Mieux comprendre Singapour
p. 41-47
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Mots-clés : Singapour, politique urbaine, planification
Keywords : Singapore, urban policy, planning
Texte intégral
« De toutes les métropoles du Sud-Est asiatique, Singapour est incontestablement celle qui présente l'image la plus accomplie d'un modernisme assumé » (Goldblum, 1988 : 227).
Les surprises d’une cité-État
1Il demeure étonnant de constater combien bon nombre de ceux qui se sont penchés sur le « cas singapourien » se sont trompés dans leurs analyses des initiatives prises par les Singapouriens eux-mêmes, en particulier à partir de 1959, année de la prise du pouvoir par le People’s Action Party (PAP), dirigé par le premier ministre Lee Kuan Yew. Singapour était alors encore partiellement soumise à la tutelle coloniale britannique et dans un état de précarité urbaine avancée. Dès lors, des initiatives largement inédites furent adoptées, puis consolidées et accélérées, en particulier quand fut pleinement acquise l’indépendance en 1965. Car il s’agissait d’abord de survivre dans une région alors menacée par les dérives autoritaires et les conflits militaires, notamment en prenant le « beau risque » de s’associer provisoirement (1963-1965) à la grande Fédération de Malaisie (Federation of Malaysia), puis de prospérer à titre de nouvel État de quelque 600 km2.
2Pourtant, des chercheurs avisés tels Iain Buchanan (1972) et Robert Gamer (1972), riches de la qualité voire de la finesse de leurs observations, prédisaient tout de même un sombre avenir à la cité-État. Très critique de la dépendance de la petite république à l’endroit des investissements en provenance des multinationales américaines et japonaises, tout comme des politiques ethniques de la jeune république, le premier lui prédisait l’échec (Buchanan, 1972 : 275-311). Quant à Gamer, auteur d’une solide analyse des politiques de développement urbain initiées par les dirigeants singapouriens, il affirmait percevoir une incompatibilité entre les choix politiques et les politiques urbaines elles-mêmes (Gamer, 1972 : 131-159).
3Certes, les études laudatrices des succès de la cité-État se manifestèrent de plus de plus, comme en témoigne notamment le volumineux recueil, comptant quelque cinquante articles et plus de 1 100 pages, publié en 1989 sous la direction de Sandhu et Wheatley. Depuis, les nombreux travaux universitaires tout comme les études menées par les autorités gouvernementales se sont multipliés, soulignant notamment l’exceptionnalité des réalisations singapouriennes. Ce qui bien sûr n’a pas empêché la parution, y compris à Singapour même, de nombreuses études remettant en question telle ou telle initiative et tout particulièrement l’autoritarisme des dirigeants et l’apparent verrouillage du régime parlementaire par l’État-PAP (Tamney, 1996 ; Haas, 1999 ; Rodan, 2004 ; Barr, 2014 ; Teo, 2018 ; De Koninck, 2020, etc.).
4Pourtant, aussi paradoxal que cela puisse paraître, rares furent les observateurs, parmi lesquels de nombreux intellectuels locaux, à avoir perçu à quel point le projet singapourien en était un, non seulement de totalité urbaine, mais aussi de totalité planificatrice. Entendons par là que, dès le départ, toutes les initiatives sectorielles étaient étroitement interdépendantes ou sur le point de le devenir. Et qu’aujourd’hui elles le sont bel et bien, totalement ! Ainsi, qu’il s’agisse de logement, emploi, éducation, mais aussi planification et réaménagement – à vrai dire de véritable révolution du territoire – réseaux et services de transport, approvisionnement en eau, verdissement urbain, origines des investissements, choix industriels, croissance portuaire et aéroportuaire, défense nationale et liens diplomatiques, et j’en passe, tout est mis dans la « marmite » planificatrice.
Quelques rappels provenant notamment de Charles Goldblum
5Dans ce contexte, les contributions de Charles Goldblum à l’interprétation de ces réalisations multiformes et interdépendantes se distinguent. Celui-ci a commencé dès la fin des années 1970 à s’intéresser activement à Singapour, y consacrant même sa thèse de doctorat, complétée en 1986 (Goldblum, 1986a). Dès lors, il avait compris mieux que bien des observateurs les mécanismes mis en place par les dirigeants singapouriens pour parvenir à ladite totalité urbaine, tout en prenant bien soin d’en mesurer, prévoir et ajuster, autant que faire se peut, les conséquences.
6Ainsi, dans un article paru en 1983, Goldblum souligne : « […] Singapour oppose l’image d’une totalité urbaine1 (global city) disciplinée portant délibérément et dans tous les domaines (je souligne) la marque du contrôle : depuis les naissances jusqu’à celui de la circulation, celui des salaires jusqu’à celui du marché foncier et de la construction » (Goldblum, 1983 : 85).
7Afin de chercher la genèse de cette conception urbaine holistique, Goldblum évoque alors combien, dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, « les habitations urbaines taudifiées (« compartiments » chinois) et installations pseudo-rurales bidonvillisées (kampong) y logeaient les deux tiers de la population » (Goldblum, 1983 : 86) (cf. aussi Kaye, 1960). Il rappelle aussi combien déjà les autorités coloniales, bien qu’aux prises avec des mouvements de contestation et bien qu’ayant parfois recours à la répression violente, choisissent de plus en plus la pacification sociale. Celle-ci passe ainsi par « l’accélération des programmes de logements sociaux… et leur insertion dans un Plan Directeur… prévoyant la création de villes nouvelles » (Goldblum, 1983 : 87). C’est cette dynamique qu’a relayée l’équipe mise en place par Lee Kuan Yew en 1959, faisant de la politique du logement l’une des pierres d’assise de la grande transformation, de la grande révolution du territoire pourrait-on dire (De Koninck, 2017), qui allait suivre et qui perdure.
La dimension politique
8La dimension politique des interventions urbanistiques et industrielles n’a évidemment pas échappé à Goldblum, alors qu’il rappelle qu’il en a été ainsi dans toutes les interventions de l’État ; j’ajouterais qu’il en est toujours ainsi. Son « interventionnisme multiforme » […] lui impose « de prendre en compte des enjeux locaux distincts des seuls intérêts liés aux stratégies d’investissement des firmes multinationales » (Goldblum, 1983 : 86). Il est peut-être utile de résumer ici quelques-unes des recettes appliquées par la cité-État pendant la première phase d’industrialisation accélérée qu’elle a traversée. Cette période a débuté en gros au milieu des années 1960 et a duré une bonne vingtaine d’années.
L’industrialisation
9Lesdites multinationales ont alors été invitées à s’établir dans le grand parc industriel de Jurong, aménagé de toutes pièces dans le quart sud-ouest de l’île à partir d’une zone marécageuse qu’il a fallu combler à l’aide de terre prélevée dans les collines de l’intérieur de l’île. Le Jurong Industrial Park avait entretemps été désigné provisoirement zone franche industrielle, destinée à accueillir des industries fortes utilisatrices de main-d’œuvre. Les entreprises américaines et japonaises d’abord, puis allemandes, britanniques, suédoises et autres, devaient cependant respecter un certain nombre de consignes absolument impératives, sous peine d’expulsion. Cela comprenait une tolérance zéro à l’endroit de toute forme de corruption, pots-de-vin, bakchich, etc. ; une équité salariale absolue ; une formation obligatoire de techniciens, ingénieurs et cadres locaux destinés à remplacer progressivement les hauts salariés étrangers. Cela fut respecté, la cité-État héritant ainsi d’une expertise industrielle considérable.
Le partenariat public-privé
10S’agissant d’adaptation singapourienne déjà annoncée par Goldblum (1983 : 97-99), on peut mentionner l’essor planifié par l’État de la participation du secteur privé à l’offre de logement, comme le rappelait d’ailleurs Guillot en 2003 (Guillot, 2003 : 73) en citant Goldblum. Car, si Singapour est aujourd’hui selon toute vraisemblance le pays où le taux de propriété domiciliaire parmi la population citoyenne et résidente permanente est, à plus de 90 %, de loin le plus élevé au monde, cela résulte de politiques volontaristes soutenues et d’une participation citoyenne originale. Lorsqu’en 1960 fut créé le Housing Development Board (HDB), la toute-puissante régie du logement, 9 % des quelque 1,5 millions de citoyens résidaient dans des logements publics. En 1985, près de 85 % des quelque 2,6 millions d’entre eux étaient établis dans les New Towns. Entretemps, le programme de rachat des appartements par leurs locataires, incités à y investir une bonne partie de leurs épargnes, avait été accéléré, avec comme conséquence qu’en 2018, quelque 80 % des Singapouriens vivaient dans des tours du HDB et parmi eux environ 90 % à titre de propriétaires. Quant aux « 20 % des Singapouriens (citoyens et résidents permanents) qui ne vivent pas dans les tours de la régie, ils sont tous propriétaires de leur logement » (De Koninck, 2019).
11C’est cette évolution, en particulier le rôle du partenariat public-privé, pourtant difficile à prévoir il y a une quarantaine d’années, que Goldblum avait annoncée. Le secteur privé est bel et bien venu à la rescousse du HDB alors que l’enrichissement d’une large couche de la population a permis à celle-ci de se tourner vers la propriété de « condominiums ». Ces appartements, eux aussi généralement situés dans des tours, sont plus luxueux que ceux offerts dans les 27 villes nouvelles réparties à travers l’île principale au début de 2023 (24 New Towns stricto sensu et trois Estates). Ajoutons que les tours dans les New Towns du HDB ont presque toutes été rénovées de fond en comble au cours des vingt dernières années ! Quoi qu’il en soit, cette offre combinée de logements représente un exemple de partenariat réussi sinon de complémentarité entre les secteurs public et privé. À Singapour, dans la fourniture de services aux citoyens, c’est presque toujours l’État qui prend les devants et qui, une fois que le marché s’est avéré prospère, le partage avec le secteur privé, mais ne le lui cède que très rarement en totalité !
Mondialisation et recrutement
12Cette adaptation du secteur immobilier au marché local et à son enrichissement s’insère tout autant dans la politique singapourienne de mondialisation, laquelle comprend l’accueil de ceux qu’on appelle à Singapour les « expats ». C’est que, encore aujourd’hui deuxième port le plus actif au monde, devenu l’un des plus grands centres financiers asiatiques et véritable place-forte du capitalisme international, la cité-État doit savoir accueillir les banquiers et entrepreneurs de la planète. Comme le rappelait Goldblum : « La présence d’expatriés à Singapour est directement associée au modèle de croissance économique de l’île » (Goldblum, 1983 : 99, note 9). C’est ainsi que l’offre tant hôtelière que de location d’appartements de luxe pour les hauts-cadres de multinationales a été décuplée, tandis que se multiplient les liens entre ces visiteurs fortunés et les entrepreneurs locaux. Le double projet de totalité urbaine et de global city se consolide, les élites financières locales tissant des liens avec leurs pairs à l’international, apprenant auprès d’eux, quitte à les remplacer.
13Pareille évolution, en particulier le remplacement des cadres étrangers, n’est pas sans rappeler ce qui se passe dans le milieu de l’enseignement et de la recherche à Singapour. Ainsi dans les universités telles la National University of Singapore et la Nanyang University, en particulier au sein de la première, mais aussi dans les institutions de recherche et les écoles polytechniques, après une longue tradition consistant à privilégier l’engagement de professeurs étrangers, surtout britanniques et américains, celui de citoyens locaux est de plus en plus privilégié. Cela dit, dans bien des cas, bénéficiant de généreuses bourses locales, ces derniers sont formés à l’étranger. Ce qui n’empêche pas la très riche cité-État de continuer à recruter à l’extérieur, y compris, de plus en plus auprès des deux mères patries que sont la Chine et l’Inde.
Urbanisme créatif et protection du patrimoine
14Dans plusieurs de ses contributions, Goldblum évoque la détermination singapourienne à faire œuvre originale, à planifier et à replanifier, en particulier dans le domaine urbain, comme en témoigne depuis plusieurs années l’exposition permanente assurée par l’Urban Redevelopment Authority (URA, établie en 1974) dans la Singapore City Gallery. Celle-ci retrace les principales transformations subies par l’île et annonce les réaménagements qui l’attendent. Ainsi, dans un article paru en 1988 (Goldblum, 1988 : 230), tout en soulignant la politique du tout à l’urbain – j’ajouterais : et du rural faisons table rase – Goldblum rappelle combien cette politique est en rupture avec celle ayant prévalu et prévalant encore partout ailleurs dans le Sud-Est asiatique (cf. aussi Goldblum, 1979b). Cette dernière consistait dans le maintien d’un continuum urbain-rural, comme l’avait signalé tant Lombard en 1970 que McGee en 1967.
15Malgré le désir de modernisme, voire de futurisme, dont témoignent de multiples réalisations architecturales et paysagères singapouriennes, la protection du patrimoine n’est pas absente des plans et des remaniements prévus. Cela concerne notamment les quartiers historiques du centre, en particulier malais, indien et chinois. S’agissant de ce dernier on peut penser à un article de Goldblum datant de 1996 et à ce qu’il y écrit au sujet des compartiments chinois (shophouses). Ainsi, il prévoyait à quel point et pour des raisons qu’il explique bien, l’URA allait finalement choisir de vigoureusement favoriser le maintien et la rénovation d’une bonne partie des rues rassemblant des compartiments chinois, quitte à gentrifier ce secteur du quartier dit de Chinatown.
La politique linguistique
16Singapour s’est dotée d’une approche linguistique originale, en reconnaissant quatre langues officielles, l’anglais, le chinois, le tamoul et le malais, cette dernière ayant le statut de langue nationale. Ces choix sont bien évidemment de nature politique ou plus exactement géopolitique, étant donné la position de la cité-État au cœur du monde malais. C’est bien ce que Goldblum soulignait dès 1986 dans un article intitulé « English is good for you ou comment ne pas paraître chinois… », en rappelant la nature de l’artifice, l’anglais étant alors « en passe de devenir – de facto – la langue nationale » (1986 : 50). Cette situation lui paraît alors « d’autant plus paradoxale qu’elle se rapporte à un territoire très majoritairement chinois et situé dans un environnement linguistique régional d’influence malaise » (ibid.).
17Il se trouve que depuis lors, changements de la scène géopolitique régionale et mondiale obligent, « comment ne pas paraître chinois » n’est plus de mise. Ainsi, dès les années 1990, la langue chinoise, le mandarin, a commencé à faire l’objet d’une promotion officielle de la part de l’État. Jusqu’alors, la majorité des résidents d’ethnie chinoise (~75 % de la population totale du pays) connaissait peu ou mal le mandarin, se contentant de parler entre eux leurs « dialectes » respectifs, provenant essentiellement des provinces de la Chine méridionale, en particulier les hokkien, teochiu, cantonais et hakka. Rapidement, la majorité des Chinois de Singapour se sont mis à l’étude du mandarin, l’État fournissant les ressources nécessaires aux institutions d’éducation et à la promotion civile du mandarin, alors que se multiplièrent les slogans, notamment sous la forme de macarons en chinois et en anglais, tels I speak Mandarin. Concurremment, les liens tous azimuts se sont multipliés et accentués avec la Chine populaire, devenue le principal partenaire commercial de la cité-État, devant la Malaisie et les États-Unis.
L’utilisation de l’effet de crise
18L’État-PAP ne prend rien pour acquis, en particulier son pouvoir de convaincre la population du pays de réélire le parti tous les quatre ans depuis 1959. Ces élections peuvent être considérées comme démocratiques, même si le redécoupage des circonscriptions électorales favorable au parti au pouvoir a été pratiqué à plusieurs occasions. Surtout, le gouvernement a, maintes fois, fait bon usage de l’effet de crise, notamment en rappelant la vulnérabilité de la petite république insulaire aux vicissitudes de la mondialisation. Goldblum le soulignait il y a quarante ans en évoquant les préoccupations suscitées au sein du PAP à chaque fois qu’un député d’un parti d’opposition était élu au parlement. Il écrivait ainsi : « Ce dernier exemple constitue (…) la preuve (…) de la nécessité pour cet État d’user de l’effet de crise pour s’assurer de son ancrage dans une société pluriethnique et de la cohésion d’un corps social dont le lien, théoriquement purgé de son substrat communautaire, devrait désormais résider dans la lutte pour la poursuite de la croissance économique » (Goldblum, 1983 : 88).
19Celle analyse vaut toujours, comme l’a illustré la façon exemplaire dont à Singapour l’on a géré la crise sanitaire de 2020-2022. Malgré la nécessité pour cette cité-État mondialisée de maintenir ses liens extérieurs, les autorités ont su y convaincre la population de respecter toutes les consignes. Singapour est ainsi parvenue à contrôler la pandémie de COVID-19, avec des taux de contamination et de décès parmi les plus faibles au monde.
* * *
20À vrai dire, les perceptions et intuitions dont Charles Goldblum a fait preuve au sujet de Singapour ont été très nombreuses. On doit souligner tout particulièrement sa reconnaissance – explicite à travers sa volumineuse thèse doctorale (1986a ; cf. aussi 1988) – que, parmi les outils efficaces dont se sont prévalus les dirigeants de la cité-État, même à l’époque coloniale et avant qu’elle ne bénéficie de ce statut, la planification et la replanification constantes et soignées occupent une place de tout premier plan (Wong et Goldblum, 2008). Les planificateurs singapouriens, quels que soient leurs métiers, urbanistes, architectes ou autres, sont devenus maîtres dans l’élaboration de schémas directeurs (Master Plans en anglais), adoptés en principe tous les cinq ans. Cela implique la nécessité de les réviser avec soin, quitte à les ajuster voire y déroger lorsque la conjoncture l’exige. Cela est en effet survenu assez fréquemment dans les décisions d’aménagement des cités nouvelles, de développement des infrastructures autoroutières ou de gestion de l’eau, ou même de relocalisation de populations, de lieux du culte ou de cimetières ! Enfin, et cela est à mettre au crédit de la démocratie autoritaire que représente l’État-PAP, la préparation de chaque plan directeur est annoncée publiquement, tout citoyen étant autorisé à soumettre des propositions. Bien sûr, depuis 1974, c’est tout de même l’URA qui en dernière instance soumet les devis aux autorités politiques.
21Enfin, s’agissant de l’apport de Goldblum à l’étude des enjeux urbains en Asie du Sud-Est, il ne se limite évidemment pas à Singapour. Il me semble évident – cela ne pourrait cependant être démontré que par une exégèse approfondie de ses multiples travaux – que ses contributions à l’étude, notamment, de Kuala Lumpur (1987a), Penang (1995a) ou Bangkok (2010), tout comme des processus de métropolisation dans l’ensemble de la région (1987b et 2015a), ont été avantageusement marqués par sa solide expertise singapourienne.
Notes de bas de page
1Goldblum traduit le terme de global city – mis à la mode avant même le début des années 1980 par les dirigeants de Singapour (Goldblum, 1988 : 227) – par celui de ville totale ce qui ne me semble pas adéquat. Si celui de global city évoque bien une ville à caractère mondial, il me semble que ce que Charles Goldblum cherche à désigner, c’est un ensemble urbain sans la moindre trace de ruralité traditionnelle, bref une totalité urbaine. C’est d’ailleurs ce terme de totalité urbaine qui revient souvent sous sa plume au sujet de Singapour, et dont il décrit fort bien la mise en place moderne.
Auteur
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Rodolphe de Koninck
Université de Montreal (émérite)
Rodolphe De Koninck a été professeur à l’Université Laval de 1970 à 2002 et à l’Université de Montréal de 2002 à 2016. Il est depuis lors professeur émérite. L’essentiel de ses enseignements et de ses publications, dont plus du tiers en anglais, concerne le Sud-Est asiatique, notamment les enjeux agricoles et la cité-État de Singapour.
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