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Décentralisation et pouvoirs en Afrique

 | 
Claude Fay
, 
Yaouaga Félix Koné
, 
Catherine Quiminal

De l'Afrique à la France et d'une source à l'autre

Du passé des circonscriptions au présent des réformes, et de la France au Mali

From the past of districts to the present of reforms and from France to Mali

Daniel Nordman

Résumé

Lucien Febvre a écrit : « Administration et géographie font deux » : les géographes n’auraient pas à connaître les divisions administratives. Leur histoire pourtant mérite d’être retracée ; les limites, sous l’Ancien Régime français, sont plus stables qu’on ne l’a écrit ; des réflexions sont alors développées, en référence à l’histoire et à la nature ; des circonscriptions se sont succédé ou ont survécu. En guise de conclusion, l’auteur s’intéresse à la façon dont l’expérience malienne et l’expérience révolutionnaire en France peuvent être comparées. Les participants du colloque s’interrogent sur l’histoire très courte de la réforme malienne. Chercheurs et acteurs pensent ensemble une œuvre en cours. Un bref calendrier : l’historien se rappelle le moment qui a mis un terme au Siècle des lumières. Lors de l’élaboration des nouvelles circonscriptions au début de la Révolution, les villes et les bourgs ont multiplié les pétitions, dressé des plans, envoyé des documents à l’Assemblée nationale. La construction d’un nouvel espace a été dans une bonne mesure négociée entre les usagers et les pouvoirs, pour un ajustement du local et du national.

Lucien Febvre wrote that ‘administration and geography form a pair’: geographers would not need to know administrative divisions. However, their history deserves to be traced. The limits under the French Ancien Régime were more stable than has been reported. Observations are made with reference to history and nature; districts have followed each other or have survived. As a conclusion, the author examines the way in which the experience of Mali and the revolutionary experience in France can be compared. The conference participants discuss the very short history of Malian reform. An ongoing work is designed jointly by researchers and players. A succinct calendar, with the historian remembering the moment that led to the end of the ‘Century of Light’. When new districts were laid out at the beginning of the revolution, towns and cities multiplied petitions, drafted plans and sent documents to the National Assembly. The new spatial features were developed to a fair degree by negotiation between users and the authorities in order to adjust the local and the national.

Texte intégral

1Dans l’histoire de l’objet territorial et des représentations de l’espace, celle des différents processus politiques et intellectuels qui ont conduit au fractionnement géographique et administratif et à l’invention des circonscriptions pensées comme les plus conformes à la vie politique locale, en d’autres termes l’histoire de l’administration, a été longtemps une des plus mal aimées. Rappelons cet aphorisme un peu imprudent que Lucien Febvre a écrit, dans un compte rendu très critique qu’il a rédigé sur le travail consacré par l’historien Armand Brette aux bailliages de l’Ancien Régime français : « Administration et géographie font deux ». Il voulait dire par là que les géographes ne connaissaient pas – ou n’avaient pas à connaître – les divisions administratives, car leur métier – une profession de choix – n’était pas de les étudier. De fait, l’école géographique française des premières décennies du xxe siècle ignorait la géographie politique, en exaltant une ruralité ancestrale, des paysages lentement constitués et souvent immuables sur de longues durées. Une contrepartie était l’existence de bon nombre de monographies – qui étaient bien loin d’être inutiles –, traitant avec minutie de l’histoire institutionnelle de circonscriptions, dans un cadre donné – par le passé – ou créé par une décision politique, mais toujours intangible si l’on ne tient pas compte des quelques moments décisifs du choix inaugural. À ces histoires locales appartenant à la géographie dite historique se sont ajoutées les études, cette fois polémiques, issues de revendications régionalistes soucieuses d’apporter des solutions de remplacement et de les substituer au département détesté.

2Le moment arrive cependant où au fait durable du département – principalement – s’est attachée une histoire des représentations, faisant appel à d’autres disciplines, l’histoire de la géographie et de la cartographie, l’histoire des savoirs en général, l’histoire des idées politiques. Un lien est établi entre l’objet institutionnel de la géographie historique et les diverses perceptions de cet objet, sous les espèces de l’histoire des représentations géographiques, sociales, culturelles, de l’histoire des catégories et des instruments cognitifs, et des logiques perceptives : l’identité géographique, nationale, régionale, locale se situe à ce croisement. Et la représentation, loin de se construire comme une mince pellicule apposée, doit être saisie sous tous ses modes et ses dimensions : l’idée que les auteurs, les témoins, les acteurs, se sont fait de l’espace divisé ; la façon dont les mêmes auteurs, témoins ou acteurs l’expriment, par la langue écrite, le dessin et la carte, par les débats oraux, à l’intention de leurs lecteurs, de leurs interlocuteurs et de leurs contemporains en général, ou dont ils transmettent leur expérience et le sens de leur décision politique ; la manière enfin de fonder, c’est-à-dire de rendre présent, tangible et continu, pour le présent sans doute, par définition, mais aussi pour l’avenir.

3Les acteurs, le présent et l’avenir : c’est une troisième approche qui se profile. L’histoire des circonscriptions spatiales, qui s’écrit spontanément au passé (l’ancienneté des limites, l’œuvre accomplie par l’Assemblée constituante en France il y a un peu plus de deux siècles, l’exemple originel, etc.), recèle aussi et surtout des enjeux débattus au présent, des tensions, des choix qui se font sur le moment, à la rencontre des modèles intériorisés, des pressions perturbatrices et des projets raisonnés. En un court, très court, laps de temps – l’essentiel des discussions sur la nouvelle division du royaume en novembre 1789 s’est concentré sur une dizaine de jours –, tous les protagonistes et tous les figurants, à des titres divers, fussent ces derniers d’obscurs correspondants de la vieille province, entrent de plain-pied dans la catégorie illimitée des acteurs.

4Aucune de ces approches n’est dans le principe révolue. Elles peuvent toujours se combiner, voire s’enrichir réciproquement, la condition principale étant que les plans sans doute se croisent, mais dans la logique et la clarté. Comme la discipline historique le montre, le cumulatif a parfois plus d’efficace que la mode. Il vaut donc la peine de reprendre – à partir de l’observatoire révolutionnaire, celui des historiens qui ont traité de la Révolution au passé, mais aussi celui des députés de la Constituante et des acteurs du moment – quelques données de l’histoire des circonscriptions françaises.

5Elles permettront peut-être d’élargir le débat et de le porter sur un autre terrain, en apparence très lointain, dans le temps et dans l’espace.

Le fait des limites, sous l’Ancien Régime français

6Armand Brette et les autres écrivaient dans les premières décennies du xxe siècle, en historiens – de l’Université ou extérieurs à elle, car Brette n’appartenait pas à ce corps. Au temps donc de la République – modèle politique ou non – c’étaient donc ceux qui pouvaient se représenter l’état précédant l’œuvre rationnelle et égalisatrice, s’agissant de l’espace, de l’Assemblée constituante.

7Une certitude, une conviction tenace ont, pendant un siècle peut-être, animé les historiens qui s’intéressaient aux limites antérieures à la Révolution. Pour le Moyen Âge, un des plus notables a été Gustave Dupont-Ferrier, suivant lequel les bailliages et les sénéchaussées, et les élections (subdivisions fiscales) étaient par essence des circonscriptions imprécises et changeantes, qu’il serait vain de tenter de cartographier, faute de sources adéquates et complètes, et en vertu surtout d’une sorte d’incapacité fondamentale et durable attribuée aux hommes de ce temps de concevoir et d’utiliser des cadres administratifs définis et constants. Pour les siècles suivants de l’Ancien Régime, et singulièrement pour la France à la veille de la Révolution, l’historien de l’imbroglio administratif a été Armand Brette, à la fois historien praticien des limites et vrai doctrinaire en la matière. Longtemps ainsi il a été enseigné que les limites de circonscriptions étaient incertaines, grossières et discontinues, et continuellement mobiles dans le temps. Dans ce type d’affirmation, les considérations rétrospectives sont évidemment renforcées par l’effet de recul et par la comparaison explicite ou implicite établie entre un avant (la Révolution) et un après.

8Mais depuis un demi-siècle au moins – pour ne pas prendre quelques études antérieures qui ne manquent pas –, des historiens ont montré qu’aucune de ces caractéristiques ne saurait être admise sans examen. En un sens, c’est la relation entre la règle générale et l’exception qui a été inversée. Les limites bien connues et fixes passaient autrefois pour être les plus rares. On s’accorde maintenant à penser que très souvent les limites étaient relativement précises et durables.

9Des limites mal connues des contemporains ? Les administrations judiciaires, fiscales ou les autres savent en réalité les décrire, et sur place les usagers, les paysans, pour autant que l’historien puisse saisir ce qu’ils disent ou ce qu’ils pensent, savent les désigner. C’est moins ici la méconnaissance qui importe que le mode particulier de connaissance : il est lié à la mémoire des lieux, à l’énumération linéaire, comme c’est le cas dans les premiers cadastres ou encore, pendant longtemps, jusqu’au xxe siècle, dans les guides de voyage, car la description y est souvent, malgré l’existence de cartes nombreuses, utilisée dans d’autres contextes, privée de support cartographique.

10Des limites approximatives, discontinues ? Elles ne sont pas toutes grossières et morcelées. Sans doute sont-elles souvent interrompues par des enclaves. Mais nombreuses sont celles qui, linéaires, suivent un cours d’eau ou sont marquées par une série de bornes ou d’autres repères. À bien des égards la précision, au fil des siècles, s’est accrue. Soit un exemple de limites internationales, mais qui met en cause, de part et d’autre de cette limite, des limites de circonscriptions : au lendemain du traité des Pyrénées, conclu entre la France et l’Espagne (1659), on ne comptait pas moins de trois cent cinquante différends territoriaux entre la mer du Nord et la Meuse. À la fin de l’Ancien Régime, ne subsistent qu’une insignifiante enclave autrichienne en France et trois possessions françaises en terre étrangère.

11Des limites, enfin, fluctuantes ? On ne manque pas de cas, chers aux historiens locaux et repris par les historiens s’efforçant de mettre en évidence quelques règles générales, montrant que ces limites survivent, parfois pendant plusieurs siècles, pour une même circonscription ou d’un type de circonscription à un autre (de l’Ancien Régime administratif au département).

12On pourrait multiplier les exemples. Soit celui, bien connu maintenant, de certaines cellules élémentaires de base, judiciaires, comme le bailliage à la fin du Moyen Âge. Dans le Bassin parisien, les châtellenies royales elles-mêmes, unités administratives qui composent le bailliage de Senlis, selon Bernard Guenée, sont remarquablement stables du xive au xvie siècle : celle de Pontoise a quarante-trois paroisses en 1405, et c’est encore vrai en 1562. Le dessin d’ensemble de ces châtellenies est linéaire, et les enclaves sont rares. Chacune d’entre elles dispose d’une originalité réelle, coutume, tarif d’amendes, système de mesures, etc. À l’échelon supérieur, entre le bailliage de Senlis et les bailliages voisins, on ne peut guère recenser que sept contestations de limites pour plus de cent cinquante ans de pratique judiciaire (1380-1550).

13Autre exemple géographique : dans les anciens Pays-Bas, régions de population dense, précocement urbanisées, les unités administratives, châtellenies flamandes, circonscriptions judiciaires et fiscales en Brabant, sont fixes et stables dans les derniers siècles du Moyen Âge. Des mesureurs publics, qui depuis le xiiie siècle décrivent et fixent les propriétés rurales et citadines, déterminent, dans la sphère du droit public, l’aire des juridictions urbaines. Des croix, des bornes, des haies, des arbres, des fossés, s’ajoutent ou se substituent au traditionnel système des jalons dits naturels, marquant de façon visible dans les paysages les cadres de l’autorité.

14Soit encore le cas des diocèses. Des incertitudes subsistent, incontestablement, comme on le voit à la fin du xve siècle dans ces marais qui séparaient le diocèse d’Avignon de ceux de Carpentras et de Cavaillon. Des enclaves existent : en Bretagne, la distribution des paroisses du diocèse de Dol était singulière, puisque quarante-huit de ses paroisses (sur quatre-vingt quinze, soit la moitié), dispersées en trente-deux groupes distincts, formaient des enclaves dans des diocèses voisins. Il reste que le choix d’une échelle adaptée permet de cartographier les diocèses depuis l’époque de Clovis jusqu’au xviiie siècle. En l’espace de treize siècles environ, les diocèses ont été l’objet de modifications relativement peu nombreuses, et les diocèses nouveaux ont été constitués de paroisses empruntées à un diocèse unique (à quelques exceptions près, les diocèses de Montauban, de La Rochelle et de Saint-Claude).

15D’autres travaux prouvent que les limites de toutes sortes de circonscriptions peuvent surgir de l’ombre. Les subdélégations à la fin de l’Ancien Régime, les recettes des finances pour la même époque, ont trouvé leurs historiens et leurs cartographes : les deux démarches, celle de l’érudition et celle de l’art graphique, sont strictement complémentaires. L’impression aujourd’hui est que les divisions et les subdivisions de cet Ancien Régime réputé si compliqué, quelles qu’elles soient, pourraient être l’objet d’entreprises de cartographie comparables. Il faudrait seulement consacrer à ce travail beaucoup de temps et de moyens. Les circonscriptions impossibles à représenter seraient-elles maintenant l’exception ? Un tel labeur permettrait ainsi, par-delà la recherche de circonscriptions aux limites supposées exactes, de modifier singulièrement l’idée que l’on doit se faire de la relation entre l’homme et la terre, l’homme et le pouvoir, l’homme et l’administration.

16Telles paraissent être actuellement les conclusions possibles. On voit cependant quelles sont leurs limites. Les circonscriptions sont relativement claires sui generis, ou pourraient l’être. Mais, à l’intérieur d’une même catégorie, l’extension géographique peut être très variable (immenses diocèses du centre de la France, morcellement ecclésiastique du Midi sous l’Ancien Régime). Et surtout, d’un ordre à l’autre, les circonscriptions ne coïncident pas, ni par la date où elles apparaissent (certaines sont alors plus ou moins périmées), ni par les dimensions, ni par les noms, ni par le tracé de leurs limites respectives. C’est ici que se manifeste l’extraordinaire complexité des ressorts.

17Car il existe un nombre considérable de circonscriptions, qui ne se superposent pas, qui remontent à des moments différents de l’histoire de France et que l’historien d’aujourd’hui peut essayer de classer, en apportant peut-être trop de rationalité, trop de logique dans ce qui n’en a pas. Il y a de vastes circonscriptions : les provinces ecclésiastiques (17 en 1789, qui tirent leurs chefs-lieux et leurs tracés de provinces gallo-romaines), les gouvernements de l’administration militaire, qui apparaissent sous un autre nom dès le xive siècle (33 gouvernements généraux et 7 petits gouvernements en 1789), les parlements, pour la justice (13 parlements, 4 conseils souverains à la fin de l’Ancien Régime), les généralités, créées à partir du xive siècle, servant à la perception de l’impôt (33 en 1789) et avec lesquelles se confondent les intendances (nouvelle institution introduite au xvie siècle, dont le titulaire est responsable de la justice, de la police, des finances, des travaux publics et de l’administration locale, 32 en 1789).

18Ensuite, au nombre des circonscriptions de la vie locale, il faut compter les diocèses (136 en 1789), les recettes des finances, les bailliages et sénéchaussées – les fonctions bailliagères ayant été à partir du xve siècle progressivement réduites au seul exercice de la justice royale –, les subdélégations dont les titulaires assistent les intendants.

19Ajoutons les amirautés, les maîtrises des eaux et forêts, les départements des ponts et chaussées, les universités, et surtout, à la base, et autrement essentielle, la paroisse et/ou la communauté villageoise, au cœur de la vie paysanne.

20Dans le prisme de l’examen rétrospectif – et précisément parce qu’il est rétrospectif – l’imbroglio domine. Il s’estompe quand l’historien s’interroge sur l’exemple précis d’une limite parmi d’autres. Mais il doit en même temps reconnaître que cette précision est surtout perceptible dans les situations de conflits, pour un secteur géographique déterminé, pour une portion de terrain cartographié lors d’une enquête, à un moment donné, généralement lorsqu’il existe un débat entre des seigneuries ou entre des principautés sur l’appartenance de tel ou tel village ou tel ou tel groupe de villages. La carte, quand elle est dressée, ne s’attache souvent qu’à ce cas géographique particulier. La précision est moins un fait qu’une forme de perception liée à des enjeux.

De l’institution à la nature

21L’inégalité des ressorts, la juxtaposition et l’accumulation (sans suppression), la superposition de maillages (sans cohérence), l’ancienneté inégale sont les traits dominants. Ils justifient amplement l’impression de complexité que laisse l’Ancien Régime français. La diversité des noms n’a rien simplifié. On a pu dénombrer, pour l’ancienne France, une vingtaine de termes, latins et français, nommant les subdivisions administratives ou politiques. Des « partes », des « provinces », des « pays », des « nations » même composaient une indéfinie variété, une mosaïque irrégulière et critiquée.

Nature et histoire

22C’est ici que se déploie une autre dimension, celle qui à travers l’étude rétrospective, conduite par l’historien d’aujourd’hui, des circonscriptions administratives, met au premier plan l’idée que les contemporains se sont fait d’elles, de leurs origines, de leurs raisons d’être, des projets souhaitables, des réformes possibles, et finalement de leur avenir. Ce sont des témoins qui apparaissent, des usagers, en d’autres termes des acteurs.

23Des savants et des théoriciens sont aussi des acteurs, même s’ils ne sont pas convoqués comme experts, même s’ils ne s’adressent qu’à un public restreint, même si leurs propositions ne sont pas entendues. Réfléchissant sur l’ordre du monde – du monde naturel, physique et politique –, ils peuvent défendre l’idée qu’il existe des agencements, des raisons secrètes, des principes d’explication antérieurs ou supérieurs à ce que l’on voit. Au xvie et au xviie siècle, quelques savants s’emploient à mettre cet ordre en évidence, en opposant à la confusion des subdivisions politiques et administratives la simplicité de critères de partage qui seraient cohérents et peut-être universels. Des géographes en particulier, et parmi eux des jésuites, ont pu formuler la question en termes d’espace et de territoire, celle-là même qui hantera des générations successives, celle des géographes vidaliens, celle des aménageurs, des hommes politiques, des citoyens d’aujourd’hui : comment définir, ou instituer, une région ?

24Entre les divisions particulières, héritées d’un passé plus ou moins ancien, mais de toutes façons arbitraires et contingentes – comme les circonscriptions de l’administration civile et ecclésiastique qui ajustent tant bien que mal des pays et des provinces historiques issues de l’Antiquité, continuellement remaniées au gré des conquêtes et des constructions politiques – et celles de la géographie physique ou naturelle, est formulée une opposition. Voici surtout un traité de géographie dû à un jésuite, le père Jean François, auteur de La science de la géographie divisée en trois parties qui expliquent les divisions, les universalitez et les particularitez du globe terrestre (...) (Rennes, 1652). Il y présente le principe de division géographique comme un véritable système, qui est à la fois un ordre providentiel du monde, un acte de l’entendement, un mode du discours.

25Le père François distingue des parties civiles ou humaines issues d’une volonté de possession et de propriété. Elles peuvent être soit des circonscriptions d’origine ecclésiastique, soit des divisions civiles (en France, les gouvernements, les parlements, les généralités). À ces cadres administratifs et institutionnels, aux « parties civiles » postérieures, changeantes et particulières, il oppose les divisions naturelles – entendons topographiques –, définies selon trois caractères : elles sont anciennes « puisque le Globe les a receu[es] dans l’instant de sa creation » ; elles sont stables, puisqu’elles ont été conservées, sans changements, « jusques à present » ; elles sont, enfin, universelles, « puisqu’elles sont par tout ». Elles sont l’expression de la volonté providentielle.

26« Ces parties sont en leur ordre, et invention de l’art divin, c’est-à-dire de la sagesse de Dieu, (...) mais en leur conservation, et nature elles sont naturelles ; de mesme qu’une maison est une [sic] ouvrage artificiel, qui est composé de parties naturelles, et est conservé par leur vertu naturelle. C’est pourquoy j’appelle cette division divine de son inventeur, et naturelle des parties appliquées ».

27Les parties civiles, enfin, peuvent être situées par rapport aux autres, comme le transitoire par référence à ce qui demeure.

28« Et quand on peut marquer la position d’une partie civile dans quelque naturelle, quelque changement qui arrive en l’une on en connoistra l’existence et le lieu par l’immobilité et l’immutabilité de l’autre. Un Geographe a marqué les parties de sa Geographie par le rapport aux Fleuves : mais comme il y a quantité de Villes, et de lieux remarquables, qui ne sont pas situés sur les Fleuves, c’est assez d’avoir quelque partie naturelle pour donner à cette partie changeante un terme stable, auquel elle aye habitude, et rapport et par lequel on la connoisse ».

29Ce texte de savant n’est sans doute pas isolé. Il reste qu’une histoire de la réflexion sur la notion de région, sur les principes de division, est encore à bien des égards, au xviie et au xviiie siècle, une pièce manquante. L’intérêt porté à la division régionale et aux limites naturelles intérieures ne se dessine que lentement au xviie siècle, chez les maîtres hydrographes séduits par l’harmonieux agencement de la terre et de l’eau, des montagnes et des rivières, ou chez les professeurs de collèges. Cette notion de région naturelle apparaîtra plus nettement, en son principe, entre la fin du xviiie siècle et le début du xixe, dans les travaux des géologues.

Vers la nature seule : le géographe Buache au xviiie siècle

30Les liens entre la philosophie politique, la géographie et l’exercice du pouvoir peuvent se resserrer, lorsque le géographe ou le savant fait figure d’expert, de conseiller ou de pédagogue au service de l’État, monarchique en l’occurrence. C’est là un pas supplémentaire qui est franchi, vers l’action politique. Philippe Buache (1700-1773), premier géographe du roi, membre de l’Académie des sciences, a été chargé de l’éducation géographique des fils du dauphin (dont trois futurs rois). La fonction politique de l’inventaire géographique est à souligner. Cette science géographique n’a-t-elle pas pour objet, entre autres, la description des limites ?

31Architecte de formation avant de se consacrer à des travaux géographiques, Buache s’efforce de construire comme un édifice la charpente terrestre conçue comme un vaste système de montagnes diversifiées, ordonnées, hiérarchisées. Inventée à partir de 1737 et exposée, sous forme de nombreux mémoires, pendant plus de trente ans, sa théorie dispose des bassins fluviaux entre d’interminables rubans de montagnes visibles ou invisibles quand ils franchissent les mers et les océans – les îles n’étant que la partie émergée de ces tracés profonds. Elle se diffusera comme un dogme et aura une influence durable, jusqu’à la fin du xixe siècle. Tangible ou imaginative, systématique et générale, elle met en place des unités continentales et régionales, qui sont ou trop vastes ou trop étroites pour se confondre aisément avec une géographie politique des États et de la France en particulier. Le géographe décrit ici le monde en termes de bassins, non de pouvoirs : la nature, plus que jamais omniprésente, a été ainsi éloignée de l’institution politique. Mais il revient parfois à la géographie politique de rétablir, autant qu’il est possible, une sorte de concordance.

32De ce point de vue, les territoires américains ou, en France, les Pyrénées et les Alpes ont constitué un excellent terrain d’argumentation pour une coïncidence à inventer entre l’harmonie naturelle et les choix politiques (ou géopolitiques). C’est ainsi que Jean-Nicolas Buache, dit Buache de La Neuville (1741-1825), neveu et disciple de Philippe Buache, souligne nettement une opposition désormais fondamentale entre l’œuvre de la nature – quelle que soit la définition que l’on puisse donner à ce concept polymorphe au xviiie siècle – et l’institution politique : « La Nature avait fait elle-même le partage du globe dès son origine : elle avait divisé sa surface en une infinité de parties, et les avait séparées les unes des autres par des barrières que la durée des temps et toutes les inventions humaines ne pourront jamais détruire. Mais l’homme n’a point reconnu cette division naturelle : il a partagé la terre au gré de son ambition ; il a réglé les bornes de ses possessions sur ses forces et son pouvoir (...). De là l’origine des contestations entre des Peuples voisins (...) ».

33Mais l’organisation générale du système montagneux, que décrit Buache de La Neuville, distribue la surface de la terre en une infinité de parties distinctes : « Cette division naturelle, invariable et qui durera jusqu’à la fin des siècles, étant appliquée à la division des États, lèverait tous les sujets de contestations et assurerait à jamais la tranquillité des peuples. La France est séparée de l’Espagne par la chaîne des Pyrenées et de l’Italie par la chaîne des Alpes. Tant que la France ne possédera rien au-delà des Pyrenées et des Alpes, on vivra en paix avec l’Italie et l’Espagne ».

34Entre la nature et l’histoire, l’oscillation est continue, et son amplitude beaucoup plus forte qu’elle ne l’était au xviie siècle (et qu’elle ne l’est parfois encore au xviiie), dans des textes d’une géographie historique longtemps triomphante. Or c’est au xviiie siècle que se développe la notion de région naturelle, grâce à un nouvel essor de la géographie physique. Des unités sont définies par la structure, géologique et minéralogique. Dans un mémoire de 1746, illustré par une carte de Philippe Buache, le naturaliste Jean-Étienne Guettard se représente le Bassin parisien et une plus large partie de la France comme un ensemble de trois « bandes » concentriques, sablonneuse, marneuse, « schiteuse » ou métallique, qui, au-delà de la Manche, englobent aussi le sud de l’Angleterre. Un Atlas et description minéralogiques de la France (...), de J.-E. Guettard et A.-G. Monnet (1780), définit ce que les savants entendent par des « pays », comme le Soissonnais ou la Thiérache : le mot « désigne un ordre particulier de terrain dans une certaine étendue ».

35Dans un dictionnaire ou une encyclopédie, le terme de « pays » pourrait occuper des colonnes entières, car les acceptions sont innombrables. Il est clair cependant dans ce dernier texte que l’emploi du mot est très particulier, renvoyant à une petite région géographique.

Département, province, pays

36On connaît l’œuvre administrative de l’Assemblée constituante, qu’il ne paraît pas nécessaire de développer ici. La France est divisée en 83 départements, subdivisés en districts, ceux-ci en cantons et ces derniers en communes. Au risque d’être très schématique, on peut définir de la façon qui suit l’esprit et les modalités de la réforme. Elle promeut l’uniformisation, l’« adunation » des circonscriptions, relativement comparables, sinon égales. Elle confie l’administration, non pas à des agents du pouvoir central, comme l’étaient les intendants du roi ou comme le seront les préfets, mais, dans ce système administratif décentralisé, à des administrateurs élus : les institutions sont mises à la portée des citoyens en favorisant leur participation à la vie politique. Elle laisse se développer de véritables campagnes d’opinion publique locale, bien connues grâce aux pétitions et aux mémoires adressés à l’Assemblée ; ceux-ci sont constitués de textes surtout, mais ils sont parfois accompagnés d’images et de croquis ; certains demandent le maintien de délimitations préexistantes, expriment des sentiments anciens d’appartenance, tandis que d’autres éveillent de nouvelles prétentions locales et que des conflits d’intérêts peuvent s’exacerber. Elle fait du département une matrice utile pour d’autres formes d’organisation : les circonscriptions administratives deviennent le cadre de la nouvelle géographie ecclésiastique (chaque département a son évêque, élu).

37De l’élection à la nomination, de la décentralisation à la centralisation, le département a changé. Mais le cadre a subsisté. Un sentiment d’appartenance territoriale s’est constitué, dont témoigne, entre autres signes, l’existence d’adjectifs dérivés (un « corrézien », un « creusois »), absents, ou insolites et plus rarement attestés, il est vrai, dans nombre de cas (celui des départements au nom composé : les Côtes-du-Nord, les anciennes Basses-Pyrénées, la Saôneet-Loire, etc.), ce qui laisse entendre que le critère est loin de suffire. La presse, le roman régional, les pratiques administratives ont consolidé cette appartenance, lentement intériorisée, à un cadre institutionnel.

38Celui-ci n’est pas le seul. Des concurrences se sont fait jour. Je m’en tiendrai aux entités régionales anciennes – jusqu’au xixe siècle – et ne reprendrai pas ici l’historique complexe de la région (au sens contemporain du terme : il mériterait des développements considérables). S’agissant des seuls héritages anciens, je me référerai à deux entités régionales, l’une plus vaste – en général – que le département, l’autre plus étroite. Soit la province et le pays.

La province

39La province est malaisée à définir. L’impression prévaut qu’institutionnellement elle s’est fondue, avec le temps, dans les circonscriptions ou les administrations qui la recouvrent, mais que, historiquement, géographiquement, affectivement, elle est demeurée extrêmement forte. Qui en douterait ?

40Le terme même, qui provient du mot latin, peut être pris en des emplois divers. Les représentations en sont très complexes (Alain Corbin). Son contenu est précis dans « province » ecclésiastique, mais ce cadre a peu d’impact, en comparaison avec un parlement ou une intendance, et l’extension géographique est spécifique (la 3e Lyonnaise déborde au-delà de la Bretagne). Il existe, en second lieu, la province, qui n’est peut-être pas exactement l’ensemble des provinces et qui s’oppose à Paris, suscitant des images, des stéréotypes, des conduites et des modèles : elle est synonyme d’éloignement (par rapport à Versailles ou à Paris), d’exil, de concessions (à la vie paysanne, à la langue patoisante et réputée malsonnante), cependant qu’une tendance inverse peut réhabiliter la province campagnarde et saine si différente de la ville du vice. Il y a enfin les provinces au sens propre, géographique, distinctes les unes des autres, originales, dotées de traditions culturelles propres.

41Dans ces provinces géographiques, il semble que quelques traits puissent être relevés. D’une part, la province est issue d’une longue histoire et souvent d’une principauté antérieure ayant tous les attributs, ou à peu près, d’un véritable État. On pense à la Provence ou à la Bretagne ou encore à la Franche-Comté de Philippe II, que son historien Lucien Febvre rangeait parmi les États secondaires de l’Europe. Le même historien écrivait encore que le nom relativement récent de Franche-Comté est d’origine historique et nullement géographique. Il s’interrogeait : province, partie d’un tout, ou petit État autonome ? La Franche-Comté était une province puisqu’elle entrait dans un vaste système politique européen, sous la souveraineté d’un maître puissant. Elle était en un sens un petit État, jouissant de l’autonomie, mais non de la souveraineté. En passant à la France, sous Louis XIV, cette indécision est résolue : elle est une province.

42D’autre part, et ce caractère est plus surprenant encore, la somme des provinces est mal définie : à l’inverse des intendances ou des départements, dont le nombre est précis, elles échappent à une définition d’unités toutes distinctes, toutes semblables, et susceptibles d’être comptées. Les limites de beaucoup d’entre elles sont certainement une explication, comme le sont les vicissitudes féodales, institutionnelles, qui ont mis à mal de fragiles unités (par exemple le Limousin et la Marche, souvent associés dans la littérature géographique et historique, malgré ce qui les a séparés du point de vue fiscal ou judiciaire).

43La province, enfin, a facilement survécu à la départementalisation : dans les atlas de l’époque révolutionnaire, les anciens noms réapparaissent, désormais en concurrence avec les nouveaux, dès 1795-1798. Ce fait est capital. Il explique la place qu’occupent le Berry, la Normandie, la Lorraine et tant d’autres provinces dans la littérature ethnographique, dans les revues et les sociétés savantes, dans le roman régional du xixe siècle : la province n’est pas ressentie comme une réalité passéiste, obsolète, intolérable politiquement au temps de la République.

Le pays

44La monographie modèle demeure le livre de Lucien Gallois (1908) relayé par les grandes thèses de géographie régionale (d’Albert Demangeon, de Jules Sion et de tant d’autres). À travers les textes, les cartes anciennes, les traditions locales, Gallois a examiné l’histoire, l’extension dans l’espace, les usages savants ou populaires, la place du nom de la ville dans les noms de pays de l’Île-de-France, comme le Hurepoix, le Vexin ou le Mantois. Il présentait ses conclusions comme pouvant être étendues à d’autres parties du territoire français. Mais on aurait tort de considérer que ce livre, que les géographes s’accordent, un siècle après sa publication, à considérer comme précieux et nécessaire, n’est qu’un programme tourné vers l’avenir. À l’échelle d’une solide analyse monographique, il témoigne aussi d’un long effort antérieur, tâtonnant et dispersé souvent, et parfois systématique.

45Pour cette histoire, on peut prendre un exemple dans l’ensemble constitué par le gigantesque travail de la statistique des préfets du Consulat et de l’Empire, dirigé par le Bureau de la statistique du ministère de l’Intérieur et étudié par Marie-Noëlle Bourguet. L’unité descriptive est le département, dont les préfets, plus exactement les administrateurs et les notables auxquels ont été confiées les recherches, recensent les données topographiques, démographiques, institutionnelles, économiques (agriculture, industrie, arts et commerce, etc.). La statistique demeure descriptive plus qu’arithmétique. C’est une des raisons pour lesquelles les résultats ne sont pas cumulables. Le Mémoire du préfet Dalphonse passe pour un modèle du genre.

46Très précis (la rubrique Topographie traite des routes, des rivières, de la navigation, des montagnes et des vallées, de l’étendue et de la division politique, de la météorologie, des maladies et de la botanique), le Mémoire innove en distinguant trois pays :

47« Ces quatre arrondissements [divisions administratives précédemment énumérées] se divisent, d’après la dénomination du pays, en pays de Bois-Chaud [= Boischaut], en pays de Champagne, et en pays de Brenne.

48On appelle Bois-Chaud, la partie du pays qui est entrecoupée par des haies vives ou mortes, des fossés, des bois. Elle est divisée en petites exploitations.

49On appelle Champagne, la partie du pays plat, sans bois, sans haies, ni vives ni mortes, sans fossés. Elle est divisée en grandes exploitations.

50On appelle Brenne, la partie du Bois-Chaud qui est couverte d’étangs, et qui est renommée par son insalubrité.

51Le Bois-Chaud comprend environ le tiers du premier arrondissement, une grande partie du deuxième, le troisième et le quatrième en entier : il forme les sept dixièmes de l’étendue totale de la superficie du département.

52La Champagne comprend les deux tiers du premier arrondissement, et une petite partie du deuxième : elle forme les deux dixièmes de l’étendue totale de la superficie du département.

53La Brenne comprend une petite partie du deuxième arrondissement ; le surplus est dans le quatrième : elle forme le dixième de la superficie du département.

54Le Bois-Chaud et la Champagne forment deux espèces de zones : tout y est différent ; la température, les habitudes, les usages et l’agriculture ».

55Cette division en trois parties n’est pas maintenue, puisque la Brenne est incluse dans le Boischaut. Du moins est-ce l’impression finale. Mais, dans son livre récent, Daniel Schweitz est moins catégorique. Même si la Brenne n’est considérée dans la topographie républicaine de Dalphonse que comme une partie du Boischaut, il pense qu’il faut relativiser cette opinion : la Brenne est présentée comme un vrai pays dans les tableaux détaillant la population du département, elle est individualisée en tant que pays, comme un mauvais pays, insalubre. La description est effroyable et misérabiliste : des enfants amaigris, saisis par la fièvre, et des hommes jeunes vivant une longue agonie jusqu’à vingt ou trente ans ; des animaux rachitiques et peu vivaces ; une mauvaise qualité de l’eau ; des habitations sommaires, inondées, humides, malpropres et insalubres ; une population fataliste.

56Il y a donc bien une identité de la Brenne. Mais, à bien des égards, elle se perd dans une distinction plus générale. Le reste de la description est en effet organisé selon une opposition constante entre le pays de Champagne et le pays de Boischaut, du point de vue de la météorologie, de l’élevage, de la valeur des propriétés. On peut conclure ici par quelques remarques : la bipartition, mise en évidence par Mona Ozouf, correspond peut-être à une opposition constante et rhétorique dans ce type de littérature (le Nord et le Sud) et en même temps à deux types de paysages « classiques », bien connus des historiens et des géographes (l’openfield et le bocage), si bien que ce qui n’est pas Champagne est Boischaut, et inversement ; les arrondissements et les pays ne se superposent pas : le pays n’est en rien une circonscription ; le pays se définit par une certaine étendue, par des superficies, et il n’est pas pourvu de limites ; les deux pays ne se définissent de façon complète que par l’activité économique : ce sont bien des régions économiques, d’autant plus qu’ils fournissent un cadre comptable.

57Un tel texte paraît désigner une forme particulière de territoire, entre espace et territoire. Car un territoire se définit par trois propriétés absentes de l’entité espace. Alors que celle-ci est encore un contenant indifférencié (parcouru, traversé, occupé par des flux, des réseaux, par des configurations quelconques, économiques ou sociales par exemple), le territoire est directement l’objet d’une appropriation, de l’exercice d’un pouvoir sous quelque forme que ce soit (seigneuriale, ecclésiastique, royale, républicaine…). Alors que l’espace est illimité – ou non encore délimité –, le territoire est borné par des limites (visibles ou invisibles, matérielles ou symboliques, historiques ou « naturelles », acquises ou promises). Alors qu’un espace n’est pas qualifié par un terme qui l’identifie intégralement et exclusivement, un territoire est désigné par un seul nom. Le pays – comme la Brenne, et tant d’autres – rassemble deux de ces traits : un sentiment d’appartenance, très fort ; un nom, labile peut-être, mais un nom. L’un des traits manque, en revanche : il n’existe pas de limites sûres, reconnues par tous. Entre espace et territoire, le pays représente en quelque sorte une variété hybride. De là son instabilité.

58J’ajouterais volontiers deux derniers traits, spécifiques. Il y a dans le pays quelque chose d’immémorial, qui le situe en dehors de l’histoire ou qui survit le long du fil supposé ininterrompu de l’histoire. Un autre caractère est véhiculé par un certain sens commun de la géographie traditionnelle : les pays sont de petites régions discrètes, très éloignées spatialement et politiquement des théâtres de conflits où les notions de frontière et de limite constituent des enjeux paroxystiques. De cela on peut donner une preuve à l’envers : dans la fabrication des frontières du xviie siècle, le pays est effectivement absent en tant que tel. Il n’est question que d’ensembles constituant des provinces ou de futures provinces françaises : Alsace, Artois, Hainaut, Roussillon, etc. On peut parcourir des centaines ou des milliers de folios sans trouver un nom de pays. Pays et institutions, pays et enjeux politiques, en ce sens, feraient deux.

59On en arrive peu à peu à un sentiment qu’il existe un accord, une harmonie. Contrées paisibles, isolées et délaissées, les pays échapperaient aux pressions antagonistes. Leur existence et leur identité reposeraient sur l’idée d’une correspondance entre l’homme et le milieu, d’une conformité innée de l’homme aux données de la nature. Les topographies médicales elles-mêmes impliquent, dans une large mesure, cette affinité. Vision traditionnelle et très conventionnelle sans doute. Mais elle importe en tant que telle. Et il faut en retracer la genèse.

60C’est pourtant sur ce rapport entre pays et institutions qu’il convient de s’interroger. Dans un beau livre récent consacré à la France du Sud-Ouest, Anne Zink s’efforce d’identifier le pays – chaque pays, la Chalosse, le Tursan, le Rustan, et beaucoup d’autres sous l’Ancien Régime –, prenant clairement le contre-pied de la formulation classique. Au lieu de se demander en quoi, comment la circonscription s’inscrit dans un ancien pays, elle pose la question de savoir comment le pays s’inscrit dans une aire de pouvoirs. Bien entendu, le chassé-croisé est continu, de même que les emboîtements réciproques, mais dans l’ensemble il existe une sorte d’inversion génétique. Le plan de l’ouvrage ne trompe pas, l’auteur étudiant successivement les pays officiels (sénéchaussées, élections et pays d’États, parlements, cours financières, intendances, départements), les pays vécus, les pays voulus. Cet ordre a son importance.

61L’idée essentielle est qu’il ne faut pas se laisser séduire par la stabilité d’un nom propre et par les équivoques de la « personnalité » des pays. Ceux-ci ne se conduisent pas comme les hommes, ils ne sont pas pourvus d’une âme, d’une conscience ou d’une identité, dans une civilisation traditionnelle, naturelle et mythique qui aurait traversé les siècles. C’est ici prendre la position inverse – un peu comme un anti-Michelet – d’une définition anthropomorphique, et en même temps rurale, consensuelle, qui ferait en quelque sorte du pays la vérité du territoire et qui est présente dans beaucoup de textes géographiques du xixe siècle. Mais des pays se définissent d’abord comme des pays officiels, comme des ressorts administratifs dans le cadre desquels des instances assurent les grandes fonctions de la vie publique ou collective. Et ces pays civils et officiels, dotés d’institutions, forment, construisent une aire de vie, par la masse même des archives qu’ils ont suscitées et qui découpent une région de règles écrites et orales. Le roi a reconnu des privilèges, et les pays ont acquis le droit de les défendre et de lui adresser des députations, ainsi que l’obligation d’appliquer les ordonnances de la monarchie. Les pays se comportent, en ce sens, comme des êtres politiques institutionnalisés. La sénéchaussée est un de ces cadres stables et actifs (le Brassenx, le Gabardan, le Marsan, et d’autres), ainsi que les pays d’États : le Labourd, la Soule, le Marsan, etc. Quant aux vallées pyrénéennes, elles mettent leur identité et leur cohésion au service de la gestion des communaux, disposent d’un budget, fonctionnent selon le même modèle politique que les États provinciaux, avec un système de délégués, parfois à plusieurs niveaux.

62Tous ces pays officiels finissent par exercer une influence sur les mœurs. C’est ainsi que le droit normatif suscite, pour la défense des intérêts locaux, des modèles de conduite, des comportements communs qui se manifestent dans des privilèges, dans des réactions devant le fisc : soit une conscience de l’identité géographique et politique qui se précise au contact des autres le long des limites. Les pays observés par Anne Zink, dans le sud-ouest de la France sous l’Ancien Régime, sont des créations de l’histoire (même si l’accumulation des déterminations historiques donne parfois le sentiment que l’on retrouve in fine une sorte de pays éternel).

De la diversité des pays

63Ce qui paraît certain, c’est qu’il n’existe pas un seul type de pays. Chacun d’entre eux est une variété particulière, qu’il faut connaître dans son histoire, dans ses institutions s’il en a, dans son contexte. C’est sans doute une indéfinie diversité qui peut se déployer – à l’image des départements, tous comparables, mais en apparence seulement, et en réalité tous différents –, et surtout à l’image des provinces.

64Voici, par exemple, tel que le décrit le géographe Pierre Foncin, le « double pays des Maures et de l’Esterel », dans une monographie jugée exemplaire, contemporaine du livre de Gallois. L’ensemble se distingue nettement de ce qui l’entoure, subsistant au pied des jeunes Alpes, témoin attardé d’âges primitifs, débris isolé d’une terre pyrénéenne, la Tyrrhénide. C’est une « Provence de la Provence », une Provence africaine. À ces caractères physiques et naturels – l’isolement, la quasi-insularité – s’ajoutent les traits ethniques, ceux du tempérament et de la tradition, ainsi que les traits physiques de la population. Les habitants sont présentés tout à la fois comme économes, avisés, inventifs, fatalistes, attachés aux vieilles coutumes. Le sentiment de l’identité est fort. Il est celui d’une Provence en miniature distincte de la Provence, nourri du souvenir des invasions sarrasines qui ont laissé des traces tenaces : un nom propre (les Maures, du nom des conquérants d’autrefois) ; un « type arabe ou plutôt africain » qui se rencontre fréquemment dans les bourgs anciens comme La Garde-Freinet, Gassin, Grimaud. Cette identité est méditerranéenne, par les analogies et les corrélations que la région peut entretenir avec d’autres pays du pourtour de la mer. Le géographe Élisée Reclus l’avait déjà fortement exprimé : les côtes de la Provence semblent en de nombreux endroits appartenir à une terre africaine. Elles rappellent le littoral de la Tunisie et de l’Algérie. L’identité se définit par en bas, comme un isolat privé de voisins comparables et en quelque sorte extrait de toute territorialité continue. C’est un pays pacifique s’il en est, car les conflits sont ceux du passé. Il n’échappe cependant pas aux groupes d’intérêts locaux, puisqu’il existe une Société des Amis des Maures et de l’Esterel, dont le but est de servir les intérêts forestiers, agricoles, industriels, commerciaux et culturels du pays, de promouvoir la vente de ses produits, de susciter la venue de touristes et de veiller à la conservation des sites, d’ouvrir des enquêtes économiques, d’organiser des fêtes et des conférences.

65Tout à l’opposé, la Cerdagne, dans les Pyrénées, offre l’exemple, étudié par Peter Sahlins, d’un pays fortement marqué par sa situation géographique, mais aussi politique et nationale, conflictuelle. Ce haut bassin d’effondrement colmaté, plaine intérieure à 1 200 m d’altitude environ, « en fond de bateau », aux eaux abondantes courant dans les ruisseaux cachés et aux hivers encore rudes, selon la description classique des géographes, a été partagé au xviie siècle par les discussions franco-espagnoles très âpres qui ont suivi le traité des Pyrénées de 1659. Trente-trois villages ont été laborieusement attribués à la France. L’évolution du xixe siècle a fini par transformer ce pays en frontière « morte », « fossilisée », apaisée, acceptée. Des usages et le sentiment d’une identité locale ont subsisté de part et d’autre, se traduisant par la reconnaissance de droits en matière de pacage, d’exploitation agricole, d’alimentation en eau, de circulation, par des festivals annuels récents célébrant l’unité de la vallée, par l’existence aussi d’importants domaines détenus par des propriétaires espagnols en Cerdagne française. En même temps, et sans doute plus profondément encore, l’appartenance à deux États à l’évolution économique et politique dissymétrique, la différenciation croissante du réseau routier, l’évolution spécifique des systèmes administratifs et scolaires, l’inégal contenu du catalanisme (politisation de la nation catalane en Espagne, catalanisme plus festif ou sentimental en France) ont forgé une identité nationale à la frontière, fondée sur les intérêts politiques et économiques locaux. Le pays, soustrait au sort des vallées perdues, des bouts du monde prétendument ignorés, s’est constitué historiquement en enjeu politique, voire géopolitique, et comme laboratoire frontalier d’un sentiment national qui s’est construit localement.

66Touche-t-on là à un cas extrême ? La Cerdagne est pays, un pays frontière, riche de tensions autrefois accumulées. Un vrai pays, si celui-ci implique aussi cette élaboration historique conflictuelle, une tension, un effort des acteurs locaux dans leur présent et en différents moments de leur histoire. Il est incontestable, d’autre part, si un pays suscite par en bas un fort sentiment de la localité, que pour cette raison même – et ceci à la différence des intendances, des départements, des régions françaises actuelles – les pays ne sont pas des unités géographiques et politiques facilement « capitalisables ». L’addition suppose un tout qui probablement n’existe pas. La construction d’un assemblage de pays, complet et régulier, par en haut n’est sans doute pas – ou n’était pas – compatible avec l’historicité fondamentale du pays.

67On en revient peu à peu à deux propositions latentes dans cet exposé. Il convient, d’abord, de saisir l’histoire des circonscriptions dans ce moment même où les acteurs, au présent, la conçoivent et la mettent en œuvre. La réforme administrative, ensuite, suppose corrélation et synchronisme, ajustement du local et du national, dans leurs effets réciproques.

En guise de conclusion : d’une réforme à l’autre

68Troisième République (malienne) et nouvelle constitution, décentralisation administrative, démocratie, histoire de l’État et des circonscriptions locales : le colloque de Bamako a peut-être réveillé ce que d’autres expériences ont pu mettre en œuvre, dans d’autres contextes historiques, géographiques, institutionnels et politiques. Par une curieuse coïncidence, tout, dans ce domaine, s’est tenu au Mali en une dizaine d’années. Les participants du colloque se sont donc interrogés sur les projets et les réalisations d’une histoire très courte. Par une coïncidence encore plus surprenante – ne disons pas ironique : l’histoire n’est pas ironique, malgré une expression commode et finalement oiseuse – l’expérience malienne se joue dans les dernières années d’un siècle. Rappelons-nous quelques extraits de discours politiques : si la décentralisation est un rêve aussi fort que l’État au Mali, il appartient aux acteurs politiques de penser une nouvelle dynamique administrative, de travailler sur ce nouveau chantier qui assurera au pays l’entrée dans le troisième millénaire. Une dizaine d’années seulement de projets et de labeur, un bref calendrier qui permette d’achever magnifiquement le siècle – ou de l’imaginer ainsi : l’historien a du mal à ne pas penser spontanément, et comme malgré lui, aux quelques années qui, deux cents ans auparavant, mettaient un terme au Siècle des lumières – en une étonnante rencontre de l’idéalisme, du réalisme et de l’utopie politiques de la Révolution française.

69Simple hasard, sans doute, qui n’a guère en soi de signification. Et ce rapprochement anecdotique ne peut même pas être maintenu jusqu’au bout : les hommes de la Révolution se servaient d’un calendrier propre, qui exprimait, plus que tout, le sentiment et la volonté d’une transformation radicale des institutions, des habitudes politiques, des façons de vivre et de raisonner. Mais cette différence, qui n’est pas mineure, permet précisément de souligner la difficulté fondamentale liée à tout effort de comparaison. Faut-il comparer ce qui est proche, contigu ou distant, en fonction de cohérences structurelles analogues, de modèles revendiqués et de reformulations explicites, ou seulement de similitudes accidentelles ? Et à partir de quelle grille, de quel observatoire, de quelle impossible neutralité ? Les pages qui précèdent ne tendaient qu’à proposer, sous la forme d’indications partielles, un état de quelques recherches passées ou en cours sur le cas français, pour une longue durée (le xxe siècle étant exclu). Les réflexions qui suivent n’ont pas pour objet d’étudier d’éventuelles transpositions de la France à l’Afrique, ni d’interroger l’histoire des circonscriptions et des régions en France à partir de réflexions sur le cas africain ou à partir de problématiques identiques, ni de tenter une synthèse comparatiste. Sans doute on ne saurait contester qu’il existe à première vue quelques points communs. Peut-être d’abord des influences, voire un modèle – implicite, car il n’est pas proclamé. Ensuite un projet d’envergure national, destiné à modifier l’ensemble d’une assiette géographique, donc appliquer une politique d’uniformisation qui vienne à bout des dénivellations de tous ordres, des hiérarchies traditionnelles, des inégalités déposées par l’histoire. Enfin et surtout une expérience collective qui soit celle du commencement dans le temps et qui prenne en charge l’événement réputé initial et fondateur, avec le sentiment exaltant que suscitent la volonté d’inaugurer et la conscience aiguë de ce changement. Là s’arrêtent probablement les convergences, ce qui laisserait une plus grande place – plutôt qu’à des systèmes massifs et achevés, déjà constitués, vaguement comparables par l’importance historique ou les enjeux – à des configurations de possibles, mêlées de hasard et de nécessité, des « démontages logiques » comme ceux dont parle Marcel Detienne, des analogies de détail.

70Le fait est que la décentralisation révolutionnaire et la décentralisation malienne apparaissent moins comme des œuvres accomplies et à distance comparables que comme des processus, l’un achevé et l’autre en cours, dont l’originalité se révèle précisément dans des horizons temporels différents. Le rapprochement, un peu téméraire, est sans doute une comparaison, mais aussi tout le contraire d’une comparaison, car dans un cas l’historien peut s’appuyer, rétrospectivement, sur tout ce qui est connu de lui, avec nombre de certitudes, puisque l’avenir est depuis longtemps du passé, tandis que, dans l’autre, l’avenir se construit encore, grâce aux acteurs et aux chercheurs.

71Mais ceux-ci, qui sont-ils ? L’historien du xviiie siècle français est d’abord frappé par l’existence même d’une rencontre, à Bamako, qui rassemble des acteurs et des témoins aux statuts les plus divers : des chercheurs, des enseignants-chercheurs de plusieurs disciplines (anthropologie, géographie, science politique, histoire, sociolinguistique), des acteurs de la décentralisation, des hommes politiques, des administrateurs présents au moins dans l’assistance, des Maliens en grand nombre, des Français et d’autres venus d’ailleurs (d’autres pays d’Afrique ou d’Europe, d’Allemagne par exemple). Le lien a été d’emblée établi entre politique et recherche, entre réflexion scientifique et citoyenneté. L’enjeu civique étant l’affaire de tous, la distinction finit par s’atténuer entre l’acteur et le témoin. Cette présence du chercheur et de l’Université en général parmi les acteurs pesant sur les processus est manifeste, explicite quand il existe – pour le Niger – un Observatoire de la décentralisation, constitué de chercheurs et travaillant avec différents partenaires institutionnels. L’examen des configurations politiques en projet, l’observation et l’analyse des indicateurs attestent bien l’inclusion réciproque de la recherche et de l’enjeu politique. Mutatis mutandis, on peut trouver des précédents. Sous l’Antiquité, à la Renaissance, au xviiie siècle, les philosophes, les écrivains, les juristes, les géographes ont été tentés – fût-ce par monarque interposé – par l’exercice du pouvoir. La statistique des préfets du Consulat et de l’Empire, composée d’innombrables et souvent obscurs correspondants de province, est également un exemple de littérature géographique, politique, ethnographique, développant une réflexion pour l’action. Mais l’ambition des intellectuels – pour utiliser un terme général et commode – ou des notables restait souvent chimérique et imaginaire, imperceptible, diffuse.

72C’est la Troisième République en France qui paraît la plus généreuse en interventions de ce genre. Dans le domaine de la propagande coloniale, par exemple, comme l’indiquent des recherches de Marie-Vic Ozouf-Marignier : le géographe Pierre Foncin, déjà cité, d’abord l’auteur d’une thèse sur le ministère de Turgot, répond comme tant d’autres à des initiatives favorables à la science géographique coloniale, diverses et dispersées, parfois puissantes, provenant de milieux économiques et de municipalités. Une charge de cours complémentaire de géographie commerciale est créée à l’université de Bordeaux, pour lui, en 1874. Cet enseignement est suivi par un public de trois cents à quatre cents personnes (étudiants et commerçants) dès la première année, où Foncin a inscrit au programme la géographie du Sénégal. Dans le domaine aussi de l’élaboration de la carte politique de l’Europe : on connaît surtout le rôle joué par l’école historique (Ernest Lavisse, Alphonse Aulard) et géographique (Paul Vidal de La Blache, Emmanuel de Martonne, Albert Demangeon, Lucien Gallois), au sein du Comité d’études chargé de préparer les futurs traités, à la fin de la Première Guerre mondiale. Même si les enjeux dépassent de très loin, dans tous ces cas, celui des unités géographiques locales et régionales – auxquelles se sont tant intéressés, du reste, Gallois et Foncin –, c’est une fonction d’expert qui se définit, qui se construit selon des attentes très variables. On peut évidemment imaginer des formes de réflexion plus discrètes, moins ambitieuses, plus ponctuelles. La contribution massive de simples chercheurs, in situ, à ces processus de la réforme est sans doute de celles-là.

73La Révolution française a souhaité bâtir, en un moment court et décisif, une citoyenneté et un régime administratif – sur ce dernier point, ce fut une illusion – définitifs. Il fallait passer de quelque 700 subdélégations d’Ancien Régime à près de 550 districts, tenir compte d’innombrables revendications adressées à l’Assemblée par les élites urbaines, associer des exigences multiples, l’uniformisation des ressorts, la centralité des chefs-lieux, l’accessibilité des institutions départementales. Des recherches précises ont montré que sur les 700 chefs-lieux de subdélégation d’Ancien Régime, 60 % continuent d’exercer un rôle dans l’administration révolutionnaire.

74Les contours de généralités sont devenus des limites départementales, et des limites nouvelles coïncident avec celles de subdélégations au sud de la Flandre et dans les régions montagneuses. Ce sont là les enseignements de travaux d’historiens, pouvant combiner toutes les échelles à la fois, dans des synthèses qui sachent récapituler a posteriori – selon les prétentions, qui ne sont pas nécessairement dénuées de fondement, d’un savoir rétrospectif.

75Mais il existe aussi, exprimées par les acteurs, des argumentations contemporaines de la réforme, particulières, locales, centrées sur le cas spécifique de telle ou telle ville – et par définition aveugles à la multiplicité des situations possibles, des dynamiques générales. Lors de l’élaboration des nouvelles circonscriptions au début de la Révolution, les villes et les bourgs, les élites urbaines multiplient les adresses et les pétitions, dressent aussi des plans et des croquis, envoient à l’Assemblée nationale des documents pour revendiquer des limites de districts et de cantons qui leur soient favorables, en fonction des exigences de la centralité ou de l’accès. La construction d’un nouvel espace administratif a été dans une bonne mesure négociée entre la base – les futurs usagers – et les pouvoirs. Lorsque les localités demandent un chef-lieu administratif, elles peuvent faire valoir toutes sortes d’arguments, qui ont trait à la morphologie urbaine, au site ou à la salubrité, à l’importance démographique, aux communications, à la valorisation des activités commerciales et manufacturières. Soit des représentations culturelles ou fonctionnalistes, ou les unes et les autres à la fois. Parmi les premières, l’argument historique (l’ancienneté, les fortifications, le titre immémorial de capitale locale) ne fait pas défaut. Il permet en un sens de maintenir une raison d’être, contre les menaces de l’uniformisation révolutionnaire. L’histoire, toujours, ménage les survivances, les priorités et les singularités, met en avant des titres et des preuves – ce que l’on appelle, en une expression figée et pourtant lourde de sens et d’imprévu – les droits historiques.

76À deux cents ans de distance, on ne s’étonnera pas de retrouver des argumentations si l’on veut similaires : l’autorité traditionnelle et l’histoire des villages ; les liens de solidarité issus du passé ; le poids démographique et la viabilité économique, que les techniciens du découpage et les acteurs sociaux ont longuement discutés (Yaouaga Félix Koné). Dans l’ensemble, le colloque de Bamako a eu un double effet. D’une part, une hétérogénéité atténuée entre les deux points de vue – celui de l’historien et celui de l’acteur –, puisque à l’approche systématique et globale, savante, douée de cette sorte d’ubiquité que tissent la discussion et la confrontation ont contribué de leur côté des praticiens, des décideurs, des observateurs, des commentateurs, des témoins – et, soulignons-le à nouveau, ces insolites acteurs que sont les chercheurs. D’autre part, et ceci explique peut-être cela, un recours plus ample, plus approfondi, aux expériences du passé.

77Autant en effet la Révolution française, idéaliste, voulait faire table rase, inventer sur des bases nouvelles une territorialité sans précédent, autant la politique de décentralisation malienne embrasse large, convoque les strates antérieures d’une histoire différenciée dans le laps de temps très court de la réforme en marche. Je ne peux évidemment m’appuyer que sur les communications entendues et sur les textes lus. Ici, telle commune locale se mobilise contre l’extérieur, c’est-à-dire contre l’État et ses représentations, et se fonde sur la coutume, la tradition, l’identité et la mémoire villageoise – celle-ci perçue par le chercheur (Françoise Bourdarias). Là, d’anciens lignages de chefferies tentent de s’appuyer sur la légitimation historique de leur pouvoir passé (Claude Fay). Dans un pays voisin, ce sont les querelles liées à l’ordre supposé de l’occupation du sol qui mettent en avant l’argumentation du droit historique (J.-P. Olivier de Sardan). Ou encore, c’est la recherche d’une identité malinké et plus largement négro-africaine, la référence lettrée à l’histoire des grands empires qui se sont succédé au Soudan occidental (Ghana, Mali, Sonraï), la théorie enfin selon laquelle dans les grandes formations impériales du passé il n’existe pas de solution de continuité, historique ou politique, entre le village, le canton et l’État (Jean-Loup Amselle).

78D’après ce dernier exemple, on voit que la quête de l’authenticité africaine et malienne a naguère réintégré en sourdine une argumentation ancienne de type colonial. C’est une impression très nette qui se dégage du colloque, moins peut-être des textes, où les affirmations sont plus discrètes, que des discussions : la période coloniale n’a jamais été présentée comme taboue. Le fait est que le vocabulaire de l’administration locale – le « canton », l’« arrondissement » – est là pour attester des héritages plus ou moins acceptés. Des communes ont pu reconduire les anciennes frontières d’un canton colonial, qui a fini par susciter de facto une certaine cohérence vécue (Gilles Holder). Cette présence de fait dans le continuum historique, au moins sur ce point précis, m’a paru moins controversé qu’elle ne l’était, au lendemain des Indépendances, dans les pays du Maghreb. Ajoutons que l’institution officielle, quelle qu’elle ait été, avec le temps a certainement créé des usages, des habitudes, voire un sentiment d’appartenance. L’histoire des « pays » en France a suggéré des interprétations comparables : le cadre légal, même imposé par la violence, a développé ce sentiment.

79Dans toute réforme administrative, enfin, l’important est la maille, le grain, qu’ils soient macroscopiques – et ce sont alors ceux de la circonscription, qui assemble des unités inférieures et qui est bornée par des limites – ou élémentaires. Dans ce dernier cas, c’est l’entité insécable, l’unité qui ne se partage point et qui peut seulement entrer dans des combinaisons géographiques diverses. Elle est aussi dotée de limites.

80En 1999, la politique de décentralisation au Mali a abouti à 701 communes, remplaçant 270 arrondissements administratifs. Cette opération mathématique à elle seule désigne la difficulté. Lorsque manquent des représentations spatiales cartographiées ou lorsque des territoires villageois sont mal fixés, une des possibilités est celle de l’énumération des villages relevant de telle ou telle commune, au Bénin (Pierre-Yves Le Meur) comme au Mali (Claude Fay). Ce procédé de comptage pallie l’absence de frontières territoriales et leur substitue une description attentive aux trajectoires passées, aux usages concrets liés au défrichement, aux variations des champs de culture, aux aires de chasse (Pierre-Yves Le Meur).

81Ce type de solution, en matière de description ou de délimitation territoriales, a subsisté longtemps en Europe occidentale. Il suffit de reprendre le dossier révolutionnaire, ce moment où s’effectue tant bien que mal le passage de la communauté villageoise d’Ancien Régime à la commune (au sens que prend ce mot au début du xixe siècle : le territoire qu’administre une municipalité). Un village est sous l’Ancien Régime le centre de diverses circonscriptions (seigneuriale, religieuse, fiscale, etc.) dont les limites ne coïncident pas et qui peuvent être rattachées à des unités voisines ; les représentations cartographiques font défaut, malgré des exceptions (celle de la généralité de Paris) ; les premières listes de villages, dressées en 1790, contiennent des erreurs (omissions, adjonctions), involontaires ou volontaires, et de nouvelles nomenclatures sont établies à partir de 1792 (René Le Mée).

82L’on peut penser que ce mode de recension – identifier, nommer, aligner, compter – n’a pas disparu des pratiques, pendant longtemps. Il renvoie en tout cas à une technique de description spatiale et territoriale le plus communément répandue en Europe occidentale, et cela jusqu’au xviiie siècle, tant dans les cadastres – qui durant des siècles ont été des listes sans cartes – que dans les délimitations entre États. Le principe qui l’emporte longtemps est celui de l’énumération, de la liste, du catalogue – de villages, de paroisses, de propriétés, de droits fonciers ou fiscaux, etc. D’innombrables registres sont dépourvus de cartes. Ils n’en sont pas moins le lieu d’une mémoire spatiale, ici selon un développement linéaire.

83Rien – malgré toutes les lacunes possibles, dues à un oubli ou à une intention – ne peut être souvent aussi précis qu’un registre. Dès le Moyen Âge, d’autre part, des circonscriptions sont nettement délimitées, grâce à des cartes. C’est qu’au fond les deux situations – l’énumération dans un registre et la carte – peuvent être compatibles, et qu’il faut toujours établir un rapport, on l’a dit, entre le cas le plus fréquent et l’exception. Le lieu de l’observation, l’échelle et l’observateur ont un rôle considérable dans l’appréciation : l’indétermination est mise en valeur ou combattue dès qu’il existe ponctuellement un conflit d’autorité ou de souveraineté. Mais la territorialitén’est jamais absente. Elle peut seulement évoluer, dans ses formes. Au début du xviie siècle déjà, une magnifique série de cartes ou plans aquarellés, abondamment légendés, décrit les frontières de la Franche-Comté espagnole. Et surtout, à partir du xviiie siècle, le territoire frontalier est moins fondé sur des droits énumérés, abstraits, juridiques, invisibles, que sur des représentations qui s’attachent – grâce à des cartes – à des villages rassemblés comme des portions d’espaces tangibles, comme des morceaux d’espaces décrits avec précision, à la fois distincts et contigus. Désormais systématique, le mouvement de fixation territoriale se manifeste sous l’Ancien Régime lors des négociations de frontières entre États de l’Europe occidentale – communauté villageoise par communauté villageoise, c’est-à-dire grain par grain –, sous la Révolution française et lors de l’élaboration en France du cadastre entrepris sous Napoléon et achevé sous la Monarchie de Juillet. Dans ces trois moments, on voit nettement se consolider le territoire villageois ou communal. Sur la très longue durée, jusqu’au xviiie siècle, ces deux modalités se sont entrelacées, emboîtées, jusqu’à ce que la seconde prenne – mais pas toujours définitivement – le dessus.

84Lorsque, au Mali, les débats portent sur le découpage, ce sont des unités villageoises qui se regroupent pour former une commune rurale. Ici, c’est évidemment au second mode évoqué de la territorialité que la réforme renvoie. La décentralisation suppose que le grain élémentaire soit un village constitué, organisé autour de familles identifiées, doué d’une organisation sociopolitique fondée sur des chefferies, sur l’idée d’une origine commune. Ce qui importe aussi, c’est que – à l’inverse de ce qu’a imposé l’administration coloniale, sous la forme de relations verticales de dépendance par rapport au chef-lieu de la circonscription – le village soit territorialement et comme horizontalement unifié dans une totale autonomie par rapport aux villages voisins (Kamanan J. Y. Traore). La commune rassemblant des villages est elle-même créée en fonction d’une certaine volonté, de la part des familles, de vivre ensemble comme elles le faisaient dans le passé (Maïga F. Maïga). Il arrive que le choix du chef-lieu de la commune ne soit nullement imposé ou prédéterminé, par une quelconque priorité démographique ou géographique, que les découpages communaux, précisément, soient le produit du seul choix politique (Catherine Quiminal).

85Cette entité villageoise – ou citadine – n’est pas seulement la projection d’une identité historique et territoriale, plus ou moins vague. Elle est porteuse d’enjeux. De là, à Djenné, l’importance de la propriété foncière citadine, garantie par une occupation de la terre transmissible à des enfants (Gilles Holder). De là aussi, l’omniprésence de la question foncière, au Niger (Éric Komlavi Hahonou) comme au Mali (Claude Fay, Anne Doquet). La décentralisation, si elle est un retour du pouvoir au bercail, a pu renforcer, remettre en cause ou réutiliser cette fondamentale place du foncier. Celle-ci est justifiée par une première occupation du sol, elle est garante de la quasi-totalité des activités économiques et elle est l’expression majeure des rapports de domination politique entre les hommes (Seydou Camara). Elle est aiguisée par l’intégration d’allochtones à la communauté villageoise et par l’acquisition de l’autochtonie et de l’identité (Françoise Bourdarias).

86C’est cette identité communautaire, reconstruite par la mémoire, que la réforme politique, la négociation entre États ou entre villages inscrivent dans le local. La recherche ou le maintien de repères identitaires au sein d’une communauté n’a évidemment rien d’exceptionnel. Mais ce qui fait de la réforme administrative, en France sous l’Assemblée constituante, et de la décentralisation malienne des expériences pionnières, c’est qu’elles permettent à la fois de penser la particularité, l’identité et la totalité : ou encore, la singularité de chaque commune, que définissent des paysages propres, des familles depuis longtemps implantées, des ressources économiques spécifiques, une mémoire collective ; l’uniformité, car, malgré ces différences, une réforme commune s’applique à toutes les unités ; la totalité, parce que la réorganisation des compétences locales suppose des élections, un État de droit, une Constitution, une nation souveraine, des maillons communaux pensés comme les infimes parties d’un ensemble cohérent. Dans les deux cas sont de jure et de facto abolies les distinctions trop commodes entre un État au sommet et des identités locales qui feraient face à l’État, ou bien entre le centre et les périphéries (géographiques ou politiques). On mesure en effet la force dont se chargent les débats politiques locaux, par exemple pour la satisfaction des intérêts fonciers – quand la réforme prend forme sur place. Les collectivités locales absorbent une partie des pouvoirs de l’État central, soit qu’il y ait explicitement transfert des compétences et des décisions ; soit que la diversité des pouvoirs locaux – coutumiers, religieux, économiques, politiques, associatifs – offre davantage de prise aux agents de l’État, aux partis politiques, aux usages conceptuels de l’idée de nation ; soit que survivent des liens de patronage entre le pouvoir dit central, les responsables locaux, les politiques municipales et urbaines.

87Lorsque, en France, se sont formés les départements, toute une opinion provinciale et locale s’est manifestée, comme le montrent les travaux de Marie-Vic Ozouf-marignier (1989), à travers un vaste courrier dont le volume massif effrayait ceux-là mêmes auxquels ces pétitions étaient adressées – sans compter des réclamations orales exprimées par les députés. Un mouvement ascendant a fait parvenir – à l’Assemblée nationale et aux décideurs – des textes innombrables issus de délibérations des corps municipaux, pétitions de commerçants, de bourgeois et surtout d’hommes de loi, demandes d’attribution de chef-lieu, de rattachement à une circonscription ou à une ville, pièces justificatives comme des listes de villages, comme des cartes et des tableaux de distances. Le mouvement est évidemment complété par un mouvement inverse, quand s’effectue à la base la réorganisation territoriale et décentralisatrice. La grande réforme administrative des débuts de la Révolution française, réforme de l’État s’il en est, a donc été largement due à une mobilisation de l’opinion – même si celle-ci n’est guère que celle d’une élite sociale.

88Cette diffusion à travers le corps social de ce que l’on appelle l’État est bien, deux siècles après, une certitude d’historiens. Or, quand une réforme systématique de ce type est entreprise, c’est ce lien essentiel qui, cette fois au présent, se construit, se renforce ou se redéfinit. D’autres modalités, d’autres centres de discussion, d’autres lieux de débats, peuvent, selon les contextes et les circonstances, et plus vraisemblablement selon le degré de maturité politique des sociétés, être mis en place. Ils renvoient à l’histoire même de la délibération politique. La vie associative existe dans l’Ancien Régime français, sous la forme des confréries, des loges maçonniques, des académies, des sociétés littéraires, au sein desquelles s’élaborent des expressions du civisme et de la conscience politique, et se diffusent l’information et l’esprit critique (Daniel Roche, 1993). La Révolution a innové, lorsque se sont multipliés, sous une forme active et militante, les « clubs », les « réunions », les « sociétés patriotiques ». La France révolutionnaire compte plus de 6 000 sociétés politiques – en marge des assemblées et des rouages de l’État. Elles constituent un lieu essentiel, fondé dans quelque 5 500 communes, où se font jour des expériences de la citoyenneté et de l’adhésion à de nouvelles valeurs plus démocratiques (Jean Boutier et al., 1992).

89À leur façon, les discussions d’un colloque, si celui-ci rassemble des acteurs et des chercheurs qui parfois se confondent et qui, les uns et les autres, pensent ensemble une œuvre en cours, pourraient être autre chose qu’un écho ou un reflet de débats politiques et nationaux ou de décisions lointaines et apporter à distance une contribution utile, dénuée de mandat institutionnel, mais ponctuelle et libre, volontariste, et surtout civique et citoyenne, au processus d’une réforme politique.

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© IRD Éditions, 2006

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