1Partout dans le monde, la pandémie a mis à nu les faiblesses, les contradictions et les fractures internes des États et des sociétés. Voisin de la Chine, le Việt Nam n’a pas été épargné. Instruites des leçons du SRAS-1 et peu confiantes dans l’optimisme des premiers rapports chinois sur l’épidémie, les autorités vietnamiennes avaient pourtant pris, quelques jours après la découverte du premier cas de contamination dans leur pays, le 23 janvier 2020, des décisions fortes et méthodiques pour protéger leur pays de la Covid-19 dont le monde entier allait bientôt découvrir les effets dévastateurs. Mais, l’irruption soudaine d’un variant hybride, au printemps 2021, a radicalement changé la donne sanitaire et nettement aggravé la situation économique et sociale. Alors qu’il affichait l’un des meilleurs taux mondiaux de croissance annuels du PIB, avec 2,9 % en 2020, le Việt Nam a connu l’une des plus faibles performances mondiales en 2021, avec une croissance annuelle estimée à 2,5 %. Quel a été, en 2021, l’impact de la pandémie sur l’économie et la société vietnamiennes ? Comment a réagi le gouvernement ? La dégradation de la relation sino-américaine qui s’est poursuivie à l’épreuve de la pandémie a-t-elle modifié sa délicate diplomatie d’équilibre ?

Face à la pandémie, la mobilisation des réflexes de survie collective

2Le narratif guerrier s’imposa rapidement dans ce pays dont l’histoire et l’identité se sont construites essentiellement vis-à-vis de la Chine, où les jeunes générations sont encore élevées dans le souvenir et le respect des résistances patriotiques aux agressions chinoises. Pour compenser le manque de moyens financiers et sanitaires, les autorités vietnamiennes recoururent à la métaphore de la guérilla, plus adaptée à la situation comme aux réflexes de survie collective de la communauté vietnamienne face à l’imminence d’un danger. Aucune forme de propagande ne fut laissée au hasard, des slogans placardés sur des affiches géantes aux messages répétés par haut-parleurs dans les rues des villes, en passant par les discours officiels des plus hauts dirigeants, tel celui du Premier ministre de l’époque Nguyễn Xuân Phúc qualifiant le combat contre le virus d’« offensive générale du printemps 2020 », par allusion à celle du printemps 19751. Cette mobilisation générale réveilla chez les plus anciens les souvenirs encore vivaces de la guerre contre les Américains ou contre la Chine. Tout, jusqu’aux libertés collectives, devait être subordonné au succès de la lutte contre la pandémie, même pour les Vietnamiens de retour au pays qui se virent imposer des vols coûteux et des quarantaines spartiates dans des camps gérés par l’armée.

3Loué dans la presse internationale pour son bilan positif dans la lutte anticovid, le Việt Nam vacilla pourtant à son tour face à la violence contagieuse du nouveau variant Delta apparu fin avril 2021. Alors que, le 30 octobre 2020, il ne comptait encore officiellement qu’un total de 1 177 personnes contaminées et 35 morts, le pays déplorait 915 603 contaminés et 22 030 morts exactement un an plus tard2.

4Fondée sur le présupposé erroné d’une possible éradication complète du virus par l’application du triptyque « tester-tracer-isoler », dans le cadre de confinements rapides et ciblés au moindre cas, la stratégie Zéro Covid révélait ses limites. Les retards de la politique vaccinale conjugués au manque de préparation des services publics, tant dans les hôpitaux en manque de tout et rapidement submergés que dans la gestion de la vie quotidienne de populations totalement confinées, firent naître des situations localement chaotiques et suscitèrent les premières critiques dans la population. Comme un succédané de sa stratégie de « nord-malisation » du Sud en 1975-19763, Hà Nội se résolut à envoyer l’armée, le 23 août 2021, à Hồ Chí Minh-Ville et dans les provinces industrielles adjacentes, épicentre de la propagation du virus et poumon économique du pays. Dans cette mégapole qui enregistrait alors plus de la moitié des infections du pays (180 000 sur 358 456) et 80 % des morts (7 010 sur 8 666)4, il fallait d’urgence faire respecter le confinement total, assurer les approvisionnements alimentaires et sanitaires parmi les populations et dans les hôpitaux, où des milliers de médecins furent dépêchés en renfort. La démonstration de force devait-elle aussi dissuader toute velléité contestatrice au sein d’une population traditionnellement plus attachée à ses libertés que dans le Nord ? On commençait à le susurrer… Le 29 juillet 2021, le secrétaire général Nguyễn Phú Trọng, en gardien du temple, avait à nouveau exhorté les Vietnamiens de l’intérieur et de l’extérieur du pays à redoubler d’efforts, aux côtés du PCV, pour « combattre l’épidémie comme un ennemi » (chống dịch như chống giặc)5. Assurée par un mélange de séduction et d’autorité, la mobilisation nationale s’avérait d’autant plus urgente que la pandémie avait déjà produit des effets économiques et sociaux dévastateurs.

Entre mythes et réalités : l’économie vietnamienne à l’épreuve de la Covid-19

5Pour la première fois depuis 35 ans et la mise en place de la réforme économique du Đổi Mới en 1986, le Việt Nam enregistra un taux de croissance négatif au troisième trimestre de l’année 2021 : -6,17 %6 ! Un véritable coup de tonnerre pour ce pays habitué à un taux de croissance annuel moyen de son PIB d’environ 6,5 %. En 2020, au début de la crise, le Việt Nam pouvait encore se targuer d’afficher une croissance de 2,9 % grâce à la bonne tenue de son commerce extérieur et de sa consommation, alors que l’ensemble des pays souffraient de croissances négatives, Chine exceptée. Selon les projections de la Banque Mondiale7, la croissance du Việt Nam en 2021 devrait se situer autour de 2,5 % et, plus surprenant encore, devrait être inférieure à celle de l’ensemble des pays de la zone. En réalité, le modèle de développement vietnamien jusqu’alors fondé sur une croissance quantitative montrait déjà des signes de faiblesse avant la pandémie. La violence de la crise sanitaire de l’été 2021 accélérera-t-elle sa nécessaire mutation vers une croissance qualitative durable ?

Une brutale dégradation à partir du printemps 20218

6En 2020, le Việt Nam avait fait montre d’une gestion efficace de la pandémie, notamment en raison d’une bonne coordination au niveau national et entre les provinces. Le brusque rebond de l’épidémie contraignit les dirigeants à prendre des mesures drastiques (confinement forcé et total, fermeture des administrations et des écoles, assignement des employés9, etc.) qui eurent des effets négatifs sur la croissance économique du fait de la rupture des chaînes de production, sur la vie des entreprises (baisse du nombre de créations et augmentation des faillites), et surtout, sur une population longuement confinée et privée de ressources. Environ 28,2 millions de travailleurs ont connu une diminution d’activité et de salaire sur les 48 millions de personnes ayant un travail10.

7Le PIB a reculé de 6,17 % au troisième trimestre 2021, essentiellement à cause du secteur de la construction (-5,02 %) et des services (-9,28 %). Seul le secteur primaire a augmenté de 1,04 %. Drainée par les deux premiers semestres, la croissance des neuf premiers mois est néanmoins restée positive (1,42 %), et les prévisions indiquaient en octobre qu’elle devrait se situer autour de 2,5 % à 3 % pour l’ensemble de l’année 2021, soit l’une des plus faibles de la planète. Dans le domaine des services, le secteur du tourisme a payé le plus lourd tribut. Avant la crise, quelque 18 millions de touristes se rendaient annuellement au Việt Nam. Ils ne furent que 3,8 millions en 2020 (-78,7 % par rapport à 2019). Sur les 9 premiers mois de 2021, on dénombrait seulement 114 500 arrivées internationales (en baisse de 97 % par rapport à 2020). Les revenus tirés de cette activité sont passés d’environ 33 milliards $ US fin 2019 à 6 milliards $ US en septembre 2021 – un résultat équivalent à 2011.

8Sur le plan de l’Investissement Direct Étranger (IDE), le Việt Nam a enregistré sur les trois premiers trimestres de 2021 un montant de 22,15 milliards $ US – en croissance de 4,4 % par rapport à 2020, mais en baisse de 15 % par rapport à 2019. Le capital décaissé continue de baisser régulièrement, de 14,22 milliards $ US en 2019 à 13,22 milliards $ US en 2021. Dans le domaine du commerce extérieur, les importations ont augmenté de 30,5 % (242,6 milliards $ US) et les exportations de 18,8 % (240,5 milliards $ US), entraînant ainsi un déficit commercial de 2,13 milliards de $ US (contre un excédent de 16,66 milliards sur la même période l’année précédente). Le déficit commercial des entreprises étatiques, quant à lui, a atteint 21 milliards de $ US, alors que les entreprises étrangères connaissaient un excédent commercial de 18,87 milliards $ US.

9Pendant cette période, le Việt Nam a renforcé son intégration régionale11, notamment avec la Chine. Premier partenaire commercial du Việt Nam depuis 2012, la Chine a consolidé sa position en devenant le deuxième pays d’exportation du Việt Nam après les États-Unis, détrônant ainsi l’Union Européenne, un an après l’entrée en vigueur de l’accord de libre-échange entre l’UE et le Việt Nam.

10Sur le plan microéconomique, sur les trois premiers trimestres de 2021, le Việt Nam a enregistré la création de 118 000 nouvelles entreprises (+11,8 % par rapport à la même période en 2020) et 90 300 faillites et arrêts temporaires d’entreprises (+15,3 %).

11En conséquence, plus de 28,2 millions de travailleurs ont été impactés négativement par les effets de l’épidémie de Covid-19. Quelque 4,7 millions ont perdu leur emploi (16,5 %) ; 14,7 millions ont dû temporairement arrêter leurs activités (51,1 %) ; 12 millions ont dû réduire leur temps de travail (42,7 %) et 18,9 millions de travailleurs ont vu leur revenu baisser (67,2 %).

12Par ailleurs, à la suite de la levée partielle du confinement, environ 1,3 million de travailleurs des principales zones industrielles du sud du pays12 sont repartis dans leur province d’origine, provoquant un manque de main-d’œuvre dans les entreprises. Et encore, ces statistiques ne prennent-elles pas en compte les travailleurs du secteur informel dont on estime qu’ils représentent entre 20 et 25 % du PIB vietnamien, ce qui rend d’autant plus difficile le pilotage de la politique sociale en direction des populations qui en ont vraiment besoin, en particulier dans les zones rurales et montagnardes, peuplées de minorités ethniques13.

Une évolution tardive de la stratégie de soutien économique

13La politique Zéro Covid, qui s’était montrée efficace durant les trois premières vagues, de janvier 2020 à avril 2021, n’a pas été remise en question à l’arrivée de la quatrième. Les commandes de vaccins ayant été passées seulement à l’été 202114, le pouvoir renoua avec les mesures de confinement strict visant à empêcher la propagation du virus, renforcées par une présence militaire marquée. L’une des difficultés rencontrées durant cette période fut le difficile alignement entre le pouvoir central et les pouvoirs provinciaux, dont les décisions contradictoires ont entraîné des pertes économiques importantes (les acheminements de produits interprovinciaux étant bloqués).

14Pour contrebalancer la rigueur de ce confinement, le gouvernement vietnamien privilégia une réponse monétaire plutôt que budgétaire. La Banque d’État du Việt Nam, qui dépend directement du gouvernement, reçut l’ordre d’augmenter les facilités de crédits (+10 % en un an et 7,17 % sur les neuf premiers mois de l’année 2021). Or, l’augmentation des crédits ne bénéficie pas forcément à ceux qui en auraient le plus besoin et peut augmenter les risques d’exposition des banques aux prêts « délinquants ». Par ailleurs, le taux de bancarisation restant peu élevé (seulement 50 % des Vietnamiens ont un compte en banque), la distribution des crédits n’est pas simple et l’aide en cash n’atteint pas toujours les bons destinataires. Pour contourner l’obstacle, le ministère du Travail, des Invalides de guerre et des Affaires sociales, a mis sur pied une stratégie pour contrôler l’utilisation de deux paquets d’aides d’argent public destinés à venir en aide aux plus nécessiteux : 26 000 milliards de dongs (VND), soit 1,1 milliard $ US, pour la sécurité alimentaire et 38 000 milliards de VND (1,66 milliard $ US) pour l’aide aux travailleurs.

15La réponse budgétaire fut plus tardive et plus modeste. Pourtant, après les excès de dépenses budgétaires des années 2014-2015, le Việt Nam dispose actuellement d’un espace qui lui permettrait de relancer au moins un moteur de l’économie, le secteur public, les deux autres moteurs – le secteur privé vietnamien et le secteur de l’investissement étranger – ayant été touchés par les mesures prises entre avril et octobre 2021. Concernant le secteur privé vietnamien, les perspectives de développement restent limitées, sachant que les consommateurs ont été obligés de puiser dans leur épargne pour surmonter la crise. Au niveau des investissements étrangers, la rupture de la chaîne d’approvisionnement des grands groupes laissera vraisemblablement des traces, sans compter la hausse du coût des matières premières et des transports qui rendent la production au Việt Nam économiquement moins profitable.

16L’avantage de cette relance budgétaire destinée au secteur public est qu’elle s’adresse à une frange de la population qui a, certes, pu garder son emploi durant la crise, mais dont le niveau de revenus est en général plus faible que les deux autres secteurs. Une politique sociale plus active faciliterait la relance économique. En effet, selon la Banque mondiale, le Việt Nam ne dépense que 0,86 % de son PIB en protection sociale, contre 1,65 % pour la Chine et 3 % pour la Thaïlande par exemple. Or, la protection sociale est un moyen de réduire les risques financiers des groupes économiques les plus vulnérables tout autant que les inégalités qui augmentent.

Un modèle économique usé à réinventer ?

17Fondé sur les exportations à bas prix, la spéculation foncière et la consommation intérieure, le modèle de développement économique sur lequel s’est appuyé le Việt Nam depuis plus de 35 ans et qui a fait de lui l’un des champions du monde de la croissance mondiale, semble s’être essoufflé dès avant l’irruption de la Covid-19. En effet, même si les avantages de coûts du Việt Nam restent encore intéressants, ils ont eu tendance à se réduire consécutivement à la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine. De nombreuses entreprises étrangères évoluant en Chine ont relocalisé leur production au Việt Nam, ce qui a entraîné un renchérissement mécanique des coûts d’implantation (terrains et main-d’œuvre), sans que la qualité des produits s’en trouve améliorée.

18Comment les autorités peuvent-elles réformer un modèle qui génère en moyenne 6 à 6,5 % de croissance moyenne annuelle depuis des années ? Pour changer de modèle économique, le XII^e Congrès (2016) préconisait déjà de « rehausser la qualité de la croissance et la compétitivité en augmentant la productivité du travail » et de se concentrer sur « la restructuration des industries, des secteurs et des produits pour accroître la richesse nationale, la valeur ajoutée générée, la qualité des produits et la compétitivité de l’économie »15. Cette préconisation confirmée par le XIII^e Congrès (janvier 2021) passera forcément par la montée en gamme des filières vietnamiennes16. Celle-ci semble pouvoir s’opérer, soit dans le sillage d’une grande entreprise internationale comme Samsung, soit par une entreprise privée nationale (Vinfast, dans l’automobile) ou par des programmes de développement de filières, à l’instar du Projet 844 prévoyant notamment la mise à niveau du système de formation universitaire et d’accompagnement financier visant à développer l’écosystème des start-up au Việt Nam17.

19La politique de « localisation » des produits vietnamiens (Rules of Origin) est également fortement soulignée dans l’accord de libre-échange entre l’Union Européenne et le Việt Nam (EU–Vietnam Free Trade Agreement – EVFTA), qui spécifie la nécessité pour les produits vietnamiens d’atteindre un taux de contenu local de 40 à 60 % afin de pouvoir bénéficier du label made in Việt Nam. Les exigences européennes concernent également le respect du droit des travailleurs et de l’environnement. C’est peut-être là l’occasion pour l’Europe de revoir son positionnement vis-à-vis du Việt Nam qu’il ne faudrait plus considérer exclusivement comme une zone d’approvisionnement de marchandises (sourcing) ou de production à bas coûts, mais aussi et surtout comme un partenaire à long terme sur lequel s’appuyer pour co-construire des logiques de chaînes de valeur plus intégrées, dans le cadre d’un développement économique pérenne. À moins que le Việt Nam n’approfondisse encore un peu plus son ancrage dans la sphère économique asiatique à travers le Partenariat régional économique global (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) signé le 15 novembre 2020.

La diplomatie vietnamienne de l’équilibre : une quête contrariée ?

20À la veille de la pandémie, le Việt Nam pouvait se flatter d’avoir acquis une certaine visibilité internationale, après des années d’efforts pour retrouver sa place sur la scène diplomatique, symboliquement récompensées par l’accueil de la rencontre entre Donald Trump et Kim Jung Un à Hà Nội en février 2019. L’année 2020-2021 a confirmé l’ancrage et la place de ce pays tout en réduisant, à l’épreuve de la pandémie et de l’aggravation des tensions sino-américaines, ses faibles marges de manœuvre diplomatiques.

Le multilatéralisme pro-actif du Việt Nam comme clé de sa reconnaissance internationale et de son influence régionale

21L’année 2020-2021 a d’abord consacré la place du Việt Nam au sein de l’ASEAN, dont il est à la fois l’un des grands bénéficiaires et l’un des grands inspirateurs, surtout depuis sa première présidence qui fut marquée, en 2010, par de nombreuses initiatives concrètes18. En présidant l’ASEAN en 2020, pour la deuxième fois depuis son adhésion à l’organisation régionale en 1995, le Việt Nam avait tracé les contours d’une stratégie pro-active et novatrice. Pour réduire les divisions internes aggravées par la montée en puissance de la Chine et la bipolarisation de la vie internationale autour du duel sino-américain, Hà Nội avait exhorté ses partenaires à approfondir l’intégration économique régionale et à réduire les inégalités. La présidence vietnamienne avait aussi travaillé au développement des projets éducatifs, à l’amélioration du fonctionnement institutionnel de l’ASEAN et à la consolidation des relations de l’association avec ses partenaires extérieurs. Les initiatives engagées par Brunei, devenu président de l’ASEAN en 2021, ont prolongé l’action vietnamienne engagée, par exemple, en faveur de la décarbonation de l’industrie minérale19. De même, la volonté vietnamienne de consolider les relations de l’ASEAN avec la Russie et les États-Unis, motivée par le souci d’équilibrer la montée en puissance de la Chine par des partenariats solides avec les grandes puissances régionales, a conduit Brunei à proposer, lors du 17^e sommet ASEAN-Russie en janvier 2021, un plan global de renforcement de la coopération20. Enfin, dans le conflit en mer de Chine méridionale, que la recrudescence des tensions autour de Taïwan n’a pas réussi à éclipser totalement, le Việt Nam a tenté de convaincre ses partenaires aséaniens d’accélérer la négociation du Code de conduite21, tout en pressant l’ONU de jouer un rôle plus important.

22À l’ONU, précisément, le Việt Nam a pu profiter, pour la deuxième fois depuis son adhésion en 1977, de son élection comme membre non permanent du Conseil de sécurité pour l’année 2020-2021. Ce résultat couronnait, non seulement ses efforts constants en faveur de la sécurité régionale au sein et autour de l’ASEAN, mais aussi sa participation à une trentaine de missions effectuées depuis 2014 dans le cadre des opérations de maintien de la paix en République centrafricaine et au Soudan du Sud, où le gouvernement vietnamien a également déployé en 2018 un premier contingent d’hôpitaux de campagne doté de 63 personnels22.

23En dépit d’un rôle reconnu comme actif et constructif aux Nations unies, Hà Nội n’est pas à l’abri des critiques formulées par les organes spécialisés ou par les représentants des pays membres sur les restrictions des libertés fondamentales et les violations récurrentes des Droits humains au Việt Nam. En janvier 2021, le Haut-Commissariat des Nations unies aux Droits de l’Homme (HDCH) a dénoncé publiquement la condamnation de trois journalistes indépendants. De concert avec le Comité des Droits de l’Homme des Nations unies (qui supervise le Pacte international relatif aux droits civils et politiques – PIDCP), il a aussi appelé le Việt Nam à s’abstenir de « l’utilisation de lois vaguement définies pour détenir arbitrairement un nombre croissant de journalistes indépendants, blogueurs, commentateurs en ligne et défenseurs des droits humains – en violation de l’article 19 du PIDCP »23.

Entre États-Unis et Chine, un dilemme stratégique à surmonter

24Dans la politique étrangère multidirectionnelle habilement pratiquée par le Việt Nam depuis le tournant des années 1980-1990, et la délicate quête d’un équilibre entre les États-Unis et la Chine, la question des Droits humains demeure une source de préoccupation importante pour les pays occidentaux. De prime abord, on pourrait penser qu’elle contribue à éloigner le Việt Nam des États-Unis24. L’arrestation de cinq journalistes appartenant à la rédaction de Báo Sạch25, et leur condamnation le 28 octobre 2021 à des peines de plusieurs années de prison au motif de l’article 331 du code pénal qui punit les citoyens vietnamiens ayant « abusé de leurs libertés démocratiques », ont suscité une vague de réprobation internationale. Sans être nouveau dans ce pays situé en 2021 à la 175^e position sur 180 pays dans le Classement mondial de la liberté de la presse établi par Reporters Sans Frontières (RSF), le durcissement du régime à l’égard des journalistes et des bloggeurs a été interprété comme la conséquence de la victoire de la ligne conservatrice du secrétaire général Nguyễn Phú Trọng à la tête du PCV, lors du xiii^e Congrès du parti réuni du 25 janvier au 1^er février 2021. Dans son rapport sur les Droits humains au Việt Nam en 2020, le Département d’État américain regrettait que le succès de la lutte contre la pandémie fût accompagné d’une augmentation des violations des droits civils et politiques des citoyens vietnamiens. Son bureau de la Démocratie, des Droits humains et du Travail y dénonçait des entraves aux libertés d’expression, d’association et de réunion imposées aux organisations et groupes considérés comme une menace au monopole du pouvoir par le PCV26. L’arrestation des cinq journalistes suscita de nouveau, le 29 octobre 2021, la diffusion d’un nouveau communiqué officiel du Département d’État, relayé par la presse française, appelant les autorités vietnamiennes à respecter leur propre Constitution et leurs engagements internationaux en libérant ces journalistes27.

25Le problème des Droits humains ne semble pourtant pas devoir constituer un obstacle majeur à l’approfondissement de la relation du Việt Nam avec la seule puissance à même de tempérer les velléités expansionnistes de Pékin en mer de Chine méridionale et de réduire la dépendance excessive de Hà Nội vis-à-vis de son puissant voisin. Après la rencontre de Llyod Austin, secrétaire à la Défense de l’administration Biden, avec les plus hauts dirigeants vietnamiens le 29 juillet 2021 à Hà Nội, la visite officielle de la vice-présidente Kamala Harris, du 24 au 27 août, a envoyé un signal fort à la Chine. En pleine polémique sur sa décision de précipiter le retrait américain total d’Afghanistan, qui allait susciter la résurgence du spectre du Việt Nam par l’instrumentalisation politique de l’analogie entre la chute de Kaboul en 2021 et celle de Saigon en 1975, le président Biden manifestait clairement sa volonté de recentrer la politique étrangère américaine sur l’Indopacifique et de mieux contenir les ambitions chinoises au prix d’un renforcement des relations avec les partenaires asiatiques des États-Unis, fussent-ils non démocratiques. À juste titre, le Việt Nam avait été nommément identifié dès mars 2021, comme l’un des partenaires aséaniens susceptibles d’aider les États-Unis à concrétiser leur stratégie en Indopacifique28. De son côté, la Chine avait tenté de dissuader la visite, puis d’en minimiser la portée, en multipliant les gestes de séduction (envoi de vaccins, rappel des liens sino-vietnamiens et de la solidarité communiste, etc.). Hà Nội accepta les vaccins, mais réitéra sa formulation de la politique des « quatre non » : pas d’alliance militaire, pas d’alignement d’un pays contre un autre, pas de base militaire étrangère, mais aussi, dans une allusion à peine voilée à sa perception d’une menace chinoise sur ses intérêts nationaux, pas de recours à la force ou de menace d’un tel recours.

26Kamala Harris promit à ses interlocuteurs vietnamiens l’engagement de son pays dans la lutte contre la pandémie, matérialisé par le don de six millions de vaccins supplémentaires et l’inauguration à Hà Nội du Centre américain de prévention et de contrôle des maladies (CDC) d’Asie du Sud-Est – une promesse de Washington à l’ASEAN. Elle confirma aussi l’implication des États-Unis dans l’indispensable lutte contre le réchauffement climatique pour aider le Việt Nam qui compte parmi les pays les plus vulnérables dans le monde. Elle ne manqua pas non plus de réitérer les critiques qu’elle avait formulées la veille à Singapour à l’encontre des revendications chinoises en mer de Chine méridionale, assumant la nécessité « d’augmenter la pression » pour contraindre Pékin à respecter la Convention des Nations unies sur le droit de la mer et à mettre fin à ses « menaces » sur la souveraineté des nations29.

27Les dirigeants vietnamiens ne pouvaient sans doute espérer mieux en la circonstance. Soucieux de se prémunir des risques que la Chine fait peser sur ses intérêts nationaux, en mer de Chine méridionale comme dans le delta du Mékong, et même au regard de son endettement croissant et potentiellement préoccupant à l’égard de Pékin30, Hà Nội ne saurait renoncer aux bénéfices de l’approfondissement de son partenariat très pragmatique avec les États-Unis. Mais le Bureau politique sait aussi que ses marges de manœuvre sont des plus limitées : tout faux pas avec Washington pourrait donner lieu à des mesures de rétorsion sévères de Pékin. Aujourd’hui plus que jamais, ce dilemme stratégique demeure au cœur de la politique étrangère et de défense du Việt Nam. Surtout, la proximité politique, idéologique et culturelle entre dirigeants chinois et vietnamiens conduit ces derniers à une forme d’autocensure consciente ou inconsciente qui contraste avec les éruptions nationalistes régulièrement manifestées au sein d’une population élevée dès le plus jeune âge dans la méfiance de la Chine, que le pouvoir s’efforce pourtant de contenir autoritairement. Or, la Chine, premier partenaire commercial du Việt Nam (133,67 milliards $ US sur les dix premiers mois de 2021, soit 24,8 % des parts de marché) devant les États-Unis (89,6 milliards, soit 16,6 %)31, continue d’être une puissante locomotive économique, financière et technologique pour toute la région. Quelle que soit la forme de ses initiatives – Nouvelles routes de la soie, diplomatie des masques, des vaccins, du carnet de chèque… – elle a profité du relatif effacement des États-Unis sous l’ère Trump pour renforcer sa présence en Asie du Sud-Est et s’y rendre plus indispensable encore. Consciente des effets pervers de la rhétorique droits-de-l’hommiste de l’administration Biden et de l’incapacité des États-Unis à rivaliser financièrement dans la région avec elle, Pékin a continué à diviser méthodiquement l’ASEAN, non sans succès.

28En dévoilant le pacte militaire tripartite AUKUS aux côtés de l’Australie et de la Grande-Bretagne, le 15 septembre 2021, et l’acquisition par Canberra de sous-marins à propulsion nucléaire en lieu et place des sous-marins classiques français, les États-Unis ont cependant radicalisé leur stratégie indopacifique vis-à-vis de la Chine et obligé à leur tour les membres de l’ASEAN – et de l’Europe – à se dévoiler. Or, vigoureusement dénoncé par la Chine comme l’instrument d’une escalade délibérément propice à la course aux armements et à la prolifération nucléaire, l’accord AUKUS fut beaucoup mieux accueilli au Việt Nam et aux Philippines – deux pays sur la ligne de front des différends maritimes avec Pékin – qu’en Indonésie et en Malaisie, traditionnellement plus sensibles aux arguments chinois. La neutralité bienveillante de Hà Nội face à l’émergence de cette nouvelle alliance est bien conforme à sa politique étrangère : le Việt Nam entretient des relations bilatérales croissantes avec la Grande-Bretagne et l’Australie, partenaires stratégiques respectivement depuis 2010 et 2018, et, si les États-Unis constituent un partenaire seulement « compréhensif » selon la terminologie vietnamienne officielle, ils sont de facto stratégiques pour Hà Nội. Au demeurant, les coopérations économiques et de défense du Việt Nam avec ces trois pays n’ont cessé de s’intensifier32.

29Sans doute, pour ne pas crisper Pékin plus que de raison, Hà Nội a-t-elle néanmoins besoin de partenaires moins offensifs et plus conciliants vis-à-vis de la Chine que les États-Unis, d’ores et déjà engagés dans un bras de fer dont nul ne peut encore prédire l’issue.

Une « troisième voie » ? La France et l’Europe

30Si ce pacte négocié pendant des mois dans leur dos a brutalement révélé les limites du positionnement de la France et de l’Union européenne dans la région, critiqués à Washington pour leur manque de fermeté et de crédibilité face à Pékin, l’AUKUS pourrait bien, paradoxalement, en souligner aussi les vertus.

L’approfondissement exemplaire des relations entre le Việt Nam et l’UE

31Quelques heures après l’annonce officielle de la création de l’AUKUS, la Commission européenne publiait une communication conjointe au Parlement européen et au Conseil sur la stratégie de l’UE pour la promotion d’une coopération globale dans la région indopacifique33. L’UE y promeut le développement de ses relations économiques, politiques et de défense, en particulier avec l’ASEAN considérée comme un « partenaire de plus en plus important » pour elle. L’UE s’est aussi départie de sa relative neutralité dans le conflit en mer de Chine méridionale en critiquant publiquement les prétentions et les initiatives de la Chine, au nom du respect du droit maritime international et de la liberté de navigation, et de la protection de ses intérêts commerciaux. Bien qu’il doive encore se traduire par des initiatives concrètes, ce repositionnement progressif de l’UE dans le débat stratégique sud-est asiatique ne peut que réjouir le Việt Nam.

32Dans sa stratégie de multilatéralisation et de diversification de ses relations adoptée au tournant des années 1980-1990, le Việt Nam a opéré un choix européen résolu et s’est positionné précocement comme un pont entre l’UE et l’ASEAN, en sorte que la relation vietnamo-européenne fait aujourd’hui figure de modèle. Dès 1990, Hà Nội décidait de nouer des relations diplomatiques officielles avec la Communauté européenne. En 1995, l’année de son adhésion à l’ASEAN et de la reconnaissance diplomatique du Việt Nam par les États-Unis, elle signait un accord de coopération qui en posa les fondements juridiques, avant d’accueillir le premier représentant diplomatique de l’UE en 199634. Cette année-là, il participait comme membre fondateur au premier sommet du dialogue Asie-Europe (ASEM), dont la 13^e édition s’est tenue en novembre 2021 en visioconférence depuis Phnom Penh. Le 1^er août 2020, après douze ans de négociation, est entré en vigueur un accord de libre-échange de nouvelle génération avec l’UE (EVFTA), plus contraignant que le RCEP dans les domaines environnementaux et sociaux. L’EVFTA implique, en particulier, une ouverture inédite des marchés publics, qui représentent 39 % du PIB vietnamien. Les résultats ne se sont pas fait attendre : au cours des neuf premiers mois de l’année 2021, le chiffre d’affaires d’import-export a augmenté de 15 % par rapport à l’année précédente, atteignant 41,2 milliards d’euros35. Le Việt Nam est devenu pour la première fois le plus grand partenaire commercial de l’UE au sein de l’ASEAN36. Sans doute, les investissements européens ne sont-ils pas encore à la hauteur des espérances, avec seulement 7 % du total des IDE au Việt Nam. Mais l’accord a permis d’augmenter les ventes de produits vietnamiens sur le marché européen (textiles et vêtements, agriculture, sylviculture et pêche) comme des produits européens au Việt Nam (machines industrielles, biens agricoles, produits chimiques, produits pharmaceutiques et véhicules).

33Les relations entre le Việt Nam et l’UE ne se limitent toutefois pas aux échanges commerciaux. Des contacts de haut niveau entre le ministère vietnamien de la Défense nationale et le Comité militaire de l’UE permettent aux représentants des deux parties d’évoquer les problèmes sécuritaires : lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale, cybersécurité, sécurité maritime. Plusieurs questions d’intérêt mutuel, telles que la bonne gouvernance, l’État de droit et la législation, les Droits humains, le développement durable ou encore, les investissements, sont régulièrement traitées au niveau de sous-comités mixtes réunis depuis 201937.

Le Việt Nam et la France : une relation globale, banalisée, mais à redynamiser

34Dans plusieurs de ces domaines de coopération, la France avait impulsé, dès le début des années 1990, une réelle dynamique d’entraînement, en se fondant sur la volonté de renouer avec un héritage historique, en partie réel et en partie fantasmé, tout en encourageant de façon pragmatique et constructive la réinsertion du Việt Nam dans son environnement régional et international38. Bien des progrès, sanctionnés par la signature d’un partenariat stratégique en 2013, ont été accomplis depuis lors. Ancienne, confiante et globale, la relation s’est intensifiée, avec la multiplication des visites de haut niveau. Elle s’est élargie à de nouveaux domaines de coopération, comme la lutte contre le réchauffement climatique, dont l’Agence française de développement (AFD) est l’acteur principal.

35Cette relation se heurte pourtant à d’évidentes limites et suscite de part et d’autre quelques frustrations. Sur le plan économique, malgré les incantations récurrentes des autorités françaises à la faire progresser, elle demeure désespérément modeste. La France n’arrive qu’au 16^e rang des investisseurs étrangers au Việt Nam et au 3^e rang des pays européens, après les Pays-Bas et l’Angleterre. Son niveau d’investissement rapporté au montant global des IDE enregistré depuis 1987 ne dépasse pas 1 %39. Les derniers indicateurs montrent que la pandémie va encore aggraver cette réalité. Malgré quelques belles réussites, la présence commerciale de la France est tout aussi modeste : fin 2020, elle n’était que le 18^e client du Việt Nam (1,17 % des exportations vietnamiennes) et son 20^e fournisseur (0,58 % de parts de marché) – un nouveau recul par rapport à l’année précédente que la pandémie ne saurait expliquer à elle seule. Surtout, le déficit commercial extérieur français, structurel avec le Việt Nam, s’aggrave encore ; les positions commerciales de la France s’érodent au profit d’autres acteurs, notamment européens, comme l’Allemagne, l’Italie et l’Angleterre40.

36La vision encore excessivement mémorielle de la présence française dans ce pays, la polarisation d’une approche par le haut (top down), l’insuffisant renouvellement des acteurs et des réseaux locaux dans les secteurs investis de longue date comme la distribution, l’aéronautique ou le luxe, enfin le manque de connaissances linguistiques et culturelles du Việt Nam parmi les acteurs français, constituent autant de freins structurels au développement de relations plus denses et pragmatiques dans un environnement hautement concurrentiel. Et pourtant, le tissu humain de la relation franco-vietnamienne est riche et dense, nourri en particulier par une importante coopération décentralisée.

37La visite officielle en France du Premier ministre vietnamien Phạm Minh Chính et d’une délégation d’environ 300 Vietnamiens, du 3 au 5 novembre 2021, a été essentiellement motivée par le souci de resserrer les liens économiques bilatéraux dans la perspective de l’après-Covid41.

38Dans le domaine politico-stratégique, l’accroissement de la visibilité de la présence militaire et notamment navale de la France dans la région, surtout depuis quelques années en mer de Chine méridionale, est d’autant plus encouragé par Hà Nội que Paris, inquiet des risques d’escalade, récuse la logique confrontationnelle des États-Unis au profit de la préservation du dialogue et de la coopération avec la Chine42. Mais, pour que la France devienne effectivement une « puissance d’équilibre » en Indopacifique, comme le souhaitent ses plus hauts responsables, et renoue avec la vocation médiatrice que la diplomatie gaullo-mitterrandienne a incarnée à l’époque des deuxième et troisième guerres d’Indochine, encore faudrait-il qu’elle se mue en authentique force de propositions diplomatiques et juridiques, dans ce conflit maritime qui intéresse le Việt Nam plus encore qu’aucun autre membre de l’ASEAN et dont dépend la paix dans la région. Une conversion urgente, au regard de la complexité et de la gravité des tensions.

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39À la fin de l’année 2021, moment encore difficile et qui voit malgré tout poindre l’espoir d’un retour à une certaine normalité en 2022, le Việt Nam concrétise ses premiers plans de sortie de crise et couronne de fleurs les modestes contingents de touristes étrangers accueillis dans les rares zones autorisées. Ses dirigeants renouent avec l’activisme diplomatique pré-Covid : à peine le Premier ministre achève-t-il une visite officielle au Japon que le président de la République s’envole pour la Russie… Durement éprouvé par la pandémie, le pays se trouve à un moment décisif de son évolution post-Đổi mới. Après plus de 35 ans d’une croissance forte et rapide, dont la crise sanitaire a révélé les fragilités, il lui faut désormais renouer avec une stratégie de long terme pour mieux concilier ses impératifs sécuritaires, économiques et sociaux, au service d’un développement économique pérenne.