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Un droit à inventer

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Olivier Barrière
, 
Catherine Barrière

Résumé

Texte intégral

1Les rapports fonciers ont constitué le point de départ de cette étude, par une double remise en cause. En tant qu’expression des rapports sociaux sur le sol, le foncier ne peut se restreindre à la terre agricole, il doit englober également l’environnement. Or, le rapport juridique des hommes au milieu naturel ne se traduit pas en termes d’appropriation mais plutôt de contrôle spatial et de droit d’accès aux ressources. Ces rapports juridiques entre des sociétés et leur milieu naturel sont appréhendés dans le delta intérieur du Niger, vaste zone humide en Afrique sahélienne où les enjeux environnementaux deviennent cruciaux.

2Dans cette région où plusieurs activités coexistent ou se superposent, la territorialisation longtemps dominante s’est organisée autour du pastoralisme. La logique foncière pastorale repose sur l’autorité de maîtres de pâturages et sur la réglementation de l’accès aux pâturages dont les statuts peuvent être variés, mais jamais personnels ou privés. Cependant, cet ordre pastoral a récemment été fragilisé par l’expansion agricole. Certes, l’activité agricole est plus ou moins contraignante ; par exemple, les champs ouverts ne sont exclusifs que pendant la saison des cultures tandis que les casiers rizicoles le sont en permanence. Pourtant, la tendance générale de l'usage du delta compromet l’espace pastoral : réduction des pâturages aquatiques, atteintes aux infrastructures pastorales, destruction de l’écosystème deltaïque, notamment en périodes de sécheresse. En même temps, l’élevage contribue lui-même à détériorer les pâturages par l’augmentation d’un cheptel dont la gestion échappe largement aux pasteurs. Des mutations interviennent également dans l’espace halieutique ; à un contrôle saisonnier, lié à l’usage d'engins spécifiques qui avait pour conséquence de fractionner l’espace et de limiter la durée de pêche, se substitue une pêche pratiquée toute l’année par le recours à plusieurs engins et l’institution d’une logique d'exclusion permanente sur des territoires halieutiques. À ces activités principales s'ajoutent des activités forestières et cynégétiques, si bien que les espaces deltaïques sont souvent multifonctionnels. Chaque ressource de la plaine inondable fait l’objet d’une exploitation qui interfère parfois avec d’autres systèmes d'exploitation. Ceux-ci se manifestent par des marquages territoriaux plus ou moins forts et pérennes. Les « espaces-ressources » corrélés aux exploitations sont appréhendés par le droit de manière spécifique, non en termes de biens appropriables mais de patrimoines gérés par des groupes titulaires.

3Ces rapports complexes avec l’environnement dans le delta intérieur du Niger sont analysés dans le cadre d’une province pastorale, le leydi Wuro Neema. Les vingt-sept communautés villageoises qui composent cette province présentent une mosaïque de groupes humains. La composition ethnique de chaque communauté villageoise et sa structure socio-politique influencent son rapport à l’environnement. Bien que le lien entre un groupe ethnique et une ressource naturelle tende à se relâcher, les Peuls continuent à accorder une importance capitale aux pâturages aquatiques de burgu, surtout lorsque leurs règles d’usage font l’objet de violations agricoles ou même pastorales. Au contraire, les Malinke comme les Bozo souhaitent une maîtrise de l'eau pour développer la riziculture.

4Une enquête auprès de 15 % de la population de Wuro Neema, menée sur trois tranches d’âges des deux sexes, a permis de mieux connaître les représentations de l'environnement. Les savoirs à propos d'arbres utiles et d’espèces végétales investies de valeurs culturelles se différencient largement selon des critères ethniques. À l’inverse, la transmission du savoir sur le milieu naturel suit des axes selon les sexes. La notion de pratique nuisible envers l’environnement existe mais, étant faiblement affirmée, elle ne se prolonge pas par la conscience d’une responsabilité écologique. Ce constat est peut-être lié aux croyances religieuses. Alors que dans les religions traditionnelles, la nature est pétrie de religieux, l’islam semble la désacraliser ; les catastrophes sont alors imputées à des comportements condamnables d’un point de vue moral mais non écologique.

5La compétition sur les ressources naturelles se manifeste par des conflits fonciers, dont un répertoire a été rassemblé dans le delta du Niger. L’analyse de ces conflits en fait d'abord ressortir les caractéristiques principales. Contrairement à une idée répandue, les protagonistes des conflits relèvent souvent du même groupe ethnique et convoitent le même type de ressource. Les enjeux et les lieux de conflits concernent surtout les pâturages aquatiques et les champs. Les conflits inventoriés sont survenus après la période coloniale mais certaines affaires se prolongent longtemps, voire ressurgissent. Autrefois réglés par l’administration, les conflits fonciers sont maintenant jugés par des tribunaux mais les juges peuvent se référer à plusieurs droits. À l’exception des questions relatives aux ressources halieutiques, ils appliquent le plus souvent un droit traditionnel, tout en interprétant la coutume pour en dégager des normes.

6Au-delà de ces caractéristiques, les conflits sont issus de stratégies antagonistes d’acteurs vis-à-vis des ressources naturelles. Les pratiques conflictuelles diffèrent selon la ressource en jeu : revendication d'exclusivités familiales sur la terre, d'exclusivités lignagères ou villageoises sur les pêcheries, de gestions exclusives d'espaces pastoraux à l'échelle d'une province. Pour chaque ressource, c’est un objectif de gestion exclusive qui est mis en avant. D'autre part, le conflit foncier est souvent révélateur d’un problème social plus général. L’analyse de plusieurs conflits montre leurs liens avec des dysfonctionnements sociaux qui interviennent à diverses échelles : village, province, delta. Dans le contexte de pratiques expansionnistes, les tentatives de maintien d’un équilibre par les autorités ont surtout visé les espaces pastoraux. Organisation de l’accès aux pâturages deltaïques, bornage, officialisation des pâturages réservés aux animaux sédentaires, gestion des départs et retours de transhumance constituent des actions souvent préconisées par les « conférences sur les bourgoutières ». Véritables plate-formes d’expression du monde pastoral, ces conférences ont émis des recommandations, mais sont-elles entérinées par le législateur ?

7Une reconnaissance juridique de pratiques peut contribuer à instaurer une gestion viable de ressources naturelles. L’intervention de l’État malien dans la régulation juridique par voie législative est abordée de façon diachronique, avant et après la décentralisation. Jusqu’à celle-ci, le législateur malien légalise une appropriation par l’État de l’environnement sous deux formes : le domaine privé de l'État, qui englobe quasiment toutes les terres du pays, et le domaine public naturel, qui concerne les forêts et les eaux. Pour la population, il en résulte une absence de sécurité foncière qui affecte toutes les ressources naturelles. Certes, la terre est susceptible d’une appropriation privée en plusieurs étapes, mais la procédure est longue et coûteuse. Les usages des forêts sont définis de façon restrictive (interdiction de la chasse) ; ils sont strictement réglementés et susceptibles d’entraîner toute une série d’infractions. Le droit foncier de l’État centralisateur se révèle particulièrement mal adapté aux usages traditionnels des forêts ; il dépersonnalise les populations et les soumet à des règles exclusives et répressives. Il en est de même à propos de la faune avec le Code de la chasse : il ne reconnaît pas de droit de chasse aux villageois et institue des aires protégées dans un but de conservation de la faune. Activité importante dans le delta, la pêche subit de plein fouet la mainmise de l’État qui, s’arrogeant la propriété éminente des lieux de pêche, entend gérer cette activité en occultant les autorités traditionnelles. Par le contrôle des engins de pêche et l’institution du droit de pêche, il intervient au niveau de la capture de la ressource mais l’aspect foncier n’est pas pris en compte, sauf par la notion d’aires protégées. En fait, des conventions locales de pêche atténuent quelque peu le droit étatique par le biais de comités de pêche villageois. Quant aux ressources pastorales, elles sont occultées par le législateur. Un projet de Code pastoral s’efforce de concilier les pratiques traditionnelles et le droit étatique par la création de communautés pastorales ou agro-pastorales qui proposeraient des plans d’occupation des sols de leurs territoires, mais ce code n’est pas officialisé. Il en est de même d’un autre projet d’unités agro-pastorales qui seraient gérées par des associations d’usagers. Ces deux projets prévoient un contrôle de l’État et surimposent un système égalitaire à une réalité pastorale hiérarchisée. Les pâturages aquatiques de burgu jouant un rôle essentiel dans les systèmes pastoraux, une réglementation régionale est instituée pour réguler leur exploitation, en tenant compte des droits coutumiers, mais cette décision n’est pas vraiment appliquée.

8La décentralisation administrative adoptée par le gouvernement malien dans les années 1990 s’applique spécialement à la gestion des ressources naturelles : il s’agit d’associer les populations à la gestion de l’environnement. Dans quelle mesure ce principe oriente-t-il les récents textes législatifs ? D’après la loi forestière de 1995, les forêts classées ou immatriculées relèvent de l'État ou de collectivités locales décentralisées. Dans ces forêts, les droits d’usage des populations restent définis de manière restrictive et sujets aux mêmes infractions qu’autrefois. L'effort pour responsabiliser les populations envers les forêts n'écarte pas un aspect purement répressif de la loi. En ce qui concerne la faune, une nouvelle loi maintient la centralisation étatique, en particulier pour le droit de chasse dont l’attribution n’est pas partagée avec les collectivités décentralisées. Par contre, le législateur conforme le droit de pêche à la décentralisation en accordant aux collectivités décentralisées des espaces concédés par l’État, mais les structures antérieures ne sont pas pour autant remises en cause. L’innovation législative porte sur la création des collectivités territoriales décentralisées, mais celles-ci ne détiennent pas un domaine public naturel ; elles en reçoivent seulement la gestion par transfert de l’État. Le caractère lignager des espaces naturels n'est pas reconnu et les autorités traditionnelles ne sont pas associées à leur gestion. Le législateur ne tire donc pas toutes les conséquences de la décentralisation.

9Penser un autre type de rapports des sociétés à leur environnement remet en cause le droit étatique d’appropriation de l’ensemble des espaces naturels. Cela remet également en cause la conception propriétariste elle-même en réhabilitant, par contre, les droits coutumiers sur les ressources naturelles. Une lecture juridique endogène des rapports aux ressources naturelles ne se réduit pas au seul droit de propriété mais identifie cinq types de droits : droits de passage, de prélèvement, d’exploitation, d’exclusion et de gestion intentionnelle. Les premiers s'inscrivent dans une optique utilitaire tandis que le dernier est fondé sur une coviabilité des sociétés et des écosystèmes. Une matrice foncière environnementale est alors dressée, en croisant les acteurs qui exercent des décisions à propos des ressources naturelles avec les espaces fonciers du delta. Le tableau indique comment les droits identifiés interviennent dans le delta du Niger. C’est une lecture des réalités locales.

10Chaque type de droit sur les ressources donne lieu à une maîtrise foncière qui confère à son détenteur un pouvoir mais aussi une obligation de comportement vis-à-vis de la ressource. À la série de droits précédents correspond donc une gamme de maîtrises définies comme minimale, prioritaire, spécialisée, exclusive et intentionnelle. L’ensemble de ces maîtrises foncières environnementales constitue un régime juridique spécifique, dont le fondement diffère de celui du Code civil français. En effet, chaque niveau de maîtrise s'applique à une composante environnementale considérée comme un patrimoine commun au groupe concerné. Le passage des droits aux maîtrises implique ainsi la prise en compte de logiques patrimoniales dans les rapports au milieu naturel.

11Pour qu’une gestion patrimoniale de l’environnement soit effective, il convient d'intégrer les autorités coutumières comme relais d’une gestion intentionnelle. Deux types d'espaces sont imbriqués dans l’environnement : d’une part, des espaces administratifs continus et relativement permanents, d’autre part, des espaces-ressources souvent discontinus et instables en milieu sahélien. À cette imbrication spatiale correspondent deux types de pouvoirs : pouvoirs politique et territorial, pouvoirs coutumiers sur les ressources. Nous proposons d’intégrer les autorités locales intervenant sur les ressources dans le niveau politique, en les incluant dans des comités de gestion qui seraient compétents à plusieurs échelles, depuis la communauté rurale jusqu’à la Région. Au Mali, la décentralisation offre un cadre institutionnel adapté à une cogestion des problèmes environnementaux.

12En Afrique, l’opposition entre régimes coutumier et d’appropriation s’est souvent soldée par la primauté d’un droit de propriété, privé ou public. Pour l’environnement, ce principe s'est traduit par une appropriation publique du milieu naturel mais l'État propriétaire n’est pas parvenu à assumer ses responsabilités de gestionnaire. Repenser le droit sur l’environnement implique donc d’abord de repenser la place de l’État. À l’appropriation de l’environnement par la puissance publique devrait se substituer un pouvoir patrimonial exercé par une gestion intentionnelle qui consiste à orienter les acteurs locaux vers une rationalité écologique. Repenser la place des populations signifie les responsabiliser dans une gestion viable de leur environnement par leur participation à la protection de cet environnement, tout en maintenant son intérêt économique. L’importance à la fois écologique et économique de l’environnement est manifeste dans le delta intérieur du Niger. Sa nature multifonctionnelle et l'instabilité de ses ressources naturelles entrent en contradiction avec une appropriation exclusive et absolue. Dès lors, il semble nécessaire de redéfinir les droits et devoirs de l’État et des populations vis-à-vis de cet environnement. Ce projet implique de dépasser la logique de coercition à l’égard des populations, d’élaborer un régime juridique à logique patrimoniale, enfin de passer de la forme contraignante et inégalitaire du contrat à celle du consensus.

© IRD Éditions, 2002

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