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L’Asie du Sud-Est 2015 : bilan, enjeux et perspectives

 | 
Abigaël Pesses
, 
François Robinne

Deuxième partie. Débat

Mines en Asie du Sud-Est : enjeux géopolitiques et sociaux

Éric Mottet, Barthélémy Courmont et Frédéric Lasserre

Note de l’éditeur

Ce débat s’inspire d’un livre en préparation sur la géopolitique des mines en Asie du Sud-Est, plus particulièrement en Indonésie, au Laos et au Vietnam. Cet ouvrage, soutenu par l’IRASEC, sera disponible en 2015.

Texte intégral

1À l’échelle internationale au cours des dix dernières années, on observe une véritable ruée minière, que ce soit sur l’or, l’argent, le cuivre ou les métaux plus rares et spécifiques, dont les prix ne cessent de fluctuer sur les marchés internationaux. Dans cet environnement concurrentiel, et dans le sillon des dynamiques de régionalisation et de mondialisation, les ressources minières dont disposent les États d’Asie du Sud-Est sont devenues un atout stratégique important.

2Paradoxalement, depuis la crise financière mondiale de 2008-2009, l’industrie minière des pays de l’Asie du Sud-Est semble échapper au ralentissement et au report des projets d’infrastructures et d’expansion du secteur. Mieux, ces pays sont devenus de nouveaux territoires convoités pour leurs ressources minérales. Phénomène accentué par le fait que le secteur est considéré comme stratégique par les États de la région, puisqu’identifié comme un levier essentiel de la croissance économique et de l’amélioration des conditions de développement des populations.

3Le cadre géographico-politico-économique de la région est connu. Il s’agit d’un espace se situant à l’intersection de plusieurs plaques tectoniques tant continentales qu’océaniques assurant un potentiel minier important, et où convergent des axes de transport énergétique mondiaux. C’est également une région composée de nations au rythme de croissance soutenu dans une zone économique émergente – réunissant des régimes communistes, capitalistes et « autoritaires » aux niveaux de développement très différents – et au sein de laquelle ces nations se regroupent dans la construction institutionnelle de l’Asean.

  • 1 DLA Piper, 2012, Mining in the Asia Pacific. A Legal Overview, New York, DLA Piper; Chadwick, K., (...)
  • 2 La teneur d’un minerai est la première caractéristique brute de richesse de ce produit. Plus la te (...)
  • 3 La mise en place d’un « couloir énergétique » sino-birman confirme que le pays constitue l’un des (...)

4Ainsi, l’ensemble du secteur minier est unanime : les prévisions de croissance sont importantes en Asie du Sud-Est1. Ces analyses s’appuient, premièrement, sur des richesses minérales au potentiel bien supérieur à ce que laissent penser les réserves découvertes jusqu’à présent. Deuxièmement, les acteurs du secteur minier misent sur la poursuite des politiques de libéralisation par les gouvernements désireux d’attirer des Investissements directs étrangers (IDE). Troisièmement, à mesure que la teneur des minerais2 diminue et que les gisements anciens s’épuisent, les entreprises minières s’installent dans des régions de plus en plus éloignées, et jusque-là relativement épargnées par la production minière industrielle. À ce titre, des pays comme la Birmanie3, le Cambodge, le Laos et le Vietnam ou des régions comme la Papouasie (Indonésie) deviennent de nouveaux fronts pionniers en ressources minérales nécessaires à la sécurisation des approvisionnements des États comme des multinationales. Ce qui vient encore renforcer l’attention portée à l’Asie du Sud-Est.

  • 4 En référence aux cas indonésien et laotien développés dans ce chapitre.
  • 5 Dans le cas des Philippines, l’inclusion par le décret no 79 de septembre 2012 du renforcement de (...)

5Toutefois, dans plusieurs pays de la région, une crispation nationale grandissante, voire une hostilité, se manifeste à l’égard de cette industrie. Les relations des communautés locales avec les gouvernements sont tendues et marquées par des tentatives de réappropriation de la ressource et l’intensification des revendications par des communautés locales directement impactées par l’extraction minière. Le secteur minier, qu’il soit traité de manière conflictuelle4 ou de manière collective5, est à l’origine de bien des choix géopolitiques des gouvernements de la région, et des multinationales puissantes, qui en sont dépendantes pour assurer le maintien de leur niveau de vie et de leur croissance. Ces ressources minières peuvent en effet s’avérer décisives, puisque de leur détention dépend le développement économique d’un pays, d’une région, d’une localité. C’est pourquoi leur gestion fait de plus en plus l’objet de manœuvres géopolitiques préoccupantes, et le plus souvent sans tenir compte des conséquences environnementales et sociales sur les populations.

6En Asie du Sud-Est, les différentes conceptions du modèle de développement du secteur minier aboutissent à des stratégies fort différentes se situant entre, d’une part, un modèle dicté par des intérêts extérieurs, et, d’autre part, un modèle renforçant la légitimité d’un État sur ses ressources minières, dans un processus de réappropriation et/ou de nationalisation.

1 - Des Codes miniers oscillant entre tentatives de réappropriation et libéralisation de la ressource

  • 6 Excepté Brunei et Singapour qui ne possèdent pas de ressources minières.

7Dans l’ensemble des pays de l’Asie du Sud-Est riches en ressources minérales6, le secteur minier est structuré par un code (ou loi). Les régimes légaux et financiers qui régissent les compagnies minières nationales et internationales sont harmonisés et simplifiés pour permettre à ces dernières d’acquérir plus facilement des droits sur les minerais. En Asie du Sud-Est, le secteur minier des pays se situe à différents stades de développement.

  • 7 La loi indonésienne de 1999 définit la « forêt protégée » comme une « zone forestière dont la fonc (...)

8Compte tenu des immenses ressources et des bénéfices dégagés de l’exploitation des mines, le gouvernement indonésien a, depuis la chute de Suharto, alterné entre des mesures restrictives et des gages offerts aux investisseurs, témoignant de la difficulté à mettre en place une politique minière solide. En 1999, le Parlement indonésien a voté une loi de protection des forêts, classant celles-ci en trois catégories plus ou moins préservées des activités minières. Près de 150 compagnies minières virent alors leurs opérations basculer dans l’illégalité. L’État indonésien dut alors trouver un compromis pour éviter de faire fuir les investisseurs. En 2004, après une intense activité de lobbying de l’industrie minière et des investisseurs, la présidente Megawati utilisa une procédure exceptionnelle pour amender la loi. Treize projets de mines à ciel ouvert ayant obtenu une licence d’exploitation avant le vote de la loi sur les forêts (décret n° 41/1999) furent alors autorisés dans une zone de « forêt protégée »7.

9En 2009, l’exploitation des mines a de nouveau été l’objet d’une refonte en profondeur, avec des effets importants sur le lien entre les acteurs publics et privés, mais aussi sur le rapport entre entreprises indonésiennes et étrangères. Fondée sur la problématique de l’équilibre des retombées entre les divers acteurs du secteur, cette loi minière, dont les mesures d’application sont parues en février 2012, visait à accroître le poids des entreprises nationales et des investissements, notamment dans la transformation locale du minerai. Elle reposait sur deux objectifs principaux : (i) développer les investissements dans les industries minières avales de transformation (fonderies, raffineries) afin de conserver la valeur ajoutée dans le pays ; (ii) renforcer le poids des entreprises locales avec l’introduction du principe de désinvestissement des entreprises étrangères. La loi s’articulait ainsi avec le « Master Plan pour l’accélération de l’économie d’ici 2025 » (MP3EI), lancé en mai 2011 pour favoriser les investissements. Dans celui-ci, le gouvernement avait chiffré à 85,5 milliards $ US les investissements nécessaires pour la valorisation du potentiel minier, ce qui représente 18 % de l’ensemble des besoins d’investissement estimés au niveau national sur cette période.

10Si cette loi a donné une bonne impulsion au secteur minier, elle a aussi créé des incertitudes. L’interdiction d’exportation de minerai à partir du mois de mai 2012 a fortement inquiété l’industrie minière, et particulièrement les entreprises locales comme l’opérateur minier national Antam qui réalise 25 % de son chiffre d’affaires à l’export. De même, de nombreuses petites exploitations minières exportent du minerai et risquent de cesser leur activité, voire de renforcer les exportations illégales qui sont d’ores et déjà très importantes.

11Face à la pression des compagnies minières internationales et domestiques, l’Indonésie a finalement cédé et a accepté d’assouplir l’interdiction d’exporter des minerais bruts. Cela une heure seulement avant l’entrée en vigueur de la loi minière votée le 12 janvier 2014, comprenant une nouvelle réglementation qui vidait largement de sa substance le moratoire que Jakarta comptait imposer et repoussait son application à 2017. En revanche, l’interdiction totale d’exporter reste en vigueur pour le nickel et la bauxite, a indiqué le ministre de l’Énergie, Jero Wacik. Des taxes à l’exportation sont de plus imposées et iront en augmentant jusqu’en 2017 afin de contraindre les compagnies minières à la construction de raffineries.

12La question de savoir s’il s’agit d’un retour en arrière reste suspendue à la volonté des groupes miniers de respecter leurs engagements visant à construire des raffineries et au maintien du cap gouvernemental en vue de restreindre les exportations de minerais bruts à partir de 2017. Cette situation est en tout cas symptomatique de la marge de manœuvre étroite dont dispose le gouvernement indonésien. Que cette loi soit considérée comme juste ou excessive, force est de constater que Jakarta ne peut se résoudre à prendre des dispositions contraires aux intérêts des groupes miniers, nationaux ou étrangers.

  • 8 Chrea Vichett, 2013, Current Situation of Mining Industry in Cambodia. Phnom Penh (Cambodia), Phno (...)
  • 9 CRRT, 2013, Transparency and Minerals Development in Cambodia. The Cases of OZ Minerals and BHP Bi (...)

13À l’inverse, le Cambodge s’est lancé dans une politique fiscale et législative très agressive et concurrentielle afin d’attirer de nombreux investisseurs étrangers sur son territoire. En 20138, d’après la Direction générale des ressources minérales du Cambodge (General Department of Mineral resources of Cambodia), 91 compagnies, principalement originaires d’Australie, de Chine, du Vietnam et de Thaïlande, ont obtenu des licences d’exploration pour un total de 139 projets portant sur le cuivre, l’or et le fer (118 projets), le charbon (14 projets), et d’autres minerais (7 projets). Cette politique volontariste de Phnom Penh n’est pas sans causer quelques tensions. Dix-huit provinces, sur les 23 que compte le pays, ont des concessions minières sur leur territoire9. Vingt-quatre mille kilomètres carrés, soit 13 % du territoire cambodgien, auraient déjà été distribués aux compagnies minières, ce que dénoncent la population très majoritairement rurale (80 %) et les ONG, dont Global Witness. De la même façon, animé par la volonté de pérenniser sa croissance économique, le Laos entend profiter de toutes les opportunités capables de la soutenir, au premier rang desquelles figure le développement du secteur minier.

2 - Une mise en valeur qui traduit des objectifs géopolitiques

14Dans le cas de l’Indonésie, il serait simpliste d’analyser la Loi sur les minéraux et le charbon (Minerals and Coal Mining Law) de 2009 uniquement à l’aune d’une volonté farouche de réappropriation des ressources minières par l’État central. Des objectifs géopolitiques à la fois externes et internes expliquent le durcissement du Code minier. Premièrement, Jakarta souhaite utiliser son important potentiel minier pour redevenir la puissance économique régionale, position qui s’est érodée depuis la crise financière asiatique de 1997. Deuxièmement, en imposant un bras de fer à l’industrie minière mondialisée (occidentale et chinoise), l’Indonésie, république islamique, veut devenir un leader parmi les pays du Sud et les pays émergents en proposant une troisième voie aux consensus de Washington et de Beijing. Troisièmement, Jakarta souhaite réduire sa dépendance aux exportations de minerais en direction de la Chine, et ainsi assurer sa sécurité énergétique. Quatrièmement, en imposant aux multinationales de transformer le minerai sur le sol indonésien, Jakarta espère promouvoir l’émergence d’une industrie locale de transformation tout en modernisant le secteur industriel et minier. Cinquièmement, la loi de 2009 renforce la politique de centralisation de la gestion de la ressource minière et permet ainsi d’éviter – du moins sur le papier – la répartition des revenus avec les différents paliers administratifs, la corruption, les conflits territoriaux, les mines illégales, la déforestation, tout en rassurant les investisseurs étrangers. Enfin, en centralisant les investissements étrangers, Jakarta espère se servir de la loi de 2009 pour restructurer et désenclaver le territoire, notamment les régions périphériques (Papouasie, Îles Moluques, Sulawesi, Kalimantan, etc.).

  • 10 Bui Quang Binh et al., 2011, The Extractive Industries Transparency Initiative and the Implementat (...)
  • 11 John Wu, 2003, The Mineral Industry of Vietnam – 2003 Minerals Yearbook, USGS, Reston, p. 25.2.
  • 12 American Chamber of Commerce in Vietnam (AmCham Vietnam), 2008, « Vietnam splits alumina refining, (...)

15De même, la politique de relance du secteur minier vietnamien est passée par la création du géant minier Vinacomin (à partir de l’entreprise Vinacoal), et par les efforts déployés en vue d’attirer les investisseurs étrangers pour valoriser les ressources du pays. En 2011, on relevait 150 compagnies minières actives détentrices d’une licence du gouvernement central au Vietnam, dont 54,4 % étaient des entreprises d’État, les entreprises étrangères représentant 8,8 % des projets et le secteur privé domestique, 36,8 %10. Parmi ces acteurs privés, on relève le groupe Masan, qui doit bientôt débuter l’exploitation du gisement polymétallique de Nui Phao (cuivre, wolfram, bismuth, tungstène) dans le district de Dai Tu (province de Thai Nguyen). Le gisement devrait permettre au Vietnam de devenir le deuxième producteur de tungstène après la Chine, et l’un des premiers producteurs de fluorspar et de bismuth. En outre, le gouvernement vietnamien semble attacher une grande importance à l’origine des entreprises minières auxquelles sont accordées des concessions, surtout pour les projets jugés stratégiques. Ainsi, en juin 2003, l’entreprise vietnamienne Vimico (Vietnam National Minerals) avait annoncé un partenariat avec Aluminium Péchiney (groupe industriel français) pour le site de Bao Lam (province de Lâm Ðồng), à la suite d’une étude de faisabilité menée en 200211 concernant la construction des usines d’alumine dont la production devait débuter en 2007. Le projet n’a jamais abouti, alors qu’une entente de principe avait été conclue dès mai 2002 entre les gouvernements chinois et vietnamien pour un projet similaire dans le district de Ðắk Nông (province de Ðắk Lắk avant sa scission en 2004), probablement sur le même site aujourd’hui exploité par Chinalco. En 2008, Hanoi a pris soin de signer des accords avec des entreprises chinoise, américaine et australienne, en partenariat avec Vinacomin12. Ce souci apparent de conserver une certaine diversité dans les IDE du secteur minier peut s’interpréter à deux niveaux : d’une part, le souci de préserver une certaine marge de manœuvre par rapport à de grandes entreprises étrangères en ne donnant à aucune un statut dominant dans le secteur d’activité, et, indirectement ainsi, par rapport à l’État d’origine de ces entreprises, et, d’autre part, le débat idéologique interne au Parti communiste vietnamien entre les partisans d’une ouverture accélérée de l’économie vers les entreprises et les pays capitalistes, et les conservateurs partisans d’un rapprochement avec la Chine.

  • 13 Éric Mottet, 2013, « Un Plan Nord comme outil géopolitique en RDP Lao : le cas du développement de (...)
  • 14 Une analyse communément répandue souligne l’omniprésence des voisins au Laos : elle met en relief (...)

16Dans la même veine, Vientiane estime que l’intégration régionale est une opportunité et l’afflux d’investissements étrangers en direction de l’exploitation et l’exportation de ses ressources minières (au même titre que l’hydroélectricité et les plantations de rente) ne fait que confirmer cette tendance. Il s’agit d’une stratégie empruntant tout à la fois aux politiques réaliste (le Laos accorde une place centrale aux relations avec les puissances régionales), libérale (elle estime que l’interdépendance économique croissante exercera un effet modérateur sur les éventuelles tensions entre les puissances régionales et elle) et, dans une certaine mesure, néolibérale (elle considère la participation aux organisations régionales et internationales comme facteur de puissance géopolitique). En d’autres termes, la stratégie du Laos conjugue Realpolitik et pragmatisme pour consolider sa propre position dans l’ordre régional. Vientiane opte pour une insertion régionale, recourant à des voies multiples (définition de corridors de développement et mise en valeur des ressources naturelles), récusant désormais tout alignement sur une seule puissance tutélaire. Le Laos entend profiter de toutes les opportunités lui permettant de soutenir son émergence comme acteur de poids sur la scène régionale. Dans ce contexte, les ressources minières sont vues par le gouvernement laotien comme un moyen d’accélérer la reconnaissance du pays en tant que puissance en devenir dans l’ordre régional, et d’obliger les autres acteurs étatiques à lui prêter attention. Dans ce cas précis, on constate que l’intégration régionale par la valorisation des ressources minières a ainsi contribué à renforcer l’image du Laos13. En revanche, bien que cette stratégie puisse être analysée comme un mal nécessaire, elle inquiète les populations et les observateurs forcément en raison de la nature autoritaire du régime laotien et du poids géopolitique que les pays voisins exercent sur le Laos14, dont la Chine en particulier.

3 - Une dépendance accrue vis-à-vis de la Chine

  • 15 L’Indonésie, premier exportateur mondial, fournit en effet 70 % du charbon importé par la Chine.
  • 16 D’après Claude Meyer, les importations de minerais représentent 200 milliards $ US par année. Clau (...)
  • 17 Le taux de dépendance étrangère (rapport entre les importations et la consommation) est de 44 %

17La Chine absorbe d’ores et déjà une part essentielle des minerais et métaux exportés par l’Asean. Au vu des moyens financiers très importants mobilisés par Beijing pour investir dans le secteur minier sud-asiatique, cette tendance devrait s’intensifier dans l’avenir. En effet, la première puissance économique d’Asie est aussi le numéro un mondial en matière d’extraction de minerais de fer, de zinc, de plomb, d’étain, de mercure, de métaux rares et de charbon, et figure en deuxième ou troisième place pour les autres minerais. Mais la Chine – dont le territoire couvre 7 % de la surface terrestre alors qu’il regroupe 20 % de la population de la planète – est de moins en moins capable d’assurer son autosuffisance en ressources minérales ; elle doit donc recourir de plus en plus à des approvisionnements extérieurs, ce qui fait, par exemple, de la Chine le premier importateur de minerai de fer. La formidable progression des besoins en métaux (et donc en minerais) du pays, dont il absorbe 40 % de la production mondiale15, n’est pas seulement la conséquence d’une industrialisation accélérée tournée vers l’exportation, mais est également liée au considérable investissement consenti depuis le début des années 1980 pour développer des infrastructures et accompagner l’expansion des villes. Comme l’économie chinoise ne peut fournir toutes les ressources minérales nécessaires, il faut recourir à des importations massives1617.

  • 18 La majorité des entreprises minières chinoises qui s’installent dans les pays d’Asie du Sud-Est po (...)
  • 19 Les investisseurs chinois sont très actifs en Indonésie (charbon, nickel), en Malaisie (fonderies (...)
  • 20 Jean-Yves Carfantan, 2014, Le défi chinois. Les nouvelles stratégies d’un géant, Paris, Seuil, p.  (...)

18En Asie du Sud-Est, la Chine18 a créé une base régionale d’approvisionnement solide en minerais et métaux pour lesquels la production domestique est insuffisante19 (fer, cuivre, nickel, zinc, charbon, etc.). Cette sécurisation des approvisionnements fonctionne à travers la mise en place de trois systèmes contractuels originaux20. Premièrement, les achats sont faits de gré à gré auprès de fournisseurs sud-asiatiques indépendants, souvent des petites et moyennes exploitations. Deuxièmement, une autre part des approvisionnements miniers est assurée par des gisements implantés dans les pays de l’Asean et dont une partie de l’actionnariat est détenue par des intérêts chinois à travers la création d’une coentreprise (joint-venture), comme en Indonésie et au Laos. Ces derniers utilisent leur capacité d’influence pour orienter la politique commerciale des compagnies extractrices, c’est-à-dire en partie ou en totalité à l’avantage de la Chine. La Chine ne se contente pas uniquement de prises d’intérêt dans des entreprises et/ou de grands groupes, elle rachète des exploitants locaux en difficulté et investit dans la création de programmes miniers ambitieux. Troisièmement, le reste des importations se fait dans le cadre de contrats à long terme qui lient l’entreprise exportatrice – asiatique ou pas – et l’industriel chinois propriétaire de fonderies, raffineries ou alumineries généralement situées sur le littoral chinois et facilement accessibles depuis les ports de Shanghai, Tianjin ou Qingdao.

  • 21 La stratégie du « collier de perles » désigne les partenariats chinois dans l’Océan indien.

19L’accès aux ressources minières de l’Asie du Sud-Est – et dans le reste du monde – est donc pour Beijing une préoccupation majeure qui influe sur tous les aspects de la politique étrangère envers l’Asean et ses pays membres. En effet, il ne suffit pas de sécuriser l’accès aux matières minérales dans les pays riches en ressources, encore faut-il les acheminer vers les ports chinois. La sécurisation des artères maritimes traversant l’Asie du Sud-Est, comme les détroits (Malacca, Sonde, etc.) et les passages, ainsi que la mer de Chine méridionale, constitue une priorité stratégique majeure. Ceci explique, en partie, d’une part l’intransigeance de la Chine dans les différends territoriaux en mer de Chine méridionale et sa stratégie du « collier de perles »21, notamment en Birmanie, et, d’autre part, la modernisation rapide de la marine de guerre chinoise et sa transformation progressive en flotte de haute mer. En outre, l’investissement massif de la Chine dans les ressources minérales des pays de l’Asean est le fruit d’une coopération stratégique qui dépasse largement le cadre de la sécurisation des approvisionnements, il est une forme de protection politico-stratégique contre l’influence américaine dans la région.

20Au-delà des accords bilatéraux entre États, la Chine et les pays de l’Asie du Sud-Est discutent des ressources minérales à travers le cadre institutionnel de l’Asean. À ce titre, depuis 2010 la ville de Nanning (province du Guangxi) héberge chaque année au mois de mai le Forum et exposition de coopération minière Chine-Asean (China-Asean Mining Cooperation Forum and Exhibition). Le forum qui regroupe l’ensemble des acteurs de l’industrie minière présents à la fois en Chine et dans les pays de l’Asean a pour but de créer des opportunités d’affaires. Il en est de même pour l’Asean qui organise sur une base régulière un forum portant spécifiquement sur le secteur minier : l’AMMin (ASEAN Ministerial Meeting on Minerals) auquel sont associés, puisque se déroulant au même moment, l’ASOMM (Asean Senior Officials Meeting On Minerals) et l’ASOMM + 3 (Asean Senior Officials Meeting On Minerals plus Three). Cette coopération et ce dialogue entre les pays de l’Asean accouchent tous les 5 ans du plan d’action pour la coopération minière (Asean Minerals Cooperation Action Plan - 2011-2015) qui a pour fonction de renforcer la dimension stratégique des ressources minières à travers la mise en place de lois facilitant l’investissement, le développement et le commerce du secteur minier.

21Les résistances à l’offensive de Beijing grandissent auprès des acteurs occidentaux. Ayant mesuré l’importance de la menace chinoise sur les ressources minières des pays de l’Asie-Pacifique, notamment en Asie du Sud-Est, les multinationales et les États occidentaux – établis de longue date dans la région (BHP Billiton, Rio Tinto, etc.) – organisent depuis 2005 à Singapour l’Asia Mining Congress. Seule rencontre du genre, elle a pour but de ralentir la montée en puissance de la Chine sur le contrôle des ressources minières de la région. L’appétit féroce chinois se trouvera encore renforcé à partir du 1er janvier 2015, date de l’entrée en application de l’accord ACFTA (Asean-China Free Trade Agreement).

4 - Des jeux d’acteurs sources de conflits

22La mise en valeur de sites miniers se traduit par des frictions dans les usages du territoire. L’exploitation minière crée ou pourrait créer des problèmes de pollution ou se faire au détriment d’autres usages du foncier.

23Ainsi, au Vietnam, de nombreux projets d’exploitation de titane, localisés près de villages et de sites touristiques côtiers, sont fortement contestés par les habitants et par les acteurs de cette industrie, qui craignent que les effluents des mines et la transformation du paysage ne remettent en cause la viabilité du tourisme et de l’agriculture. De même, la perspective de l’exploitation des importants gisements de bauxite des plateaux centraux inquiète nombre de résidents locaux ainsi que les exploitants de plantations de thé et de café. En effet, le gisement de bauxite se présente sous la forme d’une couche peu profonde, d’environ 1 à 8 mètres d’épaisseur, et s’étendant sur des dizaines de kilomètres carrés. L’exploitation passe donc par le creusement d’immenses mines à ciel ouvert et par la rétention, dans de grands bassins afin de protéger les cours d’eau et le sol, des « boues rouges » très toxiques issues du traitement du minerai produit. La société Vinacomin explique que les propriétaires seront compensés financièrement pour la perte de leurs terres et de leurs plantations, que les terres seront réhabilitées après l’exploitation de la couche de bauxite et qu’elles pourraient même être plus fertiles par la suite, puisqu’on aura restauré les sols avec des terres plus riches. Il n’en demeure pas moins que la perspective de voir des centaines d’hectares ravagés et de recommencer les plantations, qui deviennent matures en plusieurs années, n’enchante guère les producteurs, eux qui, quelques années auparavant, avaient pourtant bénéficié de l’appui du gouvernement. Celui-ci voyait alors dans le développement des plantations de thé et de café, à la fois un important levier économique – le Vietnam qui exporte thé et café, est même devenu le premier producteur mondial de café robusta et le premier exportateur mondial de café devant le Brésil en 2012 – et un outil de colonisation et de contrôle d’un territoire périphérique, majoritairement peuplé de minorités ethniques, et dont la frontière proche faisait l’objet voici quelques années d’un litige avec le Cambodge.

  • 22 Basé à Brisbane (Australie), PanAust possède 90 % de PBM.
  • 23 « Phu Kham security incident won’t affect production », PanAust, 16 mai 2011.

24Au Laos, la mine d’or, de cuivre et d’argent de Phu Kham est une source d’inquiétants conflits sociaux. Les tensions graves entre l’ethnie hmong de la province de Xaysomboun et les employés laotiens de Phu Bia Mining (PBM), une multinationale australienne, sont légion. Plusieurs fusillades ont eu lieu en 2006 et 2013, mais sans conteste, l’accrochage le plus sérieux date de mai 2011. En effet, plusieurs individus armés sont entrés de nuit dans le camp de PBM et ont ouvert le feu sur les gardes de sécurité, faisant plusieurs morts et blessés. La nuit suivante, une autre fusillade tout aussi meurtrière s’est déroulée dans le village de Nam Gnone. Minimisant l’ampleur des événements, PanAust22, dans un communiqué de presse daté du 16 mai, s’est contenté d’indiquer que des « assaillants inconnus avaient tiré sur un véhicule de sécurité de PBM23 », provoquant temporairement la suspension de la production de la mine de Phu Kham (Phu Kham Copper-Gold Operation). Certaines sources locales affirment néanmoins que les incidents, semble-t-il minorés à la fois par PBM et le gouvernement laotien, auraient fait 7 morts. Les semaines qui ont suivi ces incidents graves ont été particulièrement tendues, le personnel de la mine se déplaçant dans les villages uniquement accompagné d’une escorte armée. À Nam Gnone, les systèmes de compensation et d’atténuation sont loin d’avoir conquis les villageois et restent considérés comme très nettement insuffisants. En l’occurrence, il ne faut pas minimiser le poids de l’histoire récente dans cet échec. Les Hmong perçoivent les activités de PBM comme celles de l’État laotien, ce qui inspire une très grande méfiance envers les intentions du gouvernement à leur sujet. Dans ce cas précis les tensions entre les Hmongs et le gouvernement, déjà réelles car les Hmongs sont historiquement antisocialistes, sont avivées par les faibles retombées du projet minier de Phu Kham. Le gouvernement laotien, jusque-là peu regardant sur l’attribution des concessions, a décidé de suspendre jusqu'au 1er janvier 2016 l’attribution de concessions minières. Ces mesures font suite aux inquiétudes soulevées par la Banque mondiale et des membres de l'Assemblée nationale après qu'une série de projets de développement a empiété sur les terres de villageois et porté atteinte à l'environnement. Les études d'impact social et environnemental sont trop souvent bâclées ; les autorisations sont octroyées dans une certaine opacité avec, à l'arrivée, des conflits fonciers avec les communautés villageoises présentes dans les zones de concession.

25La mine d’or indonésienne de Grasberg, la plus grande du monde, exploitée par la compagnie minière américaine Freeport-McMoRan, en partenariat avec la société anglo-australienne Rio Tinto, est sans doute l’exploitation minière la plus controversée du pays, compte tenu des enjeux sociaux, mais également des conséquences environnementales. Par ailleurs, elle s’est progressivement imposée comme un véritable symbole de la résistance du peuple papou face à la domination de Jakarta, comme en témoignent les actions menées par les groupes séparatistes en marge des mouvements sociaux. Ces différents facteurs font de Grasberg un enjeu considérable non seulement en termes de ressources et de développement, mais aussi dans le dialogue entre Jakarta et les Papous.

5 - Quelles retombées pour les populations ?

  • 24 Bonnie Campbell, 2010, Ressources minières en Afrique. Quelle réglementation pour le développement (...)
  • 25 Contrairement à une mine souterraine, qui nécessite une main-d’œuvre importante afin de creuser de (...)
  • 26 Les emplois directs désignent les emplois directement liés à la production de minerais ou de servi (...)

26S’il est communément admis, notamment en Afrique24, que les petites exploitations minières et les mines artisanales contribuent à la réduction de la pauvreté, notamment dans les régions rurales où les possibilités d’emplois dans le secteur industriel sont rares, en Asie du Sud-Est, les compagnies extractives ont dans la très grande majorité des cas recours à des technologies d’exploitation à ciel ouvert, ce qui a pour effet de limiter les possibilités de créations d’emplois dans le secteur25. De fait, les conséquences du système concessionnaire minier sur le développement national des pays d’Asie du Sud-Est, notamment en matière de réduction de la pauvreté, à travers les emplois directs26, au sein de la population et des communautés affectées par l’exploitation minière, font débat.

27Les principales raisons évoquées expliquant la faible création d’emplois sont entre autres l’éloignement géographique des projets d’extraction développés loin des grands centres urbains, les liens peu étroits entre le secteur minier et le reste de l’économie nationale, et l’augmentation du nombre d’expatriés employés dans l’industrie minière. Malgré sa grande envergure, le secteur minier d’Asie du Sud-Est a démontré une faible capacité à créer des emplois et ne représente pas, à ce jour, un employeur significatif dans la région. Selon les données nationales, l’industrie minière emploie entre 0,04 % et 1 % du total de la population active, c’est-à-dire en âge de travailler.

  • 27 21 000 au Cambodge (2010), 48 000 en Indonésie (2011), 20 000 au Laos (2010), 19 297 (Malaisie), 2 (...)
  • 28 Les emplois directs ont pour effet de créer des emplois indirects dans des entreprises qui fournis (...)
  • 29 Lorsque les revenus générés par les emplois directs et indirects sont dépensés dans l’économie nat (...)
  • 30 IFC, 2013, IFC Jobs Study. Assessing Private Sector Contributions to Job Creation and Poverty Redu (...)
  • 31 Membre du groupe de la Banque mondiale, l’IFC est la plus importante institution mondiale d’aide a (...)

28En dépit de ces objectifs ambitieux, les données disponibles dans les différents pays témoignent actuellement de la contribution plutôt décevante de ce secteur d’activité en matière d’emplois directs27. Toutefois, ces données ne suffisent pas en elles-mêmes à révéler adéquatement l’échelle réelle des retombées de l’industrie extractive. En effet, si le secteur minier est classé de manière moins favorable en termes d’emplois directs que d’autres secteurs d’activité (secteur financier, etc.), il générerait davantage d’emplois indirects28 et induits29 que d’autres secteurs de l’économie tels l’extraction d’hydrocarbures, l’agriculture ou l’hôtellerie. D’après une étude30 récente de l’IFC (International Finance Corporation)31, une société d’extraction minière générait dans l’économie du pays entre 2,5 et 28 emplois indirects et induits pour la création d’un seul emploi direct. En l’absence d’études sur les retombées indirectes et induites de l’industrie minière dans les pays d’Asie du Sud-Est, l’utilisation des multiplicateurs d’emplois de l’IFC pour évaluer les effets possibles des mines sur l’économie nationale semble fournir une bonne approximation. Toutefois, ces multiplicateurs doivent être utilisés avec beaucoup de prudence, car leur grande variabilité, pour un État donné, dépend de nombreux facteurs politiques et économiques.

29Pour qui connaît un tant soit peu l’Asie du Sud-Est, les multiplicateurs de l’IFC, appliqués au pays de la région, ont tendance à surestimer la création d’emplois indirects et induits en lien avec le secteur minier. Cela est dû au fait qu’il existe peu d’informations sur les effectifs actuels et la capacité de création d’emplois du secteur dans la plupart des pays. L’ordre de grandeur des multiplicateurs d’emplois dans le contexte sud-asiatique doit prendre en compte le pourcentage du revenu injecté dans l’économie nationale, le nombre d’expatriés embauchés par la mine, le niveau de qualification de l’emploi, la localisation de la mine (secteur rural ou urbain), etc. L’ensemble de ces facteurs abaisse de façon importante le multiplicateur d’emplois, et, du même coup, la contribution du secteur minier à l’économie nationale et au niveau de vie des populations.

30L’adaptation des codes miniers aux nouvelles tendances sociales et de développement des ressources minérales ne répond que très partiellement aux attentes des grands bailleurs de fonds, des ONG et des populations. Malgré tout, les entreprises minières et les gouvernements multiplient aujourd’hui les efforts afin de convaincre les populations que le secteur minier contribue de manière significative au développement des communautés locales situées à proximité des zones d’extraction. De l’avis général des sociétés minières – et au vu des nombreux prix de « durabilité » auto-distribués par l’industrie – les projets de développement communautaire qu’elles réalisent à coup de millions $ US produiraient des résultats probants. Peut-on pour autant oublier que les preuves démontrant le contraire s’accumulent dans l’ensemble des pays de l’Asean ? Les retombées économiques positives des activités minières sur les villageois restent en effet, dans bien des cas, difficilement mesurables.

31Dans l’ensemble des pays de la région, hormis les Philippines, les codes miniers restent muets quant aux mesures qui pourraient s’avérer nécessaires pour procurer efficacement des avantages aux communautés locales directement impactées par l’exploitation minière. Dans le cas des Philippines, l’inclusion par le décret n° 79 de septembre 2012 du renforcement de la protection de l’environnement, de la promotion d’une exploitation minière responsable et transparente ainsi que la mise en place d’un système de partage des revenus plus équitable entre l’État central, les régions et les communautés impactées, est importante et nécessaire, mais elle ne garantit pas dans les faits que le secteur minier contribue au développement économique durable et à la réduction de la pauvreté à l’échelle régionale et nationale.

32En effet, il ne suffit pas d’investir massivement dans des équipements et des infrastructures pour créer des emplois spécialisés (bien mieux rémunérés que les emplois non spécialisés) que très peu de villageois seront en mesure d’occuper. Ainsi, la logique promue par l’industrie minière et les États est rompue : si la population rurale n’est pas en mesure de tirer profit de l’implantation d’un projet minier, notamment en matière d’emplois et d’éducation, elle n’est pas en mesure d’améliorer ses conditions de vie, ce qui, dans l’esprit des gouvernements sud-asiatiques, est un passage obligé dans la réduction de la pauvreté, mais aussi dans la protection des ressources minérales.

33En outre, dans l’ensemble, les effets négatifs de l’exploitation minière sur le milieu physique, bien que très peu quantifiés, demeurent énormes. Force est de constater qu’il existe aujourd’hui un consensus à l’échelle régionale (et mondiale) selon lequel les sites miniers et les déchets qu’ils génèrent, ainsi que leurs impacts sur la santé et l’environnement, représentent un problème très sérieux, pratiquement insoluble dans certains cas, auquel sont confrontés les communautés locales, l’industrie minière et les gouvernements.

34Autrement dit, les projets de l’industrie extractive contribuent grandement au développement des infrastructures (routes, ponts, etc.) – dont les impacts sociaux sont par ailleurs importants – et appuient les communautés à travers la création d’emplois directs. Néanmoins, le secteur minier soutient dans de trop rares cas les villageois en offrant des soins de santé, des services d’éducation, tout en protégeant l’environnement.

Conclusion

35En Asie du Sud-Est, les investissements étrangers orientés dans le secteur minier ne sont pas à l’abri de risques politiques, en raison de modifications abruptes des codes miniers, ou de problèmes de géopolitique interne liés à la contestation du gouvernement central, à la corruption ou à des rivalités politiques violentes.

36Dans bien des cas (Birmanie, Cambodge, Vietnam), on peut affirmer que les nouveaux codes miniers sont encore trop jeunes pour que l’on analyse les conséquences ; une longue période est encore nécessaire avant de pouvoir en évaluer les principaux impacts. Cependant, il est à noter que les codes miniers de l’Indonésie et des Philippines ont consolidé à bien des égards les visées de réappropriation de la ressource minérale prévues de longue date par les Constitutions, et que les mesures prises pour freiner le mouvement d’ouverture des années 2000 se sont avérées importantes. Néanmoins, si ces mesures ont reçu un accueil favorable auprès des populations, dans quelle mesure le secteur minier va-t-il répondre favorablement à ces nouvelles règles ? Va-t-il jouer le jeu et contribuer davantage au développement national et à la réduction de la pauvreté des communautés ou explorer d’autres territoires dans lesquels on trouve des politiques plus favorables à l’exploitation minière ?

37Bien que les populations et les acteurs externes (bailleurs de fonds, ONG) manifestent depuis quelques années des préoccupations grandissantes quant à la gouvernance du secteur minier en faveur de la réduction de la pauvreté, et bien que de nouveaux Codes miniers aient été adoptés, les pays d’Asie du Sud-Est demeurent encore très éloignés de l’objectif essentiel qui est de tirer des avantages optimaux du développement du secteur minier.

38En somme, bien que le secteur minier soit en pleine croissance en Asie du Sud-Est, au vu des besoins limités d’emploi des méthodes modernes d’exploitation minière, et des répercussions sociales et environnementales globalement négatives sur les communautés directement impactées par les activités d’extraction, les gouvernements de la région et les entreprises extractives doivent prendre conscience de la nécessité de définir un nouveau modèle de gouvernance mettant les populations au cœur de leur action.

Notes

1 DLA Piper, 2012, Mining in the Asia Pacific. A Legal Overview, New York, DLA Piper; Chadwick, K., 2013, « Tiger cub projects », International Mining, en ligne, ( http://www.joomag.com/magazine/international-mining-august-2013/0013115001402948421?page=20), consulté le 10 octobre 2014; Deloitte, 2013, À l’affût des tendances de 2014. Les dix principaux enjeux des sociétés minières pour l’année à venir, Toronto, Deloitte, (en ligne : http://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/ca/Documents/international-business/ca-fr-ib-tracking-the-trends-2014.pdf), consulté le 10 octobre 2014.

2 La teneur d’un minerai est la première caractéristique brute de richesse de ce produit. Plus la teneur d’un minerai est élevée, plus il est susceptible d’être exploité.

3 La mise en place d’un « couloir énergétique » sino-birman confirme que le pays constitue l’un des pivots géographiques de l’Asie continentale, la Birmanie apparaissant comme un nœud stratégique aux confins du monde chinois, de l’aire indo-tibétaine et de l’Asie du Sud-Est. La situation géographique de la Birmanie, qui partage avec la Chine 2 171 kilomètres de frontière depuis le Traité sino-birman de 1960, ouvre à son grand voisin des perspectives énergétiques, notamment sur les ressources minières (zinc, étain, cuivre, or, charbon, etc.). En outre, d’autres pays comme l’Australie, la Thaïlande, la Russie et le Vietnam exploitent des mines de grande envergure en Birmanie.

4 En référence aux cas indonésien et laotien développés dans ce chapitre.

5 Dans le cas des Philippines, l’inclusion par le décret no 79 de septembre 2012 du renforcement de la protection de l’environnement, de la promotion d’une exploitation minière responsable et transparente ainsi que la mise en place d’un système de partage des revenus plus équitable entre l’État central, les régions et les communautés impactées par l’exploitation minière, doit contribuer « de manière collective » au développement économique durable et à la réduction de la pauvreté à l’échelle régionale et nationale.

6 Excepté Brunei et Singapour qui ne possèdent pas de ressources minières.

7 La loi indonésienne de 1999 définit la « forêt protégée » comme une « zone forestière dont la fonction principale est de protéger le système de soutien vital pour l’hydrologie, la prévention des inondations, la lutte contre l’érosion, la prévention d'intrusion d’eau de mer et le maintien de la fertilité des sols ». Les activités productives (comme les mines) y sont autorisées tant qu’elles ne contreviennent pas à sa fonction principale, les mines à ciel ouvert y sont théoriquement interdites, sauf pour les treize projets dont la licence avait été accordée avant la loi.

8 Chrea Vichett, 2013, Current Situation of Mining Industry in Cambodia. Phnom Penh (Cambodia), Phnom Penh, General Department of Mineral Resources of Cambodia, p. 2.

9 CRRT, 2013, Transparency and Minerals Development in Cambodia. The Cases of OZ Minerals and BHP Billiton, Phnom Penh, Cambodians for Resource Revenue Transparency (CRRT), p. 3, (en ligne: https//www.google.ca/#q=Transparency+and+Minerals+Development+in+Cambodia), consulté le 10 octobre 2014.

10 Bui Quang Binh et al., 2011, The Extractive Industries Transparency Initiative and the Implementation Perspective of Vietnam, Hanoi, Vietnam Chamber of Commerce and Industry (VCCI), p. 17.

11 John Wu, 2003, The Mineral Industry of Vietnam – 2003 Minerals Yearbook, USGS, Reston, p. 25.2.

12 American Chamber of Commerce in Vietnam (AmCham Vietnam), 2008, « Vietnam splits alumina refining, bauxite mining projects between Alcoa, Chaico [sic] (China), Vinacomin », 6 mai 2008, (en ligne: http://www.amchamvietnam.com/2124/vietnam-splits-alumina-refining-bauxite-mining-projectsbetween-alcoa-chaico-china-vinacomin/), consulté le 17 juillet 2014.

13 Éric Mottet, 2013, « Un Plan Nord comme outil géopolitique en RDP Lao : le cas du développement des terres et des ressources naturelles de Luang Namtha », Cahier de géographie du Québec, vol. 57, no 160, p. 115-140 ; Éric Mottet, 2013, « Au Laos, la nouvelle aventure minière pourra-t-elle se dérouler sans conflit ? », Les Cahiers d’Outre-Mer, vol. 66, no 262, p. 217-245.

14 Une analyse communément répandue souligne l’omniprésence des voisins au Laos : elle met en relief l’éclatement du territoire laotien en trois zones d’influence : le Nord sous le contrôle des Chinois, le Sud, des Vietnamiens et les rives du Mékong, des Thaïlandais.

15 L’Indonésie, premier exportateur mondial, fournit en effet 70 % du charbon importé par la Chine.

16 D’après Claude Meyer, les importations de minerais représentent 200 milliards $ US par année. Claude Meyer, 2014, La Chine. Banquier du monde, Paris, Fayard, p. 303.

17 Le taux de dépendance étrangère (rapport entre les importations et la consommation) est de 44 %

pour le cuivre, 62 % pour le minerai de fer ou de 78 % pour l’alumine (Claude Meyer, 2014 : 302).

18 La majorité des entreprises minières chinoises qui s’installent dans les pays d’Asie du Sud-Est pour organiser l’approvisionnement de la Chine sont des sociétés contrôlées totalement ou partiellement par l’État central ou par les provinces.

19 Les investisseurs chinois sont très actifs en Indonésie (charbon, nickel), en Malaisie (fonderies d’aluminium et d’acier), aux Philippines (cuivre) et au Laos (or, cuivre, argent).

21 Jean-Yves Carfantan, 2014, Le défi chinois. Les nouvelles stratégies d’un géant, Paris, Seuil, p. 31.

20 Jean-Yves Carfantan, 2014, Le défi chinois. Les nouvelles stratégies d’un géant, Paris, Seuil, p. 31.

21 La stratégie du « collier de perles » désigne les partenariats chinois dans l’Océan indien.

22 Basé à Brisbane (Australie), PanAust possède 90 % de PBM.

23 « Phu Kham security incident won’t affect production », PanAust, 16 mai 2011.

24 Bonnie Campbell, 2010, Ressources minières en Afrique. Quelle réglementation pour le développement ?, Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 60.

25 Contrairement à une mine souterraine, qui nécessite une main-d’œuvre importante afin de creuser des tunnels pour atteindre et extraire le minerai situé en profondeur, une mine à ciel ouvert consiste à creuser une immense cuvette par dynamitage et de charger à l'aide de pelles mécaniques le minerai explosé dans d’immenses camions pouvant contenir des centaines de tonnes de minerai.

26 Les emplois directs désignent les emplois directement liés à la production de minerais ou de services en lien avec la production.

27 21 000 au Cambodge (2010), 48 000 en Indonésie (2011), 20 000 au Laos (2010), 19 297 (Malaisie), 252 000 aux Philippines (2012), 37 500 en Thaïlande (2010) et 279 100 au Vietnam (2011).

28 Les emplois directs ont pour effet de créer des emplois indirects dans des entreprises qui fournissent des biens et services au secteur minier.

29 Lorsque les revenus générés par les emplois directs et indirects sont dépensés dans l’économie nationale pour acheter une variété de biens et de services, ils entraînent la création d’emplois induits.

30 IFC, 2013, IFC Jobs Study. Assessing Private Sector Contributions to Job Creation and Poverty Reduction, Washington D.C., International Finance Corporation, p. 26-29.

31 Membre du groupe de la Banque mondiale, l’IFC est la plus importante institution mondiale d’aide au développement dont les activités concernent exclusivement le secteur privé.

Auteurs

Professeur de géopolitique au département de géographie de l’université du Québec à Montréal (UQAM). Ses recherches portent plus particulièrement sur les ressources naturelles et énergétiques ainsi que les processus de régionalisation. Il a publié, entre autres, Repenser la Multipolarité (avec Barthélémy Courmont (dir.), Québec, Éditions du Septentrion, 2013) et La Chine et le Monde. Quelles nouvelles relations, quels nouveaux paradigmes ? (avec Barthélémy Courmont et Frédéric Lasserre (dir.), Québec, Presses de l’Université du Québec, 2015).

Docteur en sciences politiques (Paris VII). Professeur en sciences politiques à l’université Hallym (Chuncheon, Corée du Sud) et chercheur associé à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS, Paris), il est également directeur associé de la Chaire Raoul Dandurand (université du Québec à Montréal). Co-rédacteur en chef de la revue Monde chinois, nouvelle Asie, il est par ailleurs l'auteur d'une vingtaine d'ouvrages sur les questions géopolitiques. Il a récemment publié Une guerre pacifique. La confrontation Pékin-Washington (Paris, EKSA, 2013).

Professeur au département de géographie de l’université Laval (Québec) et chercheur à l’Institut québécois des Hautes études internationales (HEI). Parmi ses publications les plus récentes sur l'Asie : Éric Mottet, Frédéric Lasserre et Barthélémy Courmont (dir.), La Chine et le monde. Quelles nouvelles relations, quels nouveaux paradigmes ? (Québec, Presses de l’Université du Québec, sous presse, janvier 2015) ; Huang Linyan, Frédéric Lasserre et Olga Alexeeva : « Is China's interest for the Arctic driven by Arctic shipping potential ? » (Asian Geographer, 2014).

© Institut de recherche sur l’Asie du Sud-Est contemporaine, 2015

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