La terre aux étrangers
Perspectives d’analyse comparée de droits sur le foncier constructible en Asie du Sud-Est
Can foreigners own land? A comparative analysis of urban land rights in Southeast Asia
p. 83-100
Résumé
This paper offers a comparative analysis of the regulations that have restrained or forbidden the access of foreign individuals or companies to land ownership rights in countries from Southeast Asia. It argues that Southeast Asian nation states crafted these regulations in order to resist foreign domination and to legitimate sovereignty. Drawing on Foucault’s notion of illegalism, it examines the socio-economic tactics that negotiate or transgress these land laws in order to override their limitations. These tactics are widespread in countries that heavily rely on foreign investments. Their success depends on the tolerance of state authorities and the ability of these tactics to maintain a façade of legality. “Condominium laws” in Southeast Asia have legalised, with different temporalities, foreign ownership on condominium units. The separation between property and land ownership conciliates land-based claims of national sovereignty with the strong internationalisation of real estate markets in Southeast Asia.
Entrées d’index
Mots-clés : Droit foncier, copropriété, illégalisme, internationalisation, biens immobiliers
Keywords : Land law, condominium, illegalism, internationalisation, real estates
Texte intégral
« Development means nothing if it is for others »1
« Selling land to foreigners is not treasonous »2
1En septembre 2019, le Premier ministre malaisien Mahathir Mohamad déclarait lors d’un évènement public, que les étrangers étaient en droit d’acheter des appartements à Forest City, mais qu’ils n’obtiendraient pas de visas pour y établir leur résidence. Forest City est un projet de ville nouvelle entrepris en 2014 par le géant de l’immobilier Country Garden de Chine RCP. Il s’étend sur quatre îles artificielles situées dans la zone économique spéciale d’Iskandar dans l’État de Johor3 et faisant face à Singapour. La déclaration de Mahathir Mohamad fait suite aux critiques vis-à-vis de l’implication excessive des acteurs transnationaux chinois dans les projets urbains et d’infrastructures en Malaisie, qui avaient été encouragés et promus pendant le mandat de son prédécesseur Najib Razak. Après avoir été écarté du pouvoir à la suite des élections générales en mai 2018, Razak avait été accusé de détournement de fonds (scandale 1Malaysia Development Berhad, 1MDB) et d’avoir utilisé les projets portés par des financements chinois pour dissimuler des activités frauduleuses4. Ces projets sont alors critiqués, redimensionnés ou remis en question. En Malaisie, pays où l’achat d’une propriété immobilière était alors vu comme le moyen d’obtenir des droits équivalents à un « deuxième passeport »5, Mahathir Mohamad recourt au refus de l’obtention de visas pour contrecarrer la menace d’ingérence chinoise dans la production et l’occupation de l’espace urbain.
2Cet épisode est représentatif des tensions liées à l’accès des étrangers6 à des droits sur le foncier et la propriété immobilière. Loin d’être spécifique à l’Asie du Sud-Est, cette question éveille une inquiétude face aux risques réels ou supposés induits par ces droits7, des sentiments xénophobes8 et des craintes pour les ressources naturelles et l’intégrité du territoire national9. Les États tentent d’atténuer ces tensions lorsque l’ouverture des marchés fonciers et immobiliers aux investissements étrangers introduit des perspectives d’enrichissement, de développement économique et d’intégration régionale. En Asie du Sud-Est, la mise en tension entre aspirations au développement et sentiments nationalistes et sécuritaires conduit au réajustement fréquent des cadres normatifs, afin d’accorder des intérêts divergents tout en contrôlant la spéculation foncière et immobilière. Ce chapitre propose un panorama régional de ces évolutions normatives avec une focalisation sur le foncier constructible, de leurs spécificités et de leurs traits communs. La loi relative à la propriété du sol est entendue comme « une force de la transformation de l’environnement bâti »10. Examiner les mutations métropolitaines au prisme des dynamiques foncières11 est une étape préalable pour produire une connaissance plus fine des transformations urbaines en Asie du Sud-Est ancrée dans une analyse comparée des droits fonciers.
3En prenant appui sur les cas de la Malaisie et de la Thaïlande, la première partie de ce chapitre examine, dans le sillage de Thomas Larsson12, la construction normative en matière foncière comme l’une des composantes d’une stratégie à deux volets : de résistance des États faibles vis-à-vis des craintes de domination étrangère et de légitimation souveraine de ces mêmes États sur les échiquiers internationaux. La deuxième partie analyse, au prisme de la notion d’« illégalisme » 13, les dispositifs qui, dans des pays aux économies fortement dépendantes, donnent forme à un marché foncier qui contourne ou détourne l’interdiction pour les étrangers d’avoir d’accès aux droits sur le sol. La troisième partie mobilise la notion de « foreignisation »14, dont je propose ici la traduction française d’« extranéisation », pour rendre compte du recours à la concession foncière pour autoriser la cession de grandes parcelles de foncier constructible à des promoteurs étrangers. La dernière partie du chapitre aborde la question des strata titles – titres de propriété « hors sol » qui délient les droits sur le foncier des droits sur le bâti – et plus particulièrement l’essor des condominiums, comme vecteur de l’internationalisation des marchés immobiliers.
Stratégies de sécurisation foncière en contexte postcolonial
4En Asie du Sud-Est, la Malaisie est le pays le plus ouvert en matière d’accès des étrangers aux droits sur le foncier. Les racines de cette ouverture remontent à l’époque coloniale, quand les Britanniques ont modernisé le système foncier régi auparavant par le droit coutumier (adat). Par conséquent, les sultans pouvaient a priori disposer de la terre, mais le dernier mot revenait aux colonisateurs. Ces derniers s’assuraient de droits fonciers suffisamment forts, régularisés par la mise en place d’un système d’enregistrement de type Torrens15, alors que les droits coutumiers étaient de l’ordre de l’usufruit16. Les conditions particulièrement libérales de la décolonisation établies par les Britanniques sont à l’origine d’une attitude favorable du gouvernement postcolonial malaisien vis-à-vis des entreprises expatriées17. La loi foncière n° 56 de 1965 n’imposait aucune limitation à la propriété dans ce domaine par les étrangers, dans le but de favoriser les investissements qui sont considérés comme fondamentaux pour le développement du pays et comme vecteurs du transfert de technologies et compétences18. Toutefois, la loi a été amendée en 1984. Dans cette nouvelle version, si les étrangers peuvent acquérir des parcelles à destination industrielle, sans limitations sauf dans les réserves foncières destinées aux autochtones19, ils se voient interdire la propriété de terrains agricoles et ne sont autorisés à accéder au foncier constructible que sous réserve d’une autorisation préalable de l’État20. Ces contraintes ont été abolies l’année suivante de crainte qu’elles ne constituent un frein pour l’investissement étranger, avant d’être remises en place en 1993, à un moment où l’économie malaisienne était particulièrement florissante21. En 2004, le Comité pour les investissements étrangers22 dispose que les étrangers ne puissent acheter que des propriétés immobilières d’une valeur supérieure à 250 000 RM (un peu plus de 50 000 €). Par ailleurs, l’acquisition d’un bâtiment entier ou un complexe immobilier dans sa totalité n’est possible que par le biais d’une société enregistrée en Malaisie23. Ces règlements tentent de contrebalancer les effets de la spéculation foncière et de l’inflation, devant la crainte que la population malaisienne ne soit exclue de l’utilisation des ressources par un développement porté par des acteurs étrangers. Les réajustements successifs des cadres juridiques rendent compte de la difficile négociation entre soucis protectionnistes et stratégies de développement économique.
5Des soucis d’ordre similaire conduisent les autres pays de la région à l’établissement de législations qui limitent fortement l’accès des étrangers aux droits fonciers, à l’exception de Singapour. Deux grandes catégories de systèmes normatifs se dégagent : la première comprend les pays qui autorisent la propriété du sol pour leurs citoyens et l’interdisent aux étrangers – Birmanie, Brunei, Cambodge, Indonésie, Philippines, Thaïlande et Timor Oriental ; la deuxième, les pays aux systèmes politiques d’empreinte socialiste – Laos et Vietnam – où la terre appartient formellement aux États et où les citoyens, comme les étrangers, ne peuvent obtenir que des droits d’usage du sol pour une durée plus ou moins longue.
6En Thaïlande, le concept de propriété privée a été introduit en 1901 par le roi Rama V (r. 1868-1910), qui est également à l’origine de l’établissement de services fonciers et du système d’enregistrement des titres de propriété. Ces mesures contrecarrent la menace d’appropriation des terres par les Européens à la suite du Traité Bowring de 1855, établissant la libéralisation du commerce étranger avec le royaume. À l’opposé de la Malaisie, la création du système d’enregistrement foncier en Thaïlande permet d’officialiser les droits des propriétaires locaux24. En 1999, un amendement du code foncier de 1954 (section 96bis) autorise les étrangers, avec l’accord préalable du ministère de l’Intérieur, à posséder jusqu’à un rai de terre (environ 1 600 m2) à usage résidentiel. Et ce, à condition qu’ils investissent une somme égale ou supérieure à quarante millions de bahts (équivalents à environ un million d’euros) au travers du Comité des investissements, dans un projet bénéficiant à l’économie thaïlandaise. L’investisseur étranger jouit de droits exclusifs pendant toute sa vie mais il ne peut les transmettre. De plus, un étranger qui hériterait d’une parcelle doit la vendre à un citoyen thaïlandais dans la période d’une année. Toujours selon la loi sur les investissements étrangers de 1999, les étrangers ne peuvent vendre du foncier25, sauf s’ils sont partie prenante d’une entreprise thaïlandaise dont ils possèdent au maximum 49 % des parts26. Ces règlements détaillés et laborieux contraignent considérablement les possibilités des étrangers d’accéder au sol thaïlandais.
7En contexte postcolonial, les États malaisien et thaïlandais se sont empressés de produire une législation foncière efficace, conçue comme une protection pour prévenir la résurgence de nouvelles formes d’influence étrangère27. Pour ces États faibles, l’idée de sécurité nationale est étroitement liée aux notions de souveraineté et d’intégrité territoriale qui ont été violées à l’époque coloniale. Or, l’implication du foncier dans les stratégies de sécurisation nationales peut donner lieu à des solutions différentes qui dépendent des trajectoires de chaque pays. Dans le contexte de la Malaisie, où la compétition internationale joue un rôle important dans les politiques, l’ouverture aux investissements étrangers doit néanmoins prendre en compte les fluctuations économiques – inflation, spéculation, croissance – et adapter la norme foncière à ces variations pour assurer un bénéfice économique maximal, tout en respectant les intérêts de la population malaisienne en matière de préservation des ressources et de redistribution des bénéfices. À l’époque contemporaine, « la menace » étrangère en Malaisie est principalement perçue comme chinoise, comme le révèlent les débats concernant la réalisation de projets approuvés par Najib Razak. Alors que les arguments en faveur des stratégies de sécurisation foncière en Malaisie sont surtout d’ordre économique, ils sont en Thaïlande de nature éminemment politique. L’État thaïlandais arbore un degré élevé de protectionnisme vis-à-vis des investissements étrangers, que certains attribuent à la fierté nationale de ne jamais avoir été colonisé. Les tentatives récurrentes d’élargir la propriété foncière – dont le dernier essai par le Premier ministre Prayut Chan-o-cha en septembre 2021 – ont été interprétées par certains comme une « trahison » nationale28. Néanmoins, en Thaïlande, mais aussi dans d’autres pays de la région comme le Cambodge et l’Indonésie, l’exclusion des étrangers des droits de propriété foncière a provoqué l’émergence de tactiques permettant à des étrangers de bénéficier de droits équivalents sécurisés sur une base contractuelle.
L’« Illégalisme » des tactiques pour l’accès des étrangers aux droits fonciers
8En 2006, le ministère de l’Intérieur thaïlandais décrète de nouveaux règlements pour l’application de la loi sur les investissements de 1977 : les entreprises dont la propriété est partiellement étrangère devront produire des preuves relatives à leurs bénéfices et à la participation réelle des partenaires thaïlandais pour pouvoir acheter de la terre. Ces règlements ne constituent pas un « changement radical » selon Ronachai Krisadaolarn du cabinet d’avocats Bangkok International Associates, mais plutôt une « mise en œuvre radicale » de la loi en vigueur qui oblige les entreprises voulant investir dans le foncier à accorder une majorité des parts à des citoyens thaïlandais29. Ils provoquent néanmoins une chute drastique des investissements immobiliers.
9L’effet susmentionné se prête à une analyse de l’application des normes foncières et des pratiques transgressives au prisme de la notion d’illégalisme proposée par Michel Foucault30. Selon lui, la pénalité aurait moins, pour objectif, de supprimer les transgressions que de « dessiner des limites de tolérance, donner du champ à certains [illégalismes], faire pression sur d’autres, en exclure une partie, en rendre inutile une autre… »31. L’illégalisme désigne « l’ensemble de pratiques sociales de jeu avec les règles »32. Les pratiques qui relèvent de la vie économique et des affaires bénéficient de privilèges particuliers, puisqu’elles sont traitées par des catégories juridiques techniques et sont punies par des sanctions de régularisation et des amendes. Ce régime permet aux acteurs impliqués dans ces activités économiques et financières de déployer un jeu « aux marges de la législation – marges prévues par ses silences, ou libérés par une tolérance de fait »33.
10Les dispositions de la loi thaïlandaise sur les investissements déterminent une nouvelle définition de la pénalité avec des limites de tolérance plus stricts. L’une des tactiques par lesquelles les étrangers accèdent à des droits de propriété sur le sol – notamment en Thaïlande et au Cambodge34, deux pays où il est formellement interdit aux étrangers de détenir des droits sur le sol – consiste dans l’implication effective mais minoritaire selon les termes de la loi, de ces investisseurs dans des entreprises de droit national. Au Cambodge, sont créées des entreprises ad hoc afin d’acquérir la terre nécessaire aux projets immobiliers, avec une participation majoritaire cambodgienne d’au moins 51 %. La loi cambodgienne de 2005 sur les entreprises commerciales a allégé les exigences pour l’établissement de ces sociétés, dont les frais de création ne sont que d’environ 1 200 $ US et le capital enregistré requis minimal de 1 000 €35. La majorité d’entre elles sont des « sociétés écran » qui rendent possible l’implication majoritaire voire exclusive d’investisseurs étrangers. Il est courant que la partie cambodgienne contracte une dette vis-à-vis des étrangers, dont le montant équivaut à la valeur estimée du foncier : ce procédé contractuel est appelé « antichrèse » (ou gage immobilier). Les membres de la partie cambodgienne partagent entre eux la dette et travaillent comme employés pour l’entreprise. S’il est mis fin au contrat de travail, ils doivent rembourser leur partie de la dette. D’autres garanties peuvent être ajoutées pour assurer le pouvoir décisionnel de la partie étrangère, parmi lesquelles l’exclusion des membres cambodgiens du vote au sein de la société ou encore l’interdiction de vendre la terre qui est la propriété de l’entreprise36.
11En Thaïlande, malgré les mesures mises en place en 2006, les enquêtes menées par l’auteure en 2021 à Phuket, destination touristique majeure dans le sud du pays, révèlent que la participation étrangère dans des entreprises de droit thaïlandais reste importante dans les projets immobiliers les plus récents, qui impliquent surtout des investisseurs d’origine russe et chinoise37. Les communautés expatriées exercent régulièrement des pressions pour que les étrangers soient autorisés à détenir une part plus grande qu’actuellement (49 %) dans les entreprises de droit thaïlandais. Selon le Président de la Joint Foreign Chambers of Commerce, Stanley Kang, l’impossibilité pour les investisseurs étrangers de trouver un partenaire thaïlandais de confiance pour fonder une co-entreprise (joint-venture) incite parfois à recourir illégalement à un prête-nom (nominee)38. Un citoyen achète une propriété foncière et/ou immobilière au profit d’un étranger. Les relations entre ces deux derniers sont établies sur la base d’un contrat qui sécurise les droits de la partie étrangère. Au Cambodge, les chefs de village, des avocats, des agents immobiliers, et même parfois des représentants des autorités publiques se portent garants pour ce genre de transactions. Souvent, la partie étrangère garde la copie originale du titre de propriété afin d’empêcher toute autre transaction39. Certains perçoivent cette pratique comme facile et rapide, d’autres comme particulièrement risquée – au cas où la partie cambodgienne mourrait ou disparaîtrait –, d’autres encore comme illégale et donc à éviter40. En Indonésie, où la loi agraire de 1960 (Undang-undang tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria) établit que la terre est la propriété exclusive des citoyens indonésiens, des « accords secrets » entre l’étranger et le prête-nom sécurisent les droits de la partie étrangère, même s’ils vont à l’encontre de l’esprit de la loi41 : parmi ceux-ci, un prêt contracté par le prête-nom auprès de l’étranger équivalent au montant de la valeur du foncier et une procuration accordée à l’étranger pour toute question relative au foncier.
12Alors que la constitution de sociétés de droit local contourne les limitations de la loi sans pour autant l’enfreindre, la pratique du prête-nom la détourne ouvertement et, de ce fait, nécessite des garanties contractuelles dissimulées, mais que l’on fait valoir en cas de conflit. Ces tactiques, dont l’efficacité est confirmée et réitérée par les pratiques, normalisent l’illégalisme – « l’euphémisent », selon les termes de Michel Foucault – en réduisant ainsi la perception de sa portée transgressive. Cette vue permet à Stanley King d’affirmer publiquement que le recours au prête-nom est pratique courante en Thaïlande et, avec cet argument, faire pression pour extraire de l’illégalisme l’accès des étrangers à la propriété foncière, afin d’éviter que les pratiques ne prennent appui sur la tolérance de fait des autorités publiques.
13Une autre procédure par laquelle les étrangers peuvent devenir propriétaires fonciers est l’acquisition de la nationalité. Au Cambodge, la loi sur la nationalité de 1996 statue qu’il est possible d’obtenir la nationalité cambodgienne en échange d’un investissement d’un montant d’au moins 1,25 milliard de riels (environ 270 000 €) ou d’une donation à l’État cambodgien de 1 milliard de riels (environ 215 000 €). Toutefois, le recours à un intermédiaire et/ou la résidence prolongée dans le pays semble contribuer à la réduction des montants d’investissement ainsi qu’à l’allégement des conditions établies par la loi (parmi lesquelles les compétences linguistiques)42.
14En Thaïlande, la procédure est plus ardue. Selon les règles établies en 2000 par le Comité sur les investissements, un investissement d’au moins dix millions de bahts (environ 260 000 €) dans un projet nouveau ou existant dans lequel l’investisseur étranger détient 25 % des parts d’une joint-venture43 donne droit à la résidence permanente dans le royaume44. Cette dernière permet d’apposer son nom sur les documents d’enregistrement d’une propriété résidentielle. Un étranger ayant bénéficié du statut de résident permanent pendant une durée minimale de dix ans peut prétendre à la nationalité thaïlandaise45.
15Les procédures de marchandisation de la citoyenneté ne sont pas propres aux pays sud-est asiatiques et ne sont pas sans susciter de vives contestations dans les sphères publiques européennes46. La mise en miroir des cas cambodgien et thaïlandais est révélatrice de degrés très différents de négociation de ces procédures en contexte néolibéral, qui s’éloignent de critères politiques pour l’attribution de la citoyenneté – naissance, mariage, mérites particuliers – pour s’engager dans le domaine de la rationalité économique47 –, les investissements réalisés par les étrangers aspirant à la résidence permanente ou à la nationalité étant censés bénéficier à l’économie nationale. Par ce biais, la marchandisation de la nationalité et son emprise territoriale sur le foncier constructible, sont rendues éthiques dans une perspective de légitimation des pouvoirs politiques qui l’autorisent.
La généralisation d’un « régime foncier d’exception » : concessions et zones économiques spéciales
16Ahiwa Ong s’interroge sur la façon dont, en contexte néolibéral, des éléments que nous pensions associés à la notion de citoyenneté – des droits, la territorialité, la nation – se désarticulent et se réarticulent avec des forces déterminées par les marchés économiques48. Ces dynamiques sont à l’œuvre dans les procédures pour l’octroi de contrats de location longue durée et de larges concessions foncières à des acteurs étrangers ou joint-ventures à participation étrangère. Ces transactions prennent parfois la forme de zones économiques spéciales (ZES), destinées à la construction de quartiers urbains incluant des activités commerciales, industrielles et des infrastructures de transport. Le dispositif de la concession rend possible, dans les termes autorisés par la loi, la cession d’une parcelle de terre pour une longue période (en général supérieure à trente ans) et avec des incitations fiscales, en échange du versement de frais et, parfois, du partage des revenus issus des activités économiques exercées sur le site de la concession. De ce fait, la concession légalise un régime d’exception, qui accorde un rôle de premier plan aux acteurs étrangers dans le développement du foncier urbain. Annelies Zoomers49 propose la notion de “foreignisation” pour examiner l’augmentation de grandes transactions foncières par des acteurs étrangers dans les pays du Sud ; sa traduction par le terme d’« extranéisation » est imparfaite, mais permet de rendre compte de la réorientation des dynamiques foncières vers les marchés extérieurs, qui génèrent des nouvelles formes de subordination des capitaux, banques et promoteurs étrangers50.
17À Vientiane, capitale du Laos, la politique nationale « Turning Land Into Capital » (TLIC) de 2006 encourage la marchandisation de la terre, au point que dès 2012, un million d’hectares avaient été cédés par des concessions à des investisseurs, soit 5 % du sol national51. En contexte autoritaire, la transition d’un régime socialiste vers un modèle d’économie de marché autorise les étrangers à jouir des droits d’usage de la terre similaires à ceux des citoyens laotiens, par le moyen de concessions, mais aussi de contrats de location longue durée pour des usages résidentiels52. Ces procédures rendent possible, en milieu urbain, la reconversion massive du foncier, particulièrement des zones naturelles, plans d’eau et espaces verts : depuis 2006, six zones économiques spéciales ont été établies dans l’aire prévue pour l’expansion de la ville, couvrant une surface totale de 3 910,94 ha, à laquelle s’ajoute une quinzaine de projets urbains pour des complexes mixtes associant des résidences, des shopping malls, des hôtels et des bureaux53.
18La multiplication de ces projets au programme urbain similaire, voire monotone, contribue à une transformation profonde de la ville dans le sens du « tournant immobilier » décrit par Gavin Shatkin54. Dans la presque totalité de ces grands projets, la participation d’investisseurs étrangers issus d’Asie du Sud-Est et de l’Est généralise le régime d’exception. Ce dernier est justifié, sur le plan du discours, par l’utilité économique d’un modèle de croissance urbaine adossée au développement industriel et des infrastructures, pour lesquels le gouvernement laotien en manque de ressources dépend fortement des financements étrangers. Le régime d’exception devient alors la norme pour accélérer une transition métropolitaine extravertie.
Droits de propriété « hors sol » : le condominium, dispositif de l’extranéisation du marché immobilier
19À l’heure de l’internationalisation des marchés immobiliers, la production de condominiums permet aux acheteurs étrangers de s’affranchir des limitations imposées par les lois foncières pour avoir accès à des droits de propriétés sur des appartements. Le condominium55 désigne, dans le domaine du droit, un titre de propriété « double » qui associe des droits de propriété individuels sur des unités d’appartement et des droits d’usage ou de propriété partagés sur les parties communes d’un immeuble56. Ces titres de propriété n’impliquant pas de droits sur le foncier, la promulgation de lois spécifiques les réglementant en Asie du Sud-Est autorise une ouverture plus franche et transparente des marchés immobiliers aux acheteurs étrangers. Les temporalités de cette ouverture sont spécifiques à chacun des pays de la région ; elles dépendent notamment des processus d’extension métropolitaine, de leurs modalités socio-spatiales et des processus nationaux d’ouverture à l’économie de marché.
20En Malaisie, à Singapour et aux Philippines, la production de ce type d’habitat précède et participe à la crise financière asiatique de 1997-1998. La loi australienne de 1961, la première dans le monde à avoir réglementé la copropriété, est utilisée comme modèle57 pour développer des normes nationales58 autorisant le morcellement d’un bâtiment en plusieurs appartements faisant l’objet de titres individuels. Cette production réagit à l’augmentation des prix du foncier dans les secteurs urbains centraux des grandes métropoles nationales et favorise l’optimisation des usages du sol59. Suit la loi thaïlandaise homologue de 1979, laquelle déclenche deux booms de la production de condominiums à Bangkok dans les années 1980 et 199060.
21Dans un premier temps, les condominiums ciblent principalement des populations expatriées. À Singapour, des familles chinoises originaires de Malaisie, Indonésie, Hong Kong et Taiwan sont attirées par les opportunités d’investissement dans un État stable61. La demande demeurant incertaine – les condominiums ne représentent pas le type d’habitat préférentiel des populations locales –, ce sont d’abord les grands entrepreneurs nationaux qui s’engagent dans leur production62. Les opérations visent ensuite les classes aisées locales, pour enfin s’élargir aux classes moyennes et peu aisées, avec l’aval des autorités publiques qui mettent à disposition du foncier pour ces nouveaux projets de construction63.
22Dans les autres pays d’Asie du Sud-Est, la production de condominiums connaît un essor plus tardif. Au Vietnam, il intervient au moment de la privatisation du secteur de la production de logements qui établit de facto un marché immobilier64 et contribue à l’augmentation rapide du nombre de complexes immobiliers incluant des condominiums à Hanoi et Ho Chi Minh Ville65. En Indonésie en revanche, le modèle pavillonnaire, qui répond mieux aux critères de goûts de la population, a guidé l’expansion de l’aire métropolitaine de Jakarta, tout en posant des problèmes d’accessibilité et d’étalement66. Pour pallier ce problème, c’est seulement à partir de 2010 que la stratégie urbanistique pour Jakarta engage la construction de tours de condominium avec des dalles intégrant des fonctions commerciales (superblocks), destinées à être connectées aux futures stations de métro67.
23Les premières phases de production de condominiums participent à la restructuration interne des grandes métropoles sud-est asiatiques. La privatisation du secteur de la construction approvisionne un marché alimenté par la croissance de la population urbaine. Dans des pays comme le Vietnam, où 30 % seulement de la population détient un compte bancaire, le foncier et l’immobilier sont parmi les placements les plus répandus68. Les condominiums offrent une grande flexibilité dans ces pratiques d’investissement, puisque leur commercialisation implique une cohorte d’acteurs responsables de leur gestion et entretien au quotidien, tout en promettant des retours rapides sur les investissements (estimés entre 4 et 5 ans).
24Entre 2010 et 2020, ces perspectives incitent les pays sud-est asiatiques aux plus faibles revenus à émettre ou amender la législation afin de réglementer le secteur des condominiums et l’ouvrir aux investissements étrangers69. L’extranéisation de ces marchés relève de processus de financiarisation et crée des régimes de dépendance des investisseurs singapouriens et d’Asie de l’Est, qui obtiennent des prêts dans leur pays d’origine pour investir dans ces pays à bas revenus, profitant de profits rapides dans des contextes certes volatils mais en pleine expansion70. Ces régimes de dépendance sont particulièrement aigus dans les petites capitales nationales – Phnom Penh, Vientiane – et dans les villes secondaires de la région, où les condominiums connaissent un essor récent, dont la demande est alimentée par un public de touristes désireux d’acquérir un bien à l’étranger71.
25Or, en dépit de l’extranéisation du marché, les législations nationales sur la copropriété définissent des contraintes précises pour l’accès des étrangers aux droits de propriété. Au Cambodge, la loi de 2010 stipule que les étrangers ne peuvent pas devenir propriétaires d’appartements au rez-de-chaussée ou au sous-sol. Ils peuvent bénéficier de droits d’usage, mais pas de droits de propriété, sur les parties communes. Un sous-décret (n° 82, 29 juillet 2010) établit que les unités résidentielles détenues par des étrangers ne peuvent pas dépasser 70 % de la surface totale des unités disponibles dans un bâtiment (contre 40 % en Birmanie et 49 %72 en Thaïlande73). Pour contourner cette limitation sans enfreindre la législation, les promoteurs sont susceptibles de mettre à disposition des investisseurs étrangers le restant des unités immobilières par des contrats de location longue durée, souvent avec des retours attendus sur la (sous-)location espérés à 5-8 % du montant de l’investissement par an74. Cette tactique de contournement va néanmoins à l’encontre de l’esprit de la loi, qui vise à maintenir le contrôle de la copropriété par des nationaux. La logique marchande, à laquelle adhèrent les promoteurs immobiliers, apparaît en contradiction avec celle dont la finalité est de préserver l’idée de souveraineté nationale associée aux biens fonciers et immobiliers.
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26Alors que la disjonction entre droits sur le sol et « hors sol » est censée atténuer les sentiments nationalistes, la conception des textes de loi sur les condominiums reproduit la tension entre internationalisation des marchés et sentiments nationalistes qui traversait les lois foncières. Comment interpréter cette tension, et les illégalismes qu’elle contribue à générer, jouant cette fois sur la combinaison entre « freehold and leashold » – titres de propriété et location longue durée – ? Deux pistes d’analyses restent ouvertes au débat : l’une interprète les actes normatifs de restriction des droits de propriétés comme autant d’actes de résistance75 de la part d’États « subordonnés », vis-à-vis des puissances de l’Asie de l’Est, qui sont susceptibles d’établir de nouvelles formes de domination par le biais du contrôle des ressources foncières. L’autre interprète ces mêmes actes normatifs comme des « devantures formelles »76 qui permettent de défendre la légitimité et la souveraineté des autorités étatiques confortée par le pouvoir décisionnel, même si ce pouvoir est exercé dans le sens de l’extraversion des marchés immobiliers sous le signe de la financiarisation.
Notes de bas de page
1 Nor Asia Mohamad, 2007, « Buying Properties in Malaysia? Highlight on Laws, Policies and their Implications on Foreign Land Ownership », in Sylvia Mercado Kierkegaard (dir.), International Law and Trade. Bridging the East-West Divide, International Law and Trade Conference May 10-11, 2007 Proceedings, Ankara, Ankara Bar Association, p. 117.
2 Déclaration du Premier ministre thaïlandais Prayut Chan-o-cha sur les réseaux sociaux : « Selling land to foreigners is not treasonous: Prayuth », ASEAN Now, 22 septembre 2021.
3 Sarah Moser, 2018, « Forest city, Malaysia, and Chinese expansionism », Urban Geography, vol. 39, n° 6, p. 935-943. Voir aussi Nathalie Fau, 2021, « Iskandar Malaysia : le nouveau mégaprojet de la Malaisie contemporaine », in David Delfolie, Elsa Lafaye de Micheaux et Nathalie Fau (dir.), Malaisie contemporaine, Bangkok-Paris, IRASEC-Les Indes Savantes, p. 469-494.
4 Adèle Esposito Andujar, 2020, « Projets urbains associés à la Belt and Road Initiative à Yangon et à Melaka : une géopolitique urbaine sous le signe de la coopération », Christine Cabasset et Claire Thi-Liên Tran (dir.), L’Asie du Sud-Est 2021. Bilan, Enjeux et Perspectives, IRASEC - Les Indes Savantes, Paris, p. 37-54.
5 Nor Asia Mohamad, op. cit. 2007. On estime que les deux tiers des acheteurs à Forest City sont chinois, un cinquième seulement malaisien et le reste issus de 22 pays. « Foreigners can buy Forest City units, but will not be issued residential visas: Mahathir », The Straits Times, 20 septembre 2019.
6 En règle générale, les droits fonciers sud-est asiatiques définissent comme « étrangers » (foreigners, aliens) à la fois les individus non-citoyens et les entités juridiques (notamment les entreprises) qui ne sont pas enregistrées localement.
7 Amad Sudiro, 2018, « Measuring the Openness of Land Investment Policy Related to Housing or Residential Ownership by Foreigners in Indonesia », European Research Studies Journal, vol. XXI, n° 2, p. 165-177.
8 Richard Ming Kirk Tan, 2004, « Restrictions on the foreign ownership of property. Indonesia and Singapore Compared », Journal of Property Investment & Finance, vol. 22, n° 1, p. 101-111.
9 Stephen Hodgson, Cormac Cullinan et Karen Campbel, 1999, (dir.), Analysis of Regulatory Approaches to the Acquisition and Use of Land by Foreigners, FAO Legal Papers Online, n° 6.
10 Sylvia Nam, 2020, « Fiction, Fraud, and Formality: The Legal Infrastructure of Property Speculation in Cambodia », Critical Asian Studies, vol. 52, n°3, p. 364-377.
11 Marie Gibert-Flutre et Clément Musil, 2020, « Ho Chi Minh, terrain de jeu(x) métropolitain(s) », EchoGéo, n°52.
12 Thomas Larsson, 2012, Land and Loyalty: Security and the Development of Property Rights in Thailand, Ithaca, Cornell University Press.
13 Michel Foucault, 1996, Surveiller et punir, Paris, Gallimard ; et Pierre Lascoumes, 1996, « L’illégalisme, outil d’analyse », Sociétés & Représentations, vol. 2, n°3, p. 78-84.
14 Annelies Zoomers, 2010, « Globalization and Foreignisation of Space: Seven Processes Driving the Current Land Grab », The Journal of Peasant Studies, vol. 37, n°2, p. 429-447 ; et Gabriel Fauveaud, 2020, « The New Frontiers of Housing Financialization in Phnom Penh, Cambodia: The Condominium Boom and the Foreignization of Housing Markets in the Global South », Housing Policy Debate, vol. 30, n°4, p. 661-679.
15 Le système Torrens a été élaboré par le colonel Robert Torrens pour la colonisation de l’Australie. Selon ce système, l’enregistrement cadastral détermine les droits de propriété, ces derniers ne devenant absolus que si la terre est immatriculée. Joseph Comby, 2012, « L’appropriation des droits fonciers. Tout s’achète et tout se vend facilement, en Afrique. Tout, sauf la terre », Grain de Sel, n° 57, p. 22-23.
16 Mary E. Hiscock and David E. Allan, 1982, « Law Modernization in South-East Asia: Colonial and Post-Colonial Land Tenures in Indonesia and Malaysia », The Rabel Journal of Comparative and International Private Law, n° 46, p. 509-529. L’usufruit désigne, selon le dictionnaire du CNRTL, un « droit réel temporaire d’usage et de jouissance d’un bien appartenant à un tiers, le nu-propriétaire, à charge pour le titulaire de conserver la substance et la destination de ce bien », (en ligne : https://www.cnrtl.fr/definition/usufruit).
17 Au caractère libéral de ces conditions contribuait la perte du poids économique de la Malaisie. Cf. Nicholas J. White, 2017, « The Settlement of Decolonization and Post-Colonial Economic Development Indonesia, Malaysia, and Singapore Compared », Bijdragen tot de Taal-, Land- en Volkenkunde, n° 173, p. 208-241.
18 Teo Keang Sood, 1992, « Restrictions on Foreign Ownership Under the National Land Code 1965 », Singapore Journal of Legal Studies, n° 629, p. 629-641. Dans les années 1970, 60 % des parts des sociétés enregistrées en Malaisie étaient détenues par des étrangers.
19 Ces réserves foncières ont été établies à l’époque de la colonisation britannique (Malay Reservation Land Code) en 1914 pour préserver les droits de propriété des autochtones d’origine malaise.
20 Ming Kirk Tan, 2004, op.cit.
21 Keang Sood, 1992, op.cit.
22 Ce comité (Foreign Investments Committee, FIC) a été aboli en 2009 dans une perspective de libéralisation et dérégulation des investissements étrangers.
23 Sauf le long du Multimedia Super Corridor inauguré en 1995 et traversant la nouvelle capitale de Putrajaya. Ce corridor de développement inclut une zone économique spéciale et un district dédié aux hautes technologies.
24 Philip Hirsh, 2019, « Limits to Neoliberal Authoritarianism in the Politics of Land Capitalisation in Thailand: Beyond the Paradox », Canadian Journal of Development Studies, vol. 41, n°3, p. 363-380. Les lois foncières thaïlandaises de 1936 et de 1954 établissent que les étrangers peuvent accéder à la propriété de la terre seulement en présence d’un traité avec leur pays d’origine. Des traités existaient avec l’Allemagne, l’Angleterre, la Belgique, la Birmanie, le Danemark, les États-Unis, la France, l’Inde, l’Italie, le Japon, la Norvège, le Pakistan, les Pays-Bas, le Portugal et la Suisse. Ces derniers ont pris fin le 27 février 1970. Cf. « Acquisition of Land by Aliens », Department of Land, (https://www.dol.go.th/Pages/Acquisition-of-Land-by-Alien.aspx).
25 Alessandro Stasi et Tan Weng Chiang David, 2017, « Protectionism Past, Present and Future: Addressing the Legal Issues of Foreign Investment Treatment in Thailand », Naresuan University Law Journal, 21 décembre.
26 Vira Kammee, 2016, « Real Estate and Transactions Involving Foreign Investors Carrying Out Real Estate and Related Businesses in Thailand », USA-China Law Review, vol. 13, n° 692, p. 693-703.
27 Thomas Larsson, 2012, op.cit.
28 Cf. note de bas de page n° 2.
29 « Foreign Ownership New Property Stuns Foreigners », Bangkok Post, via Thailandlawonline.com, 2 juin 2006.
30 Pierre Lascoumes, 1996, op. cit.
31 Michel Foucault, 1996, op.cit, p. 277, cité par Pierre Lascoumes, 1996, op.cit, p. 82.
32 Pierre Lascoumes, 1996, op. cit., p. 81.
33 Michel Foucault, 1996, op.cit, p. 90, cité par Pierre Lascoumes, 1996, op.cit, p. 84.
34 Au Cambodge, la Constitution de 1993 établit cette prohibition, qui figure également dans la loi foncière de 1992 (art. 2) et dans la loi foncière de 2001 (art. 8). Cf. Esposito, 2018, Urban Development in the Margins of a World Heritage Site. In the Shadows of Angkor, Amsterdam, Amsterdam University Press, p. 189.
35 Sylvia Nam, 2020, op. cit.
36 Adèle Esposito, 2018, op. cit.
37 Cf. également Chompoonuh K. Permpoonwiwat, 2010, « Foreign ownership of land in Phuket, Thailand », Journal of US-China Public Administration, vol. 7, n°11, p. 92-96.
38 Gregory Morrisey, « Foreigners continue call for lifting ownership cap », Bangkok Post, 21 mai 2018.
39 Adele Esposito, 2018, op.cit.
40 Sylvia Nam, 2020, op.cit.
41 Ming Kirk Tan, 2004, op.cit., p. 104.
42 Sylvia Nam, 2020, op.cit.
43 Sauf si le capital total est supérieur à 100 millions de bahts, soit environ 2,6 millions €.
44 Office of the Board of Investment Announcement, N° Por. 1/2544,
http://www.boi.go.th/english/download/law_regulations/50/Por1_2544.pdf.
45 En ligne : https://www.goldenvisas.com/thailand.
46 Owen Parket, 2017, « Commercializing Citizenship in Crisis EU: The Case of Immigrant Investor Programs », JCMS, vol. 55, n°22, p. 332-348.
47 Aihwa Ong, 2006, Neoliberalism as Exception. Mutations in Citizenship and Sovereignty, Durham-London, Duke University Press.
48 Aihwa Ong, 2006, op.cit., p. 6.
49 Annelies Zoomers, 2010, op.cit.
50 Gabriel Fauveaud, 2020, op.cit.
51 Miles Kenney-Lazar, 2019, « Neoliberalizing Authoritarian Environmental Governance in (Post)Socialist Laos », Annals of the American Association of Geographers, vol. 109, n° 2, p. 338-348.
52 Lao Land Law, n° 70, 2019 ; et Decree on State Land Lease or Concession, n° 135, 2009.
53 Base de données des grands projets urbains à Vientiane, compilée par Adèle Esposito et Kesone Kanhalikam, dans le cadre du programme de recherche « Les villes des nouvelles routes de la soie en Asie du Sud-Est » (VinoRosa).
54 Gavin Shatkin, 2017, Cities for Profit. The Real Estate Turn in Asia’s Urban Politics, Ithaca-London, Cornell University Press.
55 Terme à l’étymologie latine composé de cum (avec) et de dominium (autorité, suzeraineté féodale). Dictionnaire du CNRTL, (en ligne : https://www.cnrtl.fr/etymologie/condominium). Si le concept de copropriété d’un immeuble était sûrement déjà présent dans la France du xvie siècle, c’est à partir du xxe siècle que des logements collectifs, en général des tours de grande hauteur, sont produits dans des villes en expansion. La production de condominiums dans les villes occidentales connaît un essor à la suite de la 2e Seconde Guerre mondiale et va de pair avec le développement d’une législation spécifique en la matière.
56 Harris, 2011 et Leal, 1968, cités par Gillad Rosen et Alan Walks, 2013, « Rising Cities: Condominium Development and the Private Transformation of the Metropolis », Geoforum, n° 49, p. 160-172.
57 The Australian and New South Wales Conveyance Act. Cette loi devient le modèle pour de nombreux pays, parmi lesquels : Canada, Fiji, Inde, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Singapour, Afrique du Sud et Emirats Arabes Unis.
58 En Malaisie, il s’agit de la Section 433B du Code national du foncier de 1965 concernant les titres de propriété et de location longue durée pour des citoyens étrangers ; aux Philippines, du Condominium Act de 1966 ; à Singapour, la Land titles (strata) Act de 1967.
59 Lee Kum Chee et Young Pey Feei, 1996, « Condominium Dwellers: A Study of Life-Style, Profiles and Condominium Characteristics and Attributes », Jurnal Kinabalu, University Malaysia Sabah, vol. II, n° 1, p. 17-32.
60 Mark Askew, 2002, Bangkok. Place, Practice and Representation, London, Routledge.
61 Xavier Guillot, 2003, « Les élites professionnelles étrangères à Singapour : l’établissement urbain d’une migration haut de gamme », Les Annales de la recherche urbaine, n° 94, p. 71-80.
62 Russell D. Moore, 2008, Condominium development and gentrification in Bangkok, Thailand: a study of housing pathways, thèse de doctorat, Sheffield Hallam University.
63 Tiens Foo Sing, 2001, « Dynamics of the Condominium Market in Singapore », International Real Estate Review, vol. 4, n° 1, p. 135-158.
64 La Housing Ordonance de 1991 reconnaît les droits de propriété sur la terre et sur les logements. Deux ans plus tard, la loi foncière autorise les transactions foncières. Truong Thien Thu et Ranjith Perera, 2011, « Intermediate Levels of Property Rights and the Emerging Housing Market in Ho Chi Minh City, Vietnam », Land Use Policy, n° 28, p. 124-138.
65 Le Thi Thu Huong et Edsel E. Sajor, 2010, « Privatization, Democratic Reforms, and Micro-Governance Change in a Transition Economy: Condominium Homeowner Associations in Ho Chi Minh Ville, Vietnam », Cities, n° 27, p. 20-30.
66 Il y avait seulement une vingtaine de tours à Jakarta en 1997, qui étaient principalement destinées à la population expatriée. Tommy Firman, 1999, « From ‘Global City’ to ‘City of Crisis’: Jakarta Metropolitan Region Under Economic Turmoil », Habitat International, vol. 23, n° 4, p. 447-466.
67 Gunawan Saroji, Mohammed Ali Berawi, Jachrizal Sumabrata, Bernard Elpetino Ibrahim et Perdana Miraj, 2020, « Creating Added Value for Urban Transit in Developing Country: A Case Study of Transit-Oriented Development Project », Engineering Journal, vol. 24, n° 4, p. 34-47.
68 Marie Gibert-Flutre et Clément Musil, 2020, op.cit.
69 Myanmar Condominium Law, 22 janvier 2016 ; et « Providing Foreigners with Ownership Rights in Private Units of Co-Owned Buildings, » loi cambodgienne du 24 mai 2010 ; et Amendement de la loi foncière (n°70, 2019) au Laos, art. 132.
70 Gabriel Fauveaud, 2020, op.cit. ; et Adeline Carrier, 2019, Phnom Penh privatisée. La propriété à l’épreuve de la coutume, IRASEC-Péninsule, Bangkok-Paris.
71 Helga-Jane Scarwell et Divya Leducq, 2021, « Danang, a secondary city subject to aspirational urbanism », Cities, vol. 118, https://doi.org/10.1016/j.cities.2021.103271.
72 Myanmar Condominium Law, 22 janvier 2016.
73 Condominium Act de 1979, amendé en 2008.
74 Enquêtes de terrain menées par l’auteure à Phuket, 2021.
75 Thomas Larsson, 2007, « Intertextual Relations: The Geopolitics of Land Rights in Thailand », Political Geography, n° 26, p. 775-803.
76 Adeline Carrier, 2007, Les “lois de la possession” à Phnom Penh : conversion des droits d’usage résidentiel issus du contexte socialiste de réappropriation urbaine (1979-1989) en droits de propriété, Thèse de doctorat, Université de Paris 8.
Auteur
-
Adèle Esposito Andujar
Adèle Esposito Andujar est architecte urbaniste, chargée de recherche au CNRS affectée à l’Irasec. Ses travaux examinent trois vecteurs de l’internationalisation urbaine en Asie du Sud-Est : les programmes patrimoniaux, l’aide publique au développement et les programmes d’intégration régionale, et les investissements fonciers et immobiliers. Elle coordonne le programme de recherche Les villes de la nouvelle route de la soie en Asie du Sud-Est financé par l’ANR. Elle a publié « Beyond official heritage agendas: The third space of conservation practices in Phnom Penh, Cambodia », co-auteur Gabriel Fauveaud (Urban Studies, 2020), et « Figures d’un urbanisme aspirationnel. Les villes secondaires d’Asie du Sud-Est à l’heure de la Belt and Road Initiative » (Urbanités, 2020).
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