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Un droit à inventer

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Olivier Barrière
, 
Catherine Barrière

Partie 2. Un droit foncier environnemental à construire

La régulation juridique par l'État centralisateur

Texte intégral

1Le modèle juridique colonial n’a pas disparu avec l’indépendance. Au contraire, le droit étatique national se l’est approprié en grande partie dans l’esprit et souvent dans le fond. L'analyse des textes adoptés par les États indépendants le démontre.

2La logique du droit colonial s’est si bien enracinée en Afrique noire qu’un impérialisme étatique centralisateur s’est maintenu pendant la période de l’indépendance. L’héritage français a perduré dans les instruments juridiques des nouveaux États. Le Code civil français est toujours de mise au Mali et le Code domanial et foncier national fait office « d’éléphant blanc », tant il tire son inspiration du système colonial (Coulibaly, 1992). Cette métaphore s’avère également applicable au Code forestier, dont la substance provient du décret du 4 juillet 1935. Au Mali, la terre subit l’emprise d’un monopole étatique et souffre de l’absence d'une sécurisation foncière et environnementale, du moins jusqu’à la décentralisation, lancée en 1996.

3Jusqu'en 1995, le législateur légalise l’appropriation par l’État de l’environnement au nom d’une politique de gestion publique du milieu rural, en maintenant les populations dans l’insécurité foncière. Il en découle une déresponsabilisation des principaux intéressés, les acteurs locaux. Les tentatives d’organisation régionale de la gestion des ressources ne sont pas devenues effectives.

L'appropriation étatique de l'environnement

4Après l’indépendance, l’État s'arroge la propriété de la quasi-totalité de la terre et des forêts, en contradiction profonde avec la réalité rurale africaine dans laquelle la terre repose sur un fonds inappropriable. Pourtant, le titre I de la loi de 1986 portant Code domanial et foncier au Mali aurait pu faire espérer une dynamique juridique endogène. Il n’en est rien : « l'éléphant blanc » est toujours de rigueur. En s’arrogeant la propriété du territoire national dans sa quasi-totalité, l’État se rapproche de la « féodalité » qu’il combat, en s’accordant la propriété éminente. En tant que personne juridique séparée de la société civile et titulaire de la souveraineté et de la puissance publique, l’État libéral dissocie pourtant la souveraineté politique de la souveraineté foncière.

5Au Mali, c’est la loi qui définit la propriété publique dans sa composition domaniale, publique et privée. Le domaine public est constitué « de l’ensemble des biens de toutes natures, immobiliers ou mobiliers, classés ou délimités dans le domaine public, affectés ou non à l’usage du public » (art. 5 du Code domanial et foncier). Il se décompose expressément en un domaine naturel et un domaine artificiel selon les mêmes dispositions que le décret de 1928 portant réglementation du domaine public et des servitudes d’utilité publique en Afrique-Occidentale française (AOF). Le domaine public naturel comprend les « sites naturels » (les cours d’eau, sources, lacs et étangs, nappes phréatiques). La liste ne semble pas exhaustive mais seul le législateur décide de la domanialité naturelle, renvoyant ainsi toute latitude d’interprétation au juge. Le législateur malien reprend beaucoup du droit français (la distinction doctrinale entre naturel et artificiel) en ce qu’il ne définit pas le domaine environnemental en fonction de la nature écologique intrinsèque de la chose. Il ne laisse pas apparaître de critère, ce qui fait donc penser à la prééminence d’un rapport juridique.

6Le domaine privé foncier de l’État comprend quasiment l’ensemble du sol malien : les terres faisant l’objet d’un titre foncier à son propre nom ainsi que toutes les terres non immatriculées, celles dites « vacantes et sans maître » (sur lesquelles ne s’exerce aucun droit traditionnel) et celles qui supportent des droits traditionnels (article 37 du Code domanial et foncier de 1986). Le domaine privé de l’État et le domaine public naturel constituent un grand domaine national environnemental comprenant les espaces de pêche, de chasse, les espaces forestiers et les aires protégées, constituant des espaces-ressources sur lesquels se superposent, plus ou moins, des fonctions.

7Le législateur malien superpose deux domanialités, foncière et environnementale.

Une domanialité foncière

Non seulement l’État devient le nouveau maître de terre, mais en plus il s’arroge un droit de disposition, sans respect des droits préexistants sur la terre.

8Le domaine privé de l’État comprend les terres faisant l’objet d’un titre foncier en son nom et les terres non immatriculées. Font partie du domaine privé immobilier de l’État les terres non immatriculées « y compris celles vacantes et sans maîtres sur lesquelles ne s’exerce aucun droit d’usage ni de disposition, que ce soit en vertu des règles de droit écrit ou de celles des droits fonciers coutumiers ; celles sur lesquelles s’exercent des droits fonciers coutumiers d’usage ou de disposition, que ce soit à titre collectif ou individuel » (article 37 du Code domanial et foncier).

9Si l’on considère qu’environ 1 % des terres du Mali sont immatriculées et que le reste est soumis au droit foncier traditionnel (appelé « coutumier » par le législateur national, qui reprend la terminologie coloniale), quasiment toutes les terres du Mali entrent dans le domaine privé de l’État. Non seulement l’État devient le nouveau maître de terre, mais en plus il s'arroge un droit de disposition, sans respect des droits préexistants sur la terre.

10L’absence de considération du droit traditionnel s’aggrave par l’usage d’une terminologie discutable, comme le fait de qualifier la terre de « vacante et sans maître ». On sait que les modes de production locaux exercent une forme de maîtrise sur toutes les ressources naturelles : la vacance et l’absence de « maître » n’intéressent donc éventuellement que des zones extrêmes au Sahara (ergs, regs), au nord du Mali, d’autant plus que la croissance démographique et la désertification génèrent une pression foncière. La terminologie « vacante et sans maître » conceptualise de ce fait une approche peu adaptée aux réalités locales.

11Les terrains du domaine privé de l’État en zone rurale peuvent donner lieu, après leur immatriculation au nom de l’État, à une concession rurale ou une affectation à un service public ou à une collectivité territoriale décentralisée. À cette domanialité foncière s’ajoute un domaine environnemental qui se superpose au domaine public naturel et au domaine privé de l’État.

Une domanialité environnementale

12La loi portant code forestier (du 24 mars 1986) définit la forêt comme « une association d’arbres biologiquement interdépendants au cours de leur évolution et exerçant une influence sur le milieu dans un territoire plus ou moins grand » (art. 1). Cette définition écologique englobe tout l’espace naturel, sauf les zones désertiques. L’alinéa suivant détermine les produits d’origine forestière et souligne de cette façon l’aspect non agricole de la forêt. La forêt est un écosystème ligneux et non pas un agrosystème, source de produits exclusivement ou principalement forestiers : le bois d’œuvre, de service, de chauffage, les résines, la gomme, les fruits et les autres sous-produits ligneux (art. 1-2). Font aussi partie du domaine forestier les zones interdites de défrichement (art. 13), les terrains de parcours supportant une végétation ligneuse et les terres agricoles mises en jachère depuis au moins cinq ans (art. 5).

13Le domaine forestier exclut dans sa définition les terrains agricoles, dont les vergers et les jachères de moins de cinq ans, les terrains non boisés n’appartenant pas à l’État et les emprises humaines d’habitation et d’infrastructures (art. 6). Le domaine forestier de l'État comprend un domaine classé, constitué par les forêts classées, les périmètres de reboisement, les périmètres de protection, et un domaine protégé constitué par les terrains non classés.

14La loi considère les forêts n’ayant pas fait l’objet d’un classement comme « forêts protégées ». Les forêts des collectivités ou des particuliers correspondent aux périmètres qu’ils ont reboisés ainsi que « les bois sacrés et les lieux protégés par les collectivités dans un but socio-religieux» (art. 51). Tout reboisement effectué par l’État dans le domaine protégé tombe automatiquement dans le domaine classé (art. 18). Cependant, la constatation de reboisement par le gouverneur de région donne lieu à un arrêté de classement créant un périmètre de reboisement (art. 23).

15L'État propriétaire de l'eau et de la forêt dans le cadre du domaine public naturel se considère de ce fait propriétaire de tout ce qui est susceptible d’être chassé ou pêché. La faune sauvage est constituée « par tous les animaux vivant en liberté dans leur milieu naturel. La faune ainsi définie appartient à l'État » (art. 2 de la loi portant code de chasse et de conservation de la faune et de son habitat). Une telle définition recouvre toute la biocénose : la vie sauvage appartient à l’État et, de ce fait, n’est plus res nullius. Cette appropriation de la ressource faunistique place l'État dans une position de gestionnaire, centralisée à Bamako. La confusion entre la gestion et la réglementation, sans prise en compte du rôle des populations locales dépendantes de ces ressources, peut entraîner des conséquences fâcheuses et parfois désastreuses.

16L’État indépendant prend la relève de l’État colonial en devenant propriétaire des terres, de l'eau, de la forêt et de la faune. Bien sûr, le législateur autorise l’existence d’un domaine privé immobilier des collectivités territoriales (art. 135 à 137 du Code domanial et foncier) faisant l’objet d’un titre foncier établi ou transféré à leur nom, mais dans les faits ce domaine a été très peu développé.

L'absence de sécurisation foncière

17Le droit de feu ou de hache se voit remplacé par la notion de mise en valeur, selon laquelle la terre n’est plus que le support de droits réels. L’occidentalisation des rapports de l’homme à la terre, qui semble être souvent considérée comme l’unique voie de développement, provoque une « répugnance » au droit traditionnel, qu’il convient de « purger ». Enfin, la gestion des ressources naturelles se manifeste par une forte pression normative sur la forêt et par l’occultation d’un mode de production essentiel dans le delta intérieur du Niger, le pastoralisme.

La terre, support de droits

18Dans la ferme intention de sécuriser les investissements, le Code domanial et foncier malien prétend établir les conditions préalables au démarrage économique. Ainsi, la terre devient un bien, un élément du marché économique, un immeuble. Les formes de rapports juridiques que la loi de 1986 institue sont le droit de propriété et ses démembrements, énumérés par l’article 155.

19La seule voie d’accès à la propriété, en zone rurale, transite par la concession rurale, de caractère provisoire, pour aboutir à l’immatriculation du terrain au nom du producteur La procédure demeure cependant longue, coûteuse et périlleuse.

La concession rurale, une logique étatique néo-libérale

20La première phase consiste dans l’immatriculation au nom de l’État. En effet, ce sont les terrains du domaine privé de l’État, nus et non mis en valeur, qui peuvent être attribués, « à condition d’avoir été préalablement immatriculés » (art. 38 du Code domanial et foncier). L’immatriculation est définitive et supprime les droits préexistants sur la terre. L’agriculteur se trouve donc acculé à poursuivre la procédure jusqu’à l’obtention de la concession, sous peine de tout perdre, d’où le péril de l’entreprise.

21La seconde phase correspond à l’attribution de la concession rurale. L’objectif est la mise en valeur du terrain, concédé à titre provisoire et selon les conditions imposées par un cahier des charges. Le concessionnaire est soumis à une obligation de mise en valeur conditionnant ses droits à venir. Les cahiers des charges définissent cette mise en valeur comme un investissement, un travail durablement visible, dans la prévision d’une rentabilité future : clôture en fil de fer barbelé ou mur d’enceinte en ciment, fonçage de puits modernes, construction de parcs et de magasins de stockage, plantation d’arbres fruitiers, utilisation de machines et d’engrais pour l’intensification, etc. Bien évidemment, cette conception de la mise en valeur relève d’une optique économique qui ne prend en considération qu’un apport matériel et un travail effectué en prévision d’une rentabilité future, en écartant la réalité locale. Dans les pratiques locales, la mise en valeur prend une forme très différente et s’effectue « au prix de lourds sacrifices : travaux pénibles de défrichage et de sarclage, alliances sacrificielles avec les puissances divines pour la fécondité des sols, ancienneté et permanence dans l’occupation d’un lieu, protection du terroir traditionnel contre les envahisseurs étrangers... » (Ould Sidi, 1992 : 184).

22L’investissement financier demandé par le cahier des charges semble peu compatible avec les possibilités de l’agriculture malienne, qui s’en tient à généraliser la culture attelée depuis quelques années. Ni les périodes de jachère, ni les modes culturaux traditionnels ne sont pris en compte par les textes. De plus, le concessionnaire se trouve dans une situation précaire : le terrain concédé peut être repris ou réduit librement par l’administration pour cause d’utilité publique (art. 51) ou retiré pour inexécution des conditions de mise en valeur ou d’une clause du cahier des charges.

23Dans la troisième phase, la concession doit se transformer en titre foncier avant sa date d’expiration. Le concessionnaire présente une demande de cession lorsque les conditions de mise en valeur sont remplies. Dans le cas contraire, une prorogation de délai ne s’avère possible que dans l'hypothèse de circonstances exceptionnelles ou pour des raisons indépendantes de sa volonté (art. 64 du Code domanial et foncier). Sinon, l’absence de mise en valeur justifie le retrait du terrain par l'administration, sans indemnités. La cession est autorisée par décret pris en Conseil des ministres et transforme la concession en titre foncier définitif, mais après paiement du prix du terrain (soit 50 000 F CFA/ha), des droits d’enregistrement et de mutation.

24Afin de lutter contre la spéculation foncière, le Code limite la superficie de la concession rurale à dix hectares. L’attribution d’une superficie supérieure relève de la compétence du Conseil des ministres. Cependant, la disposition peut aisément être détournée par l’utilisation de différents noms au sein d’une même unité d’exploitation.

L'immatriculation, instrument de création de la propriété foncière

La recherche d’un développement économique national tente de justifier le choix d’un système juridique occidental Ce système n’intègre le droit traditionnel que pour mieux en organiser la disparition.

25L’immatriculation permet de créer la propriété, afin que l’État puisse garantir, de façon légale, les droits réels, principaux et accessoires sur les immeubles par leur publication dans les livres fonciers, gérés par le service de la conservation foncière.

26Ainsi, la terre devient un objet de propriété avec ses démembrements (l’usufruit, le droit d'usage, l’emphytéose, le droit de superficie, les servitudes, l’antichrèse, les privilèges et les hypothèques [art. 155 du Code domanial et foncier]). Cette construction relève d’un schéma de pensée (une pensée qui se veut unique) conditionné par un rapport à la terre nécessairement conçu en termes d'appropriation.

27Reprenant de façon quasi identique le décret colonial du 26 juillet 1932, l’immatriculation suppose la tenue de livres fonciers affectés à l’enregistrement des droits réels soumis à publicité. Dans la procédure malienne, l’immatriculation ne peut être sollicitée que par l’État et seulement en son nom, et ce n'est qu'à l’issue d’une concession rurale que le terrain changera de propriétaire. Seuls modes de rapports à la terre, les droits réels ne sont qu’un artifice étranger au contexte socio-culturel et économique local. La recherche d’un développement économique national tente de justifier le choix d’un système juridique occidental. Ce système n’intègre le droit traditionnel que pour mieux en organiser la disparition.

La purge du droit traditionnel

L’appropriation des terres coutumières se révèle possible, sans que l'on tienne compte des populations locales.

28Le régime foncier officiel malien repose sur un droit écrit, mais entretient simultanément l’existence de droits oraux. On ne peut réellement parler d’opposition, mais plutôt de coexistence entre le droit dit moderne et celui prétendu coutumier. En effet, si le Code domanial et foncier reconnaît formellement les droits coutumiers sous la forme d'une « confirmation », c’est dans la mesure où ils comblent un vide que le droit écrit ne serait vraisemblablement pas prêt à occuper (art. 127-2 : « l'exercice desdits droits coutumiers est confirmé [...] »). D’ailleurs, les droits coutumiers ne subsistent que de façon très précaire « [...] pour autant que l’État n’ait pas besoin des terres sur lesquelles ils s’exercent » (art. 127-2 du Code domanial et foncier), d’autant plus que les terres sur lesquelles ils s’appliquent font partie du domaine privé de l'État : la terre n’est plus lignagère et patrimoniale, mais propriété de l’État.

29Les droits coutumiers grevant un terrain n’importent pas : l’occupant devra l’abandonner si, en cas de demande de concession rurale par un autochtone ou un allochtone, il ne souhaite pas lui-même la solliciter à son profit. La maîtrise foncière d’origine traditionnelle n’offre donc aucune sécurité, puisqu’un étranger au village peut s’imposer sur les terres lignagères, quel que soit l’avis du maître de terre ou du chef du village. L’appropriation des terres coutumières se révèle possible, sans que l'on tienne compte des populations locales.

30Enfin, l’État peut s’arroger toute terre faisant l’objet de droits coutumiers pour une raison d’intérêt général ou d’utilité publique. Ces droits seront « purgés » par un arrêté ministériel avec indemnisation des aménagements immobiliers et des plantations.

31Celui qui dispose d’une terre selon le droit coutumier, avec une « emprise évidente et permanente sur le sol », peut en demander la transformation en concession rurale. Il abandonne ainsi ses droits coutumiers sur le terrain (art. 129 du Code domanial et foncier).

32L’objectif du législateur malien n’est pas de respecter les droits traditionnels mais de les supprimer peu à peu pour les remplacer par le droit écrit qui régira les terres en inscrivant la propriété privée comme finalité. Le degré de développement des droits traditionnels est réduit au minimum et ces droits ne régissent que des relations entre collectivités ou individus déjà soumis à ces mêmes règles et dans leurs strictes conditions et limites (art. 128 du Code domanial et foncier).

33La loi foncière de 1986 ne définit pas les « droits coutumiers » et souhaite manifestement en faire un vestige du passé, une survivance qu’il faut remplacer Or le droit n’est pas cet absolu, ce sceptre que l’on brandirait pour modeler à sa guise une société. Certes, le droit est flexible (Carbonnier, 1988), mais il semble utopique de vouloir imposer un référent juridique qui occulte les structures mentales des sociétés ainsi que leurs propres règles de fonctionnement.

34Si les droits pratiqués localement intègrent une organisation pastorale, le législateur national, quant à lui, l’occulte complètement.

Le pastoralisme ignoré

35Le Code domanial et foncier malien n’apporte aucune disposition spécifique aux activités pastorales. Cette impasse crée un vide juridique, notamment en ce qui concerne l'hydraulique, alors que l’eau conditionne le pastoralisme sahélien. La notion de mise en valeur ne peut que très difficilement s’appliquer aux pâturages, mais elle le peut davantage en matière d’hydraulique pastorale. Ainsi, l’Opération de développement de l'élevage dans la région de Mopti (Odem) ne peut procéder sur le plan foncier qu’à une cession d’ouvrages à une association pastorale qui en devient propriétaire et gestionnaire (art. 71-c du Code domanial et foncier, Andreini et al., 1988). Les pâturages autour des puits ou forages, terrains nus du domaine privé, ne peuvent être affectés à une association pastorale, mais uniquement à un service public ou à une collectivité territoriale décentralisée (art. 106 du Code domanial et foncier). Cette absence de garantie foncière sur les pâturages réduit de beaucoup l’intérêt du point d’eau, qui d'un point de vue pastoral est nécessairement lié aux pâturages alentours. Si l’Odem trouve localement des solutions de type conventionnel, en délimitant des espaces attribués à des groupes particuliers, ces solutions demeurent fragiles et non reconnues par le droit étatique (cf. Iram, 1991 : 32).

36L’absence de sécurisation des éleveurs génère de nombreux conflits, entre eux et avec les agriculteurs. Devant la nécessité d’apaiser les tensions dans le Gourma, un décret (daté du 21 mai 1973) a été pris pour réglementer l’accès aux pâturages et aux points d’eau (cf. supra). Mais résistera-t-il à l’emprise croissante de l’agriculture sur les mares et les bourgoutières ?

37Le Code domanial et foncier, par sa non-prise en compte du système de production pastoral, pousse les pasteurs à la sédentarisation et favorise l’appropriation foncière par des investissements sur la terre qui correspondent à une exploitation agricole. Ainsi, le Code n’intéresse-t-il que le domaine urbain et les terroirs agricoles. L’agriculture est favorisée au détriment des pasteurs. Ce déséquilibre constitue une source de conflits.

Une gestion normative et répressive de la forêt

38En dehors des cas de reboisement générant une immatriculation au nom d’un particulier ou de la collectivité (art. 51 du Code forestier), la forêt recouvre quasiment l'ensemble de l’espace naturel supportant des espèces ligneuses et fait partie du domaine de l’État, comme nous l’avons vu. Par la loi du 30 janvier 1986 (qui remplace la loi forestière du 17 février 1968), son usage s’avère sérieusement contrôlé et restreint par un contrôle étatique très lourd, source de déresponsabilisation des populations locales.

Une protection normative

Le droit ne tient pas compte des techniques locales de maintien de la fertilité des sols.

39Le Code forestier réglemente strictement l’usage de la forêt afin d’en assurer la protection effective. À cette fin, il institue une procédure de classement en périmètres de reboisement et de protection, il limite les droits d’usage et régente l’exploitation commerciale de la forêt. Cette structure normative est complétée par le contrôle du défrichage, par la réglementation de l’ébranchage dans la zone sahélienne et la protection d'espèces. Le Code du feu (loi du 30 juin 1986), attenant au Code forestier, interdit les feux de brousse et tente de responsabiliser directement les communautés villageoises en leur faisant supporter une obligation de surveillance et de protection de l’environnement.

40Le classement soumet l’exercice des droits d'usage et d’exploitation à des restrictions et à une réglementation (cf. infra). La procédure de classement s’effectue sous la diligence du service forestier et concerne toute zone du domaine forestier protégé.

41Les défrichements sont définis comme « les périmètres dans lesquels la totalité ou une partie des arbres et arbustes a été coupée par l’homme en vue de s’installer ou installer une production agricole ou industrielle » (art. 3). L’action du défrichement manifeste donc une emprise humaine, une transformation de l’espace naturel en zone agricole ou industrielle ou d’habitation. Pour le législateur, le défrichement n’est pas une opération, mais plutôt un résultat (la coupe de bois) et désigne l'état du lieu concerné. Dans le cas de reprise d’un espace agricole mis en jachère depuis moins de cinq ans, il ne s’agira pas d’un défrichement. La loi sur la taxe de défrichement (du 30 juin 1986) ajoute le concept de « défrichement nouveau », défini comme défrichement des zones agricoles portant sur les terrains jamais mis en culture et sur les jachères de cinq ans et plus (art. 2 du Code forestier de 1986).

Transport de bois d'œuvre et de feu, denrée rare dans le delta.

42Tout défrichement est subordonné à une autorisation administrative (du chef de circonscription après avis des services des Eaux et Forêts, de l’Élevage et de l’Agriculture) qui est enregistrée sur un « registre spécial » (art. 7 à 9). Il est également subordonné à un mode imposé : le respect des essences protégées (ou au minimum 10 à 20 pieds/ha conservés), la coupe à ras de terre et l’interdiction d’user du feu (art. 10). Le défrichement ne peut être réalisé partout et se voit interdit dans des zones sensibles à l’érosion.

43En zone sahélienne, le défrichement est soumis à une taxe fixée à 5 000 F CFA/ha sans dessouchage et à 7 500 F CFA/ha avec dessouchage (loi du 30 juin 1986). Cette réglementation a pour objectif de limiter la jachère à moins de cinq ans, car au-delà l’agriculteur doit solliciter une autorisation et payer la taxe de défrichement. Le droit ne tient pas compte des techniques locales de maintien de la fertilité des sols. En zone sahélienne, l’ébranchage pour nourrir le bétail, la coupe ou l’arrachage des ligneux sont interdits. Seul l’ébranchage latéral à partir de 1,50 m du sol demeure autorisé (art. 40).

Les espèces protégées
Toute utilisation, tout abattage et arrachage des espèces protégées suivantes est interdit sauf autorisation : Elaeis guineensis (palmier à huile), Borassus aethiopium (rônier), Pterocarpus erinaceus (vène), Afzelia africana (lingué), Acacia senegal (gommier), Parkia biglobosa (néré), Butyrospermum paradoxum (karité), Bombax costatum (kapokier), Khaya senegalensis (caïlcédrat) et Acacia albida (balanzan) (art. 37). Les essences suivantes ne peuvent faire l’objet de coupe pour faire du feu : Isoberlinia doka, Daniellia oliveri, Sterculia setigera, Cordyla pinnata (art. 38). Enfin, toute espèce peut être protégée par arrêté du gouverneur de région de façon partielle, totale, temporaire ou définitive.

44Concernant les feux, le législateur différencie l’incendie incontrôlé (le feu de brousse) du feu contrôlé. Le feu est dit « de brousse » quand il se développe « de manière incontrôlée dans le domaine forestier et dans les jachères de moins de cinq ans » (art. 1 du Code de feu, loi du 30 juin 1986). Cette pratique est interdite quel que soit son objectif (art. 3 du Code de feu). Le feu autorisé est celui qui est contrôlé selon un certain nombre de dispositions. Le législateur impose un contrôle strict du lieu incendié, que ce soit dans ou hors du domaine forestier : « Les limites maximales d’extension du feu sont définies et matérialisées par un pare-feu qui ne doit en aucun cas être franchi par le feu. La mise à feu ne peut être pratiquée que de jour et par temps calme. Il est strictement interdit d’abandonner un feu non éteint susceptible de s’étendre à la végétation environnante » (art. 4 du Code de feu).

45Dans le domaine classé, la loi impose une zone de pare-feu (absence de végétation) de trente mètres autour des voies et pistes, en saison sèche (art. 6 du Code de feu). Elle interdit formellement aussi tout incendie en dehors des zones d’habitation et des bâtiments d’exploitation, exception faite des charbonnières et des fours à charbon (art. 7 du Code de feu). Enfin, lorsqu’un feu de brousse s’est propagé dans une forêt classée, le pâturage y est interdit pendant deux années renouvelables (art. 9 du Code du feu) afin de permettre la régénération du couvert végétal.

Une obligation de surveillance et de protection de l'environnement

46Les collectivités sont soumises à une obligation de surveillance et de protection de l'environnement qui leur donne une responsabilité collective : « Les collectivités sont civilement et conjointement responsables des infractions à la présente loi commises dans leur voisinage, si les auteurs n’ont pas été découverts et s’il est prouvé que lesdites collectivités n'ont pas rempli leurs obligations de surveillance et de protection de l’environnement » (art. 13 du Code de feu). Quant au voisinage, il comprend « les abords immédiats de la collectivité y compris les champs, pâturages, parcs et tout autre domaine exploité ou non par les membres de cette collectivité » (art. 13-2 du Code de feu). La notion de protection de l’environnement est bien présente et s’affirme dans une responsabilité civile (collective, qui est bien civile et non pénale, contrairement à l’article 68 du décret du 4 juillet 1935) des groupes concernant leur obligation de surveillance et de protection, s’il est démontré que celle-ci est défectueuse.

Pour information comparative, un cas de responsabilité collective est également présent dans le Code rural français (art. L138-9) pour les communes qui sont civilement responsables des condamnations pécuniaires prononcées contre les pâtres des troupeaux communs des usagers.

Des droits d'usage strictement réglementés

47Le Code forestier définit les droits d’usage de façon très restrictive comme correspondant aux besoins individuels ou collectifs et « ne donnant lieu à aucune transaction commerciale ». Ensuite il énumère les usages portant sur le sol forestier : les cultures, la circulation, le prélèvement des produits naturels et le pâturage.

48L’exclusion de la chasse des droit d'usage ne correspond pas aux réalités locales, du fait que la chasse, surtout du petit gibier (avifaune, reptiles, mammifères), peut assurer un complément nutritionnel. Par ailleurs, elle répond aux besoins d’une religion traditionnelle toujours très présente malgré l'islam.

49Dans le domaine forestier protégé, les droits d’usage s’exercent librement, avec interdiction de détruire ou mutiler les végétaux producteurs. Dans le domaine classé, aucune culture n’est autorisée, sauf la plantation d’essences de valeur (art. 33 du Code forestier de 1986). Pour les autres droits d'usage, chaque texte de classement en forêt classée, périmètre de protection ou en périmètre de reboisement doit expressément mentionner ceux qui sont autorisés.

Émondage important le Sclerocarya birrea dans un champ de mil en zone exondée.

50En zone sahélienne, le pâturage est interdit, sauf cas de force majeure ou aménagements spéciaux (art. 34 du Code forestier de 1986). Ailleurs, la pâture des troupeaux est autorisée seulement s’il n’y a pas intervention de l’homme (interdiction de coupe de la végétation et d’installation humaine).

51L’exploitation des fruits, du miel, des plantes alimentaires et médicinales est libre, à condition de ne pas mutiler ou détruire les végétaux producteurs.

Une exploitation commerciale soumise à autorisation

52L’exploitation commerciale ou industrielle des produits forestiers peut s’effectuer soit par coupe en régie, soit par vente de coupe, soit par permis de coupe (pieds d’arbres, stères, mètres cubes) (art. 42 du Code forestier de 1986). Elle nécessite pour les particuliers une immatriculation d’exploitant forestier. Chaque exploitant se voit affecter une parcelle en forêt protégée ou classée, selon l’initiative de l’administration des Eaux et Forêts.

53L’exploitation commerciale des produits du domaine forestier privé des particuliers ou des collectivités n’est pas libre. Elle nécessite un permis d’exploiter, gratuit, dont la demande est déposée auprès de l’autorité administrative déconcentrée (le chef d’arrondissement) qui ne le délivrera qu’après l'avis de l’administration des Eaux et Forêts.

Une réglementation répressive

Ce droit forestier déresponsabilise les populations, qui subissent le diktat d’un État soucieux de s’imposer au détriment d’une gestion intégrant tous les niveaux d’acteurs.

54Ce sont les agents forestiers assermentés et les officiers de police judiciaire qui recherchent et constatent par procès-verbaux les infractions forestières. Un procès-verbal fait office de preuve (ainsi que le témoignage) qui n’est contestable que par inscription en faux. Les agents forestiers ont une grande liberté dans leur recherche avec entre autres la possibilité de s’introduire dans les habitations. Les chefs de village sont mis à contribution. En effet, la loi du 30 janvier 1986 (art. 53 et suivants) leur offre la possibilité de rechercher et constater les infractions et de conduire tout individu surpris en flagrant délit devant un agent forestier ou un officier de police judiciaire. L’État confisque les produits forestiers acquis (abattus ou récoltés) sans l’autorisation de l’administration. Les actions et les poursuites sont exercées devant les tribunaux de l’ordre judiciaire.

55Toute activité forestière est placée sous le contrôle de l’administration. La contravention correspond à une peine pécuniaire ne dépassant pas 18 000 F CFA et/ou un emprisonnement maximal de dix jours (art. 12 de la loi n°61-99 du 3 août 1961 portant code de procédure pénale). Rappelons que l’amende de la contravention peut être perçue directement par l’agent assermenté ou par l’officier de police judiciaire au moment du constat de l’infraction.

56Les comportements et les actes faisant l’objet de pénalités concernent soit l’atteinte directe au milieu et spécifiquement aux ligneux (défrichements, coupes, destruction, mutilation), soit la violation des règles concernant le domaine classé (l’irrespect des droits d’usages, la pâture, le défrichement et l’atteinte à sa délimitation), soit les actions entreprises sans permission administrative. Concernant la pâture illégale, le propriétaire (pas toujours présent) est soumis à une contravention et le berger à une peine délictueuse. Curieusement, les peines les plus élevées sanctionnent l’atteinte aux limites du domaine classé, significative sans doute d’un sacrilège.

57Cependant, une transaction est rendue possible par le législateur à tout moment. On imagine facilement les dérives possibles de la part des agents forestiers. Par exemple, pendant longtemps les agents qui ne pouvaient trouver le responsable d’un feu de brousse ou de coupes de bois infligeaient une amende collective au village ou au campement, à l’encontre du principe selon lequel la peine est personnelle.

58Le droit étatique restreint la gestion villageoise en ne tenant pas compte des usages traditionnels ou locaux du milieu. Cette omniprésence de l’État constitue un facteur inhibant toute gestion rationnelle. La population en est exclue, tout en étant soumise à une surveillance sourcilleuse dans laquelle le chef de village et toute la collectivité sont mis à contribution dans trois cas : constatation d’infraction et flagrant délit, lutte contre les feux de brousse, obligation de surveillance et de protection de l’environnement (cf. supra). Il a résulté de la pratique de ce droit, abrogé en 1995, une psychose des populations rurales envers les agents des Eaux et Forêts et surtout un désengagement de toute prise en charge de la gestion du territoire villageois. Ce droit forestier déresponsabilise les populations, qui subissent le diktat d’un État soucieux de s’imposer au détriment d’une gestion intégrant tous les niveaux d’acteurs.

59D’après l’étude du Land Tenure Center réalisée dans la région de Mopti par Rebecca Mc Lain (1990-1991) sur les effets du Code forestier, l’absence de liberté de gestion est un facteur de démotivation des populations. C’est également le cas pour l'aspect répressif, censé maintenir l’équilibre d’un échafaudage normatif. La méconnaissance des règles et la peur de la sanction inhibent toute initiative, tout investissement. Le Code forestier, qui relève d’une conception importée, s’avère inadapté aux mentalités locales : l’incitation à la plantation et à la protection des arbres nécessite plus de sécurisation que de sanction. Ainsi, ce Code « décourage les agriculteurs à intégrer les arbres à leurs systèmes de production » (Mc Lain, 1991 : 72).

Un droit forestier à repenser

60La nature du droit forestier en Afrique de l’Ouest souffre de profondes imperfections qui se traduisent concrètement par le manque d’adéquation entre des objectifs de gestion viable à long terme et un droit étatique qui prétend constituer le droit positif ou en avoir la vocation. La législation forestière coloniale et contemporaine se caractérise par ses aspects restrictifs et répressifs et par son exclusivité. Sur le terrain, la négation du droit, sa manipulation ou son contournement se complaisent dans un système où la corruption devient fréquente, quasiment institutionnalisée et parfaitement intégrée dans les stratégies de chacun. Cette situation occulte toute prise en considération de la viabilité des ressources forestières.

Une législation forestière restrictive, exclusive et répressive

« Les espaces boisés reculent autant, pour ne pas dire plus, là où les codes forestiers sont en vigueur » (Buttoud, 1995 : 55).

61La législation forestière des États de l’Afrique de l’Ouest ne prend généralement en compte que les aspects strictement forestiers, techniques et écologiques, sans considération du contexte économique et social, contrairement à ce que préconise la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles (Alger, 1968, cf. infra). En cela, le droit forestier repose sur des théories fonctionnalistes du développement des années cinquante-soixante qui avaient pour hypothèse que tout changement structurel dans le tiers monde ne pouvait être qu’extérieur aux structures locales. La fonction de l’État s’en trouvait ainsi valorisée et considérée comme essentielle en tant que vecteur de changement social. De même, l’importance de l’expertise étrangère se trouvait justifiée par la conviction de l’irréversibilité et de l’universalité de la modernité. Cette attitude eut pour conséquence l’adoption d’une rationalité exogène, et notamment le choix de l’intensification et de la sédentarisation, au mépris des savoir-faire, des logiques, des intérêts et des aspirations des populations locales. C’est ainsi que les solutions avancées par les politiques coloniales et récentes relèvent beaucoup plus de la technique de gestion forestière que d’une considération socio-anthropologique des sociétés locales. Or, les problèmes forestiers sont sociaux avant d’être techniques et « leur résolution impliquerait donc des solutions fondées sur une appréhension de cette dimension sociale » (Buttoud, 1995 : 115) qui s’exprime par les rapports fonciers.

62La réglementation forestière se révèle exclusive en ce qu’elle se donne comme objectif d’exclure le plus possible d’usagers pour limiter la pression sur les ressources. Les lois forestières se résument donc à une succession d’interdits. Elles reposent sur le postulat que plus on restreint l’accès des populations rurales, plus on garantit les conditions de maintien du couvert forestier. Cette philosophie générale pousse l’administration à favoriser les fonctions policières, de telle sorte que le forestier est davantage un gendarme qu’un technicien.

63Le caractère répressif des législations forestières a pour objet de sanctionner les contrevenants aux règles fixées. Ces lois prônent une forme d’intervention technique et économique en milieu forestier, selon une conception de l’intérêt général dans laquelle les usages des paysans n’ont pas leur place. La conception policière qui s’en dégage confirme le fait qu’il s’agit moins de « les réglementer » que « de les restreindre du mieux qu’on peut » (Buttoud, 1995 : 44).

64Cependant, cette volonté de contrôler et de restreindre les usages de la forêt dont jouissent les autochtones se heurte à une impossibilité technique : l'effectif restreint d’agents forestiers disponibles.

65Quel est le rôle de l’amende, en dehors de son utilité à remplir les caisses de l’État ou la poche des agents forestiers ? Sur le terrain, le prix à payer n’est pas forcément perçu comme la sanction d’une faute, d’autant plus que l’arrangement est expressément prévu par la loi dans le cadre d’une transaction. La verbalisation ne peut en aucun cas prétendre à une responsabilisation ; elle correspondrait plutôt à une taxe, voire à un racket, imposée par l’administration dans le contexte de l’accès aux ressources naturelles. Cette représentation désavoue le droit forestier étatique lui-même, qui n’est d’ailleurs pas considéré comme légitime par les populations concernées.

Du Code forestier à la réalité

66Le temps où la promulgation d’un Code forestier était considérée comme la solution pour conserver les formations forestières est révolu, mais pas forcément dans tous les esprits. De fait, le droit forestier ne peut que faire l’objet d'une application spécieuse, principalement parce qu’il ne constitue qu’un artifice juridique dans des sociétés qu’il méconnaît et dont il ignore les valeurs intrinsèques. « Les espaces boisés reculent autant, pour ne pas dire plus, là où les codes forestiers sont en vigueur » (Buttoud, 1995 : 55).

67Née du système répressif et de la pénalité adjacente, la pratique de la corruption entretient une situation qui avantage les uns et les autres... à court terme. En effet, par le biais de transactions systématiques, les populations échappent aux dispositions réglementaires de la loi, ce qui a pour effet d’en décrédibiliser le texte. Celui-ci cesse de servir de base à la régulation des usages, mais il reste le prétexte au nom duquel il est possible de soutirer de l’argent aux populations.

68Si l’objectif d’une législation forestière réside dans une gestion patrimoniale en vue de la durabilité de la ressource forestière, la pratique de la corruption condamne à coup sûr le futur au profit d’un présent qui privilégie une gestion non viable à long terme. La stratégie des différents acteurs s’organise ainsi autour d’un consensus de destruction.

La conservation normative de la faune et de son habitat

69La loi sur la chasse et la conservation de la faune et de son habitat (loi du 30 janvier 1986 qui remplace l’Ordonnance du 11 novembre 1971 portant institution d’un Code de chasse en république du Mali) est une émanation du décret colonial du 18 novembre 1947 et, pour certaines dispositions, de la loi forestière de 1986. Elle tire également son inspiration de la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles (Alger, 1968). Elle en reprend textuellement quelques définitions et tente d'organiser la conservation des espèces par l’interdiction d’en tuer certaines, par l’institution d’aires protégées ainsi que par la réglementation de la chasse.

La préservation de la faune

70L’objectif des aires protégées est la conservation de l’habitat de la faune, dans le but de préserver l’existence des espèces animales : « Une sélection aussi complète et représentative que possible des espèces de la faune et des habitats naturels uniques, rares et représentatifs doit être incluse dans des aires protégées » (art. 8 du Code de chasse de 1986). La volonté de conserver la biocénose dans son biotope justifie la création d’aires de niveaux de protection différents : la réserve naturelle intégrale, le parc national, la réserve de faune, le sanctuaire et la zone d’intérêt cynégétique.

71Les réserves naturelles intégrales sont définies comme « des aires mises à part pour permettre le libre jeu des facteurs écologiques naturels sans intervention extérieure à l’exception des mesures pour sauvegarder l’existence même de la réserve » (art. 13 du Code de chasse de 1986). Dans cet espace, l’homme ne peut rien faire, pas même pénétrer : la protection est absolue. Dans le parc national, dont la définition reprend celle de la Convention africaine de 1968 (art. 3-4), le prélèvement de faune et de flore est possible pour des raisons scientifiques. Cependant, toute activité y est interdite, comme dans les réserves intégrales. Dans les réserves de faune, dont la définition reprend, elle aussi, celle de la Convention africaine de 1968 (art. 3-4), le prélèvement de faune devient possible pour des besoins « d’aménagement » (non définis). La loi n’en dit pas plus à ce sujet mais elle précise en revanche que la présence de l’homme est possible mais doit être réglementée. La loi définit le sanctuaire, également, comme la Convention africaine de 1968 (art. 3-4). Son objectif est la protection d'une ou plusieurs espèces spécifiques dans un milieu donné. Les conditions de protection sont fixées par le décret de création. Enfin, les zones d’intérêt cynégétique sont définies comme « des régions où le gibier et la chasse présentent un intérêt scientifique ou économique majeur et où la faune est susceptible, sans inconvénient sensible pour les autres secteurs de l’économie, d’être maintenue par les moyens d’aménagement appropriés à un potentiel aussi élevé que possible... » (art. 26 du Code de chasse de 1986). Dans ces zones, l’homme organise rationnellement l’activité cynégétique en la faisant cohabiter avec les autres. Le législateur suggère qu’elles soient établies autour des autres aires protégées, ce qui souligne bien le fait que l’objectif reste la conservation de la faune comme gibier potentiel.

72La loi de 1986 dans son objectif de conservation de la faune institue deux listes d’espèces protégées, soit intégralement (Annexe II, comprenant le lamantin, Trichechus senegalensis), soit partiellement (Annexe I). La protection intégrale s’attache également aux nids et oeufs. Elle peut être levée exceptionnellement pour des raisons scientifiques. La protection partielle correspond en fait à un contrôle de la chasse par le biais d’un permis autorisant le prélèvement. Chez les mammifères, toutes les femelles en reproduction sont strictement protégées. L’article 11 mentionne l'interdiction de prélever les jeunes ou les œufs dans un but commercial.

73En ce qui concerne l’exploitation traditionnelle du milieu par les autochtones, la loi la qualifie de « droits d’usage » (définis par la loi forestière) et ne reconnaît pas le droit de chasse aux villageois : « L’exercice de la chasse ne peut en aucune manière être considéré comme droit d’usage » (art. 34 du Code de chasse de 1986).

74Les réserves naturelles intégrales et les parcs nationaux n’admettent aucun droit d’usage. Les textes relatifs aux classements des réserves de faune et des sanctuaires mentionnent surtout le pâturage, la coupe de bois et le passage : « L’exercice de ces droits est accordé en priorité aux populations riveraines de la réserve » (art. 36 du Code de chasse de 1986). Dans ces aires, l’usage du feu est interdit. Toutes les interdictions du domaine forestier classé s’appliquent aux réserves de faune et aux sanctuaires. Dans les zones d’intérêt cynégétique, certains droits d’usage peuvent être suspendus ou interdits par arrêté ministériel.

75Tout comme la législation forestière, le Code de la chasse n'associe pas les populations locales à la gestion des ressources ; en outre, elles subissent des contraintes étatiques sous forme d’interdictions. Tout comme le décret colonial sur la chasse, cette loi n’est pas adaptée aux populations rurales. Il en est de même dans les règles qui régissent l’exercice de la chasse.

La réglementation de l'activité cynégétique

Ainsi l’activité cynégétique est-elle entièrement sous le contrôle de l’État, dans le texte, mais la réalité fait de cette loi un autre « éléphant blanc », inconnu des chasseurs traditionnels qui continuent de chasser selon leurs propres habitudes.

76L’activité cynégétique est interdite sur toute l’étendue du Mali du 1er juin au 30 novembre (art. 10 du Code de chasse de 1986), en raison du fait que cette période d'hivernage correspond à la reproduction des espèces.

77La pratique de la chasse est soumise à un permis. La loi évolue de façon régressive par rapport au décret colonial de 1947 qui n’obligeait les autochtones à prendre un permis que pour chasser les espèces protégées. Le permis de chasse est de portée générale. Il nécessite au préalable un permis de port d’armes ou pour les fusils de traite une inscription sur le carnet de famille.

78Le Code de la chasse n’appréhende pas la réalité locale et ne conçoit la gestion de la faune qu’à travers une approche essentiellement normative. Celle-ci sépare l’homme de son milieu naturel, en plaçant d’un côté les aires protégées, de l’autre les populations locales et entre les deux un arsenal de règles avec une permission administrative, le permis de chasse. Ainsi l’activité cynégétique est-elle entièrement sous le contrôle de l’État, dans le texte, mais la réalité fait de cette loi un autre « éléphant blanc », inconnu des chasseurs traditionnels qui continuent de chasser selon leurs propres habitudes.

La réglementation de l'activité halieutique : de la loi aux conventions locales

79La pêche dans le delta intérieur du Niger a subi de plein fouet la mainmise de l’État. Celui-ci tente de remplacer l’espace lignager par un espace sectorialisé, ouvert à tous, où le contrôle de l’engin utilisé est censé rationaliser l’exploitation de la ressource.

Le contrôle des engins de pêche et la riveraineté halieutique

80La loi du 11 janvier 1963 sur la pêche au Mali se contente d’interdire l’emploi de certains engins de pêche et établit les pénalités encourues pour le non-respect de ces interdictions. Les moyens de pêche interdits sont les explosifs, le poison, les drogues, l’électricité, les filets de maille inférieure à huit millimètres, les engins faits d’étoffe, de tulle ou de grillage moustiquaire (tout ce qui capture les alevins de petite taille).

81En 1972 apparaissent les premières conventions de pêche, qui organisent l’activité halieutique au niveau de chaque cercle (le terme de convention est mal choisi car ce sont l’administration et les services techniques qui décident). Les conventions de Mopti et Djenné énoncent très clairement en préalable la domanialisation étatique et le rejet de l’autorité traditionnelle : « Les eaux naturelles sont propriété exclusive de l’État. Les anciennes coutumes tendant à instituer l’existence d’un maître d’eau sont strictement abolies » (art. 1). Les deux conventions sont quasiment identiques. Nous faisons référence à celle de Mopti qui date du 3 octobre (celle de Djenné date du 31 mars). L’administration abolit dans les textes par la convention les possessions traditionnelles que la collectivisation ne peut accepter : la pêcherie lignagère n'existe plus. La répartition de l’espace halieutique s’effectue géographiquement pour le compte des villages riverains ; les autres villages sont admis à venir pêcher, mais en se conformant à la pratique locale. Là, une ambiguïté s’établit déjà : l'administration déstructure l’organisation locale mais, ne pouvant aller jusqu’au bout de la réforme, elle maintient des règles traditionnelles. Cela signifie que les pêcheurs professionnels (qui pratiquent la pêche commerciale) doivent habiter un village riverain d’espaces aquatiques et qu’ils ne peuvent se déplacer pour pêcher ailleurs. La migration n’est donc autorisée que pour la subsistance des populations.

82La convention porte également sur la réglementation de l’usage d’engins comme l’épervier (interdit sauf exceptions) et sur les barrages. Toute installation d’engin nécessite l’autorisation de l’administration (services techniques ou chef d'arrondissement). C’est également l'administration qui organise les pêches collectives, que la convention annonce avec leurs dates.

83Les réserves de pêche sont également sous le contrôle de l’administration, qui les gère unilatéralement, même s’il est prévu que les collectivités de pêcheurs participent à la fixation des dates de pêche : « Tous les biefs faisant l’objet de pêches collectives sont fermés à la pêche pendant une période déterminée s’échelonnant entre un mois, deux mois ou trois mois. Exceptionnellement, certaines réserves de Sindégué [...] et de Mopti [...] seront pêchées par les collectivités pour leur subsistance à l’aide de petits engins (palangres, hameçons, filets dérivants) en attendant l’ouverture de la grande pêche » (art. 10). Enfin, l’administration s’arroge le droit de violer toute réserve à un moment fixé : « Le chef du secteur pêche a la possibilité d’exploiter pendant une période déterminée toute zone de pêche mise en réserve » (art. 12).

Transport de durankoro (nasse à poisson) par deux jeunes Bozo de Senselaaji (leydi de Wuro Neema).

84En novembre 1972, une convention régionale de pêche est instituée pour la Ve Région. Sur sa base, les cercles adoptent chacun une convention locale spécifique. En préambule, la convention de Mopti justifie la nécessité d’organisation de la pêche qui aboutit à l’adoption de règles : « Depuis quelques années le dépeuplement piscicole du delta s’accentue dangereusement. La baisse de la production est la conséquence de l’absence d'une réglementation adaptée aux conditions locales. Aujourd’hui, avec les impératifs du développement économique dans la perspective d'une industrialisation de la pêche, il est nécessaire de promouvoir une réglementation convenable dont l’application permettra une exploitation rationnelle de nos ressources. »

85La convention régionale crée au niveau des cercles et des arrondissements des conseils et des comités de pêche de composition paritaire (administration – majoritaire – et pêcheurs) qui exercent une fonction de consultation et d’organisation des pêches collectives, et déterminent les dates de mise en réserve des biefs et toutes les mesures réglementant la périodicité d’utilisation des engins et la durée d’occupation des zones, La réglementation pour chaque secteur est soumise à l’approbation du gouverneur.

86En 1973, le cercle de Mopti établit un « règlement intérieur sur la pêche » qui réaffirme les principes fondamentaux (domanialité et rejet du maître des eaux) et la reconnaissance des droits d’usage aux riverains. Leur périmètre doit être délimité par le comité de pêche ; l’accès des pêcheurs étrangers n’est soumis à aucune redevance mais « à la pratique locale ». L’administration crée une réserve dans l’arrondissement de Konna « pour la reproduction et la conservation du poisson », au lieu appelé Djennedoye. Le comité de pêche de Konna est chargé de délimiter cette nouvelle réserve et d’en assurer la surveillance. Cette décision engendra un conflit entre communautés locales.

Le décret de 1975 : le droit de pêche appartient à l'État

87Le décret du 14 mars 1975 vient en complément de la loi de 1963 dont il reprend les dispositions. Il reprend également quasiment toutes les dispositions de la convention régionale de 1972.

88L’espace halieutique est défini en termes d’eaux continentales divisées en secteurs de pêche constituant des unités d’exploitation et de gestion. Chaque secteur comprend un conseil de pêche paritaire qui exerce seulement un rôle de consultation et de conciliation. Les décisions sont prises au niveau de l’administration par le gouverneur.

89L'innovation consiste non pas à donner l’illusion d’une participation des pêcheurs à la gestion de leur activité, mais à poser le principe que « le droit de pêche appartient à l’État, qui peut le concéder à titre gratuit ou onéreux à des personnes physiques et morales » (art. 3). Il en découle que « sur toute l'étendue du territoire, nul ne peut pêcher s’il n’est détenteur d'un permis de pêche » (art. 4). Non seulement l’État s’arroge le droit de gestion de l’activité halieutique, mais en plus il se considère propriétaire éminent du droit de pêche. Que reste-t-il aux populations locales ? Le droit de subsister grâce au maintien du principe de riveraineté : « des droits d’usage sont réservés aux collectivités riveraines pour la pêche de subsistance » (art. 5). La générosité du législateur s’arrête là. Tout le reste est réglementé par l’administration déconcentrée (le gouverneur), à savoir la délimitation des espaces de pêche entre villages, la période d’utilisation des engins et les durées de pêche.

90L’utilisation des engins intègre une perspective de gestion viable à long terme de la ressource (art. 12 à 19) :

  • les conditions d’utilisation des barrages afin de maintenir le libre passage du poisson sont fixées par les conventions locales ;
  • les captures sont limitées à ce qu’autorise la dimension des mailles, fixée à cinquante millimètres sauf pour les Alestes (appelés tinéni ou « sardines du delta » ; pour eux, le décret renvoie à une réglementation locale au niveau de chaque secteur) ;
  • le pêcheur a l’obligation de remettre à l’eau toute prise non utilisable car trop petite ;
  • la limitation d’engins sur un lieu accordera la priorité au maintien de la pêche de subsistance ;
  • l’utilisation de l’épervier sera décidée localement ;
  • enfin, le gouverneur de région peut prendre des décisions restrictives ou extensives sur l’activité de la pêche.

91En termes de répression et de pénalité, le caractère délictueux des infractions peut donner lieu à la confiscation des engins, à des peines cumulées ou non d’amende ou de prison. Cependant, une transaction légalement admise permet d’éviter les peines plus fortes que le juge est susceptible d'infliger. Les comportements répréhensibles sont de quatre types : pêcher sans permis, pêcher dans une réserve, pêcher avec des moyens interdits, jeter sur la berge des prises non utilisables. La récidive entraîne le retrait du permis et la confiscation du matériel.

La loi de 1986 : des aires protégées et des permis

92Le Code de pêche adopté en 1986 reprend les dispositions du décret de 1975 en innovant par l’introduction de la notion d’aires protégées. Le conseil de pêche n’est pas cité et, contrairement aux conventions locales, l’autorité traditionnelle (le maître des eaux) n’est pas expressément rejetée, mais elle reste totalement ignorée. La loi laisse finalement le soin de la gestion aux administrations locales : chaque zone est régie par une convention de pêche.

93La loi, comme le décret de 1975, concède aux populations locales le droit de pratiquer la pêche sans payer de redevance d’après les droits d’usage qui sont réservés aux riverains pour la pêche de subsistance. Celle-ci n’est pratiquée qu’avec de faibles moyens et pour la consommation propre. Le texte exclut la pêche à la senne, à la flèche et au barrage (art. 5) et l’administration se réserve la possibilité de restreindre encore davantage ce droit d’usage (art. 25).

La loi définit les droits d’usage qui sont « ceux par lesquels les personnes physiques ou morales ou des collectivités s'approprient à titre temporaire ou définitif les eaux ou leurs produits en vue de satisfaire leurs besoins individuels ou collectifs ». Le législateur comprend l’appropriation définitive ou temporaire des eaux comme une affectation de l’espace à un usage et non comme une propriété. Pourtant, la confusion demeure puisque l’espace halieutique et la ressource sont assimilés.

94L'innovation de cette loi consiste dans l’institution d’aires protégées piscicoles : les réserves piscicoles et les mises en défens. La réserve piscicole désigne « une aire délimitée et classée pour permettre le libre jeu des facteurs écologiques, sans intervention extérieure à l'exception des mesures jugées indispensables par les autorités compétentes » (art. 10). La réserve apporte à l’espace une protection totale du biotope en interdisant toute activité qui lui serait nuisible (art. 11).

95La mise en défens désigne quant à elle « une aire soustraite périodiquement à la pêche pour une durée de deux à trois mois continus, placée sous la surveillance d’un comité de pêche et dont l’exploitation fait l’objet d'une pêche collective » (art. 19). La mise en défens interdit par définition tout acte de pêche pendant sa durée. L'organisation des pêches collectives et les mises en défens sont placées sous la responsabilité des conseils d’arrondissements (institués par l’ordonnance du 12 juillet 1977).

96La recherche et la constatation des infractions reprennent textuellement celles de la législation forestière et cynégétique. Les actes répréhensibles sont plus nombreux que dans le décret de 1975, mais ils sont également sanctionnés par des peines privatives de liberté et/ou des amendes pécuniaires ainsi que par la possibilité de confiscation ou saisie des engins et des embarcations.

L'apport des conventions locales

97En plus de la convention régionale, des conventions locales interviennent dans les cercles de Ténenkou, Djenné, Yuwaru, Mopti et Douentza. La convention régionale est issue d’une conférence sur la pêche qui a donné lieu à des recommandations. Les conventions locales sont en principe des adaptations aux spécificités locales de la convention régionale qui « adopte et approuve en dernier ressort les conventions locales de pêche ».

98Les préambules des conventions reflètent l’état d’esprit des participants et surtout celui de l'administration. Nous en citons quelques-uns avant de souligner leur apport.

99« Depuis plus d’une décennie, nous assistons à une diminution dangereuse du potentiel piscicole se traduisant par des captures très faibles composées d’individus de petites tailles. Cette déplétion des pêcheries est due aux facteurs suivants : le déficit pluviométrique et hydrologique, l’augmentation du nombre des pêcheurs, le perfectionnement des engins de pêche et leur augmentation numérique, les pratiques destructrices de pêche, le non-respect et la mauvaise interprétation des textes. Eu égard à cette situation, il est nécessaire, voire impérieux, de se pencher à tous les niveaux sur le développement de la pêche pour un meilleur rétablissement de l’écosystème halieutique » (convention régionale de 1990).

100« Au fil des temps, les moyens d’intervention sont devenus plus puissants et l’oubli des conditions de départ, tant naturelles qu’humaines, est singulièrement fréquent. Une solution miracle est impossible ; espérer retrouver les conditions de départ devant une situation peu commune est assurément un leurre dans la mesure où l’homme en général – et le pêcheur en particulier – ne perçoit aucune autre vocation de son environnement que celle de servir à son usage et à une consommation dans l’immédiat. À ce moment il faut absolument chercher à protéger ce qui peut encore l’être en suscitant une série de pressions volontaires mais nécessaires chez ceux-là mêmes qui vivent, presque exclusivement encore, de l’activité pêche dans un cadre qui engage leur responsabilité » (convention de Ténenkou, 1990).

101« Face à la gravité de la situation actuelle, il devient indispensable de prendre des mesures de conservation et de restauration des écosystèmes en équilibre, mesures qui appellent à une prise de conscience et une responsabilisation de tous ceux qui sont intéressés par l’activité de pêche » (convention de Yuwaru, 1990).

102C'est à un niveau plus local que l’on parle de l’homme, du pêcheur et de la nécessité de le responsabiliser. Dans cette perspective sont créés des comités de gestion villageois qui ne peuvent néanmoins prendre aucune décision sans l’aval administratif.

103La convention de pêche en Ve Région du 4 novembre 1987 complète la loi de 1986 principalement sur trois points :

  1. la précision de la définition de la pêche de subsistance : « celle pratiquée par les engins rudimentaires (filets à deux mains, kango, et les petites nasses appâtées, papolo) » (art. 3) ;
  2. la composition des conseils et comités de pêche (plus fournie qu'auparavant mais avec toujours une présence majoritaire de l’administration), avec surtout comme nouveauté l’institution d’un comité de surveillance et de gestion par village. Cependant, rien ne se fait sans l’accord préalable du commandant de cercle ou du chef d'arrondissement ; conseils et comités sont présidés par l’administration déconcentrée ;
  3. les interdictions d’engins sont précisées par les conventions locales : l’épervier à tout moment et la senne à certains moments.

« Aucune des dispositions prises n’a pu annuler le rôle combien prépondérant des anciens maîtres des eaux dans les grandes décisions d’exploitation des pêcheries » (INRZFH, 1986).

104La convention régionale réaffirme l’interdiction de poser des barrages dans le lit du fleuve ou sur ses principaux bras. Cet engin doit se limiter aux mares et marigots sous l’initiative des conseils et comités de pêche.

105Un retour timide vers le pêcheur et sa coutume semble s’amorcer à partir de 1990. Les règles traditionnelles sont un peu reconsidérées, certainement devant l’échec d’un comportement imposé par l’administration et son droit étatique. Cependant, les maîtres des eaux sont toujours rejetés.

106En 1990 les comités de surveillance et de gestion sont créés non seulement au niveau des villages mais également dans les campements permanents (art. 5 de la convention locale 1990 de Ténenkou, art. 11 de celle de Yuwaru). L’organisation des pêches collectives et des mises en défens est placée sous la responsabilité du comité de pêche (à Ténenkou et Djenné), qui élabore et exécute le calendrier d’exploitation des pêcheries. Ce calendrier doit tenir compte des coutumes : « en ce qui concerne le choix des jours de pêche, le moment de la pêche et dans une certaine mesure les sacrifices habituels » (art. 13 de la convention locale 1990 de Ténenkou). Cependant, la convention de Yuwaru de la même année précise que « les sacrifices rituels ne peuvent en aucun cas excéder le cadre symbolique » (art. 18), afin de ne pas empiéter sur les pouvoirs conférés au comité de pêche.

107Le tableau 20 synthétise les principales recommandations des conférences régionales. De 1987 à 1993, la gestion locale de la pêche déléguée par l’État (mais restant sous son contrôle) est constamment recommandée ; elle est censée s’effectuer par la mise en place et le fonctionnement de comités et conseils de pêche peu effectifs jusqu’alors (ce qui justifie cette insistance). Le développement de la pisciculture a également été un leitmotiv, afin de répondre notamment au besoin nutritionnel des populations et de limiter la pression halieutique. L’autorité traditionnelle du maître des eaux est rejetée, car il apparaît comme le responsable systématique du non-respect des règles étatiques. Enfin, le problème des engins de pêche illégaux est souvent évoqué par la conférence, qui sollicite un meilleur contrôle de leur importation. Dans l’ensemble, la difficulté d’appliquer la réglementation en vigueur revient comme une constante. Ainsi, en 1993, l’administration constatait que l’épervier est toujours considéré comme un engin de subsistance par les pêcheurs malgré la campagne contre son emploi. Ce constat l’a conduite à abandonner l’interdiction pure et simple et à proposer une réglementation de l'usage de cet engin.

Tableau 20 – Les principales recommandations des conférences régionales sur la pêche de 1987 à 1993.

Recommandations

Dates

Lutter contre « l’existence de prétendus “maîtres d'eau” » (sources de non-respect des règles)

1990, 1991, 1993

L'information, la sensibilisation et l'éducation des pêcheurs sur les conventions locales

1987, 1990

La mise en place effective des comités et conseils de pêche, ainsi que les comités de surveillance et de gestion

1987, 1990, 1991, 1992, 1993

La représentativité de toutes les couches socioprofessionnelles concernées par la pêche au sein des comités de surveillance et de gestion

1990

L’application de l'obligation de pêcher avec un permis de pêche

1990, 1991

Un meilleur contrôle sur l’importation des engins de pêche prohibés

1987, 1990, 1991

La lutte contre l’usage de l’épervier

1990, 1991, 1992

La rationalisation de l’installation des barrages par les comités et les conseils de pêche

1993

Le développement de la pisciculture

1990, 1991, 1992, 1993

La diversification des activités des pêcheurs

1987, 1992

L’application des pratiques locales par les migrants (usage du code de pêche)

1993

L’application stricte des dispositions conventionnelles sur les mises en défens et l’organisation de la pêche collective

1993

« L’utilisation de tous les moyens de droit contre les récalcitrants »

1993

108L’eau appartenant à l’État ainsi que l'attribution du droit d’exercice de la pêche, on peut s’interroger sur l’intérêt d’une telle centralisation des espaces halieutiques. Elle débouche sur une réglementation de l'usage des engins de pêche et l’imposition d’une redevance qui ouvre la totalité de l’espace halieutique à tous. Seule la capture de la ressource est prise en compte. L’État croit ainsi pratiquer une gestion de la pêche. La méprise est de taille et occulte totalement l’aspect foncier, faisant ainsi disparaître le socle même de toute forme de gestion. En ouvrant l’espace à tous au nom d’une idéologie politique, fût-elle des plus nobles et des plus acceptables, on aboutit à une organisation artificielle de la pêche qui mène à des impasses. Le fait que le maître des eaux reste bien présent prouve cette difficulté : « Aucune des dispositions prises n’a pu annuler le rôle combien prépondérant des anciens maîtres des eaux dans les grandes décisions d’exploitation des pêcheries » (INRZFH, 1986). La fonction de ce chef traditionnel n’a pas pu être remplacée et son abolition a effectivement créé un vide que devaient combler les comités et conseils de pêche, ainsi que les comités de surveillance et de gestion des pêcheries, dont la mise en place semble particulièrement difficile. En fait, le droit traditionnel et le droit étatique se superposent de façon très prégnante lorsque par exemple un migrant achète le permis de pêche puis paie le manga-ji sur le site. Le nouveau droit n’a pas évincé l’ancien parce qu’il n’a pas réussi à le remplacer !

« Aucune des dispositions prises n’a pu annuler le rôle combien prépondérant des anciens maîtres des eaux dans les grandes décisions d’exploitation des pêcheries. » (INRZFH, 1986)

Kassibo, maître des eaux dans le leydi de Wuro Neema à Siimina.

109L’articulation autour d’une réglementation nationale (la loi), régionale (la convention régionale) et locale (la convention au niveau du cercle) souffre de l’omniprésence de l’administration qui, à l’instar d’un nouvel empire, décide de tout. Concentrée sur l’engin plutôt que sur le milieu, sa stratégie est erronée. En effet, le fait que la ressource halieutique dépende justement de l’ensemble des écosystèmes rend le choix du site prépondérant pour la pratique de la pêche : « D’une certaine façon, l'engin est secondaire puisque le choix du site est essentiel. Ce sont donc les sites de pêche qui constituent l’enjeu des pêches et c’est sur eux que doit s’exercer la réglementation » (Quensière, 1994 : 437).

110Tout comme dans le domaine de la réglementation de la chasse, le législateur semble penser que la ressource animale ne se gère qu’à travers sa capture et en la protégeant par l’établissement de quelques aires spécifiques. Si la réglementation des engins de pêche ou de chasse s’impose, elle ne constitue pas pour autant la clef de voûte de la gestion qui réside dans le contrôle de l’accès à la ressource. Celui-ci implique le contrôle des espaces. Par conséquent, la gestion halieutique est avant tout foncière.

111Si, en dehors de la nationalisation des pâturages, le pastoralisme n’a pas subi les foudres d’une législation déstructurante, il a fait en revanche les frais d’une absence de considération.

Des tentatives de gestion locale des ressources pastorales

112Avant d’aboutir à une réglementation inapplicable de l’exploitation du burgu, l’organisation de l’exploitation des pâturages a fait l’objet de recherches en vue de l’élaboration d’un Code pastoral et de l’institution d’unités agropastorales.

Un projet de Code pastoral non retenu

113L’absence de reconnaissance juridique du pastoralisme et la nécessité d’en organiser l’existence en droit écrit dans le delta intérieur du Niger ont donné lieu en 1980 à une proposition de Code pastoral qui se trouve confrontée à la diversité des situations et des spécificités locales. C’est la raison pour laquelle selon Gallais et Boudet « les articles du Code pastoral sont rédigés en termes suffisamment généraux pour ne pas se trouver en totale contradiction avec des situations locales difficiles à modifier dans l’immédiat. Le Code pastoral doit être en effet considéré comme une loi-cadre ouvrant un champ suffisamment flexible d’actions, d’interventions et d’incitations susceptibles d’améliorer progressivement la gestion des terroirs pastoraux » (Gallais et Boudet, 1980 : 63).

114L’objectif d’une organisation pastorale juridique du delta central repose sur une contradiction que le géographe et l’agropastoraliste n’ont pu contourner : conserver les pratiques traditionnelles dans le cadre du droit étatique existant. Cette recherche de conciliation se situe dans un entre-deux et présuppose la possibilité d’une coordination entre les deux systèmes juridiques, qui sont fondamentalement peu compatibles.

115Concrètement, les auteurs proposent une structure qui serait placée dans un carcan administratif omniprésent et substituerait au fonctionnement traditionnel une rationalité nouvelle. Le Code proposé comprend trois titres, relatifs à la constitution de communautés, à la territorialisation de l’espace et à la gestion des pâturages.

116Les villages et campements seraient regroupés (volontairement) en communautés pastorales ou agropastorales sur la base de rapports traditionnels (« des liens coutumiers pour l’usage de la terre et les échanges de service »), possédant leur propre personnalité juridique avec une autonomie financière. Les communautés s’organiseraient entre elles en conseil. Un conseil régional de composition paritaire (les représentants des communautés et des administrations) aurait un rôle de consultation sur toute réglementation et décision relative à l’élevage au niveau régional. Il remplacerait sur ce point la conférence régionale sur les bourgoutières, notamment en ce qui concerne la fixation du calendrier de transhumance. En son sein seraient établies des commissions d'arbitrage compétentes au niveau des cercles pour tout litige pastoral.

117L’espace serait divisé en trois types de territoires : communautaire, intercommunautaire et domanial. L’espace communautaire ferait l’objet d’une autorisation d’usage et de gestion selon des modalités imposées par l’administration (le gouverneur). Le Code pastoral prévoit l’établissement d’un « plan d’utilisation des sols du territoire » proposé par la communauté, soumis au conseil régional et rendu exécutoire par une décision du gouverneur. Ce plan local devrait respecter le schéma directeur régional ministériel. L’espace intercommunautaire (comprenant les mares, puits, forages, lieux de cure salée et les parcours) serait partagé entre plusieurs groupes. Les communautés devraient se mettre d'accord sur le mode de gestion qui ferait l’objet d’une réglementation administrative (par le gouverneur).

118Le domaine public, constitué par les zones éloignées, les pistes de transhumance et les gîtes d’étape, certains pâturages et les aires classées par le service forestier, serait géré par les pouvoirs publics. Le domaine subirait un cadastrage et un bornage. Son accès pourrait être soumis à la perception d’une « taxe de pâturage ou d’usage des points d’eau » (art. 11).

119Les auteurs du projet de Code souhaitent un droit d'usage des ressources qui soit égalitaire : « Toutes les couches sociales de la population constituant une communauté bénéficient également du droit d’usage reconnu à cette dernière » (art. 12). La libre pâture est mentionnée dans le texte, sans indication relative à sa date. L’usage des espaces donnerait lieu à une catégorisation traduite par un bornage des terres agricoles, forêts villageoises, hariima, pâturages de pénétration ou d’attente, bourgoutières, pâturages en défens, terres de cueillette et de fauche, pêcheries, etc. qui constituent autant de types d’espaces. La gestion des pâturages s’effectuerait par les moyens suivants :

  • un contrôle de la charge pastorale, avec l’élaboration par les communautés d’un plan annuel de charge ;
  • le marquage du bétail ;
  • le contrôle des feux de brousse ;
  • la création de réserves de parcours ;
  • le pâturage des parcours soumis à un calendrier ;
  • le gardiennage des caprins rendu obligatoire.

120Ainsi, l’organisation de l’espace pastoral demeurerait entièrement dépendante de la puissance publique. Au nom du principe de l’égalité d’accès de tous aux ressources, le système proposé subordonnerait à tout moment les communautés à sa volonté : à travers l’exploitation des ressources (conventions d’usage et de gestion des ressources locales, plan d’utilisation des sols, plan annuel de charge, périodicité d’exploitation des parcours) ; à travers son budget, par le biais du bornage obligatoire de tout espace ; par l’absence de prise en compte des pratiques et de l’organisation locale.

121Dans ce projet de Code, la gestion des ressources demeure axée sur la notion de « droits d’usage ». On concède aux populations le droit de faire paître leur bétail selon une certaine rationalité et d’une façon contrôlée par l’administration du pouvoir centrai. Les vœux pieux des auteurs qui disent vouloir intégrer les logiques locales dans le droit étatique ne sont pas énoncés dans le texte, qui tente malgré tout d’innover. Il faut bien reconnaître qu’une telle organisation centralisée intègre peu les populations dans le processus décisionnel et semble ignorer les autorités traditionnelles. En cela, ce projet se situe à l’opposé d’une gestion décentralisée de l’environnement. De même, on reste songeur devant le projet de borner toutes les zones par « un système de bornage standardisé à la charge de l’autorité gestionnaire, suffisamment dense pour qu'il soit d’observation facile » (art. 15). Le travail à effectuer serait énorme dans un delta qui subit chaque année des hauteurs de lame d’eau différentes, ce qui modifie le paysage et par conséquent les contours des espaces territorialisés.

Domaine pastoral et unités agropastorales : des propositions avortées

122La volonté de reconnaître l’activité pastorale deltaïque dans toute sa dynamique territoriale a engendré en 1982 la proposition d’une domanialité pastorale contenue au sein d’unités agropastorales.

123Alain Rochegude considère que la préservation de l’espace pastoral n’est possible qu’en le « domanialisant » et en mettant en œuvre « une réglementation qui préserve ce que l’on peut considérer comme le “réseau sanguin” de l’espace pastoral, ses aménagements et utilisations de l’espace intérieur et périphérique du delta qui sont la trame indispensable des transhumances [...]. Le domaine ainsi déterminé pourrait avoir un régime juridique analogue à celui du domaine public, de façon à garantir son intangibilité, son inaliénabilité, sa libre disposition pour les éleveurs, le tout sous le contrôle de l’État qui pourrait en confier la gestion, dans le cas précis, à l’opération spécialisée qu’est l'Odem » (Rochegude, 1982 : 5).

124La définition du domaine pastoral reprend partiellement celle du projet de Code formulé par Gallais et Boudet (1980) et elle se réfère essentiellement selon cet auteur aux points que le code de la Dina a retenus comme stratégiques : les couloirs et pistes de transhumance, les gués de traversée, les points d’abreuvement situés aux abords des pistes, « des pâturages éloignés de tout village et où ne s’exerce pas d’usage coutumier précis » (on peut s'interroger sur cette formulation), « des pâturages considérés comme d’intérêt public et mis en réserve ou en défens », des zones d’attente et « tout autre espace considéré comme étant d’intérêt majeur pour l’aménagement du domaine pastoral » (art. 1). Le texte envisage un inventaire très précis et un classement par arrêté ministériel, faisant l’objet d’une procédure publique et contradictoire ainsi que d’une publicité.

125Juridiquement, le domaine pastoral deviendrait une dépendance du domaine public. Sa gestion pourrait être concédée à l’Odem ou à une unité agropastorale. Le bornage de ce domaine est obligatoire. La mise en culture, la pose de barrages de pêche et le stationnement permanent des animaux sont interdits dans le domaine pastoral.

126En vue d’assurer « la mise en œuvre harmonieuse et équilibrée des programmes de développement rural » (art. 1), le projet conçoit l’idée d’unités agropastorales. Ces unités ne constitueraient pas un nouveau découpage administratif mais correspondraient à des « territoires communautaires fonctionnels » réalisés par des regroupements « sur la base des liens coutumiers pour l’usage des terres, les structures sociologiques, les liens économiques et de service » (art. 2). On rejoint ici les communautés du projet de Code pastoral.

127L’objectif principal des unités agropastorales serait de favoriser le développement de l'élevage par sa gestion et son encadrement et de maintenir son espace. Les usagers se regrouperaient en associations pour administrer et assurer la gestion des unités agropastorales. Cependant, l’administration y serait « étroitement » associée. Les unités agropastorales seraient des organismes publics à caractère technique, dotés d’une autonomie financière et de gestion et placés sous la tutelle du ministre chargé de l’Élevage. Leur création se ferait par arrêté ministériel, assorti d’un cahier des charges imposant les conditions générales techniques de fonctionnement, précisant les limites géographiques, le siège et la gestion par l’association. L’association serait dotée de la capacité juridique et de l’autonomie financière. Juridiquement, elle fonctionnerait comme une coopérative et se composerait d’une assemblée générale (comprenant tous les usagers rattachés à la zone) et d’un conseil d’administration composé de six à douze membres élus pour trois ans par l’assemblée.

128L’association agropastorale aurait la responsabilité de la gestion de l’espace de l’unité agropastorale : contrôle de l’accès aux pâturages et aux points d’eau, respect des espaces impartis, entretien des pâturages, contrôle des feux de brousse et élaboration d’un calendrier des activités de la zone. Elle serait chargée de régler à l’amiable les litiges fonciers. Pour toute activité, l’association serait liée à un cahier des charges qui serait préparé et discuté avec les populations intéressées en même temps que le projet d’unités agropastorales. Concernant le règlement des litiges fonciers, le texte propose de constituer un comité de conciliation auprès de chaque groupe d’usagers.

129Sur le plan foncier, le droit appliqué serait le droit étatique en vigueur ; cependant, toutes les terres de la zone seraient attribuées à l’association qui en confierait l’exploitation aux usagers des lieux. L’attribution de terres ferait l'objet d’un bornage au cas où une délimitation naturelle s’avérerait impossible. Les actes de concession tiendraient lieu de cadastre. Chaque terrain attribué donnerait lieu à un cahier des charges indiquant la vocation d’usage de la terre et les modalités de cet usage par référence au cahier des charges de l’unité agropastorale et aux décisions de l’assemblée générale et du conseil d’administration. L’association exclurait de sa gestion le domaine public, le domaine pastoral classé et le domaine forestier classé ou protégé. Enfin, le texte prévoirait le bornage des hariima par « des limites naturelles ou artificielles ».

130Ce texte fait table rase de toute l’organisation traditionnelle pour imposer un schéma qui découpe l’espace en autant d’unités gérées séparément par les usagers réunis en associations. Chaque association distribue les terres sur un modèle de concession administrative et gère toute la dynamique pastorale avec ses conflits. L'activité halieutique n’est pas prise en considération, malgré des interconnexions. L’État reste présent à tous les niveaux. Que deviennent les maîtres de terre et les jowro ? L’auteur du texte tente de plaquer un système égalitariste sur une réalité socialement hiérarchisée. Et que deviennent les droits lignagers ? L’application d’un tel texte ne pourrait s’effectuer que d’une manière imposée allant à l’encontre des identités culturelles locales.

131En ce qui concerne à la fois le pastoralisme et le milieu naturel deltaïque, le fond du problème demeure la conservation du burgu. Le gouvernorat de la région de Mopti ne s’y est pas trompé en prenant une décision réglementaire sur la protection de cette ressource pastorale.

La protection et l'exploitation du burgu : une réglementation inappliquée

132En 1987, le gouverneur de la région de Mopti prend une décision afin de protéger et de gérer l’exploitation du burgu, à la demande constamment réitérée de la conférence régionale sur les bourgoutières. Cette décision sera remaniée à deux reprises, en 1989 et en 1990. Un projet de modification est en cours, mais beaucoup plus sur la forme que sur le fond.

133Afin d’organiser la protection du burgu, la décision institue une commission locale qui différencie des types de droits exercés, instaure une procédure d’inscription sur un registre et impose le permis de fauchage et de circulation.

134Les bourgoutières sont définies comme les zones qui sont «périodiquement inondées dans lesquelles la végétation dominante est Echinochloa stagnina (bourgou) dont les feuilles et tiges sont consommées par les animaux » (art. 1). Les bourgoutières comprennent toutes les zones où le burgu pousse naturellement, où il est régénéré, ainsi que les hariima. Les rizières, les jachères de moins de cinq ans et les terres faisant l’objet d’un titre foncier ne peuvent pas être considérées comme des bourgoutières. La décision distingue la « bonne exploitation » de « l’exploitation anarchique » du burgu, d’après les critères de permission du fauchage et de respect des dates d’accès. Une mauvaise exploitation du burgu se reconnaît à l’arrachage de l’herbe, à son fauchage sans autorisation, à l’accès en dehors des dates officielles et « tout autre acte de nature à nuire au développement, à la régénération et à la pérennité du bourgou et des bourgoutières » (art. 6).

Dans la plaine inondée du leydi Wuro Neema, entre Fussi et Jambakuru, un Malinke prélève des hélophytes pour nourrir les animaux restés au village.

135L’exploitation des bourgoutières est placée sous la responsabilité d'une commission locale créée au niveau de chaque cercle, composée majoritairement de représentants de l’administration (plus de sept membres) et d’un représentant de chaque système d’exploitation du delta (élevage, agriculture et pêche) par arrondissement. La commission détermine les différentes bourgoutières à exploiter ou à mettre en défens, après avis technique du comité régional de développement. Sa fonction précise reste floue : « La commission locale a pour attribution la prise de décisions et le suivi de leur exécution correcte relative à la gestion et à l’exploitation des bourgoutières » (art. 9).

136Les bourgoutières relèvent de deux types juridiques : les premières sont soumises à des droits d’origine coutumière et les autres à des droits d’usage. Ici la décision fait la distinction entre droits coutumiers et droits d'usage, alors qu’habituellement tous les textes les assimilent. Les droits coutumiers sont « exercés sur une bourgoutière par les particuliers ou des collectivités en vertu de la coutume » (art. 11). La distinction est de taille. L’administration accorde des droits dits « d’exploitation », sans aucune précision, uniquement sur les bourgoutières régénérées ou qui sont sans gestionnaire, qualifiées sans ambages de « vacantes et sans maître ». Il semble que cette formulation liée au référent colonial doive être prise au premier degré car aucune arrière-pensée ne s’en dégage. En effet, les bourgoutières concernées sont les rares bourgoutières publiques issues d’une régénération non naturelle.

137Le caractère particulièrement innovant de ce texte vient de ce que contrairement aux autres il reconnaît un domaine pastoral aux lignages et aux villages. Il conduit ainsi à une reconnaissance des droits pastoraux traditionnels en dérogeant au Code domanial et foncier de 1986, selon lequel les bourgoutières font bien partie du domaine public naturel. Cet espace pastoral est ainsi défini : « Le domaine pastoral des détenteurs des droits coutumiers comprend les zones périodiquement inondées, les hariima, les mares sacrées et tous lieux protégés par les collectivités dans un but socio-religieux » (art. 14). Un autre domaine pastoral est défini, il s’agit de celui des détenteurs des droits d’usage sur « les zones périodiquement inondées vacantes et sans maîtres, les périmètres à régénérer » (art. 15).

138Le rédacteur de cette décision surprend en définissant « les produits de la bourgoutière » comme une propriété en reprenant l’article 544 du Code civil français : « Les détenteurs des droits coutumiers et des droits d’usage à titre individuel ou collectif ont le droit de jouir et de disposer des produits de leurs bourgoutières à quelque titre que ce soit, pourvu qu’ils n’en fassent pas un usage prohibé par les lois et les règlements » (art. 16). Ici le burgu n'est pas le seul visé ; sont également concernées les ressources qui proviennent de l’écosystème de bourgoutière, comme le poisson qui s'y cache et s’y reproduit ou le gibier La décision précise également que ceux qui disposent de droits coutumiers ou d’usage ont un accès libre à ces bourgoutières.

139Pour être valables, les droits coutumiers doivent être reconnus. Pour ce faire, la décision instaure une procédure d’inscription dans un registre. Une enquête publique et contradictoire s’effectue, qui peut donner lieu à des contestations. Dans l’hypothèse de contestations, l’inscription n’a lieu qu’après un jugement entre toutes les parties devant le tribunal de première instance ou la justice de paix du lieu de la bourgoutière.

140Le fauchage du burgu nécessite la possession d’un permis de fauchage (gratuit pour le fauchage effectué pour la consommation personnelle, et onéreux s’il s’agit d’un commerce) délivré par les chefs de secteur d’élevage et les chefs de poste vétérinaire. Les possesseurs de droits coutumiers n’en sont pas exclus : « La quantité de bourgou autorisée à être fauchée par les détenteurs de droits coutumiers ou droits d’usage est fonction des besoins réels du requérant et de ceux qui viennent en concurrence avec lui dans l’exploitation de la bourgoutière » (art. 23). Un permis de transport (gratuit) s’impose également pour transporter le burgu.

141Les bourgoutières faisant l'objet des droits d’usage sont annuellement recensées et ceux qui n’y respectent pas les instructions que l’administration a promulguées se voient reprendre ces droits. Dernière surprise de la décision : « L’exercice prolongé du droit d’usage sur une zone inondée est subordonné à la mise en valeur de cette zone » (art. 31). En quoi peut consister une mise en valeur non agricole ? Contrairement à l’emploi habituel de cette notion, le rédacteur l’adapte parfaitement bien à l’écosystème que constitue la bourgoutière : « La mise en valeur est caractérisée par la préservation de la bourgoutière dans les conditions qui assurent son développement » (ibid.). Pour une fois la mise en valeur adopte une variante non destructrice du milieu, la préservation !

142Concernant la répression des infractions, la décision reprend textuellement les articles de la législation forestière de 1986. L’infraction retenue est l’exploitation de « façon anarchique » des bourgoutières et de leurs produits, par les auteurs et ceux qui l’ont permise. Le burgu fauché sans autorisation ou arraché se voit confisqué au profit de l’État.

143Cette réglementation souvent imprécise reste jusqu’à présent totalement inappliquée. Les pouvoirs traditionnels n'y sont pas impliqués. Le jowro, maître du burgu et maître des pâturages, n’est pas cité une seule fois.

144Une fois de plus, l’administration entend tout régenter seule. Ce texte reconnaît l’existence des bourgoutières lignagères, dont l’omission avait été antérieurement tentée comme l’a montré l’étude des conférences régionales sur les bourgoutières, La décision du gouvernorat crée un registre des bourgoutières pour qu’elles soient toutes enregistrées avec les possesseurs des « droits coutumiers ». Cette procédure est a priori beaucoup plus simple que l'immatriculation relative aux terres agricoles. En pratique, on peut craindre qu’au lieu d’assurer la paix sociale, elle n’éveille ou ne réveille d'anciennes revendications. Cependant l’instauration d'un tel système permet d’accomplir un très grand pas puisqu’il reconnaît un patrimoine foncier pastoral.

145Du 23 au 27 août 1993 s’est tenu à Mopti un séminaire national sur la problématique des bourgoutières, qui prouve que le burgu devient une préoccupation nationale au Mali. De nombreux constats ont été dégagés ainsi qu’un diagnostic aboutissant à des recommandations qui témoignent d'une prise de conscience. Elles expriment aussi le besoin de connaître le droit traditionnel, l’importance du jowro et la nécessité de trouver un droit adapté : « Le Séminaire, Considérant la complexité des problèmes inhérents aux bourgoutières, liés à la coexistence conflictuelle du droit moderne et du droit coutumier ; Considérant l’insuffisance et l’inadaptation des textes en vigueur, Code domanial et foncier ; conventions, Recommande : l’élaboration d’un Code pastoral qui prendra en compte particulièrement les problèmes liés à la gestion des bourgoutières, mais en attendant le Séminaire suggère la prise d’une loi d’orientation qui sera complétée par des conventions locales.

Amadu Siidibe, l'owro du leydi Wuro Neema.

146Le Séminaire, Considérant le rôle important que joue le Dioro dans la gestion des bourgoutières de la région de Mopti ; Considérant la contestation actuelle de la fonction du Dioro pour les multiples spéculations foncières, Recommande : que le droit coutumier gestionnaire des bourgoutières reste acquis aux Dioros tout en moralisant sa fonction ; que le Dioro soit membre de droit de l'institution foncière prévue dans les résolutions de la conférence Nationale sur le foncier rural. » En 1991, la chute du régime autoritaire de Moussa Traoré a auguré une ère nouvelle au Mali. Elle s’est traduite en termes de démocratie et de décentralisation. Les répercussions sur la gestion des ressources naturelles devraient être importantes.

Table des illustrations

Légende Transport de bois d'œuvre et de feu, denrée rare dans le delta.
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/14540/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 186k
Légende Émondage important le Sclerocarya birrea dans un champ de mil en zone exondée.
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/14540/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 230k
Légende Transport de durankoro (nasse à poisson) par deux jeunes Bozo de Senselaaji (leydi de Wuro Neema).
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/14540/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 189k
Légende Kassibo, maître des eaux dans le leydi de Wuro Neema à Siimina.
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/14540/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 178k
Légende Dans la plaine inondée du leydi Wuro Neema, entre Fussi et Jambakuru, un Malinke prélève des hélophytes pour nourrir les animaux restés au village.
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/14540/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 295k
Légende Amadu Siidibe, l'owro du leydi Wuro Neema.
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/14540/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 239k

© IRD Éditions, 2002

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