L’escalade des tensions en mer de Chine méridionale et la « troisième voie » européenne
Escalation of tension in the South China Sea and the European “third path”
p. 129-147
Résumé
The South China Sea has become a cause of contention between world powers. This rise in tension has placed the ASEAN countries—in particular the requesting states in terms of maritime claims (Brunei, Malaysia, the Philippines and Vietnam) —in a delicate position. In such a situation, constant oscillation between Beijing and Washington in the custom of hedging is probably no longer the most viable option. Also, the growing presence of powers other than the United States and China should be seen as a real alternative for the ASEAN countries, not only for both the stability and prosperity of this region, but also vis-à-vis its search for centrality in the face of the large number of security, maritime and environmental problems. “Friends, allied but not aligned”: this diplomatic adage alone sums up a position which is in line with the “inclusive” diplomacy promoted by both the EU as the ASEAN, and is propitious to partnerships.
Entrées d’index
Mots-clés : ASEAN, Chine, Union européenne, mer de Chine méridionale, États-Unis d'Amérique, sécurité maritime
Keywords : ASEAN, China, European Union, South China Sea, USA, Maritime Security
Texte intégral
1« Les États font la politique de leur géographie », selon l’adage souvent attribué à Napoléon. Le cœur diplomatique de l’Asie du Sud-Est a longtemps oscillé des influences indiennes (premier millénaire et royaumes agraires comme à Angkor), arabes puis européennes (à partir de 1511 avec les Portugais par exemple à Malacca) sur ses côtes occidentales, aux influences chinoises entre autres sur son versant septentrional, puis américaines à l’extrême orient du Pacifique (dès 1898 aux Philippines). La résultante de cette histoire commune tient dans un non-alignement, profondément ancré depuis les cités-entrepôts et sultanats cosmopolites. En témoigne la conférence de Bandung, à Java en 1955, où le président indonésien Sukarno joua un rôle de premier plan. Dans la continuité et pour s’adapter à un contexte post-Guerre froide, les pays sud-est asiatiques ont développé l’idée de hedging1. Cette posture consistait à satisfaire les deux pôles géopolitiques de la région : américains et chinois. Il s’agissait de ne basculer ni dans le bandwagonning (suivisme d’un État fort, tels que les États-Unis ou la Chine aujourd’hui), ni dans le balancing (contrepoids).
2La question est de savoir si un tel concept peut encore survivre dans l’actuel contexte. En effet, depuis les débuts de la pandémie de la Covid-19, l’Armée populaire de libération (APL) chinoise a mené des exercices, aériens et navals, d’ampleur inédite et développé ses capacités de déni d’accès à un rythme accéléré. Ces démonstrations de force ont constitué des messages à portée stratégique visant à démontrer aux pays riverains, et aux États-Unis, leur absolue supériorité maritime en mer de Chine méridionale2. En réaction, les États-Unis ont renforcé leur présence militaire dans la zone, illustrée par un nombre toujours croissant de « Freedom of navigation operations » (Opérations pour la liberté de navigation – FONOPS), de présence navale en mer de Chine méridionale et de transits de bâtiments de combat de l’US Navy ou des US Coast-Guard dans le détroit de Taïwan. En parallèle, Washington a haussé le ton sur le plan diplomatique. Cette stratégie d’encerclement et d’endiguement de la Chine a d’ailleurs pris un nouvel élan depuis 2021, avec la reprise puis l’intensification des discussions au sein du Quad3 et la récente mise en œuvre du partenariat AUKUS4.
3Dans un tel environnement de bipolarité croissante, l’ASEAN peine à maintenir une position de neutralité et à faire entendre une voix cohérente. Pourtant, sa survie dépendra de l’équilibre régional et de la vigueur de son multilatéralisme. À ce titre, l’Europe ne pourrait-elle pas incarner une « troisième voie »5 stratégique, pertinente et crédible, pour des partenaires asiatiques en quête de diversification et de stabilité ?
4L’objectif de ce chapitre est de discuter de cette posture en rappelant l’escalade des tensions observée en mer de Chine méridionale depuis avril 2020, aux premières heures de la Covid-19, puis les conséquences pour les pays de l’ASEAN dès lors qu’il s’agit de se positionner dans ce que certains appellent déjà « la Guerre froide 2.0 »6 et l’opportunité qu’aurait l’ASEAN à considérer l’Union européenne (UE), soutenue par la France pays de l’Indopacifique, comme un élément d’alternative crédible selon la conception classique du multilatéralisme apaisé.
Une escalade à risques en mer de Chine méridionale
5Depuis avril 2020, la Chine a nettement intensifié son activité militaire en mer de Chine méridionale au travers d’une succession d’évènements que l’on peut qualifier d’opportunisme stratégique en période de Covid-19. Cet opportunisme s’est traduit par une nette accentuation des activités et revendications maritimes dans un contexte de baisse significative de l’activité navale des pays membres de l’ASEAN, trop occupés à lutter contre la pandémie. Les États-Unis y ont répondu en intensifiant leur présence militaire, non sans créer de nouvelles frictions, et tout en conformant officiellement leur politique relative à la mer de Chine méridionale à la décision de la Cour permanente d’arbitrage (CPA) de 2016.
Un terreau fertile pour de futurs conflits
6La mer de Chine méridionale recouvre à la fois les zones économiques exclusives (ZEE) des pays riverains et des zones contestées – hors ZEE. Elle offre en effet la particularité de posséder de nombreuses îles, récifs, hauts-fonds ou « objets maritimes » (elements en anglais) qui ressemblent partiellement à des îles mais qui ne sont pas propices à la vie humaine ou ne sont pas constamment émergés (en fonction des marées). À double titre, aucun statut de ZEE, voire d’« eaux territoriales », ne peut être attribué aux étendues marines entourant ces éléments selon la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM) à laquelle tous les États de la région (dont la Chine) sont parties. Un grand nombre de ces îles et de ces « objets maritimes » appartiennent aux archipels des Spratleys, Paracels, Pratas, au banc de Macclesfield ou au récif de Scarborough. Ces archipels font encore aujourd’hui l’objet de multiples revendications de la part de l’ensemble des pays bordant la mer de Chine méridionale. La Chine réclame en effet 85 % de la mer de Chine méridionale au travers de ce que l’on a coutume d’appeler la « ligne à dix7 traits » ou « langue de bœuf ». De leur côté, le Vietnam et les Philippines8 contestent régulièrement la position chinoise afin de défendre leurs revendications respectives – elles-mêmes en conflit l’une par rapport à l’autre – sur le fondement de la CNUDM. La Malaisie et Brunei réclament eux aussi une partie de l’archipel des Spratleys, en raison de leur ZEE, mais conservent usuellement une approche plus discrète vis-à-vis de la Chine. La Chine y emploie une stratégie générale fondée sur ce qui est surnommé le salami slicing (ou « saucissonnage »), reposant sur une action coordonnée des garde-côtes chinois (GCC), de la milice maritime, de navires de recherche et de prospection ainsi que des navires de la PLA Navy (PLAN ou marine de l’armée populaire de libération), en appui dissuasif. Elle vise l’accaparement de territoires en mer suivant une progressive et lente politique du fait accompli, en réalisant de petits changements dans l’environnement. Prises indépendamment les unes des autres, ces initiatives ne paraissent pas modifier profondément le contexte régional ou représenter un casus belli9 mais, par leur accumulation au fil du temps, elles ont déjà conduit à des changements stratégiques majeurs.
7Couplée à la problématique de Taïwan, la mer de Chine méridionale est aujourd’hui, sans nul doute, devenue l’épicentre des enjeux et des tensions de l’Indopacifique. Cela s’explique d’abord par les promesses de cette mer riche en ressources halieutiques et énergétiques. Certaines zones de pêche à proximité des côtes chinoises (mer Jaune, golfe du Tonkin, zone est de l’île de Hainan) ont pourtant déjà un potentiel très réduit en raison des activités de surpêche et de pêche illégale qui pullulent dans cette région. Dans le même temps, le nombre de navires de pêche s’accroît chaque année, dans un contexte général d’augmentation de la demande. Les capacités industrielles sont par ailleurs significativement renforcées pour ce secteur d’activité depuis une décennie. Dans le même temps, les négociations relatives à l’avènement d’un Code de conduite, initiées dès 200210 en mer de Chine méridionale, sont au point mort depuis fin 2019 en dépit d’une reprise des pourparlers depuis 2018, laissant l’ensemble des tensions relatives à la gestion des ressources halieutiques et énergétiques de la mer de Chine méridionale sans perspective claire de négociation, et donc de résolution11.
8La mer de Chine méridionale représente, enfin, un intérêt vital pour la Chine en tant que ligne de communication maritime stratégique pour son approvisionnement en matières premières et pour ses exportations. Environ 80 % des importations chinoises de pétrole y transitent. Or, cette route reste très vulnérable par sa configuration de mer semi-fermée et ses passages obligés par des détroits (Malacca, Singapour, la Sonde) propices à la piraterie, au terrorisme, aux accidents maritimes ou encore à un blocus étatique. La sécurité de cette route est donc cruciale et sa domination par un seul État ou par une coalition d’États (tels qu’AUKUS ou le Quad) en cas de conflit pourrait devenir un instrument de pression. Pékin voit donc la maîtrise de cette mer, et la réduction de sa vulnérabilité face aux États-Unis et ses partenaires, comme une question de sécurité nationale.
Une intensification inédite des activités chinoises en période de pandémie
9Pour souligner ses prétentions territoriales et énergétiques situées dans la « ligne à dix traits », la Chine envoie depuis fin 2019 de manière quasi-permanente des navires de pêche, de milices maritimes ou de garde-côtes12 dans les eaux adjacentes aux îles Natuna, en Indonésie. Elle déploie également des navires de prospection pétrolière dans les ZEE de Brunei, de Malaisie, du Vietnam et des Philippines, et a réitéré en 2020 ses revendications maritimes auprès du Secrétaire général de l’ONU tout en s’insurgeant méthodiquement et systématiquement contre toutes celles formulées par un des pays riverains de la mer de Chine méridionale.
10Le 2 avril 2020, l’incident d’un navire des garde-côtes chinois avec un pêcheur vietnamien au sud de l’île de Woody (archipel des Paracels) avait remis les conflits territoriaux de cette mer sous les feux de la rampe de la scène internationale et suscité de nombreuses réactions diplomatiques. Le ministère des Affaires étrangères vietnamien avait d’abord déposé une plainte officielle auprès de Pékin, accusant les garde-côtes chinois d’avoir percuté et volontairement coulé un navire de pêche vietnamien. Les États-Unis puis les Philippines avaient officiellement et immédiatement condamné l’intervention chinoise ; la porte-parole du Département d’État américain Morgan Ortagus se disait alors « gravement préoccupée » par l’incident et avait déclaré que « cet incident [était] le dernier d’une longue série d’actions de la Chine visant à affirmer des revendications maritimes illégales et à désavantager ses voisins sud-est asiatiques en mer de Chine méridionale ». Elle avait alors appelé la Chine à « cesser d’exploiter la pandémie pour poursuivre ses revendications dans la région »13.
11Plus récemment, en mars 2021, l’incident de Whitsun Reef, dans l’archipel des Spratleys, a illustré un autre type d’actions dites « en zone grise ». Près de deux cents navires de pêche chinois se sont en effet rendus au mouillage aux abords de Whitsun Reef, dans l’archipel des Spratleys, Pékin prétextant la nécessité pour ces navires de se protéger des tempêtes. Cette nouvelle séquence, sur plusieurs semaines, a ouvert une nouvelle crise diplomatique avec les Philippines ; elle a également suscité une vive protestation du Vietnam puisque ce déploiement rappelait les précédents de Mischief Reef (1995) et de Scarborough Shoal (2012). Cet incident a aussi révélé aux yeux du monde combien la coordination entre la PLAN, les garde-côtes et les milices maritimes s’est renforcée depuis leur première patrouille conjointe en 2018. Deux bâtiments de guerre de classe Houbei y ont en effet navigué de concert en soutien des garde-côtes et des navires de la milice.
12En parallèle, la marine chinoise a accéléré le rythme des exercices navals et déployé des avions de patrouille maritime puis des bombardiers sur ses îles artificielles des Spratleys. En août 2020, dans une grande démonstration de force à l’adresse des États-Unis, Pékin a tiré quatre missiles balistiques antinavires, surnommés les « tueurs de porte-avions », vers la mer de Chine méridionale entre Hainan et l’archipel des Paracels.
13À terre, les juristes ne sont pas non plus demeurés inactifs. Pékin a ainsi annoncé en 2020 la création de deux nouveaux districts administratifs pour couvrir l’archipel des Paracels et des Spratleys14. Cette territorialisation de l’espace, par un artifice juridique, lui donnait ainsi une assise supplémentaire pour un contrôle progressif de cette mer. Une nouvelle loi sur la police maritime chinoise est par ailleurs entrée en vigueur en 2021 et fonde désormais les commandants de navires des garde-côtes chinois à faire usage de la force de manière préventive sans sommation à l’encontre de navires, y compris étrangers, s’ils le jugent nécessaire. Ces dispositions s’avèrent être en contradiction avec le droit international, ce qui n’a pas manqué d’interpeller les pays riverains de la mer de Chine méridionale. Peu de temps après, en date du 1er septembre 2021, la Maritime Safety Administration (MSA) annonçait que cinq types de navires étrangers (submersibles, navires à propulsion nucléaire, navires transportant des matières radioactives ou transportant du pétrole en vrac, des produits chimiques, du gaz liquéfié ou d’autres substances toxiques, ainsi que les « navires fourre-tout qui peuvent mettre en danger la sécurité du trafic maritime de la Chine ») sont dorénavant tenus de fournir des informations détaillées aux autorités chinoises lors de l’entrée dans les « eaux territoriales chinoises », sans définir ce qu’elle entend précisément par « eaux territoriales ».
14La Chine a également utilisé des arguments environnementaux pour intensifier sa présence dans la région, lançant notamment une campagne nommée « Blue Sea », d’une durée de huit mois en 2020 et ayant pour objectifs « d’améliorer la protection de l’environnement maritime » et de relever l’ensemble des infractions environnementales commises en mer de Chine méridionale (comme les déversements d’hydrocarbures ou l’extraction et le transport de sable par voie de mer). Si le projet semble tout à fait louable sur le fond, il s’avère d’abord être une réponse aux remarques de la Cour permanente d’arbitrage à l’encontre de la Chine lors de sa décision de 2016. Cette campagne permettrait à la Chine de se mettre en position de force dans le cadre d’un éventuel retour des négociations relatives au « Code de Conduite » en mer de Chine méridionale.
15Dans le même temps, la Chine a continué à mettre en place sa période annuelle d’interdiction de pêche (de mai à août) sur la partie orientale de la mer de Chine méridionale, sans consultation préalable avec les pays de l’ASEAN.
16La stratégie chinoise consiste enfin à renforcer ses capacités de surveillance en mer de Chine méridionale et dans le Pacifique, notamment aux points d’étranglement, comme dans les détroits de Bashi ou de Luçon, et ce par tous les moyens à disposition, civils ou militaires : radars sur les récifs militarisés, câbles sous-marins hydrophones, capteurs océanographiques, drones sous-marins, déploiement massif de navires de recherche et de prospection sous-marine (à vocation duale) de la mer d’Andaman à la mer des Philippines, etc. Les pêcheurs indonésiens ont d’ailleurs récemment retrouvé dans leurs filets des drones sous-marins, notamment dans le détroit de Makassar, particulièrement profond donc stratégique pour permettre le passage de sous-marins. Des navires de recherche chinois sont par ailleurs régulièrement retrouvés dans les eaux des îles des Natuna ou au large des Philippines ou aux abords du détroit de La Sonde, parfois sans émettre leur AIS15 alors que celui-ci est obligatoire selon la convention SOLAS16 de l’Organisation maritime internationale (OMI).
17La pandémie a donc eu pour effet de dévoiler l’ampleur des ambitions stratégiques de la Chine et de mettre en lumière sa stratégie de salami slicing, donnant une visibilité nouvelle à ses activités en « zones grises ». Elle a également mobilisé de manière résolue et simultanée l’ensemble des leviers hybrides de coercition pour asseoir plus encore sa domination sur l’ensemble de l’espace compris dans la « ligne en dix traits », à l’intérieur duquel elle revendique des droits historiques et qu’elle sanctuarise de manière graduelle. Si l’accélération chinoise depuis 2020, sur tous les fronts, fut sans nul doute en lien avec la préparation du centenaire du parti communiste chinois et du prochain Congrès, elle avait aussi pour but de démontrer la détermination de Pékin face à la nouvelle administration américaine. Ces initiatives tendaient à imposer un effet de contrainte et de découragement sur les marines littorales et extra-régionales. Willian Choong, chercheur au sein de l’ISEAS Yusof Ishak Institute17 de Singapour, résumait d’ailleurs ainsi l’actuelle situation en mer de Chine : « La vie de millions de personnes a été bouleversée par la pandémie de la Covid-19, mais pour la Chine les choses ont continué comme d’habitude en mer de Chine méridionale – affirmant même davantage ses vastes revendications maritimes »18.
Un durcissement du ton de la part des États-Unis
18Les États-Unis ont accusé la Chine de profiter de la pandémie pour faire valoir ses revendications. La porte-parole du département d’État américain Morgan Ortagus avait alors appelé Pékin à cesser ses « actions provocatrices » et ses « comportements d’intimidation » en pleine période de pandémie19. Le 1er juin 2020, les États-Unis soumettaient une lettre à l’ONU rejetant méthodiquement les revendications maritimes de la Chine en mer de Chine méridionale, jugées incompatibles avec la CNUDM. Quelques semaines plus tard, le 13 juillet, le Secrétaire d’État américain Mike Pompeo publiait une déclaration majeure approuvant les décisions de la CPA de 2016, rejetant toute revendication chinoise dans les ZEE du Vietnam, des Philippines, de Brunei, de Malaisie et d’Indonésie, ainsi que les revendications territoriales chinoises sur Mischief Reef, Second Thomas Shoal et James Shoal dans l’archipel des Spratleys. Mike Pompeo déclarait dans le même temps : « le monde ne permettra pas à Pékin de traiter la mer de Chine méridionale comme son empire maritime. Les États-Unis soutiennent leurs alliés et partenaires d’Asie du Sud-Est pour protéger leurs droits souverains sur les ressources offshores, en vertu du droit international »20 . La prise de position américaine sur l’arbitrage de 2016 a été analysée comme un signal de soutien envoyé aux nations de l’Asie du Sud-Est, mais aussi comme une opposition explicite à la position chinoise.
19Olli Pekka Suorsa, ancien chercheur à la S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS) à Singapour, soulignait cependant que « bien que le soutien fort des États-Unis envers les droits maritimes des États soit le bienvenu, il augmente les tensions. La présence plus imposante de la marine américaine engendre des rencontres plus fréquentes avec la Chine et intensifie le risque de débordements », avant d’ajouter qu’« idéalement, la présence des États-Unis devrait être plus souvent coordonnée avec ses alliés, pour donner davantage de légitimité à ses actions »21. Depuis 2020, les États-Unis ont en effet significativement augmenté la fréquence des FONOPS en mer de Chine méridionale, mené une série d’exercices de haut niveau, y compris avec deux groupes de porte-avions pour la première fois depuis 2014 et augmenté les déploiements de sous-marins et d’avions de patrouilles aériennes maritimes et de renseignement. L’US Air Force a par ailleurs intensifié l’entraînement de ses bombardiers stratégiques B-52, B1-B et B-2 au-dessus de la mer de Chine méridionale.
20Les États-Unis ont dans le même temps imposé des sanctions à des citoyens chinois « responsables ou complices de la remise en état, la construction ou la militarisation à grande échelle des avant-postes contestés dans la mer de Chine méridionale », en référence à la poldérisation chinoise dans l’archipel des Spratleys, tandis que le Département du Commerce des États-Unis mettait sur sa liste noire 24 entreprises d’État impliquées dans la construction de sept des îles artificielles chinoises.
21Le partenariat AUKUS, signé en date du 15 septembre 2021, est un pas en avant majeur et révèle l’objectif américain d’opposer un front uni face à la montée en puissance chinoise. S’il est un prolongement compréhensible de la stratégie d’endiguement de la Chine voulu de longue date de la part des États-Unis, il questionne et partage parmi les pays de l’ASEAN, qui aspirent avant toute autre chose à la stabilité et la prospérité.
L’intenable stratégie de hedging par les pays de l’ASEAN
22Toutes ces activités militaires et diplomatiques chinoises et américaines, en période de pandémie et donc de difficulté économique, interrogent chercheurs et officiels de la région.
L’ASEAN en équilibre instable
23La plupart des États de la région s’efforcent, coûte que coûte, de maintenir des relations cordiales avec les deux superpuissances sans prise de parti, selon le concept de hedging auquel l’ASEAN est profondément attachée. Néanmoins, nombre de pays riverains n’ont pas apprécié le comportement de la Chine durant la pandémie et avaient en 2020, à des degrés divers, durci leurs positions. Dans leur déclaration commune du 36e sommet de l’ASEAN du 26 juin 202022, les dix pays de l’ASEAN ont pour la première fois affirmé que la CNUDM de 1982 est la référence s’agissant de la détermination des droits maritimes, de la juridiction et des intérêts légitimes de chacun en mer de Chine méridionale. Cette période a également permis d’importantes évolutions sur le plan juridique. Le 12 décembre 2019, la Malaisie a soumis une demande partielle à la Commission des limites du plateau continental pour des informations sur la limite extérieure de son plateau continental dans le nord de la mer de Chine méridionale23. Le même jour, la Chine envoyait au Secrétaire général des Nations Unies une note verbale pour protester contre la demande malaisienne24. Cette note verbale chinoise a ensuite fait l’objet de multiples objections des États riverains en mer de Chine méridionale. Sur une période de cinq mois (mars à septembre 2020), on ne compte pas moins de quinze notes verbales ou lettres diplomatiques adressées par les Philippines, le Vietnam, l’Indonésie et la Chine.
24Dans pareil contexte, les pays riverains de la mer de Chine se retrouvent donc avec deux options politiques, dont aucune n’est réellement susceptible de dissuader la Chine. La première est de continuer à affirmer que leurs droits maritimes sont déterminés par la CNUDM, droits qui ont été confirmés par la décision de la Cour permanente d’arbitrage en 2016. La seconde est de parvenir à mener rapidement à son terme les négociations relatives à un Code de conduite afin de parvenir à une résolution pacifique des tensions relatives aux ressources halieutiques et énergétiques. L’objectif de ce Code de conduite est en effet de coordonner les activités halieutiques et énergétiques de chaque État en mer de Chine méridionale, dans l’espoir d’adoucir le comportement de Pékin et de rassurer les États-Unis, mais aussi de minimiser les risques de frictions et donc d’incidents. La période de la Covid-19 n’a cependant pas permis de poursuivre la seconde lecture des négociations sur le « Single Draft Negotiating Text of the South China Sea Code of Conduct »25 entamée en septembre 2019. Des obstacles et désaccords importants subsistaient, en particulier sur les questions les plus sensibles comme la portée géographique de l’accord, les mécanismes de règlement des différends potentiels, ainsi que le cadre juridique dans lequel pourrait s’opérer l’exploration et l’exploitation des ressources maritimes.
Vers un nécessaire bandwagonning (suivisme) ou balancing (contrepoids) ?
25Pour William Choong, l’heure n’est plus à l’angélisme dans pareil contexte26. Impossible selon lui de ne pas choisir, à terme, notamment à cause des pressions chinoises ou devant l’évidence des faits si le pire devait arriver, par exemple à Taïwan. Certains pensent que les États du Sud-Est asiatique pourraient trouver leur compte à emboîter leurs pas dans ceux de la Chine. Il n’est pas question de s’appuyer sur d’hypothétiques affinités diasporiques, puisque les communautés chinoises d’Indonésie ou de Singapour, par exemple, insistent sur leur spécificité. La Chine présente cependant l’intérêt de proposer d’importants investissements par le biais de la BRI (Belt and Road Initiative), qui plus est sans demander de contreparties en termes de Droits de l’homme. Miser sur la Chine peut aussi maintenir l’espoir de voir aboutir le Code de conduite susmentionné, symbolique à défaut d’être pleinement satisfaisant. Fidèle à l’ASEAN way, héritière de la tradition malaise de musyawarah (consultation) et muafakat (consensus), aucun État ne souhaitera de toute façon aller jusqu’à la rupture ou au bras de fer avec Pékin ; les gouvernements préféreront plutôt s’en accommoder. La Chine joue en effet des leviers d’influence économique, que lui confère sa position de premier partenaire commercial de l’ASEAN, pour conserver un ascendant dans le cadre de la gestion des litiges territoriaux en mer de Chine méridionale.
26S’agissant des États-Unis, en dépit d’atouts indéniables, le choix de Washington demeure semé d’embûches. Les volets de coopération se révèlent tout d’abord de nature trop exclusivement militaire, donc déconnectés des aspirations profondes de la société civile ou des besoins prioritaires en infrastructures – que ce soit pour l’économie (à moyen terme) ou pour le gain d’élections locales (à court terme) dans des pays tels que l’Indonésie ou la Malaisie. Le programme américain Blue Dot Network a certes été mis en place pour y remédier, mais il s’avère pour l’heure incapable de rivaliser efficacement avec la BRI.
27Enfin, la question de la confiance à accorder aux États-Unis est dans tous les esprits après la débâcle politico-militaire subie en Afghanistan, qui fait régionalement écho au départ précipité des Américains de Saigon en 1975. Si le partenariat AUKUS est plutôt bien accueilli par les gouvernements des pays de l’ASEAN, d’autres ont exprimé de fortes inquiétudes et souligné leurs réserves sur les risques d’embrasement qu’une telle stratégie, frontale, vis-à-vis de la Chine pourrait engendrer. Le Premier ministre malaisien Ismail Sabri Yaakob a par exemple exprimé sa crainte que « l’AUKUS ne conduise d’autres puissances à agir de manière plus agressive dans la région, en particulier dans la mer de Chine méridionale (…) et a rappelé qu’en tant que pays de l’ASEAN, la Malaisie a pour principe de maintenir l’ASEAN en tant que zone de paix, de liberté et de neutralité ».
28Ce point de vue a été partagé par le ministère indonésien des Affaires étrangères. Ce dernier a confirmé qu’il était « très préoccupé par la poursuite de la course aux armements et la projection de puissance dans la région ». Le Premier ministre de Singapour, Lee Hsien Loong, a pour sa part salué l’accord AUKUS, exprimant l’espoir qu’il « contribuerait de manière constructive à la paix et à la stabilité de la région et compléterait l’architecture régionale ». Comme sur d’autres sujets, l’AUKUS révèle combien il est difficile pour l’ASEAN de parler d’une seule voix.
29Ce partenariat a aussi révélé, indirectement, la défiance que les pays membres de l’AUKUS ont à l’égard des enceintes de l’ASEAN lorsqu’il s’agit de gérer les problématiques de sécurité régionale, telles que l’ADMM (ASEAN Defence Ministers Meeting) ou l’ADMM-Plus27. Les pays de l’ASEAN comprennent dorénavant qu’avec l’AUKUS, ils ne seront plus les maîtres d’œuvre de leur propre sécurité régionale, mais que celle-ci sera supervisée de l’extérieur. Avec la création de l’AUKUS, le statu quo sera par ailleurs de plus en plus difficile à maintenir. Si les pays membres de l’ASEAN ne parviennent pas à parler d’une seule voix dans pareil contexte, la centralité de l’ASEAN sera nécessairement mise à mal dès lors qu’il s’agira de s’exprimer sur les problématiques de sécurité régionale.
30Cet étau entre les deux superpuissances rend l’affichage d’une position de « neutralité active » de plus en plus inconfortable. Faute de mieux, la meilleure réaction des pays de l’ASEAN serait d’établir une posture diplomatique et opérationnelle plus unie et proactive dans le traitement des problématiques sécuritaires régionales28. Cette recherche d’autonomie avait déjà conduit dans un passé récent à des formats originaux et prometteurs, dits « minilatéraux », tels que les Malacca Strait Patrols (MSP) dans le détroit de Malacca depuis 2004 (créé en opposition à la volonté américaine de mettre en place une task force ou force spéciale dans le détroit de Malacca) ou en mers de Sulu et de Sulawesi depuis 2017 dans le cadre du Trilateral Patrol Agreement (TPA).
31Ce type d’initiatives sous l’impulsion des pays de l’ASEAN devrait être poursuivi, s’ils veulent rester maîtres de leur destin sur le plan sécuritaire. AUKUS entraînera nécessairement une perte de centralité de l’ASEAN dans ses affaires régionales durant les prochaines années et doit l’inciter à repenser ses partenariats. À ce titre, l’Union européenne (UE) pourrait incarner une troisième voie stratégique crédible pour des partenaires asiatiques en quête de diversification et de stabilité.
La troisième voie européenne comme élément d’alternative
Une stratégie européenne nouvellement annoncée
32Le 19 avril 2021, le Conseil de l’Union européenne publiait ses conclusions sur une Stratégie de l’UE pour la coopération dans la région Indo-pacifique, appelant la Commission européenne et le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à présenter une stratégie européenne. Cette stratégie, finalement parue le 16 septembre 2021, n’a eu que peu de résonance dans la région puisque concomitante à l’annonce du partenariat AUKUS.
33Cette publication européenne prolonge les prises de position de l’Allemagne et des Pays-Bas en 2020, à la suite de celles de la France dès 2018. Ces différentes stratégies se sont dès lors concrétisées par une recrudescence de déploiements navals dans cette région, dont sept pour les bâtiments de la marine nationale française en 2021, en complément de la frégate Bayern de la Deutsche Marine.
34Cette stratégie est le signe d’une réelle prise de conscience européenne, que la France encourage de longue date. Si l’Indopacifique retient aujourd’hui tant l’attention des acteurs européens, c’est qu’elle concentre les plus grandes opportunités de croissance, certes, mais également les plus grands défis des prochaines décennies (remise en cause du droit international, montée en puissance militaire chinoise, conflits territoriaux, prolifération nucléaire, diminution des ressources halieutiques en raison d’activités croissantes de surpêche et de pêche illégale, risque accru en matière de sécurité environnementale, brigandage, etc.), le tout dans un contexte de confrontation sino-américaine. Considérant les importantes interconnexions commerciales, financières et politiques de l’Union européenne avec les États de la région du Sud-Est asiatique, Bruxelles a par ailleurs parfaitement conscience que l’actuelle escalade des tensions en Asie du Sud-Est portera nécessairement atteinte aux intérêts européens si les pays de l'UE ne parviennent pas à consolider leurs liens avec ceux de l’ASEAN et à proposer un modèle alternatif. Comme l’a d’ailleurs récemment rappelé le ministre français de l’Europe et des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian : « l’Indopacifique est devenue une région centrale pour les équilibres du monde, comme pour ses tensions et ses crises potentielles »29.
35L’UE doit donc promouvoir une approche aussi multilatérale que possible, et développer des coopérations et partenariats « gagnant-gagnant » avec les pays de la région, dans l’esprit du multilatéralisme apaisé auquel aspirent les pays de l’ASEAN30. Une union de confiance entre l’UE et l’ASEAN semble naturelle si l’on observe les nombreux objectifs et défis en commun, notamment dans le domaine maritime et environnemental. Le changement climatique et les menaces en matière de sécurité environnementale préoccupent les pays d’Asie du Sud-Est, ne serait-ce que par la fréquence ou l’intensité des phénomènes climatiques extrêmes, la modification des courants, les changements de salinité de la mer ou la montée des eaux. L’exploitation outrancière de la nature et de ses richesses, en particulier les protéines issues de la mer, la pollution des océans ou la réduction de la biodiversité, conduiront tôt ou tard à des instabilités grandissantes si ces phénomènes ne sont pas contrôlés et jugulés localement par les pays riverains de la mer de Chine méridionale. Enfin, le commerce européen en provenance d’Asie du Sud-Est passe au travers du carrefour maritime de la mer de Chine et représente près de 70 % du fret global.
36Force commerciale et économique, l’UE pourrait aussi incarner une troisième voie stratégique crédible pour des partenaires asiatiques en quête de stabilité et de confiance. C’est d’ailleurs dans cet esprit qu’il faut comprendre le soutien apporté par Bruxelles à Paris au lendemain de l’annulation du contrat de sous-marins avec l’Australie. C’est également dans cette perspective que la France a pris la présidence du Conseil de l’Union européenne en janvier 2022.
Le rôle fédérateur de la France, pays de l’Indopacifique
37La France a été le premier pays européen à formaliser une vision et une stratégie en zone indopacifique. En mai 2018, le président de la République fixait déjà le cadre dans lequel s’inscrirait l’action de la France : résolution des différends par le dialogue et le multilatéralisme, contribution à la sûreté et la sécurité de la région, appui au renforcement de la souveraineté des États et lutte contre le changement climatique. L’année suivante lors du Shangri-La Dialogue à Singapour, la ministre des Armées dévoilait la « Stratégie de défense française en Indopacifique », complétée en juillet 2021, à la faveur du 5e sommet France-Océanie, par la publication d’une stratégie interministérielle. Durant cette rencontre, le président de la République a d’ailleurs annoncé un réengagement massif de la France en zone Pacifique. Cette démarche était naturelle et légitime, puisque la France est le seul pays de l’UE à disposer en permanence de forces pré-positionnées en Indopacifique, avec plus de 7 000 militaires, quinze bâtiments de combat et près de quarante aéronefs, régulièrement renforcés par des déploiements venant de métropole jusqu’en Asie du Sud-Est, comme le Charles de Gaulle en 2019, le sous-marin nucléaire d’attaque Émeraude en 2021 ou la mission Jeanne d’Arc en 202131. Des interactions de haut niveau y sont systématiquement menées avec ses partenaires régionaux tels que Singapour et la Malaisie ou stratégiques (États-Unis, Inde et Japon). La France possède par ailleurs des atouts indéniables pour participer à la sécurité maritime de cette région, qu’il s’agisse de son réseau diplomatique (le troisième au monde), de ses armateurs à vocation mondiale tels que CMA-CGM32, de sa marine de premier rang ou de son modèle de gouvernance et de coordination en mer – l’Action de l’État en mer (AEM) – à l’heure où de nombreux États de cette région, telles que l’Indonésie ou les Philippines, s’interrogent sur l’efficience de leur gouvernance maritime.
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38La mer de Chine méridionale est devenue un enjeu de rivalités entre puissances globales. Dans pareil contexte, les coopérations impliquant l’ASEAN ou certains de ses membres ne passeront donc pas uniquement par une logique de blocs continentaux ou infra-régionaux. Dans la configuration géopolitique actuelle, la présence stratégique d’autres puissances politico-militaires que les États-Unis et la Chine constituerait pour les pays de l’ASEAN au moins une opportunité – au mieux une nécessité – si l’Association veut assumer son rôle fédérateur en matière de sécurité régionale. Le premier défi consiste pour elle à résister aux actuelles logiques de confrontation et à l’étau sino-américain.
39Dans cette recherche d’alternatives, il s’agit pour l’Union européenne de ne pas rentrer dans une quelconque logique de confrontation entre grandes puissances et de garder ses distances avec cette logique de bloc, qu’il s’agisse du Quad ou d’AUKUS. Cette perspective de troisième voie européenne sur l’échiquier régional ne doit évidemment pas servir de faire-valoir à la satisfaction d’une forme de nombrilisme français ou européen, mais doit permettre de participer activement – et de manière coordonnée - à la stabilité et la prospérité de cette région et ainsi soutenir l’ASEAN dans sa recherche de centralité dans la gestion des enjeux sécuritaires, maritimes et environnementaux auxquels elle doit faire face.
40Considérant nos attaches et liens historiques, une répartition harmonieuse des responsabilités entre Européens et Américains devra cependant être recherchée. L’adage diplomatique « friends, allied but not aligned » (amis, alliés mais pas alignés)33 résume à lui seul une posture devenue aussi transatlantique que transpacifique, et qui sied finalement tout aussi bien à la diplomatie « inclusive » promue par Union européenne que par l’ASEAN vis-à-vis de la Chine34.
Notes de bas de page
1 Stratégie financière de gestion des risques utilisée pour compenser les pertes dans les investissements en prenant une position opposée dans un actif connexe. Evelyn Goh a contribué à cerner les contours de cette notion en relations internationales : Evelyn Goh, « Understanding “hedging” in Asia-Pacific security », PacNet, n° 43, 31 août 2006.
2 Ou nánhǎi en chinois, d’une superficie d’environ 3,5 millions de km², bordée par dix pays (Brunei, Cambodge, Chine, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Taïwan, Thaïlande et Vietnam).
3 Le Quad est un dialogue stratégique entre les États-Unis, l’Inde, le Japon et l’Australie. Dans une déclaration commune en mars 2021, les membres du Quad ont décrit « une vision partagée pour un Indopacifique libre et ouvert » et un « ordre maritime fondé sur des règles dans les mers de Chine orientale et méridionale ». Cf. Quad Leaders’ Joint Statement, The Spirit of the Quad, Virtual Summit, 12 mars 2021 (en ligne : https://au.usembassy.gov/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/).
4 AUKUS est une alliance militaire tripartite formée par l’Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni rendue pu-blique le 15 septembre 2021, qui vise d’abord à contrer et endiguer la Chine.
5 Sur l’idée de troisième voix (« third path »), voir : Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), France’s Partnerships in the Indo-Pacific, Paris, MEAE, avril 2021, p. 2.
6 Voir par exemple cette tribune du ministre-coordinateur indonésien pour les Affaires maritimes et l’Investissement : Luhut B. Pandjaitan, « The danger Cold War 2.0 poses to Asean and Indonesia », The Straits Times, 20 décembre 2018.
7 Initialement dénommé ligne à neuf traits, puis à onze et enfin à dix.
8 De manière fluctuante selon les présidents de la République, comme en témoignent les postures différentes de Benigno Aquino III (2010-2016, très pro-américain) et de Rodrigo Duterte (2016-2022, un temps tenté par un rapprochement avec Pékin et finalement assez ambigu sur le sujet).
9 Robert Haddick, « America has no answer to China’s salami-slicing », War on the rocks, 6 février 2014.
10 La négociation d’un « Code de conduite » (COC) en mer de Chine méridionale, entre la Chine et les pays membres de l’ASEAN, fait écho à la « Declaration on the conduct of parties in the South China Sea » (DOC), purement déclaratoire et juridiquement non contraignante, adoptée en 2002 à Phnom Penh (Cambodge).
11 Viet Hoang, « The Code of Conduct for the South China Sea: A Long and Bumpy Road », The Diplomat, 28 septembre 2020.
12 Les garde-côtes sont soumis à la police armée du peuple, elle-même subordonnée à la Commission militaire centrale, dont la réforme de l’APL initiée en 2015 est venue accentuer la verticalité.
13 Morgan Ortagus, Statement PRC’s Reported Sinking of a Vietnamese Fishing Vessel in the South China Sea, US Embassy in Malaysia, 6 avril 2020 (en ligne : https://my.usembassy.gov/statement-morgan-ortagus-spokesperson-040720/).
14 Établissement officiel de deux nouvelles entités administratives sur l’île de Woody (Paracel) et sur l’île artificielle de Fiery Cross (Spratleys). Le district de « Xisha » administre désormais l’archipel des Paracel ainsi qu’un ensemble d’éléments maritimes regroupés par Pékin sous le terme « Zhongsha » comprenant notamment le banc de Macclesfield et le récif de Scarborough (dont la souveraineté reste disputée avec les Philippines). Le nouveau district de « Nansha » administre l’ensemble de l’archipel des Spratleys.
15 Automatic Identification System ou Système d’identification automatique.
16 La Convention SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Sea) a pour principal objectif de spécifier des normes minimales pour la construction, l’équipement et l’exploitation des navires, compatibles avec leur sécurité.
17 Anciennement connu comme l’Institute of Southeast Asian Studies.
18 William Choong, “Asean members and the South China Sea - hang together or separately”, The Straits Times, 9 may 2020.
19 Voir par exemple : Dennis Roy, “Did COVID-19 really give China a strategic advantage?”, The Japan Times, 27 juillet 2021.
20 Humeyra Pamuk et al., « U.S. rejects China’s claims in South China Sea, adding to tensions », Reuters, 15 juillet 2020.
21 Olli Pekka Suorsa, “South China Sea: New US Policy and Its Implications”, RSIS Commentaries, 16 juillet 2020.
22 Chairman, Statement of the 36th ASEAN Summit 26 June 2020 Cohesive and Responsive ASEAN, Jakarta, Secrétariat de l'ASEAN.
23 Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS), Submissions to the Commission: Partial Submission by Malaysia in the South China Sea, New York, United Nations, 12 décembre 2019 (https://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_mys_12_12_2019.htm).
24 Secretary-General, CML/14/2019, New York, United Nations, 1er décembre 2019 (https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys85_2019/CML_14_2019_E.pdf).
25 Ce document devait être complété et négocié de manière itérative en trois phases, initialement prévues de 2019 à 2021. Les dernières réunions ont eu lieu début août 2019 à Bangkok (Thaïlande), puis en octobre 2019 à Da Lat (Vietnam), clôturant la première lecture.
26 William Choong, « Chinese-U.S. Split Is Forcing Singapore to Choose Sides », Foreign Policy, 14 juillet 2021.
27 L’ADMM-Plus est une plate-forme pour l’ASEAN et huit partenaires de dialogue Australie, Chine, Inde, Japon, Nouvelle-Zélande, République de Corée, Russie et États-Unis (collectivement appelés les « Pays Plus ») afin de renforcer la sécurité et coopération en matière de défense pour la paix, la stabilité et le développement dans la région.
28 Collin Koh, « Standing up for ASEAN in the South China Sea », East Asia Forum, 23 juillet 2020.
29 Jean-Yves Le Drian, Intervention, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 14 juillet 2021 (en ligne : https://cn.ambafrance.org/Intervention-de-Jean-Yves-Le-Drian-a-la-Fondation-Carnegie).
30 Voir par exemple la tribune publiée à Singapour par les ambassadeurs allemand, français et néerlandais : Marc Abensour, Norbert Riedel et Margriet Vonno, « EU’s Indo-Pacific Strategy stands ready to deepen EU-Asean ties », The Business Times, 15 octobre 2021.
31 Composé d’un porte-hélicoptères amphibie et d’une frégate type Lafayette.
32 Compagnie maritime d’affrètement-Compagnie générale maritime.
33 Eglantine Staunton, « Macron and Biden: “Friends, allied, but not aligned” », The Interpreter (Lowy Institute), 3 février 2021.
34 Également en phase avec les doctrines régionales, l’idée du bebas aktif (libre ou autonome et actif) depuis Sukarno en Indonésie.
Auteurs
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Jérémy Bachelier
Le capitaine de frégate Jérémy Bachelier est actuellement représentant de « l’Amiral en charge des opérations dans la zone Asie-Pacifique » (ALPACI) pour la zone Asie du Sud-Est, ainsi qu’officier de liaison à l’Information Fusion Centre (IFC) de Singapour. Au long d’une carrière professionnelle essentiellement embarquée et opérationnelle, il a participé à de nombreuses opérations aéro-maritimes, nationales ou en coalition, comme celle, humanitaire, « Beryx » à Sumatra au lendemain du tsunami de 2004, ou à l’évacuation de ressortissants à Balhaf au Yémen en 2015. Ingénieur de formation, entré à l’École navale (1999), puis à l’École de guerre (2016), diplômé d’un Master 2 de Géopolitique (2017), il a remporté le 1er Prix de la réflexion stratégique du Conseil supérieur de la formation et de la recherche stratégiques (CSFRS) en 2017 pour un article intitulé Enjeux et perspectives pour la France en Asie du Sud-Est.
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Éric Frécon
Éric Frécon est docteur en science politique, basé à Singapour depuis 2017. Il est actuellement chercheur associé à l’Irasec, à l’IRSEM (Institut de recherche stratégique de l’École militaire) ainsi qu’à l’École navale (Brest), où il a enseigné durant six ans. Il donne aussi des cours à l’UBD (Universiti Brunei Darussalam). Précédemment, il avait coordonné l’Observatoire Asie du Sud-Est à Asia Centre (2012-2019) et il fut chercheur à la RSIS (Rajaratnam School of International Studies) à Singapour (2008-2011). Récemment, il a entre autres publié « L’ASEAN face à la redéfinition de sa centralité – diplomatique, opérationnelle et géographique », Hérodote, n°176 (2020) et « L’influence sécuritaire chinoise à Singapour », Études de l’IRSEM, n°85 (août 2021). Il a également co-dirigé avec Benoît de Tréglodé « Diplomatie des garde-côtes en Asie du Sud-Est », Étude de l’IRSEM, n°73 (mars 2020).
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