1Qu’importent les motifs, qui peuvent apparaître parfois futiles, l’Asie du Sud-Est est régulièrement secouée par des montées de tensions. Elles peuvent surgir de phénomènes transnationaux (migrations, pollutions) ou pour des motifs territoriaux. Difficile de distinguer la simple querelle de la possible source de conflit, tant il est inconcevable pour les dirigeants de perdre la face, pour des raisons d’honneur ou plus simplement pour d’éventuelles réélections. À un autre degré, impossible de ne pas évoquer le grignotage territorial chinois en mer de Chine méridionale. Brunei, la Malaisie, les Philippines et le Vietnam sont directement concernés, l’Indonésie à un niveau moindre puisque les Chinois ambitionnent de pêcher dans la zone économique exclusive indonésienne, mais sans revendiquer les îles voisines des Natuna. Les déploiements chinois y ont donné lieu à de nombreux face-à-face militaires, jusqu’au début 2020.

2Dans cette atmosphère sous tension, faut-il s’inquiéter dans la région d’une militarisation – continue ou résurgente, sur le terrain autant que dans les cénacles politiques ? Les diplomates ou même les chefs d’État ont-ils perdu la main face à la montée en puissance des forces armées, en termes aussi bien budgétaires que de charisme et de compétences des officiers ? Ou bien ne faudrait-il pas plutôt envisager une nouvelle forme de militarisation, qui dépasserait le cadre trop strict et rigide de la « guerre » – telle qu’entendue généralement1 ? Comme ailleurs dans le monde, c’est une nouvelle grammaire des conflits et de la militarisation qui serait à l’œuvre. L’outil militaire n’existerait plus pour uniquement affronter un autre État mais pour essentiellement répondre à d’autres défis, davantage transnationaux. En prolongement des travaux du programme The Changing Character of War d’Oxford, l’idée de guerre serait donc également dépassée au sens strict en Asie du Sud-Est ; en même temps, elle subsisterait sous d’autres formes, avec de nouveaux champs pour les acteurs militaires, voire de nouveaux leviers paramilitaires à disposition des gouvernements, sans jamais renier les propriétés toujours politiques des affrontements en cours2.

Militarisation à relativiser au sommet du pouvoir

3Afin de nuancer l’idée de militarisation à tous crins, la mise en perspective des budgets de défense viendra en complément de l’étude, non pas statistique, mais sociopolitique au sein des élites civilo-militaires. Dans cette optique, nous nous limiterons aux tendances des derniers mois, en complément d’études passées3.

Le défi d’une militarisation de la sphère politique comme norme régionale

4Certes, la majorité des pays sud-est asiatiques se tournent traditionnellement vers les pouvoirs militaires. Ce recours fait écho au poids des armées dans l’histoire des États, du fait de leur part prise dans les processus d’indépendance4. Jakarta a, par exemple, longtemps accordé une large place aux personnels militaires dans la sphère politique. En témoigne la doctrine de « résilience nationale » (Ketahanan Nasional), contre l’ennemi intérieur, communiste ou terroriste, et qui a mécaniquement placé l’armée de terre au cœur du dispositif politique. Même socialement, le rôle de l’armée est capital, qu’il s’agisse de son implantation dans le territoire, par le biais des « babinsa » (Bintara Pembina Desa ou sous-officiers en poste dans les villages), ainsi que de l’aide apportée aux populations locales. Il existe des îles – comme dans les Riau – partagées entre différents corps d’armée, chacun se livrant à ses propres affaires, plus ou moins légales, d’où le peu d’enthousiasme à voir des renforts arriver de Jakarta vers les Natuna et conséquemment perturber les activités de ces potentats locaux5. La double fonction (dwifungsi) militaire et politique attribuée aux forces armées fut formalisée sous Suharto en 1966 afin de maintenir aussi bien l’ordre politico-social que la cohésion territoriale. Des sièges étaient, par exemple, réservés aux officiers au Parlement. En 2017, un sondage commandé par le quotidien national Kompas rapportait que 94 % des personnes interrogées accordaient encore toute leur confiance aux TNI (Tentara Nasional Indonesia ou Armée nationale indonésienne).

5Même à Singapour, les forces armées ont fait l’objet d’une attention soutenue, sous l’impulsion de Goh Keng Swee dès 1965, pour lancer le processus de construction étatique. Encore aujourd’hui, le service national obligatoire de deux ans pour les garçons demeure intangible. Enfin, le passage dans les forces armées assure aux futurs jeunes retraités de rémunérateurs tremplins professionnels, qu’il s’agisse d’opportunités dans le monde des affaires ou dans la haute fonction publique.

6Au-delà de ces seuls arguments postcoloniaux, les fragilités constitutionnelles peuvent elles aussi offrir de larges avenues pour permettre aux chars de manœuvrer et aux coups d’État de se succéder. La Thaïlande en a pris l’habitude avec 18 tentatives de putschs, dont douze réussies, depuis 1932. Ici, l’armée apparaît comme une troisième voie au clivage entre ville et campagne. Sans déroger à la règle des cycles « coup d’État-constitution-élection », la junte issue de la prise du pouvoir par les armes en 2014 a sans cesse annoncé des changements, surtout après le dernier scrutin du 24 mars 2019 maintes fois repoussé6. Mais finalement, le général Prayut Chan-ocha se maintient au pouvoir. Le parti Phalang Pracharath, arrivé en tête des suffrages avait été créé en 2018 entre autres par Suchart Jantarachotikul, un ancien camarade de promotion de l’actuel Premier ministre. Le Sénat est composé de 250 membres ; parmi eux, on compte 105 officiers en active activité – et seulement 26 femmes. Par ailleurs, c’est toujours la Stratégie nationale, décidée par le gouvernement militaire en 2017, qui fixe le cap de la Thaïlande pour les années 2018-2037. Enfin, Prayut cumule les fonctions de Premier ministre et de ministre de la Défense7, avec pour fidèle second le général Prawit Wongsuwan.

Les contre-poids à une militarisation « agressive » de la sphère politique

7Cependant, il arrive que des officiers soient nommés à des postes de responsabilités politiques tout en cherchant à tourner la page avec leurs anciennes responsabilités militaires. Le cas de Singapour est à ce titre particulièrement éclairant. Ici, la césure semble plus nette et peu se souviennent du Premier ministre Lee Hsien Loong et du Senior Minister Teo Chee Hean en uniforme. De plus, si le manque d’expérience dans le civil est pointé du doigt à cause de dysfonctionnements, l’ancien officier devenu ministre peut être aussitôt démis de ses fonctions. L’ancien ministre des Transports Lui Tuck Yew, ex-chef de la marine, en a fait l’expérience en 2015. Par ailleurs, il est intéressant de noter que deux anciens généraux, à qui semblaient promises les rênes du pouvoir, n’ont pas su tenir la distance : Tan Chuan Jin est finalement devenu Speaker (président) du Parlement tandis que Chan Chun Sing s’est fait doubler par Heng Swee Keat dans la course au poste de Premier ministre. Précisément, Heng est issu du sérail administratif, tout comme Khaw Boon Wan, qui a repris un ministère des Transports en difficulté. Précisons enfin que le ministre de la Défense provient quant à lui du monde médical, loin de la sphère militaire par ailleurs largement pénétrée par les experts civils des think tanks.

8En second lieu, il ne faudrait pas sous-estimer les contrepoids mis en place face aux élites militaires introduites dans le jeu politique. La désignation de l’Indonésien Prabowo Subianto comme ministre de la Défense dans le dernier cabinet de Joko Widodo « Jokowi », nouvellement réélu, pourrait, par exemple, s’inscrire dans ce cadre. Cet ancien général avait été exclu de l’armée parce qu’accusé de disparitions d’activistes dans les années 1990. Aussi sa nomination a-t-elle réveillé des craintes parmi la société civile. Toutefois, si Prabowo a la main sur le budget et les orientations générales, les chefs d’états-majors gardent le contrôle des opérations. Il devra aussi compter avec Luhut Binsar Pandjaitan, autre homme fort du cabinet, et envers qui il est redevable : alors ambassadeur à Singapour, Luhut lui avait facilité les démarches de visas et passeports lors de son exil forcé8. Ces éléments suffiront-ils à contenir les velléités populo-nationalistes de Prabowo ? Tel est le pari risqué de Jokowi.

9De la même manière, mais cette fois-ci à l’échelle des officiers supérieurs et non plus seulement des généraux, Yohanes Sulaiman relativise la militarisation de la démocratie indonésienne. Selon lui, c’est le pouvoir civil qui a sollicité les officiers, pour trancher par-dessus les querelles partisanes. Face à l’inertie politicienne, il a compté sur l’armée pour mettre en place ses programmes, telles les infrastructures dans l’Est du pays. C’est dans cet esprit qu’il faut comprendre la nomination du général Gatot Nurmantyo comme chef des Forces armées lors du premier mandat. Mais lorsque ce dernier a nourri des ambitions présidentielles, il fut démis de ses fonctions par Jokowi. C’est là une première preuve du contrôle présidentiel sur l’armée. Ensuite, les soutiens de Nurmantyo se sont délités puisque ce dernier ne disposait plus des leviers permettant quelque rétribution que ce soit (promotions, nominations, etc.). Depuis, le Président joue un jeu délicat. Le décret présidentiel 37/2019 de Widodo est ainsi revenu sur la loi 34/2004 promulguée par Yudhoyono. Le premier permet l’emploi d’officiers à des postes civils tandis que la seconde avait réformé le système en écartant ces mêmes officiers de ces mêmes emplois9.

10Les contrepoids à l’armée peuvent revêtir d’autres visages. Aux Philippines, le président Duterte s’appuie ainsi sur des réseaux non exclusivement militaires mais locaux, loin de Manille, à Mindanao, quitte à entrer en conflit ouvert avec son propre département de la Défense, à l’origine de la cacophonie diplomatique philippine. Dès son entrée en fonction, il avait signifié sa défiance à l’égard des institutions centrales en général.

11Étant donné la diversité des régimes sud-est asiatiques, chaque pays mériterait un décryptage précis de ses élites politiques et une multiplication des cas particuliers10. Malgré tout, s’il faut généraliser, la tendance ne serait pas à la militarisation totale, irréversible et stricto sensu des gouvernements. Or, la même prudence serait de mise sur les théâtres d’opération.

Renforcement matériel et budgétaire de la sphère militaire : une idée à nuancer

12Dès les années 1990, une abondante littérature a émis l’hypothèse de « course aux armements » en Asie du Sud-Est. Parfois, il a été fait état de « modernisation ». Plus rares étaient ceux qui s’évertuaient à relativiser en s’appuyant sur les performances économiques11. Aujourd’hui, si l’on s’en tient tout d’abord aux chiffres, l’Asie du Sud-Est – collectivement – pointait au deuxième rang mondial des importateurs d’armes sur la période 2007-2012, derrière l’Inde, ce qui poussa un cabinet de conseil à titrer son rapport de 2014 « Asie du Sud-Est : prochaine opportunité de croissance dans le domaine de la défense12 ». Dans la région, les dépenses ont crû de près de 10 % chaque année, en moyenne, depuis 2009. L’évolution des chiffres en valeur absolue, pour l’Indonésie, le Cambodge et le Vietnam se révèle suffisamment éloquente, ainsi que pour les Philippines, voire la Thaïlande, à un degré moindre13. À Singapour, si l’augmentation est inférieure, rappelons que le total des dépenses dépasse largement les autres pays alors qu’il est question d’une agglomération de 721 km².

13D’un point de vue qualitatif ensuite, les motifs d’inquiétude sont a priori légion. La région a, par exemple, vu une explosion du nombre de sous-marins, non seulement en Indonésie, à Singapour, au Vietnam et en Malaisie, mais aussi en Birmanie, qui profite d’un sous-marin indien de la classe Kilo pour l’heure dédié à l’entraînement en mer d’Andaman, et en Thaïlande voisine, qui dispose ainsi d’un argument de poids pour justifier son premier sous-marin chinois, avant deux autres en cours de construction14. De son côté, Manille lorgne sur les Scorpène français. Autres engins à vocation offensive, les avions et navires ont respectivement fait l’objet de 40 % et 36 % des achats d’armes dans la région en 2007-2012 ; les réflexions sont en cours pour le renouvellement des avions de combat en Malaisie ; à Singapour, le choix s’est porté en 2019 sur le F35 américain. De plus, Hanoi et Kuala Lumpur viennent de publier, fin 2019, des livres de défense longtemps attendus – depuis 2009 au Vietnam et inédit en Malaisie. Les deux pays font de la mer de Chine du Sud leur priorité. « La Malaisie doit préparer sa marine à un possible conflit en mer de Chine méridionale » avait déjà averti le ministre des Affaires étrangères malaisiens en octobre 2019. Enfin, au second plan géographique, le feu nucléaire – en l’occurrence nord-coréen, indien et pakistanais – n’est pas totalement éteint, tandis que l’Asie du Sud-Est est exempte d’armes de cette nature depuis l’entrée en vigueur du traité de Bangkok en 1997.

14Faut-il pour autant s’alarmer ? Une analyse plus fine des chiffres ainsi que des motivations pousse à relativiser l’hypothétique emprise de la sphère militaire sur la région par équipements interposés. Si Pékin militarise la mer de Chine du Sud, les Sud-Est Asiatiques n’alimenteraient pas l’escalade : ils n’en auraient ni les moyens, ni l’intérêt. À l’heure des bilans sécuritaires fin 2019, les analystes reconnaissaient ainsi avoir assisté à une militarisation moindre que par le passé.

15En premier lieu, rapportées au PIB des États de la région, les dépenses militaires paraissent sous contrôle ; elles correspondent en moyenne à 1,96 % du PIB (en incluant le cas particulier de Singapour, où le ratio est tombé de 5,2 à 3,1 % en vingt ans). À titre de comparaison, les objectifs de l’OTAN sont à hauteur de 2 %. Pris en valeur absolue, mais comparés à d’autres pays (comme la France ou la Chine), les montants rappellent le fossé qui sépare encore les États d’Asie du Sud-Est des puissances même de second rang. De plus, les budgets des ministères de la Défense demandent à être décryptés avec soin. Si l’on considère les sept pays les plus dépensiers, 80 % de leurs budgets étaient dédiés aux dépenses courantes et de personnel (avec une estimation à hauteur de 75 % pour 2021)15. De plus, un pays comme la Malaisie, pourtant vocal s’agissant de la mer de Chine du Sud, fait face à de grandes difficultés budgétaires, héritées de la gestion de l’ancien Premier ministre Najib Razak en 2009-2018 ; l’actuel gouvernement se montre incapable de s’aligner sur les budgets de ses voisins. Pire, les analystes y critiquent le manque de transparence dans l’utilisation des fonds, comme l’illustre l’acquisition des sous-marins Scorpène qui a donné lieu à des cas de corruption, lorsque Najib était ministre de la Défense, dans les années 2000.

16En second lieu, au-delà des statistiques, il faut se pencher sur les motivations afin de mettre en perspective l’idée de militarisation à l’échelle régionale. Même si l’Indonésie a lancé la construction d’une nouvelle base interarmées sur les îles Natuna, suite aux échauffourées avec les garde-côtes chinois en juin 2016, et si le Vietnam a multiplié par huit ses importations d’armes entre 2011 et 2015 par rapport aux cinq précédentes années, il convient de relativiser le facteur chinois dans les politiques d’armement régionales. Dans le cas indonésien, le développement des îles Natuna s’inscrit dans le temps long, bien avant la colère suscitée par la présence de garde-côtes chinois en juin 2016 et à nouveau de décembre 2019 à janvier 2020 ; notons à ce propos que les – tentatives de – démonstrations de force indonésiennes ainsi que les accrochages surtout verbaux n’ont accouché d’aucune escalade de la violence. De plus, les premiers témoignages à propos de la base navale sortie de terre au sud des Natuna, dans le sillage des promesses présidentielles après les heurts de 2016, font l’écho d’une coquille vide. Par ailleurs, si le spectre de Pékin est mobilisé par les états-majors, c’est souvent pour tenter de pousser des projets déjà trop longtemps retardés. Une approche frontale face à la Chine se révélerait vaine, d’autant plus que la stratégie du « déni d’accès » ne nécessite pas de si coûteux développements : sur le mode de la guérilla navale, quelques batteries côtières de missiles, des mines et des petits sous-marins moins dispendieux suffiraient à dissuader tout groupe aéronaval trop entreprenant.

17En réalité, les équipements militaires ont souvent vocation à agrémenter les parades, pour impressionner la population ou les voisins, comme à Brunei ou à Singapour. À cette dimension s’ajoute la prévention contre les insurrections internes. La priorité accordée à l’armée de terre se retrouve, par exemple, dans le report des programmes de frégates potentiellement plus agressifs à l’égard de l’extérieur16. De plus, l’octroi de commissions peut à lui seul expliquer le zèle de certains dirigeants à acquérir tel ou tel type de matériel. On se souvient ainsi des chars lourds Leopard en Indonésie, État archipélagique, avec marais et montagnes17. Depuis, Jakarta a mis en place le Comité sur la politique de l’industrie de défense (Komite Kebijakan Industri Pertahanan ou KKIP) afin de rationaliser les acquisitions. La donne diplomatique peut également présider au choix des dirigeants, comme ce fut encore le cas en Indonésie dans le cas des hélicoptères américains AH-64E Apache commandés en 2012. Enfin, les forces armées d’Asie du Sud-Est font face à un urgent besoin de renouvellement. En 2016, le Laos, les Philippines et le Vietnam avaient des équipements d’en moyenne 35 ans d’âge. Un pays comme l’Indonésie dispose certes de plateformes moins vieilles mais d’un besoin plus urgent de disponibilité opérationnelle. Lors de la mise en place des patrouilles aériennes dans le détroit de Malacca en 2015 – Eyes in the Sky – Jakarta a été mise en défaut : aucun avion n’était en mesure de décoller.

18Que ce soit parmi les élites ou sur le terrain, sur le plan qualitatif ou quantitatif, en valeur absolue ou relative, il n’y a pas lieu de relever une inquiétante montée en puissance des forces armées sur les lignes de tensions sud-est asiatiques. Néanmoins, ce constat ne signifie pas la mise au second plan des forces armées. Celles-ci savent profiter du contexte plus global, des nouveaux défis sécuritaires et des tendances diplomatico-stratégiques régionales pour se réinventer une raison d’être.

Une militarisation en cours sur de nouveaux fronts

19L’armée dépend non seulement des contextes budgétaires, historiques, politiques et électoraux mais aussi – et plus naturellement – du cadre sécuritaire. Or, la Chine demeure indéniablement au centre du jeu diplomatico-stratégique régional et la présidence de l’ASEAN par le Vietnam, principal rival en mer de Chine du Sud, pourrait faire craindre le pire. Toutefois, la militarisation par Pékin de ses installations en mer de Chine du Sud aurait atteint son pic de développement, en partie pour des raisons logistiques et climatiques, à cause de l’éloignement et des contraintes en termes de maintenance18. En sus, les États sud-est asiatiques ne cherchent à engager la Chine que sur le plan diplomatique. C’est là leur seule chance de peser, même si les discussions sur le Code de conduite se prolongent ad vitam, ce qui fait craindre un statu quo favorable à Pékin. De même, nul n’imagine deux États sud-est asiatiques frontaliers se disputer autrement que devant les tribunaux ou en réunions ad hoc pour des portions de territoires. Restent alors les menaces non traditionnelles, comme la piraterie maritime. Or, la lutte armée contre ce type de risque peut s’avérer plus propice à la coopération qu’à l’escalade de la violence.

20C’est ainsi que la sphère militaire élargit son champ d’action, quittant son cœur de métier pour proposer d’inédites approches. Inversement, dans ce contexte sécuritaire poreux, mêlant nouveaux acteurs et nouveaux enjeux, les forces de l’ordre – polices ou garde-côtes – montent quant à elles en gamme et empiètent sur les domaines autrefois réservés aux militaires. Tels seraient les premiers signes validant l’idée d’une situation de « paix-guerre » telle que décrite par le général Beaufre à propos de l’Europe de 1939. D’une division en deux sphères distinctes (paix versus guerre), l’Asie du Sud-Est basculerait vers un continuum sécuritaire plus complexe et une nouvelle approche de la « militarisation ».

Des forces armées polyvalentes

21Le monde militaire explore peu à peu d’autres champs, comme la diplomatie navale et la sécurité non traditionnelle. Quittant leurs casernes ou délaissant parfois leurs uniformes, les officiers savent devenir les « meilleurs des ambassadeurs »19 autant que se muer en agents des forces de l’ordre pour continuer à peser. Dans ce dernier cas, la sécurité ne s’évalue plus à la seule échelle – traditionnelle – de l’État, par le biais de traités de paix ; c’est à présent l’individu qui devient le critère principal. Depuis les années 1990, l’ONU parle en l’espèce de « sécurité humaine », qu’elle décline en sécurité alimentaire, communautaire, économique, environnementale, personnelle, politique et sanitaire20. Dans la recherche, la sociologie des conflits prend le relais des études limitées à l’équilibre des forces ; sur le terrain, la (re)construction de la paix (peace building), complète les nécessaires mais insuffisantes opérations de maintien ou imposition de la paix (peace keeping, peace enforcement). Dans tous ces champs non traditionnels, liant humanitaire, développement et, par exemple, réforme des systèmes de sécurité (RSS), les acteurs militaires ont de nouvelles responsabilités à endosser.

22S’agissant en premier lieu de la diplomatie de défense, elle offre tout d’abord à terre des canaux d’échanges supplémentaires aux gouvernements toujours soucieux de multiplier les messages, parfois contradictoires, pour satisfaire le maximum de partenaires. À l’abri des regards, des officiers participent aux ateliers et séminaires placées sous l’égide d’universités ou think tanks. Il s’agit souvent de réunions thématiques qualifiées de track 2, sans compte-rendu public et nominatif. Une sociabilité régionale et même militaire se met ainsi en place, sans risquer des commentaires extérieurs. À un autre niveau, plus officiel et public – ou track 1 –, se multiplient les réunions mêlant, soit les ministres et hauts fonctionnaires des ministères de la Défense (ASEAN Defence Ministers Meeting - ADMM), soit les chefs d’états-majors des marines (ASEAN Navy Chiefs’ Meetings - ANCM). À ces officiers échoient de fait une partie de la tâche diplomatique nationale. Ces rencontres peuvent s’élargir aux partenaires de dialogue que sont l’Australie, la Chine, la Corée du Sud, les États-Unis, l’Inde, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Russie, par exemple, par le biais des réunions et groupes de travail de l’ADMM+, auxquels aspirent à participer la France. C’est d’ailleurs là une preuve de leurs bons fonctionnements et des opportunités qu’ils offrent.

23Les puissances voisines peuvent aussi participer aux très nombreux exercices en mer, relatifs aussi bien à l’assistance humanitaire21 qu’aux diverses missions de sécurité et souveraineté. En 2018, sous la présidence singapourienne et après deux années agitées entre la cité-État et Pékin, les pays de l’ASEAN ont mené leur premier exercice naval avec la Chine, suite à de premières interactions en mer. Même si la taille de l’événement n’a pas été démesurée, le signal envoyé était fort. Un an après, sous présidence thaïlandaise, les marins sud-est asiatiques ont mené à nouveau collectivement le même type de manœuvres, préparées de longue date, cette fois-ci avec les États-Unis. En parallèle à ces initiatives régionales, les exercices se démultiplient à l’échelle bilatérale. Les États-Unis organisent ainsi chaque année les CARAT (Cooperation Afloat Readiness and Trainings – Entraînements et disponibilité à la coopération en surface), en plus des SEACAT (Southeast Asia Cooperation and Training – Entraînements et coopération en Asie du Sud-Est) ; Washington co-organise avec la Thaïlande les exercices Cobra Gold, un vaste exercice militaire qui couvre les questions humanitaires depuis les années 2010 et surtout 2018 ; en février 2019, la 38^e édition a rassemblé sur le territoire du royaume siamois 27 États, en plus des Chinois et Indiens à titre civil. Dans cette myriade de connexions navales, l’Inde n’est pas en reste (premier exercice du genre avec Singapour et la Thaïlande en septembre 2019, en attendant d’autres participations) et le Japon suit le mouvement (avec les Philippines, seul ou accompagné des États-Unis, voire de l’Inde également, comme en mai 2019).

24Dans la lignée de l’accent humanitaire donné aux exercices Cobra Gold, la gestion des catastrophes naturelles offre davantage d’opportunités de développement à la diplomatie de défense, en général et pour les nouveaux modes de recours aux outils militaires, en particulier. De même, depuis 2014 et de sa propre initiative, l’Indonésie organise tous les deux ans l’exercice naval Komodo pour la gestion des catastrophes naturelles. On dénombre une multiplication de ces opérations à vocation humanitaire entre 2005 et 2019, pour atteindre quatre par an organisées par l’ASEAN ou au moins l’un des États membres22.

25À l’échelle supra-régionale, il existe d’autres structures susceptibles d’encadrer cette diplomatie de défense : l’Indian Ocean Naval Symposium (Symposium naval de l’océan Indien), dont sont membres en Asie du Sud-Est la Birmanie, l’Indonésie, la Malaisie, Singapour, la Thaïlande et le Timor-Leste, ainsi que le West Pacific Naval Symposium ou WPNS (Symposium naval du Pacifique occidental), dont font partie tous les pays d’Asie du Sud-Est, sauf la Birmanie et le Laos. Le WPNS est notamment en charge d’un gigantesque exercice biannuel auquel a participé pour la première fois la Chine en 2014, avant de voir son invitation annulée en 2018.

26Enfin, à l’interface de la terre et de la mer, les ports sont aussi l’objet de démarches diplomatiques. Les Sud-Est Asiatiques accueillent à la fois les dons intéressés des puissances avoisinantes – tels les radars américains, chinois ou encore japonais – et des bâtiments en escale. La base de Cam Ranh, au Vietnam, est particulièrement ciblée. Chaque visite – américaine, française ou russe – fait l’objet de nombreuses interprétations sur le signal que cherche à envoyer Hanoi. De même, après avoir accueilli des sous-marins chinois dans ses ports en 2017, la Malaisie leur a ensuite refusé l’accès à ses quais.

27En second lieu, en plus d’endosser ces habits de diplomates, à terre ou en mer, les soldats ou marins deviennent également agents des forces de l’ordre, voire officiers de police judiciaire, selon les législations nationales, pour constater des infractions comme la pêche illégale ou interpeller des terroristes. En Indonésie, la révision des lois antiterroristes en 2018 a donné plus de latitude aux forces armées pour lutter contre le jihadisme. Au grand regret des activistes qui craignent des atteintes aux droits fondamentaux, une unité spéciale de l’armée a été mise en place par Jakarta en juillet 2019 dans le cadre de la lutte antiterroriste. Un décret présidentiel s’efforce néanmoins d’encadrer ses activités et de faciliter la coordination avec la police. De même à Singapour, en 2017, l’Armée de terre patrouillait dans les rues comme dans le cadre de l’opération Sentinelle en France. Toujours dans le micro-État, des entraînements sont organisés conjointement avec la Police, par exemple via le nouvel Island Defence Training Institute ou IDTI (Institut d’entraînement pour la défense de l’île) ou encore en mer, avec la participation inédite de navires civils en octobre 201923.

28Restent les missions de secouristes, logisticiens, ingénieurs hydrauliques et charpentiers que les forces armées sont amenées à endosser à l’occasion des catastrophes naturelles. Dès 2004, en Indonésie, à l’heure des réformes post-Reformasi suite à la démission du président de la république, le général Suharto, en 1998, les seules « opérations militaires autres que la guerre » (Military Operations Other Than War ou MOOTW) auxquelles pouvaient se livrer les TNI (Tentara Nasional Indonesia ou Armée nationale indonésienne) étaient celles à vocation humanitaires – même si des interprétations très larges, à partir de la doctrine Eka Sasana Jaya, ont aussi poussé la marine à traquer les bandits et pirates en mer24. Il existe à présent à Singapour un centre de coordination régionale dédié à ces questions et composé en partie des mêmes officiers de liaison que ceux travaillant conjointement à la sécurité maritime dans le Centre de fusion de l’information. Dans la lignée du tsunami de 2004 et du cyclone Haiyan en 2013 aux Philippines, d’autres déploiements pourraient suivre, en particulier à cause des futurs dérèglements climatiques, toujours à partir de matériels militaires mais à des fins humanitaires.

29Cette variété d’activités démontre le maintien, voire le développement, des activités militaires sans qu’il ne s’agisse pour autant de guerre, guérilla, escarmouches ou dangereux face-à-face.

Quand les polices et garde-côtes se « militarisent »

30En parallèle, les forces de l’ordre – civiles : polices et garde-côtes – tendent à monter en puissance, quitte à empiéter sur le champ autrefois réservé aux forces militaires. En mer, le néologisme « coastguardization » (tendance au développement des garde-côtes, littéralement « garde-côtisation ») commence à émerger à force de voir les « coques blanches » (white hulls) supplanter celles « grises », militaires, coupables d’accroître les tensions. Pékin l’a très tôt compris, en déployant ses garde-côtes et mêmes des bâtiments hydrographiques, plateformes de forages ou encore des milices (surnommés « Little Blue Men » ou « Petits hommes bleus »). L’idée était de provoquer la sortie des bâtiments des marines sud-est asiatiques, dès lors accusés d’agressivité et de déclencher officiellement les disputes. Aujourd’hui, tous les États d’Asie du Sud-Est s’évertuent à épouser le contexte régional25 en développant leurs garde-côtes afin d’élargir l’éventail des moyens à disposition, entre administrations des pêches et immigration, douanes, polices et marine. Même les États-Unis se sont sentis obligés de déployer leurs propres garde-côtes dans la région.

31La Malaisie a pris les devants dès 2005 en mettant en place la MMEA (Malaysian Maritime Enforcement Agency – Agence de maintien de l’ordre maritime malaisienne). Forte de ses succès dans la lutte contre le banditisme et la piraterie maritime, elle s’est éloignée de ses objectifs de coordination, sous la tutelle du Premier ministre, pour finalement devenir une agence autonome, dont le partage des compétences légales avec la marine demeure encore opaque. En novembre 2018, c’est un navire de la MMEA qui avait été accusé par Singapour d’intrusion au large de Johor, à l’occasion d’une de ses patrouilles. On retrouve aussi nombre des officiers de l’Agence au gré des réunions track 2.

32En Indonésie, la coordination de la douzaine de forces de l’ordre maritimes demeure un serpent de mer depuis la mise en place du BAKORKAMLA (Agence de coordination pour la sécurité maritime), réactivé par l’ancien président Yudhoyono, puis devenu BAKAMLA (Agence pour la sécurité maritime) sous Jokowi. La loi 34/2014 peine à donner des moyens ou préciser la répartition des missions. La structure a certes le mérite d’exister et des bateaux patrouillent ; mais l’Agence doit faire face à des scandales de corruption ainsi qu’à des conflits hiérarchiques entre son chef – un amiral officiellement de niveau ministériel – et le chef de la marine qui, avec son étoile en plus, n’accepte aucun ordre de la part de son homologue du BAKAMLA. De même, une force spéciale (SATGAS 115) avait été créée par la ministre des Affaires maritimes et de la Pêche, Ibu Susi, afin de lutter contre les pêcheurs illégaux ; mais l’initiative raviva les rivalités interagences. La nouvelle organisation ministérielle, avec le départ de la très zélée ministre Susi, contribuera-t-elle à ordonner le dispositif ? Même si la force des habitudes (officielles ou officieuses) de la Marine dans le cas des missions de surveillance constitue un obstacle, un mouvement favorable aux forces de l’ordre non militaires est en cours.

33C’est ce que semblent avoir réussi les Philippines où le travail des garde-côtes commence à rivaliser avec celui de la marine. Leurs moyens sont de plus en plus importants, en témoignent les quatre patrouilleurs rapides ainsi que le patrouilleur de haute mer de 84 mètres de long livrés par la société française OCEA en 2018 et 2019. Les États-Unis et le Japon ont également offerts des radars pour compléter le dispositif. Enfin, les garde-côtes philippins envoient à présent un officier de liaison à l’IFC (Information Fusion Centre ou Centre de fusion de l’information, en matière de sûreté et sécurité maritimes régionales) de Singapour, aux côtés de l’officier désigné par la marine.

34Jakarta emboîte le pas en y dépêchant depuis peu un officier du BAKAMLA en plus de celui de la marine. Dans le sillage de ces initiatives, les garde-côtes sont impliqués dans un effort de médiation animé par le Centre for Humanitarian Dialogue, qui dispose d’une antenne à Singapour. Cette ONG réunit autour de la table des garde-côtes issus d’États riverains de la mer de Chine méridionale afin de désamorcer d’éventuels incidents. Ces implications à l’échelle multilatérale, à terre, constituent une preuve supplémentaire de l’ancrage progressif des garde-côtes dans les questions sécuritaires régionales.

35À terre aussi, les forces de police ne cessent de s’affirmer, d’une part à travers les équipements et forces spéciales, qui rivalisent avec les capacités des commandos des forces armées, d’autre part grâce à l’arsenal législatif en vigueur. La Malaisie et Singapour ont, par exemple, maintenu l’Internal Security Act (ISA) hérité de la fédération de Malaisie (Malaya) en 1960, puis étendu à Singapour en 1963 et qui permet des détentions préventives sans jugement. Plus récemment, en 2018, Singapour a accordé plus de pouvoir à ses forces de police dans le cadre de la lutte antiterroriste, en particulier pour limiter l’accès des médias sur les théâtres d’intervention.

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36La sphère militaire étend donc son champ d’action à la diplomatie et au maintien de l’ordre, particulièrement à travers la sécurité non traditionnelle, tandis que polices et garde-côtes tendent à interagir de plus en plus avec leurs homologues des forces armées. Ces forces de l’ordre disposent d’ailleurs de régimes d’exception, en écho aux statuts militaires. L’idée de militarisation, prise au sens large, demeure en conséquence pertinente en Asie du Sud-Est. Mais celle-ci doit être relativisée. Une acception davantage en phase avec les nouvelles pratiques des relations internationales pousse à réactualiser cette notion et à la maintenir parmi les grilles d’analyse. Cette nouvelle forme de militarisation fait écho aux réflexions en cours dans les études stratégiques à propos des nouvelles définitions des conflits. Ni disparue, ni normalisée, la guerre se transforme.

37Une telle assertion pousserait presque à renverser la proposition de Raymond Aron : « à force de multiplier les intermédiaires entre la paix et l’Apocalypse, ils finissent par décrire un monde de guerre permanente26 ». En effet, et au contraire, les Asiatiques adeptes des circonvolutions plutôt que de l’affrontement fatal se félicitent de tous ces « intermédiaires » (réunions track 1, track 1.5, track 2 ou encore polices, garde-côtes, forces armées, etc.) ; ils se montrent plus confiants dans les usages diplomatiques régionaux et reprennent ainsi à leur compte l’idée d’« ambiguïté stratégique », en l’espèce salvatrice27 : les relations internationales sud-est asiatiques gagneraient de cette manière en flou, en flexibilité et en souplesse, grâce à ces « intermédiaires », au lieu de rompre ou basculer tragiquement.