1L’accession de Vanuatu à l’indépendance en 1980 mettait un terme à la dualité stérilisante du Condominium franco-britannique des Nouvelles-Hébrides. En créant son unité nationale, le pays se devait d’assurer son autosuffisance alimentaire et la construction d’une économie génératrice de revenus pour faire face aux dépenses d’éducation et de santé notamment. La connaissance du tissu socio-économique acquise grâce aux recensements réalisés sur la population et sur ses activités constitua alors un préalable à ces actions. Dans le domaine halieutique, l’état des lieux et l’inventaire des secteurs à développer précédèrent l’organisation générale de la filière pêche. Dans le cadre d’une collaboration étroite entre l’ORSTOM (aujourd’hui IRD), le Service des Pêches et le Service du Plan et de la Statistique, deux actions majeures furent alors entreprises. La première consista à insérer un questionnaire sur « la pêche vivrière » au sein du recensement agricole. La seconde fut de suivre le développement de la « pêche artisanale » mise en place en zone rurale. Ces actions qui bénéficièrent de l’aide de l’Ambassade de France à Port Vila et du ministère français des Affaires étrangères ont servi de base à la réalisation d’une vaste bibliographie et de ce document.

2À Vanuatu, les activités agricoles sont largement destinées à l’acquisition de revenus alors que les activités halieutiques sont traditionnellement consacrées à l’auto-subsistance, les produits de la pêche constituant la principale source locale de protéines d’origine animale. En zone rurale, l’utilisation des œufs dans l’alimentation traditionnelle est rarissime, le lait n’existe que sous la forme de poudre concentrée et la viande n’est consommée que de manière épisodique à l’occasion de fêtes religieuses ou coutumières. En 1983, 2 850 tonnes de produits halieutiques d’une valeur nutritive équivalente à 189 tonnes de protéines étaient capturées par la petite pêche d’autosubsistance. Cette production n’étant pas suffisante pour faire face aux besoins des consommateurs, environ 600 tonnes de poisson en conserve étaient importées en 1983 et en 1984, dont 550 tonnes en zone rurale, soit un équivalent protéique de 100 tonnes. Il apparaît ainsi que les importations de poisson en conserve jouent un rôle essentiel dans l’approvisionnement protéique des populations rurales.

3Pour bénéfiques qu’elles soient d’un point de vue nutritionnel, ces importations pénalisent néanmoins fortement l’économie nationale et traduisent l’incapacité de la pêche de subsistance à satisfaire la demande en produits halieutiques frais alors que les Ni-Vanuatu, qu’ils soient citadins ou ruraux, préfèrent largement le poisson frais au poisson en conserve. Le succès de ce dernier tient largement à sa facilité de transport, de conservation, d’utilisation et à son prix. En zone rurale, le taux élevé de la consommation de poisson en conserve traduit un déficit en produits halieutiques frais qui peut être estimé à près de 1 500 tonnes par an et que toutes les actions gouvernementales en matière de développement halieutique s’attachent à combler. Ce déficit progresse chaque année au rythme de la croissance démographique, soit environ 2 % par an pour l’ensemble des zones rurales du pays. Le résorber totalement implique que la petite pêche de subsistance double en cinq ans sa production pour atteindre plus de 5 000 tonnes. L’effort de pêche s’exerçant en priorité sur les zones intertidales et sur les premiers mètres du tombant récifal situés au voisinage des villages, un tel accroissement n’était au départ envisageable que sur de nouvelles zones de pêche.

4Avec la mise en place du Programme de Développement des Pêches Villageoises, ou VFDP, les pouvoirs publics optaient pour la solution qui leur semblait la plus prometteuse. Il s’agissait de développer ex-nihilo une pêche artisanale exploitant les ressources profondes vierges de la pente récifale avec quatre objectifs principaux : améliorer l’équilibre nutritionnel des populations rurales, résorber le déficit de la balance commerciale lié à l’importation de poisson en conserve, approvisionner le marché urbain et développer les exportations. Or, dix ans après le lancement de l’opération, la production n’a pas dépassé 600 tonnes, quantité insuffisante pour atteindre ces objectifs. Les raisons de cette situation sont multiples et ne sont pas, à priori, directement liées à la disponibilité de la ressource.

5L’historique du développement de la pêche artisanale à vocation commerciale montre comment des choix initiaux peuvent influer durablement sur le déroulement des actions et leur dénouement. Ainsi, la sélection des poissons de profondeur comme espèces cibles a été motivée par la demande dont ces poissons faisaient l’objet sur le marché d’exportation et de la part des opérateurs touristiques locaux. Cette situation favorable à la mise en place d’un prix de vente élevé pratiqué sur les marchés urbains devait assurer une bonne rémunération aux pêcheurs des villages. Mais pour assurer un approvisionnement régulier et suffisant des marchés urbain et d’exportation, l’effort de pêche devait être intense et continu. Cette démarche qui relève de la rationalité économique « classique » s’est rapidement heurtée aux réalités du « terrain », notamment à la pluriactivité des communautés villageoises qui obéit d’abord au maintien de la sécurité alimentaire du groupe social (David et Cillaurren, 1992). De plus, comment assurer de manière continue l’approvisionnement du marché urbain en poisson frais alors que le manque d’infrastructures routières et aéroportuaires handicape la mise en place d’une chaîne du froid et le transport de la production du milieu rural vers les villes ? Dans une même optique, il est difficile de garder opérationnels des moyens de production quand ceux-ci sont tributaires des aléas d’approvisionnement en glace, carburant, pièces pour moteurs, parfois d’appâts envoyés depuis la capitale (Cillaurren et David, 1995). Les très bons rendements réalisés par les premiers pêcheurs incitèrent de nombreux villageois à s’impliquer dans la pêche de poissons de profondeur. La multiplication des associations de pêcheurs qui en résulta à partir de 1987 désorganisa le cadre de gestion prévu initialement pour une trentaine de projets malgré les moyens financiers, logistiques et techniques mis en œuvre par les pouvoirs publics et qui sont parmi les plus élevés dans la région. En fait, les faibles résultats des activités de pêche de profondeur ne sont imputables ni au manque de moyens ni à l’absence de ressources humaines mais plutôt au manque d’adaptabilité du modèle initial de développement aux contraintes du milieu.

6La présente étude a montré que la pêche villageoise peut doubler ou même tripler son effort maximum réalisé en 1988 sans mettre les stocks de poisson en danger d’extinction. Pour y parvenir, trois options s’offrent aux pouvoirs publics.

7La première option vise à réserver la ressource aux pêcheurs locaux, qu’il s’agisse des pêcheurs villageois ou des compagnies de pêche privées installées en ville. Dans ce cadre, il paraît logique de préserver les activités de pêche de faible coût réalisées à l’aide d’embarcations de petite taille dans les zones comprises entre 10 et 100 m de profondeur. Ce type d’exploitation est mieux adapté à la satisfaction des besoins alimentaires des villageois et au maintien de prix modérés. La mise en place de solutions innovantes comme le fumage du poisson, méthode peu coûteuse qui prolonge le délai de commercialisation, permettrait de diffuser la production à l’ensemble des habitants, y compris ceux vivant dans les îles les plus reculées. Enfin les produits de cette petite pêche peuvent être utilisés comme appâts pour la pêche de fond. Avec cette stratégie, les villages peuvent amorcer un circuit de commercialisation qui se développera d’autant mieux qu’une coopération pourra s’établir entre pêcheurs artisans et petits armateurs locaux qui s’implantent à partir de 1990 et qui peuvent, avec leurs bateaux, collecter auprès des villages les productions halieutiques destinées à être commercialisées en ville.

8La seconde option consiste à réserver la pêche démersale profonde à des armements étrangers mettant en oeuvre une petite flottille de palangriers. Les rendements pouvant atteindre une tonne par semaine et par navire, il serait raisonnable de ne pas dépasser une dizaine de licences dont le coût unitaire peut être fixé à 5 % de la valeur des débarquements. Ce système est appliqué par l’Agence des Pêches du Forum du Pacifique sud, dans le cadre des accords de pêche thonière avec les États-Unis. Pour éviter la surexploitation, il est également recommandé d’instaurer et de réactualiser, en fonction de l’évolution des rendements et de la taille des captures, un régime de quotas par île ou groupe d’îles, la pression halieutique étant ainsi planifiée selon l’état de la ressource. Toutefois, les procédures de contrôle pour l’application de ce système requièrent une surveillance des bateaux opérants qui ne semble pas actuellement possible mais qui pourrait le devenir dans le cadre d’une assistance de l’Agence du Forum ou de la Communauté du Pacifique.

9La troisième option combine les deux approches précédentes. Afin de limiter les conflits d’usage qui pourraient surgir entre les pêcheurs locaux et les navires étrangers, il serait souhaitable après concertation entre communautés villageoises, compagnies locales, pouvoirs publics et armements étrangers, de procéder à un partage des zones attribuées à chaque type d’exploitation.

10Après une décennie consacrée au développement des pêches artisanale et commerciale au sein des villages, il est apparu clairement que l’essentiel du marché du poisson frais était centré à Efate et à Santo. La population urbaine doublant tous les dix ans, la demande en produits de la pêche fraîche devrait considérablement se développer si le pouvoir d’achat des consommateurs urbains se maintient. Il s’avérera donc nécessaire de mettre en place des règles de gestion rigoureuse pour les zones de pêche situées à proximité des centres urbains. Pour les autres îles, le transport des produits de cette pêche vers les centres urbains est problématique et leur vente sur place se heurte au faible pouvoir d’achat des populations villageoises. Ainsi, dans les zones rurales, des pirogues motorisées pourraient exploiter à faible coût les zones de pêche profonde situées à proximité des côtes, et approvisionner ainsi des marchés localisés à proximité.

11Avec l’arrêt progressif de l’aide bilatérale et multilatérale destinée au développement des pêches à Vanuatu, la pêcherie de type étatique a donc évolué en dix ans vers un système libéral. Le prix de vente du poisson frais à Port Vila est désormais fixé par le jeu de l’offre et de la demande des consommateurs et cette dernière est globalement satisfaite. Même si les objectifs initiaux du VFDP n’ont pas été atteints, la notion d’échec qui ressortait, au début des années quatre-vingt-dix, de l’examen des résultats comparés aux objectifs assignés et aux moyens fournis, est à présent tempérée par ces nouveaux développements. Il est probable que la dynamique impulsée à la pêche villageoise par le VFDP a également dynamisé le développement des compagnies de pêche privée.

12L’exemple de Vanuatu montre en fait que pour réussir, un développement des pêches ne peut se passer ni de l’initiative privée, ni de la participation des communautés locales, ni de l’implication des pouvoirs publics dont le rôle reste essentiel en matière d’encadrement technique des pêcheurs, de diffusion des innovations et de l’information qui les accompagne. Enfin les instances gouvernementales se doivent de garder un contrôle sur l’exploitation de la ressource – afin de limiter les risques de surexploitation – et sur les marchés, de manière à tempérer la mise en place de monopoles, toute politique de développement halieutique devant, pour obéir à l’objectif initial de sécurité alimentaire, apporter des revenus aux pêcheurs et préserver des circuits de commercialisation accessibles aux consommateurs.

13 Vanuatu achieved independence in 1980, thus ending the restrictive joint Franco-British dominion in the Condominium of New Hebrides. This new nation was committed to ensuring food self-sufficiency and building an economy capable of generating income to fund educational and health needs. Censuses of Vanuatu inhabitants and their activities had to be undertaken to define nationwide socioeconomic patterns. In fisheries, a review and inventory of sectors requiring development had to preceed an overhaul of the fisheries subsector. Two major projects were set up as part of a close collaboration between ORSTOM (now IRD), the Fisheries Department, and the Planning and Statistics Office. First, a questionnaire on subsistence fisheries was included in the agricultural census, and secondly, small-scale fisheries development in rural areas was monitored. These projects, funded by the French Embassy in Port Vila and the French Ministry of Foreign Affairs, provided a basis for drawing up an extensive bibliography for this investigation.

14 In Vanuatu, agricultural activities are geared mainly towards generating income, whereas fisheries activities are traditionally carried out for self-subsistence—fisheries products are the main local source of animal protein. In rural areas, eggs are rarely used in traditional dishes, milk is only available in concentrated powder form, and meat is only eaten in traditional and religious festive occasions. In 1983, 2 850 t of fisheries products, with a nutritional value of 189 t of protein, was caught by small-scale self-subsistence fisheries. This yield was not sufficient to meet consumers’ needs and about 600 t of tinned fish, i. e. 100 t of protein, thus had to be imported in 1983-84—550 t of this was targeted to rural areas. Tinned fish imports are thus critical for fulfilling rural inhabitants’ fish protein needs.

15 These imports might be beneficial from a nutritional standpoint but they considerably penalize the national economy. Moreover, the need to import tinned fish is evidence that Vanuatu’s subsistence fisheries cannot meet domestic fresh fish demand, despite the fact that both urban and rural Ni-Vanuatu prefer eating fresh fish much more than tinned fish.

16 This latter product is widespread because it is easy to transport, preserve, use, and is relatively cheap. The high tinned fish consumption rate in rural areas reflects the shortage of fresh fish products (estimated at around 1 500 t/year), a problem that all Vanuatu government fisheries development projects aim to overcome. This deficit increases yearly as the population grows, i. e. at a rate of about 2 %/year for the whole rural area of Vanuatu. Small-scale subsistence fisheries production would have to double within 5 years (to more than 5 000 t) to be able to fulfil current needs. This rate of increase was initially only foreseeable by tapping new fishing areas, as the fishing effort was chiefly focused in the vicinity of villages, within the intertidal zone and the first metres of the reef slopes.

17 Government authorities set up the Village Fisheries Development Programme (VFDP), opting for what they thought would be the most promising solution. It was aimed at developing ex nihilo small-scale fisheries to fish untapped deep-sea resources along the reef slopes, with four main thrusts : improving rural inhabitants’ nutritional balance, overcoming the tinned fish trade deficit, supplying urban markets, and developing exports. However, the production never surpassed 600 t over the first 10 years of the programme which is not sufficient to achieve the initial objectives. This situation could be explained by several factors that are not necessarily linked directly with resource availability.

18 The history of the development of commercial small-scale fisheries shows how initial options can have a lasting effect on activities and their outcome. Targeting of different deep-sea fish species has been dictated by export market demand and that of local tourist agencies. Village fishermen should have profited by this situation as it was conducive to boosting urban market selling prices. The fishing effort had to be intense and continuous to ensure an adequate regular supply of fresh fish for urban and export markets. This system—based on a “classical” economic rationale—was soon hampered by field realities, e. g. the fact that village communities switch activities to fulfil the immediate food security needs of the social group (David & Cillaurren, 1992). Moreover, it is difficult to supply urban markets with fresh fish due to the lack of sufficient passable roads and airport facilities, so it is not possible to set up an efficient cold chain for shipping such products from rural to urban areas. It is also hard to keep production systems operational as they are dependent on a steady supply of ice, petrol, engine parts, and sometimes even bait from the capital (Cillaurren & David, 1995). The high yields achieved at the outset prompted villagers to get involved in this new activity. The uncontrolled increase in the number of fishermens’ associations as of 1987 then upset the management organization framework that had been planned for some 30 projects—despite the fact that the financial, logistical and technical resources implemented in the VFDP were amongst the highest in the region. The poor results obtained by deep-sea fisheries activities were actually not due to a lack of technical and human resources, but rather to the fact that the initial development model was poorly adapted to local environmental constraints.

19 The present study demonstrated that the fishing effort implemented by village fisheries in 1988 could be increased two-to three-fold without seriously endangering fish stocks. The government has three options to enable it to reach this goal.

20 The first option is to only allow local and village fishermen or private fishing companies to tap the resource. It would thus seem logical to retain low-cost fishing activities in the 10-100 m depth layer that can be easily accessed by small fishing boats at low production cost. This type of fishing is the most suitable for meeting rural inhabitants’ food needs and keeping marketing costs low. To be able to reach all inhabitants, even those living in the most remote inland areas, smoking fish is also an inexpensive processing solution that extends the shelflife of the product by several days or even weeks. The fishing products could also be used as bait for deep-sea fishing. By adopting both of these fishing strategies, villages could set up a marketing system that could be further developed through cooperative agreements between small-scale fishermen and local small boat owners, who began getting set up in urban areas as of 1990, i. e. fisheries products could be collected in the villages and transported by boat to market.

21 The second option would be to limit outer reef-slope fishing to foreign companies fishing with a small fleet of longliners. As catch volumes could reach as high as 1 t/week/vessel, it would be wise to limit the number of licenses issued to around ten, with license fees set at 5 % of the catch value—a system that is applied by the South Pacific Forum Fisheries Agency (FFA) within the framework of tuna fishing agreements signed with the United States. To avoid overfishing, it would also be recommendable to set up a well tailored system of fishing quotas on a per-island or per-island group scale so that the fishing pressure could be adjusted to the resource availability. An efficient system would have to be set up to monitor active fishing vessels, which is currently not possible, but it could with the help of FFA and PC.

22 The third option is a combination of the two previous options. Subsequent to discussions between village communities, local companies, the government and foreign fishing companies, it would be of interest to share fishing zones according to fishing strategies—this would limit conflicts between local fishermen and foreign fishing vessels concerning fishing rights.

23 After a decade of small-scale and commercial village fisheries development, it was clear that most of the fresh fish market was concentrated on Efate and Santo. As the urban population increases twofold every 10 years, the demand for fresh fish products should rise considerably if urban inhabitants’ purchasing power remains stable. It would therefore be important to draw up stringent fisheries regulations to control fishing grounds near Port-Vila and Luganville. There is a serious problem of transporting deep-sea fisheries products from the other islands to urban centres, and the purchasing power of inhabitants of these islands is also very low. Hence, in these regions, fishermen could, at very low expense, use motorized dugout canoes for deep-sea fishing in fishing grounds near the coastlines and thus supply local micromarkets—these grounds could also be fished by urban-based longliners.

24 Bilateral and multilateral aid for fisheries development in Vanuatu was gradually cut off, which meant that the government-controlled fisheries evolved towards a more liberal system over a 10-year period. Fresh fish consumer prices are now regulated by the interplay of market forces, i. e. supply and consumer demand, and this latter force is generally met. Although the initial VFDP goals were not achieved, the failure that was felt in the early 1990s—when the results were compared with the designated objectives and the resources provided—should be balanced against these new developments. The revitalization of village fishing by the VFDP likely also stimulated the development of private fishing companies.

25 The Vanuatu situation, as described in this study, indicates that the success of fisheries development is dependent on private initiatives and the involvement of local communities and governments—which have a crucial role to play in providing technical training for fishermen, disseminating innovations and associated information. Finally, the government has to retain control of fisheries resource use (to reduce the risk of overfishing) and of markets (to buffer the risk of monopolization). All fisheries development policies should be aimed at maintaining food security, enhancing fishermens’ income, and preserving accessible consumer markets.