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3 - La Birmanie, la communauté internationale et les ONG

p. 99-109


Texte intégral

Reconstruction et contrôle des populations

1En ce qui concerne la Birmanie, l’appareil humanitaire déployé après le cyclone Nargis devient également l’outil d’un contrôle, celui du gouvernement sur les populations du delta. Les conséquences du développement pratiqué par l’Occident rejoignent souvent les buts que se sont fixés les gouvernements d’Asie du Sud-Est : freiner la mobilité sociale et économique, fixer les limites de l’ethnicité, morceler la réalité pour mieux la contrôler.

2La reconstruction orchestrée en majeure partie par le gouvernement se révèle potentiellement un outil d’homogénéisation nationale. En effet, les lieux de la reconstruction doivent se plier à certaines règles gouvernementales édictées après le cyclone quant à la viabilité des terrains. Ainsi, les maisons doivent être construites plus dans les terres, interdisant en conséquence aux pêcheurs d’accéder facilement à la rivière et à leurs bateaux. Ces mesures peuvent être justifiées à certains endroits, et à l’inverse, dans certains villages du sud de Laputta, qui fut transformé le temps d’une nuit en une mer déchaînée, cette mesure ne semble pas réellement rassurer les habitants, mais plutôt les gêner. Or, ces villages mixtes de pêcheurs, d’agriculteurs et de maraîchers regroupent des Karens et des Birmans. Les premiers se consacrent essentiellement à l’agriculture et les seconds à la pêche. Les raisons des divisions « pré-cyclone » qui prédominaient dans ces villages – Karens installés dans les terres et Birmans près de la rivière – sont expliquées par les habitants eux-mêmes en termes d’exploitation des ressources. Ceci paraît probable car en dehors de ces divisions fonctionnelles existent par ailleurs de nombreux intermariages dans ces villages entre les deux groupes (donnant lieu à des autels syncrétiques où se côtoient la Vierge et le Bouddha). Notons en outre que traditionnellement les regroupements ethniques et divisions interethniques sont courantes en Birmanie61. Ainsi, l’endroit choisi par le gouvernement pour la reconstruction des maisons suggère un regroupement des deux groupes ethniques. Or, la « birmanisation62 » est un outil de contrôle du gouvernement sur l’ensemble des minorités ethniques, et particulièrement celles aux volontés séparatistes, ce qui est le cas des Karens (même si les Sgaw Karens63 du delta ne sont pas les plus menaçants pour le pouvoir en place). Et cette birmanisation passe notamment par les intermariages. Ainsi, en ce qui concerne les Rohingya, minorité de l’Arakan de confession musulmane, en plus des nombreuses contraintes que leur impose l’Etat birman (dont l’absence de papiers d’identité les empêchant de circuler dans le pays), les militaires qui réussissent à épouser des femmes et les convertir au bouddhisme sont susceptibles de recevoir des primes de la part du Tatmadaw64. Dans le sud de la Birmanie, l’appropriation des îles de l’archipel Mergui par les Birmans se fait également par de nombreux intermariages entre ces derniers et les nomades marins moken, permettant d’intégrer progressivement leurs savoirs et leur culture dans l’espace social étendu birman, et peu à peu pour le gouvernement d’assouvir sa volonté de contrôle sur le territoire65. Il est donc tout à fait probable que la reconstruction après le cyclone dans le delta de l’Irrawaddy sert des causes nationalistes.

Endettement social : gouvernement birman vs ONG

3Il s’agit maintenant de discuter de l’aide humanitaire en tant qu’outil de contrôle ainsi perçu par le gouvernement birman, permettant d’expliquer le frein imposé à l’entrée des ONG internationales dans le premier mois qui suivit le cyclone. Cette situation qui indigna grandement la communauté internationale, allant jusqu’à pousser B. Kouchner à invoquer auprès du Conseil de sécurité la responsibility to protect (R2P) adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 2005 pour justifier une entrée de force en Birmanie66, a été expliquée depuis à maintes reprises suivant des logiques propres aux relations internationales du pays67. L’entrée massive d’étrangers représentait effectivement une menace d’intrusion/d’ingérence envers la sécurité nationale, entendons là la souveraineté morale du gouvernement sur le pays. Nous reviendrons d’ailleurs sur le comportement de la communauté humanitaire en Birmanie (et plus généralement la communauté internationale) visant à instrumentaliser l’aide pour la transformer en critique politique du gouvernement birman. Cependant, ce qui nous intéresse ici est la manière dont l’aide a pu être culturellement perçue par les Birmans, et donc les autorités : un moyen de subversion, non pas pour des raisons directement politiques (la propagation de discours à vocation subversive ou autre), mais par le jeu de l’endettement, social bien plus que matériel.

4En effet, au-delà de l’entrée massive d’étrangers – et surtout autres qu’asiatiques, car les premiers étrangers à entrer étaient membres de l’ASEAN (dont la Birmanie fait partie), ou chinois, japonais – la menace était aussi, surtout, la vision d’une aide pourvue directement par les étrangers aux Birmans, conférant aux premiers le pouvoir d’endetter socialement et culturellement les seconds, ceci par le même principe de kyé’zu’shin décrit précédemment. Dans beaucoup d’endroits, les autorités locales autant que le gouvernement ont longtemps insisté sur le fait de distribuer l’aide par eux-mêmes, une volonté tout de suite interprétée par les humanitaires comme un moyen de détourner une partie de l’aide au profit des représentants du gouvernement. Mais l’enjeu était bien plus important, une distribution directe des ONG aux habitants, d’autant plus durant une période où les Birmans s’exprimaient plus librement que jamais sur le gouvernement sous prétexte de parler du cyclone, représentait un potentiel renversement du pouvoir en place et de la hiérarchie instaurée. Ainsi qu’il l’a été souligné, la relation au donateur, en fonction de la nature de la donation et surtout de sa portée sur la vie des bénéficiaires pénètre les sphères du social, du culturel et du religieux. De fait, à une période où la survie de dizaines de milliers de Birmans dépendait en grande partie des distributions de nourriture et de bâches pour s’abriter en pleine saison des pluies, les donations auraient scellé la vie des Birmans à celle des étrangers. Ce qui explique également les profondes inégalités de position adoptée par les autorités locales, certains officiers enfreignant explicitement le règlement provisoire concernant l’accès au delta dans les deux premières semaines après Nargis, en laissant pénétrer des étrangers pour aider les habitants alors que d’autres restaient de marbre face aux pressions internationales et locales. Une fois la crise des premières semaines passée, la venue de Ban Ki Moon et la réunion avec le leader birman Than Shwe contrebalançant également le dédain de la communauté internationale vis-à-vis de la Birmanie, les étrangers pouvaient passer les barrières établies d’une protection sociale et culturelle avant que d’être politique. Notons par ailleurs que seules les ONG travaillant avant le passage du cyclone dans le delta furent autorisées à y pénétrer dans les premiers jours. Car, comme nous le disions auparavant, les ONG sont avant tout considérées comme des a’hlushin, des « maîtres de la donation ». En revanche, en période de crise aiguë, comme ce fut le cas dans les semaines qui suivirent le cyclone Nargis, sauver la vie d’un Birman aurait donné aux humanitaires le statut de kyé’zu’shin, ce qui expliquerait également que seules les équipes locales (à l’exception de quelques étrangers qui passèrent à travers les mailles du filet) aient été autorisées à travailler.

5Ainsi, l’aide ou le développement ne sont pas seulement des enjeux dont se servent les gouvernements pour instaurer un contrôle sur les populations. L’aide humanitaire, en Birmanie tout du moins, est un outil de contrôle des populations, un contrôle social, culturel et économique, agissant donc à tous les niveaux de la société et à toutes les échelles : régionale si ce n’est nationale en instaurant l’aide et le besoin d’une aide comme situation normalisée créant de ce fait une dépendance des populations68, et locale par l’endettement social et la dépendance économique par rapport aux ONG.

L’aide et son ombre politique : un outil de contrôle sur, ou pour le gouvernement birman ?

6Forme de contrôle ultime, l’aide humanitaire semble bel et bien instrumentalisée afin de faire plier la Birmanie à la présence internationale. La longue phase d’urgence qui ne semble pas vouloir se terminer peut être analysée ainsi. Si l’on s’en tient à la logique européenne dont les fonds sont divisés en deux programmes, ECHO et EuropeAid, le premier étant dévoué à l’urgence et le second à la reprise économique et au développement, l’urgence ne se terminera pas avant avril 2009, date de la décision d’attribution des fonds d’EuropeAid à deux projets humanitaires69 dans les zones affectées par le cyclone Nargis. Toujours dans ce contexte de l’aide européenne, le dernier appel à projets pour des financements ECHO prévoyait le début d’implémentation au 1er décembre 200870, centré principalement sur une problématique de sécurité alimentaire, assistance alimentaire, accès à l’eau potable, et dans une très faible mesure à la reprise économique. Or, les besoins exprimés par les populations du delta durant des enquêtes de terrains effectuées entre octobre et décembre 2008 étaient distinctement liés à la reprise économique. Selon les populations elles-mêmes, l’accès à l’eau tout comme à la nourriture étaient perçus comme des problèmes de second ordre dont l’origine était l’impossibilité de recouvrer une activité économique par manque de moyens de productions. Pourquoi alors focaliser l’attention de l’aide sur des distributions alimentaires (qui dans certaines régions du delta, au sud de Laputta par exemple, continuent jusqu’en avril 2009) ou la réhabilitation d’infrastructures sanitaires ? Une logique relayée par le dernier projet de financement français Aide alimentaire programmée71 (AAP), visant également la distribution directe.

7Nous avons déjà remarqué que l’investissement dans la reprise économique en Birmanie effrayait la communauté internationale, celle-là même qui inflige régulièrement de nouvelles sanctions économiques à ce pays. La soi-disant « neutralité » des actions urgentistes – distributions de nourriture, accès à l’eau potable, etc. – pourrait apparaître comme un moyen de contourner cet écueil. Vue d’un autre œil, dans le cas précis de la Birmanie le soutien à cette forme d’action ne relève plus de la neutralité et, au contraire, fait figure de stratégie dont le principal objectif serait la mise sous dépendance de la Birmanie. Tant que la reprise économique n’a pas eu lieu, la présence des humanitaires dans le delta se justifie, et les distributions peuvent et doivent continuer. La saison des pluies arrive à grands pas, et si les riziculteurs espèrent rattraper une partie du retard perdu lors de l’année 2008, les pêcheurs, eux, attendent toujours72 de retrouver leurs moyens de production. Cette mise sous dépendance stratégique de la Birmanie par la communauté internationale – ce sont les bailleurs internationaux qui financent la plus grande partie des projets et décident des stratégies sur la base d’évaluations telles que le PONJA – n’a semblé choquer personne, si ce n’est un rédacteur du Myanmar Times, qui certes, reste un outil de la propagande gouvernementale, à l’occasion de son bilan des six mois après le passage du cyclone Nargis73.

8L’action humanitaire dans le delta de l’Irrawaddy est donc la porte ouverte à l’implantation des ONG, une reprise d’activité à des moments critiques pour certaines, et pour la majorité d’entre elles, l’accès nouveau à un terrain particulièrement fermé (presque 200 agences et ONG ont pénétré la Birmanie depuis le 3 mai 2008). Cependant, l’implémentation de projets dans le delta sert-elle vraiment une stratégie d’action à long terme pour les ONG ? La Birmanie n’a pu que céder à la vague humanitaire dans un contexte de pression internationale et d’indignation exacerbé par les évènements de septembre 200774. En retour, le gouvernement birman s’est servi de cette « autoroute » humanitaire, matérialisée par la distribution de centaines de visas « Nargis » (valables uniquement pour l’accès aux zones touchées par le cyclone) pour des étrangers, focalisant ainsi l’attention de la communauté internationale sur cette région au sud de la Birmanie centrale et par là subtilisant à son regard d’autres régions où la situation reste critique. Concrètement, certaines ONG se retirent des régions frontalières (ainsi de Médecins Sans Frontières dans l’État kayah75) et il est particulièrement difficile pour beaucoup d’entre elles d’obtenir des visas pour ces régions.

9Alors qu’en est-il de la stratégie pourtant clairement annoncée par le rapport de l’International Crisis Group intitulé : « Burma/Myanmar after nargis : time to normalise aid relations » ? La communauté internationale a lancé son désormais patent cheval de Troie, l’action humanitaire, dans un espoir certain de changement politique en Birmanie, comme cela a pu arriver en Aceh, avec un certain succès76, et des effets désastreux au Sri Lanka, où l’intervention humanitaire a pu être qualifiée de « sur-catastrophe77 ». Si la Birmanie a pu en apparence se laisser mener par le bout du nez, c’était sans compter un programme électoral dont la première pierre fut posée quelques jours après le cyclone, à savoir le référendum concernant les élections à venir pour la nouvelle constitution en 2010 (le 10 mai 2008 dans l’ensemble de la Birmanie et le 24 mai dans les zones affectées par le cyclone). Les ONG et autres agences humanitaires redoutent évidemment la période précédant les élections de 2010 qui annoncent une très probable fermeture, et une plus grande difficulté d’action et de mobilité partout dans le pays. Toujours est-il que la Birmanie, elle, n’a plus rien à redouter, la révolution ne se passera pas dans l’Irrawaddy. En revanche, les régions frontalières, là où sont les principaux enjeux de la consolidation nationale, sont de moins en moins regardées. Le gouvernement birman aura donc tiré une leçon des relations internationales : les ONG et l’humanitaire sont à double tranchant, et peuvent servir ceux qui les manipulent directement autant que ceux qui doivent en profiter, ou pâtir. Ce que nous confirme cet exemple c’est l’impossible quête d’une aide humanitaire qui soit dépolitisée, un paradoxe en permanence refoulé par ses acteurs. Ainsi, la lettre de l’International Crisis Group d’insister en soulignant le peu de tact des gouvernements américain et français notamment, aux premières heures suivant le cyclone, qui ne surent différencier la cause politique de l’humanitaire78. Un effort de clarification réitéré qu’illustre particulièrement cette phrase touchante de renoncement :

« Some international observers speculated that the shock from cyclone Nargis could lead to political reform – as in Aceh following the 2004 Indian Ocean tsunami. The top generals, however, made clear that they have no intention of deviating from their “seven-step roadmap”79. »

10Nous ne pouvons qu’accorder aux ONG le réel désir d’agir dans le cadre humanitaire. En revanche, croire à une aide qui soit totalement dépolitisée relève de l’hypocrisie, tellement les actions sont soumises aux bailleurs, qui eux-mêmes, pour les plus importants en termes de financements, sont des organes dépendant directement de l’Europe et des grandes puissances occidentales, fixant des schèmes d’action on ne peut plus dirigistes. Le discours humanitaire lui-même se mord la queue, puisqu’un peu plus loin dans le même rapport, on peut lire ceci :

« Aid alone, of course, will not bring development, let alone peace and democracy, to Myanmar. But with a generational and institutional transition underway, there is a chance to support meaningful change. Aid provides an opportunity to open dialogue with the military leadership at different levels. Any political change in Myanmar will have to be sanctioned by the army, lest it simply is suppressed. Yet the generals are deeply alienated from, and distrustful of, the international community – not to mention their own society. It is crucial that future military leaders develop different attitudes and experience the benefits of reform and cooperation. Aid engagement is a way to achieve this. Successful cooperation, even in limited areas, can be used to develop trust, realign relations and gradually build a framework within which broader change becomes possible. Aid may also help make the institutional changes which are set to take effect after the 2010 elections more meaningful80. »

11Ainsi, l’aide humanitaire, même apolitique, doit servir à l’amélioration des conditions de vie en Birmanie, ce qui ne peut aller sans une réforme politique, donc l’aide doit aider à normaliser les relations politiques entre la Birmanie et le reste de la communauté internationale à travers le dialogue entre les militaires et les acteurs de l’humanitaire.

12Cependant, l’argument le plus révélateur de l’existence d’une idéologie humanitaire telle qu’il en a été question jusqu’ici est celui de la formation d’une élite locale dans les structures humanitaires :

« In the meantime, aid activities provide a key vehicle for developing human resources, nurturing civil society and limiting the abuse of power. International aid organisations employ and train several thousand Myanmar staff, who through their work are exposed to modern management styles and techniques otherwise little used in the country. This is real capacity building: the experience of participating in organizations that are entrepreneurial and results-oriented, in which performance and talents determine promotion and authority, for example81. »

13Cet aveu fait montre d’une ingénuité d’où l’absence de questionnement est confondante : l’humanitaire, autant par ses projets nous l’avons vu, que par son fonctionnement interne, représente le meilleur véhicule de la pensée occidentale, qui ici, il n’en fait aucun doute, représente la solution au problème birman. Et il n’est pas abusif de penser que ce discours s’applique au monde entier.

14Finalement, ce que nous pouvons supputer comme dénouement à l’entrisme de l’aide en Birmanie est que la manne économique profitera au développement de régions qui, hormis l’impact du cyclone, n’ont jamais été dans une situation humanitaire critique. Et cela s’annonce au détriment d’autres régions de la Birmanie, principalement frontalières, dont la situation est réellement préoccupante et dont le sort ne promet pas de s’améliorer. Dans le jeu des relations internationales, de l’humanitaire et de son double politique, les points se comptent à l’échelle des nations et les plus démunis n’ont finalement que peu à y redire.

Notes de bas de page

61 Ainsi dans les îles de l’archipel Mergui, à l’extrême sud de la Birmanie, même parmi les pêcheurs, dans les villages où les deux ethnies sont en grand nombre s’opèrent des divisions le long du littoral (sans pour autant limiter les échanges entre eux).

62 J.L. Lewis (1924) est un des premiers à parler de la birmanisation des Karens. Beaucoup plus récemment, on peut citer The Burmization of Myanmar’s Muslims de J.A. Berlie (2008).

63 Un sous-groupe de l’ethnie karen.

64 La faction militaire au pouvoir. Cf. Egreteau et Jagan, 2008.

65 Cf. Boutry, 2007a.

66 B. Kouchner s’est ensuite rétracté en précisant que le R2P était prévu pour les situations de conflits armés uniquement (cf. Le Monde, 20 mai 2008).

67 Des relations internationales traditionnellement conflictuelles puisque la Birmanie est frappée de nombreuses sanctions par la communauté internationale et reste un pays caractérisé par une politique isolationniste. Ces raisons servent pleinement à expliquer, aux yeux des observateurs étrangers, les réticences du gouvernement birman à laisser rentrer les humanitaires durant les premières semaines qui suivirent la catastrophe (Voir notamment la Lettre de l’International Crisis Group : Burma/Myanmar After Nargis : Time to Normalise Aid Relations, p. 6. Disponible sur le site http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5734&l=1).

68 Ce qui se vérifie au niveau local par l’attente des populations d’une aide toujours plus massive. Ainsi, à plusieurs reprises lors d’interviews dans les villages du delta, à certaines questions sur l’avenir économique du village, sachant par exemple que dans certaines régions les récoltes de riz de la saison des pluies 2008 avoisinent seulement les 30 % par rapport aux années précédentes, les villageois répondent volontiers qu’il y aura bien une ONG parmi d’autres pour les aider.

69 La somme de deux millions accordée par EuropeAid à la Birmanie uniquement dans le cadre d’un soutien aux zones affectées par le cyclone, sera répartie en deux projets compris entre 800 000 et un million d’euros. (2008 Food Security Program for the areas affected by cyclone Nargis in Burma/Myanmar, Guidelines for grant applicants, EuropeAid, European Commission, p. 5).

70 Commission decision on the financing of humanitarian actions from the general budget of the European Communities in BURMA/MYANMAR (ECHO/MMR/BUD/2008/03000), p. 4, téléchargeable sur le site: http://ec.europa.eu/echo/files/funding/decisions/2008/myanmar_03000.pdf.

71 L’AAP est gérée par la Direction des politiques de développement (DPDEV) du MAEE, et représente l’essentiel de l’aide alimentaire de la coopération française.

72 Un sentiment directement créé par la présence des ONG en grand nombre, dix-sept en novembre 2008 rien que dans le district de Laputta, un des plus sévèrement affectés parmi les cinquante touchés par le cyclone.

73 Myanmar Times, November 3-9, 2008, volume 23 No 443, p. 2.

74 Plusieurs milliers de moines descendirent dans les rues de Yangon, principalement, pour manifester le mécontentement de la population birmane face à une montée des prix, notamment de l’essence, faisant suite à une inflation de plus de 200 %. Rappelons que les émeutes de 1988 se produisirent dans un contexte économique semblable. Les manifestations de 2007 donnèrent lieu à une violente répression causant des dizaines de morts parmi la population birmane plus la mort d’un journaliste japonais, ainsi que l’arrestation de centaines de religieux. Ces évènements suscitèrent des mouvements de contestation un peu partout dans le monde devant les ambassades birmanes.

75 www.msf.org.za/docs/Myanmar/A-preventable-fate_The-failur...ale-up-in-Myanmar_Nov2008_.pdf.

76 L’internationalisation du conflit opposant les indépendantistes du Gerakan Aceh Merdeka (Mouvement de libération d’Aceh) et la Tentara Nasional Indonesia (armée indonésienne) en Aceh suite au tsunami a en partie permis l’accélération du processus de paix et la signature d’un accord le 15 août 2005 (Clarisse Hervet, « L’Impact des catastrophes naturelles sur la résolution des conflits en Asie. Les cas du Sri Lanka, de l’Indonésie et du Cachemire », Les notes de l’Irasec, no 2, mai 2008, 42 p.)

77 Eric Meyer, « Sri Lanka : l'impact politique du tsunami de 2004 », in Asie, coll. les Etudes, La Documentation française, 2005-2006, p. 176.

78 Lettre de l’International Crisis Group: Burma/Myanmar After Nargis: Time to Normalise Aid Relations, p. 6. Disponible sur le site http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5734&l=1.

79 Ibid., p. 13.

80 Ibid., p. 16

81 Ibid., p. 16.

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