désigne une catégorie de pays créée en 1971 par l’Organisation des Nations unies (...)

2En dépit de cette abondance de ressources, Madagascar s’illustre par de bien médiocres indicateurs de développement. La Grande Ile figure à ce titre parmi les 50 Pays les moins avancés (PMA) de la planète1. Son économie, encore fortement dépendante de l’activité agricole, est très exposée aux aléas naturels qui frappent régulièrement certaines régions du pays (alizés et cyclones sur la bande côtière de l’Est, sécheresses au Sud, etc.) et subit de plein fouet la volatilité des cours de quelques-uns de ses produits phares (vanille, café) sur le marché international. Selon le rapport mondial sur le développement humain 2007-2008 du Programme des Nations unies pour le développement (Pnud), l’Indicateur de développement humain (IDH) de Madagascar était de 0,533 en 2005, plaçant la Grande Ile au 143e rang parmi les 177 pays couverts par le rapport.

3L’Indicateur de développement humain témoigne aussi d’un environnement social et sanitaire particulièrement fragile. L’espérance de vie (une des composante de l’IDH) à Madagascar est encore faible, 58,4 ans en 2005 (Pnud, 2008), bien qu’en constante augmentation depuis le début des années 1990. Certes, certaines maladies ont récemment été éradiquées (la poliomyélite, par exemple) mais le paludisme ou la diarrhée infantile restent des causes de mortalité courantes pesant fortement sur l’espérance de vie. Le fait que l’accès aux structures de santé de base soit loin d’être généralisé et que seule la moitié de la population ait accès à une source d’eau potable aggrave notamment la mortalité des jeunes enfants : environ 8 % des enfants décèdent avant leur premier anniversaire (Pnud, 2008).

4Le classement n’est pas meilleur lorsque le niveau du PIB par habitant exprimé en parité de pouvoir d’achat (PPA) est retenu comme critère : en 2007, avec un PIB par tête de 935 dollars, Madagascar figurait à la 153e place (sur 167), aux côtés des pays en guerre ou à régime autoritaire comme la Sierra Leone, la Guinée Bissau, l’Érythrée, le Liberia ou encore la République démocratique du Congo.

5Pour paradoxales qu’elles soient, les mauvaises performances de l’économie malgache ne datent pas d’hier et, les années 2000 mises à part, le bilan des dernières décennies assombrit encore le tableau. Entre le début des années 1970 et le milieu des années 1990, en effet, l’économie malgache a connu une conjoncture récessive qui s’est traduite, pour la population, par une diminution ininterrompue de son niveau de vie. Les chiffres relatifs à cette période parlent d’eux-mêmes : entre 1971 et 1995, la baisse de la consommation privée par tête a atteint 50,3 % sur l’ensemble du pays, et 45 % pour les habitants d’Antananarivo (Razafindrakoto et Roubaud, 2002). Comme le souligne Duruflé (1988), la genèse de cette longue récession est à bien des égards semblable à celle qu’ont connue nombre de pays non pétroliers de la zone franc. Au lendemain des indépendances, ces économies partageaient en effet un certain nombre de traits communs : une forte dépendance vis-à-vis de la production (et de l’exportation) de produits primaires essentiellement agricoles, dont la croissance dans les années 1970 s’est essoufflée sous l’effet de la baisse des prix réels payés aux producteurs ; l’adoption d’une stratégie industrielle de substitution à l’importation, à l’origine de déséquilibres importants sur le plan des échanges extérieurs ; une croissance soutenue du secteur public dont les dépenses ont crû rapidement en dépit de l’absence d’une base fiscale solide ; la montée consécutive de l’endettement, cause directe de la crise financière des années 1980, etc. Mais la crise profonde qu’a connue Madagascar a également été la conséquence de choix politiques économiquement désastreux. La politique de fermeture du pays instaurée à partir de 1972 a en particulier fortement contribué à dégrader encore davantage la situation économique et à accentuer les blocages structurels existants.

6Suite à cette expérience catastrophique, Madagascar s’est engagée, dès la première moitié des années 1980, sur la voie de l’ajustement structurel. Si les nombreuses mesures de stabilisation macro-économique impulsées par les institutions financières internationales (Fonds monétaire international et Banque mondiale) ont permis de réduire les déficits de la balance commerciale, de la balance des biens et services hors service de la dette et des finances publiques, elles ont également été à l’origine d’un rationnement des importations, d’une diminution des exportations, ainsi que d’une baisse du niveau des investissements. Parallèlement, les mesures de libéralisation et de désengagement de l’État n’ont pas produit le rebond attendu en matière de croissance et le PIB a poursuivi sa descente. Dans le secteur rizicole notamment, pour lequel les enjeux de la libéralisation étaient particulièrement importants compte tenu de la place du riz dans l’alimentation de la population malgache, la stabilisation des prix de marché obtenue grâce à une concurrence accrue au niveau de la commercialisation et de la transformation n’a pas été suivie d’une augmentation de la production de riz plus rapide que par le passé (Araujo Bonjean et Azam, 1996). Ce n’est qu’à partir de 1988 que le PIB par tête a retrouvé une croissance positive. Cette trajectoire ascendante a cependant été rapidement interrompue par les événements populaires de 1991 qui ont débouché sur un processus de transition démocratique avec l’abrogation de la Constitution socialiste de 1975 et la fin de la Deuxième République.

7Les années 1980 sont aussi marquées par une grave crise sanitaire : alors que les indicateurs de santé des enfants s’améliorent sur l’ensemble du continent africain, les niveaux de mortalité, jusqu’alors en baisse, augmentent à Madagascar au milieu des années 1980 (Régnard, 2003). Cette hausse de mortalité s’est traduite par un recul de l’espérance de vie à la naissance de 13 ans pour les hommes et 8 ans pour les femmes entre 1976 et 1986 (Waltisperger et Meslé, 2005, 2007). Il faut attendre l’an 2000, à Antananarivo, pour retrouver le niveau d’espérance de vie de 1976 (58 ans pour les hommes, 61 ans pour les femmes) (Waltisperger et Meslé, 2005).

8De 1990 à 1996, Madagascar connaît une période d’« ajustement sans croissance » (Razafindrakoto et Roubaud, 2002). Comme le soulignent les deux auteurs, l’instabilité politique qui caractérise les premières années de la Troisième République constitue un facteur de blocage majeur du processus de croissance. Entre 1990 et 1996, le pays voit se succéder trois Premiers ministres (Francisque Ravony, élu en 1993 ; Emmanuel Rakotovahiny, nommé en 1995, et Norbert Ratsirahonana, nommé en 1996) et cinq gouvernements, pour aboutir à la destitution du président Albert Zafy en septembre 1996 et à la tenue d’élections présidentielles anticipées fin 1996. Ces bouleversements politiques internes ont des conséquences directes sur l’économie du pays. Ils retardent d’abord les négociations des autorités malgaches avec les bailleurs de fonds internationaux, à un moment où le pays est asphyxié financièrement et donc très dépendant de l’aide extérieure. En 1994, alors que la situation de l’économie malgache continue de se dégrader, des luttes opposent le Premier ministre, partisan de l’application des mesures de rigueur préconisées par les organisations multilatérales, et le chef de l’État, qui prône le recours à des « financements parallèles » -d’origine douteuse - en vue d’échapper à la tutelle des institutions de Bretton Woods. Cette bataille politique se traduit non seulement par l’interruption des versements d’aide en provenance des bailleurs multilatéraux, mais également par une forte diminution des contributions des bailleurs bilatéraux comme la France. Ce n’est qu’à la fin de l’année 1996, suite à la nomination d’un Premier ministre apprécié par le FMI et au remplacement d’Albert Zafy à la tête de l’État, que les négociations déboucheront finalement sur la signature d’un accord en vue de l’octroi d’une « facilité d’ajustement structurel renforcée » (FASR). Les remaniements ministériels successifs créent également un climat de confusion qui déroute les investisseurs privés, aussi bien nationaux qu’étrangers, en dépit de l’adoption d’un code minier plus favorable aux investisseurs étrangers.

9Reflet de cette instabilité politique et des craintes qu’elle suscite, l’évolution macro-économique du pays a été marquée par une stagnation des grands agrégats sur cette période. Entre 1991 et 1996, en effet, la croissance annuelle moyenne du PIB en volume a été de 0,1 % seulement, un taux bien insuffisant pour inverser la tendance à la baisse du PIB par habitant. Du côté de la demande intérieure, l’investissement en volume a enregistré une baisse annuelle de 6,4 % et la consommation est restée à un niveau inchangé.

10Au regard de la tendance récessive de longue période qui vient d’être décrite, l’année 1997 et la décennie qui suit, sur lesquelles se concentre le présent ouvrage, marquent une rupture fondamentale. En effet, pour la première fois depuis le début des années 1980 (exception faite de l’embellie passagère des années 1988 et 1989), le PIB par tête s’est remis à croître, à un rythme de plus en plus rapide. Ce spectaculaire renversement de tendance n’a été infléchi que ponctuellement par la crise politique de 2002 et de bonnes performances de croissance ont été enregistrées depuis lors, y compris en 2007 et 2008, années pourtant marquées par la flambée des prix mondiaux de l’énergie et des produits alimentaires et le ralentissement de l’économie mondiale. Il est toutefois à craindre que le déclenchement de la crise financière mondiale, en septembre 2008, et la nouvelle crise politique qui oppose depuis le début de l’année 2009 les partisans d’Andry Rajoelina aux partisans de Marc Ravalomanana sonnent le glas de cette embellie. Le FMI estime ainsi à - 0,2 % l’évolution du PIB entre 2008 et 2009, et ne prévoit qu’une faible reprise de l’activité pour 2010.

  • 2 L’initiative PPTE ou initiative de réduction de la dette des Pays pauvres très endettés a été lanc (...)

11Les années 1990 marquent également une rupture pour les agences d’aide publique au développement. Avec la progression de la pauvreté dans de nombreuses parties du monde et la montée de la contestation internationale à l’égard des politiques d’ajustement structurel et de leur coût social, la Banque mondiale, le Fonds monétaire international et, à leur suite, tous les autres donateurs ont décidé de placer la lutte contre la pauvreté au cœur des politiques de développement. Ce nouveau paradigme des institutions de Bretton Woods émerge dans un contexte de « fatigue de l’aide » dont atteste la diminution de l’effort budgétaire consenti par les pays donateurs. Du côté de la Banque mondiale, ce changement d’orientation s’est fait progressivement, d’abord de manière indirecte avec la mise en place du programme DSA (Dimensions sociales de l’ajustement), puis de manière plus directe, en consacrant le Rapport 1990 sur le développement dans le monde à la pauvreté (Cling et al., 2003). Par la suite, les conférences internationales des Nations unies ont fourni maintes occasions de réaffirmer l’importance accordée à la lutte contre la pauvreté. Au cours du sommet mondial pour le Développement humain de Copenhague (Danemark) en 1995, par exemple, ont été ratifiés la Déclaration et le Programme d’action faisant de la réduction de la pauvreté une priorité du développement. Quelques mois après, l’Assemblée générale des Nations unies a proclamé 1996 « Année internationale de l’éradication de la pauvreté » et la décennie 1997-2006 « Première décennie des Nations unies pour l’élimination de la pauvreté ». En 1999, finalement, le lancement des nouvelles stratégies de lutte contre la pauvreté par les institutions de Bretton Woods a donné une traduction concrète à ces intentions affichées. A partir de cette date, tous les pays à revenu faible désireux de bénéficier d’une aide financière ou d’un allégement de dette dans le cadre de l’initiative Pays pauvres très endettés (PPTE)2 sont en effet appelés à préparer un programme de lutte contre la pauvreté, désigné en français sous le terme de Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) (Cling et al., op. cit.).

12Un an plus tard, en septembre 2000, plus de 180 chefs d’État réunis à l’occasion du sommet du Millénaire de l’ONU se sont accordés sur des objectifs de développement spécifiques et mesurables, appelés Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), à atteindre d’ici 2015. Au nombre de huit, les OMD définissent des cibles assorties d’indicateurs précis. Les sept premiers visent à réduire l’extrême pauvreté et la faim ; assurer l’éducation primaire pour tous ; promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ; réduire la mortalité infantile ; améliorer la santé maternelle ; combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies et assurer un environnement durable. Le huitième objectif concerne la mise en place d’un partenariat global pour le développement assorti d’objectifs en matière d’aide, de relations commerciales et d’allégements de dettes (voir encadré page suivante).

13Cet ouvrage présente un diagnostic de la situation de Madagascar dix ans après la Déclaration du Millénaire et à cinq ans de l’échéance de 2015, en mettant l’accent sur l’état de réalisation des cinq premiers objectifs en faveur du développement humain. Des analyses plus approfondies sont également proposées pour identifier les facteurs susceptibles de faire obstacle à ces objectifs. Les trois premières parties portent directement sur les cinq premiers OMD. Chacune d’entre elles débute par un chapitre établissant un diagnostic global de la situation prévalant à Madagascar pour chaque objectif et des évolutions en cours à partir d’enquêtes nationales représentatives. Suivent dans chaque partie deux chapitres plus analytiques apportant un éclairage sur des thématiques spécifiques qui mettent en exergue les contraintes subies par les individus et les ménages et proposent des pistes pour la définition de politiques de lutte contre la pauvreté.

Les huit Objectifs du millénaire pour le développement par cible
Objectif I : Faire disparaître l’extrême pauvreté et la faim
Cible I : Réduire de moitié d’ici 2015 la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour ;
Cible 2 : Réduire de moitié, d’ici 2015, la proportion de la population souffrant de la faim.
Objectif 2 : Garantir à tous une éducation primaire
Cible 3 : D’ici 2015, donner à tous les enfants les moyens d’accomplir un cycle complet d’études primaires.
Objectif 3 : Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes
Cible 4 : Éliminer les disparités entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire d’ici 2005 et à tous les niveaux d’ici 2015.
Objectif 4 : Réduire la mortalité des enfants
Cible 5 : Réduire des deux tiers d’ici 2015 le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans.
Objectif 5 : Améliorer la santé maternelle
Cible 6 : Réduire des trois quarts le taux de mortalité maternelle d’ici 2015.
Objectif 6 : Combattre le VIH/sida, le paludisme et autres maladies
Cible 7 : Enrayer la propagation du VIH/sida d’ici 2015 et commencer à inverser la tendance actuelle,
Cible 8 : Enrayer la propagation du paludisme d’ici 2015 et inverser la tendance actuelle.
Objectif 7 : Assurer la durabilité des ressources environnementales
Cible 9 : Intégrer les principes du développement durable dans les politiques nationales,
Cible 10 : Réduire de moitié le pourcentage de la population privée d’un accès régulier à l’eau potable, d’ici 2015,
Cible 11 : Parvenir d’ici 2020 à améliorer la vie d’au moins 100 millions d’habitants de taudis.
Objectif 8 : Mettre en place un partenariat mondial pour le développement
Cible 12 : Instaurer un système financier plus ouvert intégrant bonne gouvernance et lutte contre la pauvreté,
Cible 13 : Subvenir aux besoins spécifiques des pays les moins avancés (allégement et annulation de la dette publique bilatérale, augmentation de l’APD),
Cible 14 : Subvenir aux besoins spécifiques des pays enclavés et des petits États insulaires en développement,
Cible 15 : Engager une démarche globale pour régler le problème de la dette des pays en développement,
Cible 16 : Créer des emplois productifs pour les jeunes,
Cible 17 : Proposer des médicaments essentiels accessibles à tous,
Cible 18 : Mettre à la disposition de tous les bienfaits des nouvelles technologies.

  • 3 Voir notamment les travaux de Paul Ottino, Sophie Goedefroit et Emmanuel Fauroux dont quelques réf (...)

14L’attention portée à la question des OMD se justifie par le rôle que ces derniers jouent depuis bientôt une décennie dans la structuration de l’aide au développement et dans la définition des politiques promues par les principaux bailleurs de fonds. Les diagnostics établis au fil de l’ouvrage s’appuient principalement sur les méthodes de l’analyse économique (micro et macro), démographique et, dans une moindre mesure, géographique. Ces choix découlent bien entendu des domaines de compétence des auteurs, mais résultent également du constat de l’absence d’un diagnostic récent de cette nature et portant sur l’ensemble du pays. Ce faisant, les approches mises en œuvre évacuent, dans une certaine mesure, d’autres aspects d’intérêt tels que la complexité de l’organisation sociale des différents groupes qui constituent la population malgache sur laquelle se sont penchés de nombreux sociologues et anthropologues3. Le lien entre leurs approches et celles retenues ici reste sans aucun doute à faire mais dépasse l’ambition du présent ouvrage.

15La première partie porte sur le premier objectif qui concerne la réduction de la pauvreté monétaire et de la faim. Plus précisément, il s’agit de réduire de moitié entre 1990 et 2015 la proportion de la population dont le revenu est inférieur à 1 dollar par jour et la proportion de la population qui souffre de la faim. Cette partie débute par un chapitre qui propose un bilan chiffré des performances de Madagascar en matière de croissance et de réduction de la pauvreté afin d’évaluer le chemin parcouru et les défis restant à relever. Les chapitres suivants proposent des analyses plus approfondies des caractéristiques et déterminants de la pauvreté en milieu rural (chapitre 2) et en milieu urbain (chapitre 3).

16Dans la deuxième partie, les perspectives d’atteinte des OMD 2 et 3 sont examinées. Le deuxième objectif vise l’éducation primaire pour tous en 2015 tandis que le troisième porte sur l’élimination des disparités entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire. Le premier chapitre de cette partie (chapitre 4) pose la question de la capacité de Madagascar à relever le défi de la scolarisation primaire universelle (SPU) et s’appuie pour y répondre sur un bref tour d’horizon des performances du système éducatif malgache au cours des dix dernières années puis sur une analyse de l’environnement politique qui prévaut actuellement dans le pays, avant de finir par une revue des principaux défis auxquels Madagascar doit encore faire face dans le cadre de l’atteinte de la SPU. Le chapitre 5 s’attache plus particulièrement à l’étude des déterminants de la demande d’éducation des ménages à travers plusieurs analyses mettant en regard les décisions de scolarisation et les caractéristiques des ménages. Le chapitre 6 analyse la question des inégalités homme-femme sur le marché du travail à Madagascar du point de vue de l’insertion dans l’emploi et des inégalités salariales à partir de différentes sources de données.

17La troisième partie aborde les objectifs 4 et 5 qui portent respectivement sur la réduction du taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans et sur la réduction de la mortalité maternelle entre 1990 et 2015. Le chapitre 7 examine l’évolution de ces deux indicateurs de mortalité au cours des trente dernières années. Plusieurs sources de données sont utilisées et comparées afin de décrire le plus précisément possible les tendances en matière de santé maternelle et infantile. Le chapitre 8 s’intéresse quant à lui à la situation nutritionnelle des enfants au cours des quinze dernières années, composante importante de la santé et de la mortalité infantile. Dans le chapitre 9, les auteurs proposent une analyse de l’impact de la fécondité précoce sur la santé maternelle et infantile. La fécondité précoce reste élevée à Madagascar et elle est souvent désignée comme un des facteurs de la forte mortalité des jeunes femmes et des enfants.

18La quatrième partie se veut plus prospective. Elle aborde deux des grands défis que l’économie malgache devra relever pour sortir durablement de la pauvreté. Le premier défi analysé est celui de l’occupation spatiale du territoire malgache (chapitre 10). Le territoire malgache se distingue en effet par des inégalités spatiales très fortes qui opposent des espaces surpeuplés à des espaces vides. Conséquence de ces inégalités, « l’impasse démo-économique » dont souffre le milieu rural malgache et qui se caractérise par des densités de population qui augmentent rapidement dans certaines zones rurales et des superficies agricoles par ménage qui diminuent au point que les jeunes ruraux ne peuvent espérer vivre de l’agriculture. Le chapitre 11 s’attache à montrer l’existence d’un cercle vicieux de la pauvreté et de la dégradation de l’environnement et insiste sur le caractère structurel de la faible productivité de l’agriculture malgache. Il analyse ensuite les résistances à l’intensification de cette agriculture puis explore des solutions qui réhabilitent à la fois les politiques publiques et le marché.

19Ces deux chapitres exploratoires ne prétendent pas faire le tour des défis que l’économie malgache aura à surmonter d’ici 2015 pour continuer de progresser sur le chemin des OMD. La conclusion aborde d’autres aspects économiques et politiques qui constituent à ce jour des contraintes susceptibles de se mettre en travers de ce chemin.

Bibliographie

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Notes

1 L’appellation PMA désigne une catégorie de pays créée en 1971 par l’Organisation des Nations unies (ONU). Depuis 2003, la liste des PMA est déterminée à partir des trois critères suivants : ( I ) le revenu par habitant (celui-ci doit être inférieur à un seuil correspondant à un produit intérieur brut par habitant pendant trois années inférieur à 900 $US par an ; (2) le niveau de développement humain, évalué à partir d’un indice composite incluant des indicateurs de santé, nutrition et scolarisation ; et (3) la vulnérabilité économique, évaluée à partir d’un indice composite incluant des indicateurs sur l’instabilité, la production et les exportations agricoles, le manque de diversification de la production, et le handicap d’être un petit pays.

2 L’initiative PPTE ou initiative de réduction de la dette des Pays pauvres très endettés a été lancée à la fin de l’année 1996 par les institutions de Bretton Woods et le Club de Paris. Elle visait à rendre supportable la dette des pays à revenu faible très endettés. Pour être éligibles, les pays devaient satisfaire trois critères : i) être éligibles aux prêts de l’Association internationale pour le développement (AID) ; ii) faire face à un niveau d’endettement « insoutenable » après avoir bénéficié des mécanismes de traitement de dette traditionnels dans le cadre du Club de Paris ; iii) avoir suivi avec succès des programmes de réformes préconisées par le FMI et la Banque mondiale depuis au moins trois ans. Trois ans plus tard, en 1999, une nouvelle condition à l’obtention des allégements de dette est mise en place pour les pays PPTE. Pour être éligibles, les pays doivent, en plus des trois critères susmentionnés, élaborer un Document stratégique de réduction de la pauvreté.

3 Voir notamment les travaux de Paul Ottino, Sophie Goedefroit et Emmanuel Fauroux dont quelques références sont indiquées en bibliographie.

Auteurs

© IRD Éditions, 2010

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