1Après le tsunami, tout était à reconstruire, ou mieux, à construire. C’est ce qu’ont constaté les différentes ONG, organismes de développements, organisations internationales et gouvernementales. La catastrophe a donné le signal de départ pour une énorme opération là où jamais le développement n’avait vu l’intérêt d’intervenir. Dès lors, il fallait se donner les moyens d’agir de façon efficace, dans un cadre facilement abordable. Les vagues avaient dévasté le littoral, détruisant les villages qui s’y trouvaient, qu’ils soient thaïs, moklen, musulmans, chinois…, et pour les projets de reconstruction un terrain vierge était laissé, prêt pour une nouvelle genèse selon les critères du développement.

2Dans le delta de l’Irrawaddy littéralement rasé à certains endroits par le cyclone (et dans une moindre mesure dans la région de Yangon), après avoir longtemps rongé leur frein pour pouvoir entrer en Birmanie, plus d’une centaine d’ONG (169 exactement à la fin du mois d’octobre 2008) répondaient à l’urgence et à la reconstruction dans les terres laissées vierges après avoir été noyées par le déluge.

3Il convient ici de distinguer l’urgence, la reconstruction et le développement, car c’est ainsi qu’est perçue l’aide par ses acteurs. Par exemple, la Commission européenne possède deux programmes de financements bien distincts : celui d’ECHO (European Commission Humanitarian Organization) consacré à l’urgence, et le fonds de l’Union européenne destiné aux projets de développement, EuropeAid. La différence entre urgence et développement est claire, et les actions que l’on y mène y sont effectivement différentes. Dans la première phase, il s’agit de répondre à des besoins d’urgence (médicaux, sanitaires et de sécurité alimentaire), dans la seconde, d’améliorer une situation dont on considère a priori qu’elle nécessite une intervention extérieure, sur la base de valeurs dont l’autodétermination est l’objectif principal. Seulement, l’exemple du tsunami nous apprend qu’après l’urgence suit indubitablement le développement, preuve en est que quatre ans après la catastrophe, que ce soit dans le sud de la Thaïlande, ou ailleurs comme en Aceh, les projets des ONG ne sont toujours pas finis. Mais comment se fait le lien entre ces deux phases qui pourtant semblent bien différenciées ? Notons ici que l’acceptation est implicite puisqu’une organisation humanitaire, quelle qu’elle soit, vit sur les besoins des populations, et de ce fait, si un projet de développement fait suite à un projet urgentiste, ladite organisation peut continuer à travailler et justifier d’une activité dans le pays. En Birmanie cela prend toute son importance étant donné les difficultés d’accès au pays et l’inexistence de relations internationales avec l’Occident ; dès lors les ONG deviennent le bras actif des politiques occidentales, elles se transforment en porteparole silencieux de relations que les gouvernements refusent d’assumer directement. La question ne porte donc pas sur l’acceptation pratique de la succession entre ces deux phases, mais de l’idéologie qui s’applique. Car si le développement suscite la critique, l’urgence elle, ne repose a priori sur aucune idéologie (sauf, bien sûr, celle qui dicte que le droit d’ingérence des humanitaires est un droit inaliénable, fussent-ils sur un bateau de guerre, de façon ouvertement provocante face à une dictature). Il fallait donc un outil théorique (dans sa conception) et pratique (afin de dégager des fonds) pour légitimer le passage entre le sauvetage urgentiste et le développement des sociétés, autrement dit une « renaissance » pour que puisse s’appliquer la genèse humanitaire, universaliste et globalisante. Cette renaissance s’applique à travers les notions de recovery ou early recovery. Ainsi pour reprendre la terminologie anglo-saxonne, le processus de (re) création, autrement dit la ‘ genèse du monde’selon l’humanitaire se divise en trois actes : emergency/early recovery/development, l’early recovery permettant le lien entre les deux autres. La définition de l’early recovery permet de mieux comprendre la fonction de cet outil.

« Early Recovery is recovery that begins early in a humanitarian setting. It is a multi-dimensional process, guided by development principles, that seeks to build upon humanitarian programmes and to catalyze sustainable development opportunities. Early recovery aims to generate to the extent possible self-sustaining nationally owned and resilient processes for post-crisis recovery. Early recovery encompasses livelihoods, shelter, governance, environment and social dimensions, including the reintegration of displaced populations. It stabilizes human security and where the opportunity exists begins to address underlying risks that contributed to the crisis2. »

4Cette période se rapproche de l’urgence en ce sens qu’elle n’est pas l’objet d’une prise de position idéologique, elle suit elle aussi une catastrophe, qu’elle soit naturelle ou liée à une guerre, et s’en différencie car elle touche également au secteur de la reconstruction. Il apparaît déjà dans cette définition, que l’early recovery consiste à préparer le terrain pour le (« sustainable ») développement ce qui apparaît encore plus clairement dans les trois fondamentaux de l’early recovery présentés lors d’une réunion entre ONG à Genève, sur ce terme :

Jennifer Worrell, Chief of the Early Recovery and Cross-cutting issues team, explained that the three aims of the CWGER [Cluster Working Group on Early Recovery] are to:
1) Augment and build on humanitarian assistance to ensure that their inputs become assets for long-term development, foster the self-reliance of affected populations and rebuild livelihoods;
2) Support spontaneous recovery initiatives by affected communities and change the risk/conflict dynamics;
3) Lay the foundation for longer-term transition and development3.

En Birmanie, un entrisme politisé

5Pour exemple, les activités d’early recovery en Birmanie après le cyclone consistent à distribuer du bétail en petites quantités pour l’élevage, des semences de riz, des plants pour le jardinage, des bateaux et des filets pour la pêche de subsistance, ou encore à améliorer des habitats temporaires donnés après le cyclone, selon une logique visant développer (improve4) la capacité de résilience des populations touchées. On imagine donc que les victimes « les plus vulnérables » des catastrophes, « les plus pauvres », l’étaient déjà avant ce changement brutal, ou alors qu’elles avaient un mode de vie particulièrement précaire. Ainsi, telle que l’indique la définition de l’early recovery, l’autosuffisance doit être enseignée et promue. En tenant un raisonnement simpliste, il s’y trouve une grande contradiction, et on se demande comment en promouvant cela la reprise économique peut-elle réellement avoir lieu. Non seulement l’autosuffisance n’est pas à même de développer économiquement une région, mais ce raisonnement est en plus antinomique avec la notion de « reprise » économique, puisqu’il sclérose l’économie plus qu’il ne favorise les échanges. Cette démarche est donc, de surcroît, propre à déstabiliser les économies locales fondées avant tout sur une grande mobilité et des échanges permanents entre villages. Néanmoins, ce que ne peuvent imaginer les développeurs est que les régions touchées par le cyclone Nargis par exemple étaient économiquement dynamiques et en développement. Quelles que soient les modifications apportées par les projets des humanitaires aux activités économiques, le passage d’un autre cyclone de la même ampleur laisserait les populations locales dans le même état de détresse. Ainsi il est clair que l’« action » est une nécessité, non pas obligatoirement pour les populations locales, mais pour les développeurs. Là où frappent les catastrophes, l’early recovery annonce l’air du changement vers un développement pensé par les ONG comme nécessaire et inéluctable.

6En ce qui concerne la Birmanie, l’early recovery présente un autre avantage : il ne s’agit pas d’investir de l’argent dans un pays pour son développement, mais de permettre aux populations de survivre. Il justifie ainsi la longue phase d’urgence qui va se prolonger, bien après le bilan des six mois post-cyclone, car il est un fait que tout investissement massif de devises dans l’économie birmane effraye n’importe quel bailleur, publique ou privé, au regard des nombreuses sanctions qui affectent le pays. Mais la genèse du monde selon l’humanitaire est en marche et ne se laisse pas arrêter par une dictature, bien au contraire. L’urgence qui justifie l’action a été un outil de pénétration dans ce pays où d’ordinaire les organisations ne sont pas les bienvenues, et sévèrement contrôlées. Ainsi, le Comité international de la Croix Rouge (CICR) qui était une des rares associations à pouvoir aller dans les prisons a perdu son Memorandum of Understanding (MOU) avec le gouvernement birman en 20065, le MOU6 de Médecins sans frontières (MSF) n’a pas été renouvelé pour travailler dans le Tenasserim (et l’agence Aide médicale internationale qui devait le reprendre ne l’a pas obtenu), et les exemples sont nombreux. Dans un contexte humanitaire s’aggravant particulièrement depuis 2006, le passage de Nargis fut providentiel : appuyé par l’early recovery nous verrons qu’il est conçu par les ONG comme un moyen de ‘ durer’ après le cyclone, avec un objectif avoué, celui de « normaliser » les relations entre le pays et les organisations humanitaires7.

Des enjeux économiques et fonciers

7Quant au tsunami, il n’est plus à démontrer que l’urgence a tracé la voie royale pour l’implantation de projets de développement, en même temps que d’ouvrir la porte aux missionnaires ou encore aux entrepreneurs fonciers pour tirer de substantiels profits des terres abandonnées (de gré ou de force) par les populations locales au moment de la catastrophe. Ainsi, le long de la route entre Phuket et Khura Buri (200 km), c’est-à-dire à proximité de la côte où se trouvent les Moklen, le paysage a complètement changé après le tsunami : les églises évangélistes se sont multipliées8, les terrains sur la côte ont été récupérés par des promoteurs immobiliers et des villages entiers ont été déplacés. Le tsunami a permis à des projets existant depuis longtemps (la conversion des Moklen au christianisme et l’appropriation des terres à haute valeur touristique), mais rendus difficiles par les dynamiques culturelles qui régissent le sud de la Thaïlande, de devenir accessibles par le biais des projets de reconstruction.

8Il fallait en effet reconstruire des villages, mais il fallait le faire en suivant des règles bien précises, celles d’un Etat central distant, jusque-là subordonnées aux lois pluriséculaires basées sur le droit d’usage, qui garantissaient à la région son équilibre dynamique. Dès les premiers jours, les déplacements de villages avaient été décidés (United Nations, 2005), et la clé de voûte de la reconstruction était la propriété légale des terrains. Il y avait, d’un côté, les habitants traditionnels de la côte, dont les Moklen, installés depuis longtemps sur des terrains sur lesquels tout le monde leur accordait un droit de vivre, d’abord parce qu’il existe, parce qu’ils payaient des taxes foncières et enfin parce que la royauté les avait acceptés. Les terrains étaient depuis toujours gérés par un droit d’usage que personne, ou presque, ne contestait. De l’autre côté, il y avait le gouvernement et les entrepreneurs, désireux d’étendre leurs réseaux hôteliers sur toute la côte. L’équilibre des relations qui permettait au droit d’usage de faire foi a été rompu dès que le problème de la reconstruction a été abordé. En effet, pour reconstruire les ONG avaient besoin de titres de propriété légaux, et il était dès lors plus facile de déplacer les villages plutôt que de s’attaquer au problème de leur légalisation car ceci impliquait la compréhension des dynamiques régissant la région, et aussi le déploiement d’énergies considérables en négociations. La question ne s’est de toute façon pas posée, car la position du gouvernement était claire : il fallait re-localiser ceux qui n’avaient pas de titres de propriété. Pour les ONG ceci ne posait pas de problème, car leur mission étant de reconstruire, peu importait la localisation.

« With regard to relocation and selection of new sites, the government is attempting to use this disaster as an opportunity to regulate and enforce land use planning and management as well as building codes and regulations. An exercise is being undertaken to determine whether or not families have legal tenure on the sites where they lived. […] Families with legal tenure who wish to relocate will be given the option to transfer to new sites. Families who have legal tenure and whish to remain on the existing plots have a choice of a new house being built by the state at the budget of approximately 100,000 baht or receiving compensation by the state at a lesser remuneration. Discussions are currently underway for families who have legal tenure and whish to remain on the existing plotson enforcement of strict building standards and regulations to reduce vulnerability. However, sites with legal land tenure that are deemed unsafe may have to be swapped with safer sites inland. » (United Nations, 2005)

9Par une habile manœuvre du gouvernement exploitant la mise en place des projets de reconstruction et de leurs structures, les habitants perdaient ainsi du jour au lendemain le droit à leur terre et, pour bon nombre d’entre eux, l’accès à la mer qui leur permettait de vivre depuis des générations. En effet, le choix n’en était pas un : soit partir en recevant alors une aide conséquente, soit rester et recevoir moins, en attendant l’arrivée de standards qui obligeraient à modifier, de façon onéreuse, les constructions (une mesure ridicule, au vu de la fréquence théorique des tsunamis dans la région). Sont alors arrivés au bon moment les projets, visant à donner une formation aux personnes déplacées, de façon à ce qu’ils aient la possibilité de s’insérer dans le monde économique. Quatre ans plus tard, nous pouvons observer à Kokhloi ou Kao Lak que la côte est totalement occupée par des hôtels, et que, dans le cas de Kokhloi, les pêcheurs déplacés n’ont plus le droit de garer leurs bateaux sur la plage (devenue propriété privée des hôtels) et donc de pêcher en mer. La reconstruction, en intervenant sans la connaissance du fonctionnement local, a créé un état de précarité qui n’existait pas avant le tsunami et l’early recovery a permis une appropriation de terrains impossible avant. Il est clair, dans ce cas aussi, qu’un choix était donné aux victimes, mais était-ce vraiment un choix ? En acceptant l’offre immédiatement plus avantageuse, les pêcheurs pouvaient-ils imaginer qu’ils auraient de cette façon perdu l’accès à la mer ?

10La reconstruction de maisons et la propriété foncière posent également des problèmes en Birmanie. Il apparaît déjà qu’elle sert dans certains endroits du delta les intérêts soit des compagnies de construction birmanes, soit ceux du gouvernement. Après le cyclone, de nombreux propriétaires ont perdu leurs actes de propriété, si tant est qu’ils en aient eu auparavant, en ce qui concerne ceux possédant seulement quelques acres. Il est encore trop tôt pour confirmer qu’il y ait eu une réattribution des terres, ou la re-localisation des maisons à des fins économiques. Néanmoins, des craintes ont été émises à la suite de contrats passés entre le gouvernement et plusieurs compagnies de reconstruction birmanes dont certaines sont connues pour leurs pratiques économiques « agressives » et pouvant donc largement légitimer des re-localisations pour s’approprier des terres ayant de la valeur9, sachant que dans tous les endroits où elles travaillent elles possèdent l’« exclusivité » de la construction, interdite aux ONG internationales.