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OpenEdition Books

La spatialisation de la biodiversité

 | 
Jean-Louis Guillaumet
, 
Anne-Élisabeth Laques
, 
Philippe Léna
, 
et al.

Chapitre 3. Identification du rôle des politiques publiques

Full text

1Pour évaluer les effets des changements sociaux et économiques, et en particulier l’impact des politiques publiques, il est nécessaire de choisir l’échelle à laquelle on veut travailler en fonction des objets observés. Le composant paysager convient pour observer l’exploitation agricole ou encore un espace particulier (forêt galerie, formation à babaçu…) recouvrant partiellement plusieurs exploitations. Par contre, pour observer une unité de gestion territoriale (UGT), en partie ou en totalité, il sera nécessaire de recourir au type paysager. La complémentarité entre les deux échelles peut aussi être particulièrement éclairante. Il est évident que plus l’intervalle entre les images satellitales sera court, plus le suivi de ces changements permettra des diagnostics précis. Le fait d’avoir pu obtenir des images correspondant à 5 dates sur une période de 18 ans représente une bonne base de mesure, qui permet d’identifier clairement certains événements et d’en évaluer l’impact.

2Toutes les politiques publiques ne sont pas susceptibles d’être évaluées selon la démarche ci-dessus. Il est donc nécessaire de les hiérarchiser et de retenir celles qui peuvent, directement ou indirectement, avoir un impact sur l’évolution des paysages et de la biodiversité. La troisième partie de cet ouvrage tente de montrer comment il est possible d’aborder les politiques publiques à travers un exemple.

Les politiques publiques et l’évolution du contexte local

3Les politiques publiques prises en compte peuvent avoir pour origine et pour sphère d’application des échelles spatiales différentes : fédérales, régionales, des états fédérés ou municipales, pour autant qu’elles aient un impact sur les localités étudiées. Cela inclut bien entendu les lois et règlements. On devra également prendre en compte les initiatives privées à finalité publique, souvent d’ailleurs financées en totalité ou en partie sur fonds publics. Leur échelle est en général plus locale.

4Il n’existe sans doute plus aujourd’hui une seule population, un seul groupe, qui n’ait été atteint, directement ou indirectement, par des politiques publiques ou différentes actions de développement (ONG, Églises…). Au contraire, on assiste le plus souvent à la succession ou (et) superposition en un même lieu de différents projets ou programmes. Les acteurs de base (populations « traditionnelles » ou immigrées) ont donc modifié leurs pratiques en fonction des changements du contexte avec lequel ils interfèrent ou bien en fonction de leur adhésion à des projets précis. Certaines pratiques jugées hâtivement « traditionnelles » n’existaient pas il y a quelques dizaines d’années, voire beaucoup moins. Cette dynamique de sédimentation, de réappropriation transformation, d’innovation locale, rend quelque peu vaine la recherche des composants culturels « authentiques ». Il y a transformation, parfois très lente, parfois brusque, mais continue, des contextes locaux.

5Les politiques publiques représentent seulement une des dimensions qui influencent les changements dans les rapports entre les populations locales et l’environnement. Cependant, par leur dimension universelle, incitative, voire contraignante, elles peuvent, sous certaines conditions, constituer un puissant facteur de transformation, tout en ayant vocation à définir le cadre dans lequel s’inscrivent ces changements. Mais, comme nous l’avons vu (chapitres 1 et 2) elles ne sont pas le seul facteur en cause. Elles interfèrent avec pratiquement tous les autres facteurs, qu’il est possible de regrouper en plusieurs grandes catégories :

  • Les potentialités du milieu naturel et les disponibilités foncières. Par exemple, en situation de « frontière » une part importante du revenu est due à la présence structurelle et structurante de « terres libres » qui permettent un usage extensif des ressources sans remplacement de la fertilité, une spéculation foncière conduisant à la concentration de la terre, ainsi que diverses stratégies d’ascension sociale basées sur le foncier.
  • L’héritage culturel (connaissances, perception du milieu, pratiques héritées des générations antérieures ou acquises au cours de l’expérience de vie…) et le niveau d’éducation formelle, qui impliquent également des comportements démographiques, sociaux et politiques particuliers.
  • La croissance démographique. Que ce soit au sein d’une communauté ou d’une propriété familiale, la croissance démographique est en général à l’origine d’une transformation des paysages. Elle est cependant médiatisée par d’autres facteurs tels que la création, ou non, d’emplois non agricoles, l’intensification des pratiques, etc. L’interprétation de son influence sur les composants paysagers doit donc être faite à l’aide des diagnostics territoriaux et des fiches de l’exploitation.
  • Les stratégies sociales et économiques. Dans le cadre défini par les trois premières catégories de variables indiquées ci-dessus, les acteurs développent des stratégies individuelles et collectives pour atteindre leurs objectifs (identité, sécurité alimentaire, accumulation, création d’un patrimoine familial, alliances, rapport à la technique, etc.). Quand le milieu naturel et la situation foncière le permettent, ces stratégies sont développées et « financées » préférentiellement par l’exploitation du capital naturel.
  • L’organisation sociale et le désenclavement des acteurs. Le développement des associations de producteurs et des organisations syndicales ont changé les rapports entre ceux-ci et l’État. D’autres acteurs sont intervenus et ont joué un rôle de médiateurs (universités, centres de recherche, ONG, coopératives de services d’assistance technique, etc.). Les producteurs familiaux et leurs représentants sont désormais en contact avec d’autres univers à travers de multiples forums de débats et la participation à des conseils. C’est par ce biais que les concepts de durabilité, de gestion durable des territoires et d’agroécologie, ont fait leur entrée. Une dynamique de négociation à tous les niveaux de décision se met peu à peu en place, qui permet la participation des acteurs de base à l’élaboration des politiques publiques. Au lieu du système top-down, on trouve maintenant une réflexivité généralisée, même si elle est encore souvent modeste dans certaines régions, et toujours manipulée par des factions politiques et des intérêts divers. L’identification des politiques publiques pertinentes et de leur impact est ainsi rendue plus difficile.

6Durant leur histoire récente, les populations rurales ont souvent adhéré à des programmes de crédit agricole et à des « paquets » technologiques qui, au départ, visaient l’augmentation de la production et du revenu. Ces aides ont considérablement influencé les pratiques (généralisation de l’élevage bovin durant les années 1990, par exemple). Aujourd’hui, des financements de systèmes agroforestiers (SAF) ou de récupération de terres dégradées existent, mais sont en partie détournés de leurs objectifs pour alimenter les pratiques extensives (souvent par manque de confiance dans ce type de politique publique) et les stratégies sociales existantes. Par ailleurs, des expériences pilotes sont en cours d’élaboration, notamment en ce qui concerne des formes de rémunération qui impliquent le respect d’un cahier des charges strict : marché du CO2 ; rémunération des services environnementaux ; labellisation des propriétés (et pas seulement d’un produit), etc. Il est trop tôt pour en mesurer l’impact, mais la démarche méthodologique proposée dans cet ouvrage devrait permettre l’accompagnement de ces mesures et de leurs conséquences.

Quelques définitions

7Toutes les politiques publiques ne peuvent être prises en compte. Il faut donc établir des critères de choix, ainsi qu’une plage temporelle d’observation (en général conditionnée par la disponibilité d’images satellitales) qui soit significative du point de vue des changements que l’on cherche à mettre en évidence en un lieu donné. Les politiques publiques qui ont un impact direct et observable sur les composants et les types paysagers seront privilégiées. Ce seront donc principalement les politiques agraires qui seront analysées. Mais il ne faut pas oublier que l’ouverture ou le goudronnage d’une route peut entraîner des effets notables, de même que la mise en place d’un système de transport public destiné à la commercialisation des produits de l’agriculture familiale.

8C’est pourquoi il faut avant tout procéder à un recensement des politiques publiques qui ont affecté le territoire étudié durant les 15 ou 30 dernières années. Les politiques peuvent être classées selon différents critères afin d’obtenir une typologie permettant des évaluations comparatives sur différents terrains. Il est important que pour chacune d’entre elles la date d’implantation réelle (et pas seulement sa création « sur le papier ») soit obtenue, ainsi qu’une évaluation de la qualité et de la continuité de son fonctionnement.

9Les informations peuvent être obtenues auprès des institutions publiques fédérales (Brasília) et de leurs bureaux dans chacun des États de la fédération, qu’elles aient pour objectif le développement agraire (Incra, MDA…) ou la protection de l’environnement (MMA, Ibama). Au niveau des États fédérés et des municipalités, les institutions correspondantes sont les secrétariats (d’États ou municipaux) de l’agriculture et de l’environnement. À partir de la loi n° 6.938 de 1981 qui a défini les conditions de la nouvelle politique nationale de l’environnement (PNMA), renforcée par la constitution de 1988 et la création d’institutions ad hoc post-Rio 1992 (Conseil national de l’environnement – Conama, Funbio, etc.), la durabilité a fait son entrée dans les discours officiels et a conduit à la réorientation progressive des politiques publiques de développement et de conservation. Il est donc important d’identifier clairement les institutions qui sont à l’origine de l’élaboration d’une politique et de pouvoir évaluer le poids des différentes institutions dans la définition des politiques publiques analysées. Il est bon de rappeler qu’au Brésil les instances d’ordre inférieur ne sont pas de simples exécutants des politiques décidées au niveau supérieur. Il existe une large autonomie de décision, y compris au niveau municipal. Avec cependant une règle impérative : une municipalité peut décider d’aller plus loin que ce qui est stipulé par la réglementation de l’État ou de la fédération, mais elle ne peut pas décider de rester en deçà. Il en va de même pour un État fédéré. Ainsi une municipalité peut décider de protéger les bords de rivière sur une extension supérieure à ce que la loi fédérale ordonne, mais elle ne peut pas faire moins. Cette disposition entraîne une assez grande variabilité des expériences de gestion environnementale et de développement, et la nécessité d’examiner avec soin chaque politique publique.

10Les informations doivent également être obtenues auprès des institutions intermédiaires telles que les organismes de vulgarisation et d’assistance technique (actions aujourd’hui tertiarisées auprès d’organismes privés sous contrat appelés « coopératives de services »), les syndicats et les associations. Cette démarche permet d’obtenir une vision critique des différentes politiques et d’évaluer dans quelle mesure elles correspondent à des processus négociés. Enfin, les agriculteurs familiaux eux-mêmes sont appelés à donner leur opinion sur les politiques auxquelles ils ont adhéré ou qui les ont affectés.

Typologie des politiques publiques

Les politiques d’insertion sociale

11Elles concernent la création de services publics, en particulier des écoles et des postes de santé, mais aussi différentes formes de redistribution de revenus telles que : retraites rurales (souvent d’implantation récente pour les populations dites « traditionnelles »), aides à la maternité, bourse familiale (en principe liée à l’obligation scolaire), etc. Ces revenus indirects ont une très grande importance au niveau local ; ils permettent le maintien des agriculteurs (ou des agroextractivistes) sur place ainsi que la croissance des activités commerciales. Ils permettent aussi l’abandon des activités les moins rentables (ou les plus pénibles) et le report du travail sur des activités plus lucratives. Ils ont donc un impact sur les systèmes de production, qu’il convient d’évaluer d’abord au niveau des fiches familiales avant d’en rechercher les éventuels effets à une échelle supérieure. Dans le Haut-Solimões, par exemple, des chercheurs du projet ont établi un rapport entre la diminution récente de la taille des abattis et la mise en place de ces revenus. Par ailleurs, l’accès aux services publics de proximité encourage les agriculteurs « parcellaires » à rester sur place, voire à habiter sur leur propriété, et entraîne les agriculteurs « communautaires » à se rapprocher des lieux où ces services sont offerts, entraînant des mouvements de population et une certaine densification de l’habitat. Cette densification tend à diminuer les temps de jachère et à augmenter les prélèvements de certaines ressources, notamment le bois et le charbon de bois destinés à différents usages urbains, tendance qui vient compenser la diminution de taille des abattis constatée dans certains cas.

Les politiques d’aménagement et de développement

12La création (ou l’amélioration) d’infrastructures de transport est sans doute la catégorie de politique publique qui a le plus d’impact au niveau local. De nombreuses études ont montré une importante augmentation des défrichements et de la concentration foncière, non seulement lors de la création des routes (ce qui semble évident) mais aussi lors de leur amélioration ou de leur goudronnage. On dit souvent que l’adoption de l’élevage bovin par les agriculteurs familiaux est due à la mauvaise qualité des routes, qui rendrait difficile la commercialisation des cultures annuelles et pérennes (ce qui est vrai). Mais on constate que l’amélioration des routes favorise également l’expansion de l’élevage bovin. Cela en partie à la faveur d’une augmentation du prix de la terre qui entraîne une substitution des agriculteurs pauvres par d’autres plus capitalisés. Mais pas seulement : l’augmentation de l’élevage est aussi constatée chez les agriculteurs modestes.

Les politiques agraires

13Elles sont de différents types et nous ne retiendrons que les principales :

  • Les politiques foncières : en Amazonie, la dynamique d’occupation spontanée par des migrants aux ressources variées (depuis le petit posseiro* jusqu’au grand fazendeiro*), associée à des politiques de colonisation échelonnées dans le temps et à des tentatives de régularisation foncière effectuées par l’État, a conduit à la juxtaposition de modules fonciers très différents. Ainsi, à Benfica, on passe d’un seul propriétaire à plus d’une centaine sur un même espace en à peine plus de dix ans. Ces nouveaux propriétaires sont arrivés en deux vagues successives (1992 et 1996) qui ne correspondent pas aux mêmes catégories sociales (petits éleveurs arrivés en premier, puis agriculteurs familiaux liés à la réforme agraire en second) ni au même module foncier. La dimension de la propriété et l’environnement foncier dans lequel elle est insérée sont très importants pour l’analyse des systèmes de production et du potentiel de biodiversité.
  • La commercialisation et la transformation des produits : les pouvoirs publics mettent parfois en place des systèmes de commercialisation (mise à disposition d’un camion de la préfecture pour l’acheminement des produits au marché local, par exemple), ou encouragent certaines filières en finançant de petites usines de transformation des produits. Généralement développées à la demande des syndicats et associations de producteurs, ces actions renforcent la présence de certains produits dans les systèmes de production et permettent parfois de maintenir une certaine diversité des activités agricoles (et donc une plus grande hétérogénéité des paysages), ou bien entraînent une certaine spécialisation, selon les cas.
  • Le crédit et l’assistance technique : les deux sont en général associés ; il s’agit là du principal outil de transformation des systèmes de production, et par conséquent du type de politique publique qui a le plus d’impact sur les paysages. Il est donc nécessaire de faire la liste des crédits qui ont été alloués, leur destination (types de cultures), leur date de mise à disposition, leur durée, mais aussi les échecs, les retards, etc. Il est important de savoir combien de familles ont reçu tel ou tel crédit, durant quelle période, et les situer sur une carte. Il est également nécessaire de distinguer entre les encouragements classiques à la production et les financements qui incorporent la notion de durabilité : systèmes agroforestiers ; diversification, intensification ; techniques de protection des sols ; exploitation durable des réserves forestières pour le bois d’œuvre et l’artisanat ; exploitation de faible intensité des produits forestiers non ligneux, etc. Certains de ces crédits sont aujourd’hui associés à un cahier des charges (c’est notamment le cas des crédits offerts par le programme PPG71). Les financements « classiques », du type FNO (Fonds constitutionnel spécial pour la région Nord) et Pronaf ont souvent été responsables de défrichements intenses ces dernières années.
  • Les politiques de préservation de l’environnement : il s’agit essentiellement de prendre en compte le cadre législatif et son évolution (encadré 15). Jusqu’à récemment les propriétaires parcellaires devaient conserver une réserve forestière correspondant à 50 % de leur propriété. Dans un premier temps, les SAF et cultures arbustives ont été inclus dans ce total, puis la réserve a été augmentée à 80 % de la propriété. Dans l’esprit du législateur, il s’agissait de rendre impossible une agriculture classique destructrice de la forêt (en particulier pour l’élevage bovin) et de privilégier l’exploitation de la forêt sur pied et les SAF. Aucune de ces deux limites n’est actuellement respectée. La couverture forestière doit également être maintenue sur les pentes trop fortes et les bords de rivières. Cette mesure n’est pas non plus respectée. Il n’est donc pas possible de détecter l’impact de ces politiques sur les paysages. Par contre, l’approche proposée dans ce volume peut représenter un outil intéressant pour la mise en place et le suivi des mesures de revégétalisation des assentamentos prévues par des programmes gouvernementaux récents. À une autre échelle, la création d’aires protégées (AP), avec le cahier des charges qui les accompagnent, constitue un puissant facteur de transformation des pratiques agricoles et sociales. Elle doit donc être prise en compte, que les AP existent concrètement ou seulement à titre de revendication.
  • Les actions privées de développement : il s’agit d’actions privées, à but non lucratif et à finalité publique, entreprises par des ONG, l’Église catholique ou des fondations. Elles agissent au niveau de l’insertion sociale (éducation, santé, organisation sociale…) mais aussi au niveau des activités productives et de la protection de l’environnement. Elles proposent des réorientations des systèmes de production (dans le sens d’une plus grande durabilité) ainsi que des facilités de commercialisation et une assistance technique. Elles n’interviennent pas au niveau des infrastructures et de l’aménagement territorial et leur action est plutôt locale. Elles peuvent cependant avoir un impact significatif sur les systèmes productifs des bénéficiaires et les essais pilotes qu’elles développent sont susceptibles d’être reproduits. Il est donc important de connaître les actions (nature, durée, date de début et de fin) entreprises par ces organisations auprès des populations étudiées et de localiser les familles qui participent à leurs projets. Sur le terrain, il n’est pas toujours facile de distinguer leur action de celle des pouvoirs publics. D’autant qu’il arrive fréquemment, comme nous l’avons dit, qu’une même population reçoive des aides publiques et privées.

Encadré 15. La loi sur la préservation permanente des forêts
Loi n° 4771 du 15 septembre 1965, modifiée le 18 juillet 1989
Art. 2. Ordonne la préservation permanente des forêts situées :
a) le long des cours d’eau, à partir du niveau le plus haut atteint sur les berges, sur une bande d’une largeur minimale de
– 1. 30 m pour les cours d’eau d’une largeur de moins de 10 m,
– 2. 50 m pour les cours d’eau dont la largeur se situe entre 10 et 50 m,
– 3. 100 m " 50 et 200 m,
– 4. 200 m " 200 et 600 m,
– 5. 500 m pour les cours d’eau dont la largeur est supérieure à 600 m ;
b)autour des lacs, étangs, réservoirs naturels et artificiels ;
c) autour des sources permanentes et intermittentes, sur un rayon de 50 m ;
d) au sommet des collines et des montagnes ;
e) sur les pentes dont l’inclinaison est supérieure à 45°.
Art. 44. Dans la région Nord et la partie nord de la région Centre-Ouest, la réserve légale devra représenter 50 % de la propriété.

Types d’indicateurs permettant de mesurer l’impact des politiques publiques sur les systèmes de production

14En ce qui concerne les politiques qui requièrent l’adhésion du bénéficiaire (en général les crédits et les « paquets » technologiques) – contrairement aux politiques « universalistes » comme les infrastructures – l’idéal est d’avoir, au sein de l’échantillon enquêté, et pour chaque politique publique significative, un certain nombre de familles qui n’en ont pas bénéficié et d’autres qui y ont adhéré. Mais ce n’est pas toujours possible, en particulier à cause de l’accroissement considérable de la taille de l’échantillon que cela impliquerait. Ce que l’on ne peut obtenir en extension, on peut le remplacer avantageusement par la profondeur temporelle, en prenant en compte l’évolution du système de production de chaque famille enquêtée dans la durée. Les indicateurs proposés peuvent être calculés de façon globale (état actuel de la propriété divisé par le nombre d’années de présence et le nombre d’actifs) de façon à avoir une idée de « l’efficacité » globale et différentielle des familles. À l’aide des fiches contenant l’histoire des parcelles, il est également possible de réaliser des diagrammes semblables à ceux de la figure 9, pour chaque propriété, ce qui permet de situer dans le temps l’éventuel impact d’événements significatifs, dont l’impact des politiques publiques.

Rythme annuel de déforestation

  • 2 Les défrichements annuels de l’agriculture familiale (0,8 à 3 ha/an) sont difficilement visibles s (...)

15Principalement valable pour les agriculteurs immigrés2, cet indice est obtenu par la division du nombre d’hectares défrichés par le nombre d’années de présence. Cet indice permet de différencier grossièrement les familles et d’avoir une idée de l’impact global de la communauté ou de l’assentamento. Il doit être complété par la biographie familiale, l’histoire des parcelles et l’analyse des images satellitales. L’idéal étant de parvenir à identifier les fluctuations temporelles de ce rythme afin de les rapporter à des changements familiaux, des modifications du contexte économique ou la mise en place de politiques publiques. Il est également intéressant de calculer ce taux en fonction du nombre d’actifs familiaux (15 ans et plus) et d’évaluer, le cas échéant, le rôle de la main-d’œuvre rémunérée dans les fluctuations du taux.

Rythme annuel de formation de capital productif

  • 3 Cette « efficacité » ne représente que l’utilisation optimale des facteurs, elle ne préjuge en rie (...)

16Le capital productif, dans ce cas, inclut les plantations pérennes destinées essentiellement à la vente (cacaoyers, caféiers, poivriers, guaraná, hévéas, arbres pour bois d’œuvre, etc.) ainsi que les pâturages et les bovins. Il peut être calculé et utilisé globalement ou bien par produit (taux de croissance annuel des surfaces en cacao ou café, du cheptel, des pâturages…). Dans tous les cas, il est indispensable de séparer les cultures pérennes du pâturage et celui-ci des bovins. Cela permet de distinguer des types différents d’exploitation (davantage orientés vers l’élevage, vers les cultures pérennes, ou bien encore diversifiés) et de mettre en lumière de possibles difficultés rencontrées par l’unité de l’exploitation quand le nombre des bovins n’accompagne pas le rythme de création de pâturages. Le rythme annuel de formation de capital productif doit être comparé au rythme annuel de déforestation pour le calcul d’un éventuel indice d’« efficacité économique »3. Comme pour le rythme annuel de déforestation, il est utile de le calculer en fonction du nombre d’actifs et d’en repérer les fluctuations dans le temps.

Taux d’enfrichement annuel

17Il s’agit d’un taux global qui inclut ce qui pourrait être considéré comme jachère (mais on a vu que cette pratique est peu présente chez les agriculteurs immigrés) et les friches (parcelles ayant été cultivées mais pour lesquelles il n’existe pas de projet de nouvelle mise en culture dans un futur prévisible). La frontière entre les deux catégories est assez floue et impossible à distinguer sur les images. Dans ce sens global, le taux d’enfrichement représente la différence entre le rythme de déforestation et celui de formation de capital productif, autrement dit l’« efficacité économique ». Ses fluctuations dans le temps permettent d’identifier des difficultés mais aussi d’éventuels changements dans les systèmes de production. Il est important qu’il puisse être « qualifié » par l’identification de l’âge des friches. On peut ainsi déceler des indices de reconstitution du couvert végétal. Dans le cas des communautés, le rapport entre la taille des parcelles cultivées et celle des friches de tous âges est également un bon indice de l’intensité des pressions exercées sur l’environnement.

Taux annuel de réutilisation des défrichements antérieurs

18Même dans le cas de l’agriculture des familles immigrées, le champ annuel présente souvent un patchwork de morceaux de forêt naturelle et de friches ou jachères d’âges différents. Les raisons en sont variées : reprise d’un mauvais brûlis antérieur, souci de géométrie, mise à profit d’un sol considéré comme favorable à une culture donnée, expansion d’un pâturage, etc. Avec l’immobilisation croissante du sol par des occupations pérennes, et avant le rachat éventuel d’une propriété voisine possédant encore des réserves forestières, la pression augmente sur la forêt restante et la réutilisation d’anciennes friches devient fréquente. Il en va de même quand l’argent manque pour investir. Mais cela peut aussi être l’indice d’une stabilisation du système et de la préservation des dernières ressources forestières. D’où l’intérêt de croiser ces données avec les informations contenues dans les fiches de l’exploitation de façon à pouvoir les interpréter. Pour les communautés, le taux de réutilisation de la friche peut signifier, s’il est élevé, que la forêt naturelle se trouve à une distance désormais trop grande pour que cela compense l’effort de transport et le temps de parcours requis par sa mise en culture. Pour calculer ce taux, il faut connaître la composition du brûlis annuel durant les années précédentes (ex : 30 % de forêt naturelle, 20 % de jachère de 2 ans, 50 % de friches de plus de 8 ans).

19Il est évidemment souhaitable de croiser ces taux avec d’autres données présentes dans les fiches : capital de départ, valorisation du foncier, crédits offerts, autres sources de revenus, etc. Les indicateurs ainsi obtenus permettent d’affiner et d’interpréter la dynamique des composants paysagers observés.

La mesure de l’impact des politiques publiques

20Comme nous l’avons vu, il n’est pas toujours facile d’isoler les effets d’une politique publique en particulier. Certaines peuvent avoir des effets contradictoires qui s’annulent dans une large mesure. D’autres sont peu ou pas appliquées (notamment les mesures restrictives). Enfin, même les politiques de crédit visant le développement durable peuvent avoir des effets mitigés (utilisation d’une partie du crédit pour la perpétuation de pratiques extensives).

21Par ailleurs, il n’est pas toujours possible de distinguer clairement ce qui relève de dynamiques « spontanées » et ce qui relève de l’application d’une politique. Les deux types de causalité peuvent se renforcer mutuellement : ainsi, en ce qui concerne la généralisation de l’élevage bovin chez les petits producteurs à l’échelle de l’Amazonie, on constate que la mise en place d’une politique de crédit (FNO/Pronaf) offrant différentes catégories de financement – incluant l’élevage bovin – a conduit les agriculteurs à choisir massivement ce dernier, renforçant ainsi une dynamique au départ largement spontanée.

22Il est cependant possible de rapporter les évolutions modélisées dans le chapitre 2 (évolution de l’importance relative des différents composants paysagers et des paysages au sein des unités territoriales observées) à certaines politiques publiques de façon non équivoque. Cette relation permet de mesurer l’impact spatial de certaines politiques (cf. fig. 10, page VIII du cahier couleurs).

L’impact des politiques publiques à Benfica

23L’assentamento Benfica (environ 150 familles) est un parmi les 445 (au total plus de 80 000 familles) que compte la région Sud-Est du Pará. Comme bien d’autres, il n’est pas une création ex nihilo du Programme national de réforme agraire mais une régularisation, dans le cadre de la réforme agraire, de l’occupation en partie spontanée d’une fazenda dont le titre de propriété était contesté, et qui a été désappropriée par les pouvoirs publics.

24Les dates significatives pour l’assentamento sont les suivantes :

  • 1992 : entrée de quelques familles de petits éleveurs,
  • 1996 : entrée massive des agriculteurs familiaux,
  • 1998 : aide alimentaire (141 familles concernées),
  • 2000-2002 : aide à l’habitation (144 familles),
  • 2000-2005 : Pronaf (91 familles), utilisé à 95 % pour l’élevage bovin,
  • 2000 : aides diverses (32 familles),
  • 2004 : amélioration de l’accès routier.

25En ce qui concerne les crédits Pronaf, on peut observer quelques changements significatifs au cours du temps. Il faut d’abord remarquer que les crédits destinés à l’élevage bovin sont de loin les plus élevés et subissent peu de variations d’une année à l’autre. La demande pour de futurs crédits (évaluée grâce au nombre de dossiers déposés) reste forte. Les crédits destinés au financement de cultures pérennes ont été relativement élevés la première année mais, suite à des problèmes techniques (forte mortalité des cocotiers et cupuaçus) et de commercialisation, les demandes se sont effondrées dès la deuxième année. En outre, l’élevage bovin est considéré comme « sûr » par les agriculteurs alors que les cultures pérennes sont associées au risque. Il n’en reste pas moins que les agriculteurs sont toujours à la recherche de nouvelles sources de revenus et adoptent volontiers les nouveaux crédits proposés, quitte à abandonner aussi vite les nouveaux produits s’ils ne donnent pas satisfaction. On peut ainsi constater un intérêt croissant pour la pisciculture (crédits en légère augmentation, nouveaux dossiers…) – alors même que dans d’autres régions elle est déjà massivement abandonnée – et une baisse des financements destinés au petit élevage (volailles et porcs).

26L’évolution de l’assentamento a été marquée par deux événements majeurs, renforcés par un certain nombre de mesures de moindre impact (fig. 10). Il s’agit tout d’abord de l’entrée massive des agriculteurs familiaux en 1996, consolidée par les aides alimentaires de 1998. Sans ces dernières, un certain nombre d’agriculteurs seraient sans doute repartis et le processus de concentration foncière aurait été accéléré. Le deuxième événement majeur est la libération de différents types de financement. Les crédits Pronaf attribués en 2000 seront effectifs en 2001. Ils seront renforcés par le crédit habitation (2000 et années suivantes) et des aides diverses (2000). Ces crédits Pronaf seront renouvelés en 2003 et les années suivantes. Leur absence en 2001 et 2002 sera compensée par les crédits pour l’habitation. Il y a donc eu, à partir de 1998, une intervention constante des pouvoirs publics dans le sens de viabiliser l’assentamento. Finalement, toutes ces aides, auxquelles il faudrait rajouter l’amélioration de l’accès routier, n’ont pas été accompagnées par des propositions cohérentes de systèmes de production alternatifs. Par conséquent, elles ont toutes contribué à renforcer une dynamique soutenue de création de pâturages.

27Dans un premier temps, suite à l’installation des agriculteurs familiaux, on constate une augmentation du type paysager « mosaïque agricole » qui parvient à représenter 38 % des paysages. À partir de 2001, suite aux crédits destinés à l’élevage, ce type paysager diminuera pour ne représenter que 15 % environ en 2005. Parallèlement, le type paysager « forêt exploitée » s’effondre et les types paysagers à dominante pâturage augmentent considérablement. Une constatation semblable peut être faite au niveau des composants paysagers : la forêt exploitée diminue régulièrement entre 1996 et 2005 (de 85 % à 22 %). Elle est désormais dépassée par les pâturages. Encore faudrait-il ajouter à ces derniers les zones envahies par des palmiers babaçus qui sont une conséquence de la mise en pâturage. Mais on constate également une augmentation (irrégulière selon les types) des formations végétales secondaires, avec prédominance des formations qui ont une note de biodiversité basse (la forme la plus diversifiée baisse depuis la mise en pâturage à partir de 2001).

28Non seulement ces différentes évolutions et ces différentes notes de biodiversité ont été cartographiées, mais les cartes ainsi obtenues ont pu être superposées au plan cadastral de l’assentamento. Ce document représente un outil de diagnostic, de suivi et d’action exceptionnel. Grâce aux fiches établies pour chaque propriété, montrant l’histoire du système de production et des parcelles ainsi que l’histoire démographique des familles et leur adhésion à différents types de programmes, nous sommes en mesure d’affiner l’évaluation de l’impact des différents types de politiques publiques.

29Il est ainsi possible de quantifier les effets des politiques publiques (ou d’autres événements) en termes de défrichements et de biodiversité qu’il s’agisse de diminution ou de reconstitution, mais aussi de distribution spatiale (fig. 10). Comme nous l’avons déjà signalé, les variations démographiques constituent un autre facteur qui, avec les politiques publiques et en relation avec elles, influence directement les dynamiques de la biodiversité.

Les composantes démographiques à Benfica

30Une enquête plus spécifiquement démographique a été réalisée auprès de 78 ménages représentant 97 lots (la différence entre les deux chiffres exprimant un niveau déjà significatif de concentration foncière) de façon à tester l’intérêt de croiser ce type de données, sur un échantillon élargi, avec les données paysagères. En théorie, l’application d’un questionnaire démographique peut concerner un plus grand nombre de cas que les fiches familiales (qui comportent une histoire et une description détaillée des parcelles et du système productif) dans la mesure où il est beaucoup plus léger. Que peut-on en attendre ? Tout d’abord une idée de la taille moyenne des familles et de la densité démographique au sein de l’assentamento. La relation entre la densité démographique et le système de production (ou le taux de déboisement) est complexe, non linéaire, mais elle n’est pas pour autant dénuée de signification. Seuls des recoupements avec d’autres catégories de variables (fiches détaillées, types et composants paysagers) permettent son interprétation. Les densités calculées à partir des lots (dont la surface doit être connue) s’échelonnent depuis 0 (propriétaires absents ou occupation sporadique) jusqu’à 31 hab/.km2. En fait, la plupart des lots se situent entre 4 et 15 hab./km2.

31Ces variations de densité doivent d’abord être mises en rapport avec des types de familles. En fonction de l’âge des parents (et en particulier de la mère), on peut trouver des familles à différents stades de reproduction : jeunes parents sans enfants ou avec un enfant ; familles au maximum démographique (la plupart des enfants habitant avec leurs parents) ; familles déclinantes (âge élevé, enfants partis). On peut ainsi classer les familles selon leur potentiel de croissance (faible, fort, déclinant) ou selon des types composites faisant intervenir la densité démographique observée, le potentiel de croissance, la capacité à retenir les enfants sur le lot…). La tendance évolutive peut être indiquée par la comparaison entre la taille du ménage à la date d’arrivée et à la date de l’enquête. Le type correspondant à la densité démographique maximale équivaut, pour Benfica, à une densité moyenne de 18,6 hab./km2 et à 14 % de l’espace enquêté. Quant au type correspondant au potentiel de croissance le plus élevé, il présente une densité de 11,1 hab./km2 et occupe 10 % de l’espace. Sans modification du système de production, les familles qui ont encore un potentiel de croissance significatif seront conduites à défricher davantage et sans doute à multiplier les espaces à biodiversité faible.

32La répartition spatiale des densités n’est pas homogène. Le regroupement de certains types en un même lieu peut correspondre à l’histoire de l’occupation (les lots les plus récemment occupés concentrent souvent des familles plus jeunes), à des types de sols ou à une facilité d’accès. Cette hétérogénéité spatiale pose en tout cas un certain nombre de questions que l’enquête détaillée doit élucider.

33L’enquête démographique doit également prendre en compte les agregados*, c’est-à-dire les parents ou employés habitant la propriété et qui travaillent à leur compte ou sous différentes formes de contrat. Ces contrats ou accords verbaux n’impliquent pas forcément une rémunération monétaire mais le plus souvent des aides en travail et des paiements en nature. Leur contribution à la transformation du couvert végétal et de la biodiversité peut être importante.

34L’établissement d’une relation entre les types démographiques et les systèmes de production sera forcément assez grossier mais il peut être utile lorsqu’il s’agit d’évaluer la capacité d’un système à adopter d’autres formes de production qui peuvent requérir davantage de main-d’œuvre. Pour donner un exemple (peu présent à Benfica), les agriculteurs spécialisés dans les cultures pérennes (voire les agriculteurs diversifiés) présentent en général des familles plus importantes (capacité à retenir les enfants, donc à rémunérer leur travail), avec des agregados plus nombreux, dans la mesure où la quantité de travail requise par hectare est nettement supérieure à celle de l’élevage bovin. Deux systèmes représentent en quelque sorte les deux extrémités du spectre : maximum de travail investi par hectare (intensification) dans un cas, contre minimum de travail/ha et maximum d’« efficacité » par unité de travail dans l’autre cas, qui enregistre également un maximum de défrichement (extensivité) et une baisse proportionnelle de la biodiversité. Mais le rôle de l’élevage bovin doit être analysé dans chaque cas car il peut, à certains moments de l’histoire de la famille et du développement du système, contribuer à fixer les enfants : ceux-ci travaillent avec le père, qui rémunère leur travail sous forme de bovins en vue de leur futur mariage, puis s’installent à leur compte sur une autre terre.

35La prise en compte de la variable démographique permet bien entendu d’établir un indicateur simple de pression anthropique, qui vient compléter les indicateurs précédemment proposés (nombre d’hectares défrichés par actif et par an, par exemple). Cet indicateur établit un rapport entre la densité démographique de la propriété et la quantité d’espace défriché (ou une note de biodiversité). Les propriétés sont alors classées en différents types, selon leur consommation d’espace. À une extrémité seront situées les propriétés qui présentent une forte densité et une note élevée de biodiversité et, à l’opposé, les propriétés qui présentent de faibles densités et une note de biodiversité très basse, signe d’une grande extensivité et d’une consommation exagérée de ressources naturelles. Le même calcul peut être fait à partir de la prise en compte, non plus de la densité, mais du nombre d’actif de 15 ans et plus.

36Afin d’éviter que ces deux extrémités du spectre ne traduisent qu’un degré de réussite ou d’échec du modèle extensif, ou encore la date d’arrivée (récente ou ancienne) dans l’assentamento, l’indicateur de pression anthropique doit être corrigé par des données socio-économiques. La façon la plus simple est sans doute de prendre en compte la formation de capital productif, en prenant soin de séparer l’élevage bovin des cultures pérennes de façon à être en mesure de qualifier ce capital (intensif ou extensif). Si l’enquête est parvenue à établir un classement des familles par volume de revenu annuel, il pourra être utilisé de préférence, car il permet de mieux prendre en compte les revenus non agricoles (qui peuvent dans certains cas diminuer la pression sur les ressources, mais aussi l’augmenter dans le cas de propriétés « tout élevage »).

L’impact des politiques publiques dans le Haut-Solimões

37La région du Haut-Solimões est longtemps restée isolée, « oubliée » par les politiques publiques. Les principales interventions récentes ont été l’interdiction de l’exploitation illégale du bois en 1994 (saisie par l’Ibama et l’armée de 22 000 m3 de bois, fermeture des scieries) et la création de terres indigènes (TI).

38Les observations de terrain, associées à l’analyse des images satellitales, ont permis de différencier des types paysagers en fonction du degré d’artificialisation du milieu. La pratique de la jachère, d’une durée qui varie en fonction du milieu (terra firme, différents types de restinga*) et de l’éloignement, a produit une mosaïque de recrus d’âge varié. Cependant, des interventions récentes, mais peu spectaculaires, comme l’encouragement à la diversification des arbres fruitiers utilisés, ou encore l’enrichissement en palmier tucum* des jachères des Indiens Tikuna (programme PD/A du PPG7 qui a permis la plantation de 1 000 palmiers), afin de fournir aux femmes les fibres qu’elles utilisent pour la vannerie (et qui étaient quasiment épuisées dans les TI les plus petites), ne sont pratiquement pas visibles. De même, les effets de la pisciculture indigène ou du financement de roças plus importantes destinées à la vente de produits tels que la farine de manioc (crédits PDPI/PPG7) sont difficilement repérables. Les interventions de développement du même type destinées aux populations caboclas ne sont pas davantage visibles. Une séquence d’images précises (SPOT) serait nécessaire pour analyser les conséquences encore modestes de ces changements ponctuels.

39De plus, à l’heure actuelle, les pressions sur les ressources naturelles s’exercent préférentiellement sur les ressources aquatiques, non visibles sur les images. Les populations locales se plaignent de la difficulté à trouver du poisson mais continuent à avoir recours à la pêche pour faire face à leurs besoins monétaires, notamment en vendant certains poissons à des intermédiaires qui les exportent illégalement en Colombie.

40Notons que l’élevage bovin reste modeste, limité à quelques commerçants, et proche des villes. Il n’apparaît pas encore dans la zone choisie pour cette étude et, de fait, il caractérise plus spécifiquement l’Amazonie des routes que l’Amazonie des fleuves. Il existe également un vaste projet de monoculture de palmier à huile (dendê*), théoriquement destiné à l’exploitation familiale en parcelles, susceptible de transformer profondément le milieu au niveau local. Des projets de plantation pour la production de biodiesel existent également.

41Par contre, une vaste politique publique de développement (qui se présente sous l’appellation « durable ») est en train d’être implantée dans la région. Il s’agit du projet « Zone Franche Verte » du gouvernement de l’État d’Amazonas. Il comprend la reprise de l’exploitation du bois de façon contrôlée, la réorganisation de la pêche, le développement de la pisciculture et des encouragements à la production agricole. S’il est encore trop tôt pour en voir les effets, les études déjà réalisées peuvent constituer l’embryon d’un observatoire permanent de la biodiversité dans la région. Cette politique, associée aux nouvelles dynamiques socioéconomiques régionales (en particulier transfrontalières) est susceptible d’entraîner des transformations profondes (et des effets pervers imprévus) qu’il sera important d’accompagner.

42Dans l’immédiat, ce sont principalement des variables liées à la démographie qui sont observables. L’interdiction de l’exploitation du bois à partir de 1994 a conduit les Amérindiens du rio Javari, dont la rive brésilienne est peu fertile, à retourner vers l’intérieur de leur territoire, alors qu’ils s’étaient déplacés le long de la rivière pour vendre leur travail aux exploitants de bois. D’autres populations indigènes, ainsi que des populations caboclas, ont au contraire cherché à se rapprocher des rives des principales voies de navigation pour mieux vendre leurs produits, avoir accès aux produits manufacturés et aux services récemment implantés (écoles, postes de santé, points de distribution des retraites, bourses et aides à la maternité, etc.).

43Le processus de création des TI, grâce à l’aide d’un programme spécial du PPG7, le PPTAL, est à présent presque terminé (90 % des TI du Haut-Solimões sont actuellement délimitées et homologuées, mais d’autres demandes peuvent surgir). Il a entraîné le déplacement (expulsion) de certaines communautés considérées comme caboclas (qui ont parfois été reconnues plus tard comme indigènes et ont pu se porter candidates à une TI). L’adhésion à un mouvement religieux rigoureux (mouvement de la Croix) a également provoqué la scission de certaines communautés, indigènes et caboclas. Certains de ces mouvements sont repérables sur les cartes des types paysagers, notamment le surgissement de nouveaux noyaux de peuplement à partir de 1994.

44D’une façon générale, les transformations visibles du milieu naturel concernent une étroite bande de terre le long du fleuve. On peut distinguer des noyaux de peuplement qui ont assez fortement transformé leur milieu environnant, et des zones intermédiaires où ces transformations sont moindres. Dans tous les cas, il vaut la peine de rappeler que les notes de biodiversité qui ont été attribuées aux types et composants paysagers de ces zones exploitées sont en moyenne largement supérieures à celles de Benfica, dénotant la conservation, sinon de la forêt, au moins d’une ambiance forestière, encore riche et diversifiée. Mais ce qui nous intéresse ici est que les séquences d’images révèlent un accroissement continu des zones transformées ainsi que l’augmentation de l’artificialisation du milieu. Ces transformations sont l’expression d’une croissance démographique due à deux phénomènes : la concentration de la population dans les noyaux de peuplement les plus importants et un fort taux de natalité.

45La communauté indigène de Feijoal possède un territoire de 409 km2 pour une population de plus de 2 800 habitants, soit une densité moyenne d’environ 7 hab./km2, ce qui permettrait en théorie la reproduction du mode de vie indigène. Mais, historiquement, ces Amérindiens ont été très tôt enrôlés comme rameurs, pêcheurs et extractivistes. Au xixe siècle, ils ont participé au système de l’aviamento pour l’extraction du caoutchouc, depuis ils ont été chasseurs, pêcheurs, ouvriers du bois, en fonction des cycles de la demande. Ils sont donc depuis longtemps dépendants des objets manufacturés et se sont concentrés près des points commerciaux où se faisait l’échange. Certains pratiquent encore des expéditions de chasse de plusieurs jours en forêt (ou, à certaines époques, pour la collecte des œufs de tortue) mais de façon beaucoup moins systématique que leurs ancêtres. Récemment, comme nous l’avons vu, d’autres facteurs de concentration sont intervenus. À Feijoal, la quasi-totalité de la population se trouve concentrée en un seul lieu, qui représente une petite fraction du territoire où la densité dépasse 100 hab./km2. Dans le mode communautaire d’exploitation, cela signifie un raccourcissement des jachères dans un rayon suffisamment restreint pour permettre la réalisation d’une roça, et donc une artificialisation plus poussée du milieu dans ce périmètre. Il existe là une demande potentielle pour des systèmes de production plus intensifs et des emplois non liés à l’exploitation des ressources.

46Les TI périurbaines de Tabatinga et Benjamin Constant (hors carte) sont de petite taille mais peuvent atteindre 150 hab./km2, interdisant la reproduction de tout mode de vie indigène, caractérisé, entre autres, par l’agriculture sur brûlis. Ces concentrations de peuplement résultent de l’attraction urbaine et des emplois créés à l’époque où les scieries fonctionnaient. Même des communautés comme celle de l’île de Bom Intento (environ 17 hab./km2) sont confrontées à des difficultés. Une partie de son territoire est périodiquement inondée, d’autres sont soumises à l’érosion.

47Outre la réorganisation de la distribution spatiale de la population provoquée par la création des TI et les différents facteurs de concentration que nous avons cités, il existe un élément important qui vient renforcer tous les autres, la croissance démographique de la population. Cette croissance est d’environ 4 % par an en moyenne dans la région, soit un des taux les plus élevés du monde. Les populations ayant acquis (ou reconquis) le statut indigène ont un nombre supérieur d’enfants par femme que les populations caboclas, mais la différence est relativement faible. Les politiques publiques ne sont pas étrangères à cette reprise démographique, en particulier pour les populations indigènes. Tout d’abord il faut noter que la garantie foncière offerte par le statut de Terre Indigène, ainsi que la dynamique identitaire ainsi engendrée, a certainement joué un rôle. Les programmes de santé indigène (mieux structurés, dans cette région, que les services destinés à la population non indigène) constituent une autre cause possible. Enfin, les aides à la maternité (une somme de 1 000,00 R$ donnée en trois fois et destinée à encourager les femmes à suivre le programme pré- et néonatal d’observation médicale), outre leur effet bénéfique sur la santé de la mère et la mortalité infantile, sont parfois interprétées de façon erronée (« le gouvernement nous donne de l’argent pour faire des enfants ») se transformant ainsi en une source de revenu comme une autre.

48Le recours plus important qu’auparavant à la forêt de terra firme est dû en partie à l’expansion des zones cultivées autour des communautés (concentration et croissance démographique) et en partie à des choix individuels. Les roças de forêt de terra firme demandent, selon les agriculteurs interrogés, moins de soins et libèrent du temps de travail pour d’autres activités, en particulier la pêche.

49Une autre politique publique de redistribution (la retraite pour les anciens pêcheurs) et une politique de préservation des ressources (l’octroi d’une indemnité durant les trois mois d’interdiction correspondant à la période de reproduction du poisson) ont contribué à l’explosion du nombre des pêcheurs. Les prix bas des produits de la roça et les nouvelles opportunités d’entrée d’argent ont contribué à faire diminuer la taille moyenne des roças, entraînant la préoccupation des autorités municipales en ce qui concerne l’approvisionnement des villes. L’accroissement démographique constaté dans les communautés aurait pu avoir un impact encore plus important sur la biodiversité en l’absence de ces politiques. Mais la mise en place de politiques d’encouragement à la production agricole peut renverser la tendance, surtout si un plus grand contrôle de la pêche illégale est réellement mis en place.

Notes

1 Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil, programme du gouvernement brésilien financé en grande partie par les pays de l’ancien groupe des sept (G7) plus les Pays-Bas, à travers la Banque mondiale. Il a pour but d’aider à la mise en place de politiques publiques visant la protection de la forêt amazonienne et de la forêt atlantique.

2 Les défrichements annuels de l’agriculture familiale (0,8 à 3 ha/an) sont difficilement visibles sur les images satellitales. Ils ne le deviennent que par leur juxtaposition. Ces défrichements représentent actuellement environ 18 % de toutes les superficies défrichées en Amazonie (21 % des surfaces défrichées pour la seule année 2008). Un satellite japonais devrait permettre à l’INPE de les détecter dans un proche avenir. Ce chiffre varie d’une année à l’autre en pourcentage (même si sa valeur absolue reste relativement stable) dans la mesure où les grands défrichements réalisés par les éleveurs de bétail ou l’agriculture industrielle varient en fonction des prix de la viande et du soja, mais aussi de la répression policière.

3 Cette « efficacité » ne représente que l’utilisation optimale des facteurs, elle ne préjuge en rien de la qualité ou de la durabilité du système de production. Dans la plupart des cas, le pâturage n’est pas « durable », en particulier sans investissements coûteux.

© IRD Éditions, 2009

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