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La lutte antivectorielle en France

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Didier Fontenille
, 
Christophe Lagneau
, 
Sylvie Lecollinet
, 
et al.

Du cadre juridique à la gouvernance

Cadre législatif et réglementaire de la lutte antivectorielle1

Texte intégral

  • 1 Dans ce chapitre, les références au CD-ROM concernent la question 2 : « Quel est le cadre législati (...)

1Cet état des lieux se propose de mettre en lumière les responsabilités et compétences respectives des différents échelons institutionnels du pays à travers une analyse des textes : Règlement sanitaire international, directives européennes, décisions communautaires, Code de la santé publique, Code général des collectivités territoriales, Code rural, Code de l’environnement, Code de la construction et de l’habitation, Code des assurances, Règlement sanitaire départemental, circulaires ministérielles, jurisprudence.

LUTTE ANTIVECTORIELLE EN CAS DE RISQUES POUR L’HOMME

Droit international

2Les principales dispositions ressortent du Règlement sanitaire international (RSI, 2005). Celui-ci vise à limiter la propagation internationale des maladies. Il s’agit d’un instrument juridique contraignant ayant force obligatoire, notamment pour l’ensemble des États membres de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Actuellement 194 États, dont la France, sont parties prenantes de ce règlement. Dans ce cadre, les maladies à transmission vectorielle sont surtout concernées par les mesures dont le but est de limiter la propagation des vecteurs potentiellement infectés, que ce soit dans les moyens de transport et le fret, aux points d’entrée, ou lors de la procédure de délivrance des certificats de contrôle sanitaire (pour davantage de détails sur chacun de ces aspects, voir CD-ROM).

3En cas d’alerte, des recommandations temporaires ou permanentes sont émises par l’OMS (titre III, RSI) qui publie d’ailleurs, régulièrement, la liste des zones en provenance desquelles tout moyen de transport doit faire l’objet de mesures de désinsectisation, et qui définit les méthodes à appliquer (RSI, annexe 5, point 1).

Des mesures de prévention et d’alertes spécifiques
L’arrêté du 9 septembre 1987 fixe la réglementation applicable au contrôle sanitaire aux frontières :
■ toute personne âgée de plus d’un an en provenance d’une zone infectée de fièvre jaune ou y ayant transité sans remplir les conditions prévues par le Règlement sanitaire international (RSI) est tenue de produire un certificat de vaccination antiamarile à son arrivée dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ;
■ toute personne âgée de plus d’un an est tenue, quelle que soit sa provenance, de produire à l’arrivée dans le département de la Guyane un certificat valable de vaccination antiamarile.

4Les dispositions du RSI sont, bien entendu, mises en œuvre dans le cadre de la réglementation nationale : contrôle sanitaire aux frontières du territoire français, au terme de l’article R. 3115-8 du Code de la santé publique (CSP), et contrôle aux frontières en matière de certificats internationaux de vaccination, comme c’est, par exemple, le cas pour la fièvre jaune dans certains départements d’outre-mer (voir l’encadré).

5La convention de Stockholm (2001), dans son annexe B, apporte pour sa part des précisions sur la production et l’utilisation de substances chimiques. À signaler également la charte internationale pour les catastrophes majeures (20 octobre 2000) : signée par de nombreuses agences ou organismes dans le monde, dont le Centre national d’études spatiales (Cnes) en France, elle permet l’accès, en cas de sinistre, à des images satellitaires des zones touchées ; ce qui peut contribuer à l’efficacité des moyens à mettre en œuvre.

Droit communautaire

6La décision 2007/875/CE de la Commission (18 décembre 2007), qui modifie la décision 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil ainsi que la décision 2000/96/CE, souligne le rôle important joué par les moustiques dans la transmission de certaines maladies. Elle ajoute les maladies vectorielles à la liste des catégories de maladies transmissibles de la décision 2119/98 CE. À noter également que la décision 2000/57/CE de la Commission (22 décembre 1999), qui a trait au système d’alerte précoce et de réaction pour la prévention et le contrôle des maladies transmissibles (décision 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil), pourrait tout à fait s’appliquer au cas des maladies vectorielles.

7Mais c’est surtout le dispositif biocide (directive 98/8 CE du Parlement européen et du Conseil) qui constitue le texte de référence au sein du droit communautaire. Le dispositif communautaire biocides encadre l’utilisation des insecticides, des répulsifs et des appâts dans le cadre de la lutte antivectorielle. La directive 98/8/CE, dont la révision débute en 2009, en est le pilier : elle concerne la mise sur le marché des produits biocides et a été transposée dans le Code de l’environnement français (articles L. 522-1 à L. 522-19). Son objectif est de subordonner l’Autorisation de mise sur le marché (AMM) d’un tel produit à un niveau de risque acceptable pour l’homme et pour l’environnement, à l’absence d’effets inacceptables (développement de résistance, souffrance des organismes cibles…) et à une efficacité suffisante.

8L’évaluation comporte deux étapes : une évaluation communautaire de la substance active contenue dans le produit qui, si elle est favorable, conduit à son inscription sur la liste communautaire « positive » des substances actives autorisées, et une évaluation nationale en vue de la délivrance d’une AMM. Cette procédure distingue les substances existantes, à savoir présentes sur le marché communautaire au 14 mai 2000, des substances nouvelles, c’est-à-dire postérieures. Parmi les substances existantes, deux types de produits (TP) biocides concernent la lutte antivectorielle sur la liste des 23 répertoriés : le TP 18 (insecticides, acaricides, produits de lutte contre les autres arthropodes) et le TP 19 (répulsifs, appâts).

9Les premières AMM seront délivrées en 2009, voire en 2010. À l’issue de l’évaluation communautaire, l’inscription des substances actives existantes (voir l’encadré) sur la liste européenne des substances actives autorisées vaut pour une durée de dix ans. Au niveau national, l’AMM sera délivrée par le ministère chargé de l’Écologie si ces substances sont destinées à la lutte antivectorielle. En attendant (tant que le nouveau système d’AMM n’aura pas totalement porté ses fruits), l’ancien système de délivrance d’AMM peut continuer à s’appliquer par dérogation, à condition qu’il s’agisse bien d’une substance active existante.

Statut des substances actives biocides
Les différents statuts d’une substance biocide sont les suivants :
non identifiée comme une substance active existante sur le marché communautaire au 14/5/2000 : cette substance active et les produits biocides en contenant ne peuvent plus être mis sur le marché depuis le 14 décembre 2003. Elle ne figure pas à l’annexe I du règlement CE n° 1451/2007 ;
identifiée mais non notifiée : la substance ainsi que les produits biocides en contenant ont dû être retirés du marché le 1er décembre 2006. Elle figure à l’annexe III du règlement CE n° 1451/2007 ;
identifiée et pour laquelle l’intention de soutien n’a pas été suivie par le dépôt d’un dossier : la substance ainsi que les produits biocides en contenant ne pourront plus, à terme, être mis sur le marché ni utilisés à des fins insecticides. Entrée en vigueur de ces dispositions courant 2008 ;
identifiée, notifiée et pour laquelle un dossier a été déposé : la substance ainsi que les produits biocides en contenant restent autorisés tant que l’évaluation communautaire n’est pas terminée et jusqu’à ce que les produits soient évalués au niveau national.

10Pour les produits contenant une substance active nouvelle, une autorisation provisoire de vente n’excédant pas trois ans peut être accordée, avec prorogation éventuelle d’un an, en attendant son inscription sur la liste des substances autorisées. Il faut toutefois que l’autorité nationale compétente l’ait évaluée.

11À noter également l’existence d’une procédure particulière : la demande d’usage essentiel. Les États membres peuvent y faire appel lorsqu’ils estiment qu’une substance leur est essentielle pour des raisons de santé, de sécurité ou de protection du patrimoine culturel, ou bien si elle est indispensable au bon fonctionnement de la société. La France y a, par exemple, recouru pour prolonger l’autorisation du téméphos dans les départements d’outre-mer (DOM) jusqu’au 14 mai 2009.

Droit interne

12La lutte antivectorielle fait partie intégrante de la politique de santé publique.

De quels vecteurs parle-t-on ?

13Le cadre législatif général pour la lutte contre les vecteurs est donné par l’article L. 3114-5 CSP, modifié par la loi 2004-809 du 13 août 2004. On y lit entre autres : « Un arrêté du ministre chargé de la Santé établit et tient à jour la liste des départements où est constatée l’existence de conditions entraînant un risque de développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire d’insectes et constituant une menace pour la santé de la population. Dans ces départements, la définition des mesures de lutte nécessaires relève de la compétence de l’État ». Cette disposition vise donc tous les insectes vecteurs de maladies, y compris les moustiques. Parallèlement, la loi 64-1246 du 16 décembre 1964, modifiée notamment par les lois 2004-809 et 2004-1343, porte sur la lutte contre les seuls moustiques.

14Première question : ne serait-il pas plus raisonnable d’envisager un texte législatif unique pour encadrer la lutte contre tous les insectes, quitte à y intégrer des dispositions spécifiques à la lutte contre les moustiques ? Deuxième question : la loi ne devrait-elle pas aller au-delà des seuls insectes au sens zoologique du terme et inclure les arthropodes hématophages ? Si l’on se réfère à la dernière édition du dictionnaire de l’Académie française, il y est clairement rappelé le fait que « dans l’usage courant, on emploie parfois, de façon impropre, le mot “insecte” pour désigner d’autres animaux appartenant à d’autres classes (arachnides, myriapodes…) ». Les tiques, par exemple, sont des vecteurs importants. Ce ne sont pourtant pas des insectes mais des acariens, un ordre d’arachnides et à ce titre des arthropodes. Un doute juridique sur cette question peut sérieusement hypothéquer la lutte antivectorielle.

L’article L. 3114-5 CSP et ses zones d’ombre

15La lecture de cet article donne lieu à quatre observations :

  • le texte concerne tous les insectes. Il a donc un champ d’application beaucoup plus large que la seule loi de 1964 ;

  • c’est au ministre de la Santé de dresser la liste des départements à risque ;

  • seuls sont concernés les départements où existent des conditions à risque de maladies humaines transmises par des insectes donc une menace pour la population ;

  • dans ces départements, la définition des mesures de lutte relève de la compétence de l’État.

16D’où deux séries de questions. L’une concerne la troisième observation : quelles sont les conditions entraînant un risque et selon quels critères ? À partir de quand y a-t-il menace ? Quelle marge d’appréciation laisser à l’État ?

17L’autre porte sur la quatrième observation : quelle est la collectivité compétente pour mettre en œuvre les mesures de lutte décidées ? En toute logique, dès lors que le législateur a précisé que, seule, la définition des mesures de lutte relevait de la compétence de l’État, il sous-entend que leur mise en œuvre relève d’une autre entité. Laquelle ? Force est de constater que le CSP n’apporte pas de solution. En effet, l’article R. 3114-9 CSP dispose que le préfet peut prendre certaines mesures. D’une part, il peut mettre en œuvre des actions d’information et d’éducation sanitaire de la population ou des actions de surveillance, afin de réduire la prolifération des insectes vecteurs. D’autre part, lorsque les insectes sont des moustiques, il peut prescrire (dans les zones délimitées conformément au 1° de l’article 1er de la loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 modifiée) des mesures de prospection, de traitement, de travaux et de contrôle au sens du dernier alinéa de cet article.

18Donc, l’article R. 3114-9 CSP distingue bien le cas général des insectes et le cas particulier des moustiques, mais il n’indique en rien qui est compétent pour mettre en œuvre les mesures définies par l’État contre les insectes autres que les moustiques (la loi de 1964, pour sa part, fixe pour les moustiques une répartition des compétences). En toute logique, cette compétence n’ayant pas été attribuée explicitement à une collectivité précise, deux collectivités pourraient être amenées à intervenir si nécessaire : l’État, au titre de sa compétence de principe en matière de protection de la santé publique, et la commune puisque, selon l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), la police municipale a pour mission d’assurer notamment la salubrité publique. Le maire peut donc prescrire toutes mesures permettant de faire cesser, « par des précautions convenables », « les maladies épidémiques ou contagieuses ». Si les choses devaient en être autrement, cela devrait être précisé par le législateur.

La loi de 1964 et la politique de lutte contre les moustiques

19Cette loi, qui ne visait initialement que les moustiques en tant que nuisants, s’applique désormais aux moustiques de façon générale, qu’ils soient nuisants ou vecteurs. Dans le cadre de la lutte contre les moustiques, le texte modifié de la loi de 1964 prévoit que les communes peuvent se situer dans l’une des trois catégories de départements définies par son article 1er (voir l’encadré). Le texte de 1964 modifié regroupe donc les notions de lutte contre les moustiques transmettant des maladies humaines (catégorie 1) et contre ceux qui seraient seulement nuisants (catégorie 3). La catégorie 2 paraît viser une situation plus incertaine de menace… On constate que la différence entre les départements de la première et de la deuxième catégorie est à affiner. Une nouvelle fois, quand y a-t-il « menace » ?

Trois catégories de departements
1. « Départements où est constatée, dans les conditions définies à l’article L. 3114-5 (CSP), l’existence de conditions entraînant le développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire d’insectes et dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la Santé. »
2. « Départements où les moustiques constituent une menace pour la santé de la population et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre en charge de la Santé et du ministre en charge de l’Environnement. »
3. « En cas de besoin, départements où les conseils généraux le demanderaient. »

20En ce qui concerne la 1re catégorie de départements, il y a aujourd’hui un arrêté du ministre chargé de la Santé pris dans le cadre de la lutte contre les insectes vecteurs potentiels (dans les conditions de l’article L. 3114-5 CSP) : arrêté du 23 avril 1987 concernant Haute-Corse, Corse-du-Sud, Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion.

21Pour la deuxième catégorie de départements, seul le département du Var figure sur la liste fixée par l’arrêté du 26 août 2008 établissant la liste des départements où les moustiques constituent une menace pour la santé de la population.

Répartition des compétences

22L’article L. 3114-5 CSP, qui concerne la lutte contre les insectes y compris les moustiques, précise de façon détournée que, seule, la définition des mesures de lutte relève de la compétence de l’État, dès lors qu’est intervenu un arrêté du ministre de la Santé constatant la nécessité de lutte contre les maladies transmises par des insectes dans le département. Dans le cas contraire, l’État reste compétent pour l’ensemble des opérations, au titre de sa compétence de protection de la santé publique.

23Cela n’est pas sans ambiguïté. L’article 1er de la loi de 1964 ne semble faire aucune distinction entre les trois catégories de départements ayant des zones de lutte contre les moustiques. Les services du département peuvent intervenir d’office dans les trois catégories. Ils ont donc compétence pour mettre en œuvre diverses mesures (prospections, traitement, travaux, contrôles). Mais, seule la première catégorie de départements recoupe le cadre de l’article L. 3114-5 CSP (liste fixée par arrêté du ministre chargé de la Santé). Les deux autres catégories ne correspondent pas au cadre défini par l’article L. 3114-5 CSP. Seuls les arrêtés préfectoraux prévus par la loi de 1964 encadrent la démoustication dans ces cas de figure. En substance il n’y a pas de compétence dévolue à l’État en matière de surveillance entomologique ni en termes de surveillance des insectes. Dans le cadre du 2e et du 3e de l’article 1 de la loi de 1964, c’est à la collectivité de définir les objectifs à atteindre. La compétence de l’État telle que définie à l’article L. 3114-5 CSP s’y applique-t-elle ? Certainement. Mais, on voit bien là les limites rédactionnelles des dispositions actuellement en matière de lutte contre les moustiques (loi de 1964), le préfet est chargé de définir les conditions de mise en œuvre des mesures de lutte (zones concernées, opérations, calendrier). De même, il ressort de l’article R. 3114-9 CSP que le préfet détermine et évalue la stratégie de lutte contre la (les) maladie(s) transmise(s) par l’intermédiaire d’insectes (l’article R. 3114-9 CSP). En outre, dans les départements « où est constatée l’existence de conditions entraînant le développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire de moustiques et constituant une menace pour la santé de la population », les préfets peuvent prescrire les mesures utiles (article 7-1 de la loi de 1964).

24L’État va donc définir les départements à risque, les mesures qui doivent y être prises et les zones d’intervention dans lesquelles le préfet décide des opérations et du calendrier. Les départements concernés, eux, vont exécuter les opérations à l’intérieur des zones : prospection, repérage, surveillance, traitement, réalisation des travaux nécessaires, contrôles. Telle est, depuis la loi du 13 août 2004, la répartition des compétences en matière de lutte contre les moustiques.

25Ce réel transfert de compétences au plan juridique (loi du 13 août 2004) implique une réorganisation et une restructuration des carrières des agents impliqués dans la lutte antivectorielle, d’une part, et une compensation financière (au profit du département) au sens de l’article 72-2 de la Constitution, d’autre part. La question se pose alors de savoir si le partage des charges financières entre le département et les communes concernées (article 65 de la loi de finances 1975, déjà cité) est toujours pertinent.

26Au niveau des communes, un certain nombre de mesures du CGCT précisent les responsabilités du maire. Celui-ci est en effet habilité à prescrire des mesures contre les « maladies épidémiques ou contagieuses » ou bien contre les moustiques « en vertu de ses pouvoirs de police concernant l’hygiène ».

27Le maire est en outre chargé de l’application du Règlement sanitaire départemental (RSD), texte de référence en matière d’hygiène et de salubrité (pour les activités qui ne relèvent pas du champ d’application de la loi du 19 juillet 1976). Un texte toujours d’actualité en de nombreuses circonstances (citernes de recueil d’eau de pluie, mares, abreuvoirs…).

28Concernant la salubrité, il faut également signaler les décrets en Conseil d’État qui, selon l’article L. 1311-1 du CSP, fixent les règles générales d’hygiène et autres mesures propres à préserver la santé humaine (salubrité des habitations, agglomérations…). Ces mesures peuvent être complétées par des arrêtés préfectoraux ou par des arrêtés municipaux (article L. 1311-2 CSP).

29Enfin, au flou juridique caractérisant la répartition des compétences telle qu’elle vient d’être rapidement décrite (voir CD-ROM), des dispositions spécifiques sont susceptibles de brouiller un peu plus les cartes, comme ce fut le cas avec les circulaires relatives aux modalités de mise en œuvre du plan antidissémination du chikungunya et de la dengue en territoire métropolitain (voir CD-ROM).

30À cela, il convient encore d’ajouter que la question du partage des compétences s’inscrit aujourd’hui dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). L’actualité la plus récente vient apporter de nouveaux éléments :

  • projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires » présenté au Conseil des ministres du 22 octobre 2008 ;

  • mise en œuvre de la réorganisation territoriale de l’État présentée au Conseil des ministres du 17 décembre 2008, complétée par une circulaire du Premier ministre du 31 décembre 2008 ;

  • circulaires DGS/DSC du 7 et du 12 janvier 2009 relatives à l’organisation de la défense et de la sécurité dans le domaine des affaires sanitaires.

Répartition des compétences dans les COM (hors Dom)
La lutte antivectorielle dans les collectivités d’outre-mer est notamment encadrée par le décret 2003-462 du 21 mai 2003 qui a conduit à l’article R. 3114-9 CSP, sauf en ce qui concerne Mayotte.
■ Mayotte : le conseil général n’a pas de pouvoir décisionnaire en matière de lutte contre les maladies vectorielles (voir notamment l’article LO 6161-CGCT du 21 février 2007), de la seule compétence de l’État (article 3811-7 CSP). Le décret du 12 janvier 1988 définissant les compétences des Directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales n’a pas été abrogé à Mayotte. Rien n’empêche toutefois les communes de prendre des initiatives de lutte contre les moustiques, qui doivent figurer au nombre des dépenses obligatoires (L. 2572-52 CGCT).
■ Saint-Barthélemy et Saint-Martin : les deux se sont vu attribuer les mêmes compétences que le département d’outre-mer de la Guadeloupe (articles LO 6214-1 et LO 6314-1 CGCT).
■ Saint-Pierre-et-Miquelon : la compétence en matière de lutte antivectorielle relève exclusivement de l’État (article LO 6414-1 CGCT, créé par la loi 2007223 du 21 février 2007 et article LO 6461-11 CGCT).
■ Wallis-et-Futuna : l’État assure notamment l’hygiène et la santé publique (article 7 de la loi 61-814 du 29 juillet 1961).

31L’un des points les plus importants à considérer réside dans la création des Agences régionales de la santé (ARS), qui devrait intervenir dès le début de l’année 2010 (les recrutements des premiers directeurs généraux sont d’ores et déjà lancés). Le directeur général de chacune de ces agences aura en effet compétence pour définir et organiser la stratégie de lutte antivectorielle. Son action devrait être prolongée au niveau départemental par une délégation placée « auprès du préfet de département ». La circulaire du Premier ministre du 31 décembre 2008 précise clairement qu’en période de risque avéré, le préfet reprend la main et s’appuie sur les moyens humains et matériels « mis à disposition » par le directeur général de l’ARS.

Cadre normatif pour les milieux favorables aux vecteurs

32Les dispositions spécifiques relatives au traitement des milieux favorables à la propagation des insectes vecteurs sont peu nombreuses, même si un certain nombre de dispositions de lutte contre l’insalubrité de manière générale sont bien sûr applicables. Elles sont, pour l’essentiel, contenues dans la loi 64-1246 du 16 décembre 1964 modifiée et dans le décret 2005-1763 du 30 décembre 2005 qui ne portent que sur les moustiques.

33En ce qui concerne les agents (professionnels de la surveillance, des traitements…), la loi du 16 décembre 1964 donne des précisions sur leurs droits, rôles et responsabilités, y compris coercitives (établissement de procès-verbaux en cas d’infraction, par exemple). Quant aux propriétaires, locataires, exploitants… c’est essentiellement le décret du 1er décembre 1965 qui éclaire sur leurs obligations, notamment en cas de gîtes à larves dans les zones de lutte contre les moustiques, tous (occupants ou exploitants) étant tenus de faire disparaître ces gîtes (voir CD-ROM). Une consultation d’exemples étrangers, même très brève, est, sur cette question, instructive (voir l’encadré).

Quelques législation d’États étranges en bref
■ Îles Caïmans : au terme de la Mosquito (research and control) Law (19 juin 2007), les agents en charge des contrôles ont accès à toute heure à tous locaux, y compris dépôts d’ordures ménagères et commerciales, pour les inspecter ou les surveiller, les propriétaires et occupants de locaux d’habitation ou commerciaux doivent permettre un accès facile, à des fins de contrôle, aux réservoirs, bidons, cuves et autres réceptacles pour le stockage de l’eau, etc.
■ Comores : les articles 70 et 71 du Code de la santé publique comorien (loi 95-O13/A/F) portent sur les normes régissant l’importation, la distribution, l’utilisation et l’homologation des pesticides utilisés pour la lutte antivectorielle. Selon l’article 109 « tout individu ayant constaté la présence […] d’insectes dans son habitation devra solliciter leur destruction complète auprès des services du Génie sanitaire et de l’assainissement et de lutte contre les maladies à transmission vectorielle ». L’article 137 prévoit que « toute disposition doit être prise pour éviter les gîtes de reproduction des vecteurs […] ».
■ Sri Lanka : la prévention contre les moustiques fait l’objet d’une loi, Prevention of mosquito breeding Act, n° 11 (2007). Comme aux îles Caïmans, ce texte impose diverses obligations aux propriétaires ou occupants de locaux : fermeture et couverture des réserves à eau de toutes sortes, contrôle des appareillages à air conditionné, réduction des arbustes, broussailles et autres types de végétation, etc.

34En cas de non-respect des prescriptions sur les terrains bâtis ou non bâtis des agglomérations, pour les décharges et les dépôts situés en dehors, voire dans les cultures irriguées… le dispositif répressif est relativement développé et sévère à l’encontre de(s) (l’)intéressé(s). Il semble d’ailleurs largement inspiré de celui, non abrogé, de l’ordonnance du 3 avril 1944 relative à la lutte antipaludique. Le décret 2005-1763 du 30 décembre 2005 prévoit les amendes applicables (contraventions de 4e et 5e classes, soit respectivement de 750 euros et 1 500 euros). La récidive est sanctionnée encore plus lourdement. Le cadre normatif des opérations de contrôle et de traitement est, lui aussi, bien développé, ainsi que le système de sanctions à l’encontre des agents en cas d’incurie. Reste le problème du nombre insuffisant de ces agents.

35En revanche, il n’existe aucune mesure de nature systématique, par exemple en cas de transaction immobilière, à l’instar de celle appliquée pour les termites. Peut-être, serait-il envisageable et utile d’instaurer un bilan des risques vectoriels et de conditions favorables à leur implantation.

LUTTE ANTIVECTORIELLE ET SANTÉ ANIMALE

36Le cadre réglementaire s’articule autour de quatre axes : la réglementation issue de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE), celle issue de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la réglementation communautaire et la réglementation nationale. Mais aucune de ces réglementations n’est exclusivement consacrée à la lutte antivectorielle pour la santé animale.

L’OIE

37Cette organisation (anciennement Office international des épizooties) élabore des normes au sein desquelles les références aux vecteurs portent sur trois domaines :

  • la détermination des statuts sanitaires des pays et régions : selon les maladies concernées, celle-ci peut se fonder sur des programmes de surveillance des vecteurs ;

  • la détermination des conditions d’échange des animaux entre pays : selon le statut sanitaire des pays, celle-ci peut s’appuyer sur des périodes d’activité ou d’inactivité vectorielle attestées par des programmes de surveillance entomologique ;

  • la protection des animaux contre les vecteurs : elle se fait soit au travers de protocoles de quarantaine, soit lors du chargement et du transport des animaux.

38Les dispositions définies par l’OIE sont reprises dans le livre II du Code rural (titre III, chapitre VI, article L. 236-4) : « Lorsqu’ils sont originaires ou en provenance de pays non membres de la Communauté européenne, les animaux vivants […] sont soumis […] à un contrôle vétérinaire sanitaire, qualitatif, zootechnique ou ayant trait à la protection des animaux, selon les cas, systématique ou non. »

L’OMC

39Cette organisation est l’aboutissement d’un certain nombre d’accords, y compris sur des dispositions spécifiques relatives aux questions sanitaires et phytosanitaires, en relation avec les risques posés par les échanges commerciaux d’animaux (et de leurs produits). Les normes, lignes directrices et recommandations de l’OIE sont alors considérées comme références internationales en matière de maladies animales et de zoonoses. Mais il n’est donc pas tenu compte, dans ce cadre, de l’introduction d’un agent pathogène par le biais d’un vecteur, ni de l’introduction d’une espèce de vecteur exotique.

La réglementation communautaire

40Elle détermine au travers de la directive 894-CE du 21 décembre 1982 la liste des maladies devant être signalées à la Commission. Parmi elles, figurent les maladies à transmission vectorielle. En la matière, le règlement 2007/1266/CE (26 octobre 2007) porte, par exemple, sur les modalités d’application de la directive 2000/75/CE du Conseil concernant la lutte contre la fièvre catarrhale du mouton, son suivi, sa surveillance et les restrictions applicables aux mouvements de certains animaux des espèces qui y sont sensibles.

41Vis-à-vis de la fièvre catarrhale ovine (FCO), la directive européenne 2000/75, transposée en droit national par l’arrêté ministériel du 24 août 2001 (remplacé par celui du 1er avril 2008), impose le confinement des animaux et leur traitement à l’aide d’insecticides en cas de suspicion ou de confirmation d’un foyer. Le règlement européen 2007/1266/CE définit les dérogations à l’autorisation et à l’exportation si les animaux sont « protégés des attaques du vecteur Culicoides » pendant leur transport. Une formulation sibylline que la France traduit par le traitement insecticide épicutané des animaux (note de service DGAL/SDSPA/N2007-8276).

La réglementation nationale

42La réglementation s’appuie notamment sur l’article R. 3114-9 CSP. Celui-ci précise entre autres que le préfet, dans les départements où s’appliquent les dispositions de l’article L. 3114-5 CSP, peut prendre des mesures de « surveillance des animaux susceptibles d’être contaminés par des agents pathogènes transmis par des insectes vecteurs, selon les modalités fixées par un arrêté du ministre chargé de l’Agriculture ».

43La liste des maladies réputées contagieuses, parmi lesquelles figurent les maladies vectorielles, détermine en outre les maladies pour lesquelles des mesures de police sanitaire doivent être mises en œuvre. La liste des maladies à déclaration obligatoire fixe celles pour lesquelles la notification aux services vétérinaires est obligatoire (livre II du Code rural relatif à la santé publique vétérinaire, article L. 2114-1). D’une manière générale, l’article L. 214-1 du Code rural précise que « tout animal étant un être sensible doit être placé par son propriétaire dans des conditions compatibles avec les impératifs biologiques de son espèce ». Moyennant quoi les références à la lutte antivectorielle concernent les mesures à appliquer ainsi que les échanges et mouvements (voir l’encadré).

44Il apparaît que les exigences réglementaires en matière de lutte antivectorielle n’imposent le plus souvent que la désinsectisation. Il n’existe pas de politique globale de lutte antivectorielle en matière de santé animale, autrement dit d’organisation opérationnelle fondée sur un cadre réglementaire.

45À noter que les services vétérinaires compétents en matière de santé animale sont organisés en services centraux (Direction générale de l’alimentation, ou DGAL) et en services déconcentrés départementaux et régionaux. Les services centraux sont principalement chargés de la préparation, du suivi, du contrôle et de l’évaluation de la législation et de la réglementation, tandis que les missions des services déconcentrés consistent à organiser et à contrôler l’exécution des mesures préconisées par la DGAL. Les textes rédigés au niveau central sont d’application nationale (sauf cas particuliers) avec communication par ordres de service aux services déconcentrés.

Dispositions de lutte antivectorielle à mettre en œuvre
Mesures à appliquer dans les foyers (ou suspicions de foyers), de deux ordres essentiellement :
■ la lutte et la protection contre les vecteurs : désinsectisation des animaux, des bâtiments et des abords selon les cas ; confinement des animaux… (articles L. 223-8 et L 224 du Code rural) ;
■ des enquêtes épidémiologiques destinées à déterminer la présence et la distribution des vecteurs, les lieux de reproduction…
Échanges et mouvements, les références aux vecteurs s’appliquant dans ce cas à trois types de situations ;
■ la protection des animaux contre les vecteurs lors du chargement et du transport (désinsectisation des animaux et des moyens de transport) ;
■ la protection des animaux contre les vecteurs dans le cadre de protocoles destinés à garantir le statut sanitaire des animaux ;
■ l’élaboration de programmes de surveillance des vecteurs destinés à déterminer les périodes d’activité/inactivité des vecteurs (périodes fixant éventuellement les conditions d’échanges des animaux).

LE DROIT DES ASSURANCES ET LES MALADIES VECTORIELLES

46Deux axes de réflexion sont à considérer sur la question des assurances.

Les maladies vectorielles et la mortalité animale

47Les exploitants agricoles peuvent contracter une assurance « mortalité bétail », mais ce type d’assurance reste facultatif. Les pertes de bétail à la suite d’une maladie vectorielle peuvent-elles être en revanche considérées comme une catastrophe naturelle ou une calamité agricole ?

48Selon l’article 1er de la loi 82-600 du 13 juillet 1982, une catastrophe naturelle est caractérisée par l’intensité anormale d’un agent naturel alors même que les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenue ou n’ont pas été prises. En milieu agricole, la catastrophe naturelle concerne entre autres le cheptel vif en bâtiment. Une extension aux maladies vectorielles touchant le bétail est-elle envisageable ? Jusqu’à présent, le législateur a réaffirmé en maintes circonstances son attachement à une acception de la notion de catastrophe naturelle limitée aux seuls événements climatiques et telluriques.

49La notion de calamité naturelle ressort pour sa part du Code rural. Selon l’article L. 361-2 : « Sont considérés comme calamités agricoles au sens du présent chapitre les dommages non assurables d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l’agriculture n’ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants » (article L. 361-2). Cette définition est très proche de celle de la catastrophe naturelle. Elle concerne, entre autres, les cheptels vivant hors bâtiment. Les éléments à l’origine d’une calamité naturelle sont de même nature que pour la catastrophe naturelle. Cependant, il semble que le Fonds national de garantie des calamités intervient pour tous les dommages visés à l’article L. 361-2 (sécheresse, inondation, gel… mais aussi multiplication exceptionnelle de parasites ou de virus…). Mais, compte tenu de la complexité de cette procédure d’indemnisation, il y a fort à penser que les décisions varient au gré des circonstances.

Les maladies vectorielles et les pertes d’exploitation

50Certaines zones géographiques peuvent voir leur potentiel économique fortement hypothéqué par l’occurrence d’une maladie vectorielle (baisse d’activité touristique, par exemple). De telles pertes sont-elles potentiellement assurables (sachant que l’État, de son côté, a toujours la possibilité de créer une structure spéciale d’indemnisation) ?

51Typiquement, en cas de sinistre, la reconstitution des moyens de production d’entreprises, d’artisans… peut prendre des mois, voire des années, ce qui grève considérablement le chiffre d’affaires des établissements en question pendant cette période. Mais quel que soit l’événement couvert, le contrat perte d’exploitation ne s’applique que si cet événement fait l’objet d’une garantie dommages matériels. Or, une épidémie/endémie n’entraîne pas en soi de dommage matériel sur les biens assurés (installations hôtelières, commerces…). La perte d’exploitation est en elle-même le dommage. En conséquence, une garantie perte d’exploitation, telle que prévue et pratiquée actuellement, paraît difficilement concevable dans le cas d’une perte d’exploitation résultant d’une maladie vectorielle. Reste que tout produit non contraire au Code des assurances peut être inventé, de la même manière que certaines compagnies d’assurance lancent des produits garantissant contre les variations climatiques (saison estivale trop froide, saison hivernale trop chaude, etc.).

Notes

1 Dans ce chapitre, les références au CD-ROM concernent la question 2 : « Quel est le cadre législatif et réglementaire ? »

© IRD Éditions, 2009

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