Desktop versionMobile Version
OpenEdition Books

L’Asie du Sud-Est 2009 : les évènements majeurs de l’année

 | 
Arnaud Leveau

Première partie. Les dossiers de l’année

Le rôle de la Banque asiatique de développement dans la construction régionale : Le cas du Grand Mékong

Guy Faure

Volltext

Introduction. La BAD : banquier ou architecte du développement ?

  • 1 On trouve pour la Banque deux sigles possibles en français (BAD ou BasD) comme en anglais (ADB ou A (...)

1Les 30 et 31 mars 2008, s’est tenu dans la capitale laotienne, Vientiane, le 3ème sommet des chefs de gouvernement des six pays membres de la Région du Grand Mékong, organisée à l’initiative de la Banque asiatique de développement (BAD1). A l’issue de ce sommet, les six pays ont pris l’engagement de poursuivre et d’élargir leur coopération. Cette rencontre à haut niveau, nous donne l’occasion de nous pencher sur le rôle de cette banque multilatérale qui reste assez méconnue.

2Pour l’Asie Pacifique, la Banque asiatique de développement présente une bonne illustration d’une banque régionale de développement, source importante de financement pour des pays à faibles ou moyens revenus, qui sert de catalyseur dans les reconfigurations transnationales grâce à une capacité à formuler des propositions privilégiant les convergences d’intérêt et à mobiliser les financements nécessaires aux projets.

3Elle exerce, en octroyant chaque année entre cinq et six milliards de dollars de prêts, une influence considérable sur les orientations des pays en développement de la région, voire à l’occasion décisive sur certains choix budgétaires et programmes nationaux de ces pays. Mais cette institution financière surclasse manifestement en matière d’aide conceptuelle ses deux « concurrentes » et partenaires, que sont la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Son implication dans le processus de construction régionale est clairement affichée dans le cadre du plan de développement de la péninsule Indochinoise, plus connu sous son appellation anglaise de Greater Mekong Subregion ou GMS. Ce projet est, sans contestation, le projet transnational le plus ambitieux de la planète, réunissant cinq pays de l’Asie du Sud-Est continentale et deux provinces chinoises, celles du Yunnan et du Guangxi. Le GMS est, de surcroît, devenu le prototype de la grande vision de développement régional que la BAD cherche à tester avant de le dupliquer dans d’autres zones en Asie. Pour servir ce dessein, la BAD se place à une échelle supranationale qui suscite parfois des inquiétudes chez les acteurs nationaux ou les mouvements de citoyens, dont les ONG se sont faites les porte-parole. La question des relations, quelquefois ambiguës et complémentaires de l’Asean avec la Banque se pose également. Nous décrirons et analyserons le rôle et le fonctionnement de cette organisation internationale, qui présente un double visage : celui d’une banque multilatérale montrée en modèle de bonne gestion et celui d’un des acteurs de la globalisation dans cette région, décrié au même titre que le FMI.

4A cette fin, il convient de s’interroger sur le poids politique réel de la Banque asiatique de développement qui est tout à la fois l’architecte du concept et l’arbitre du développement de « La région du Grand Mékong » ? Pour Chaiyan Rachagool, la banque a et continuera d’avoir un impact sur la région qui va plus loin que celui d’une institution de prêts internationaux qui déverse d’importantes sommes dans cette région, car « son influence n’est pas confinée à la sphère des changements socioéconomiques, elle s’est élargie au domaine des idées ».

1- Rappel des missions de la Banque asiatique de développement

5La Banque asiatique de développement (BAD) est née en 1963 d’une résolution de la Commission économique pour l’Asie et l’Extrême-Orient des Nations unies. Cette commission, basée à Bangkok, sera renommée par la suite Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique (Cesap). Les experts de cette instance justifiaient la création de cette banque multilatérale asiatique pour répondre à trois besoins principaux. En premier lieu, la banque sert de canal pour fournir à la région des ressources financières complémentaires à ses projets d’investissement. Ensuite, elle aidera à financer des projets pas assez dotés par les agences donatrices, et enfin il lui arrivera aussi d’agir en acteur central pour les activités régionales de coopération économique.

6Des considérations secondaires ont également motivé la création de cet établissement financier. On peut citer en premier, le souci de contribuer à l’émergence d’une expertise locale capable de préparer et de définir les plans appropriés pour le développement de la région, ou encore d’apporter des solutions plus adaptées que celles de la Banque mondiale, perçue à l’époque comme davantage préoccupée par l’aide à l’Inde et au Pakistan, et considérée, également, comme trop occidentale dans son management comme dans l’origine de ses ressources.

7A la différence de ses homologues africaine (BAfD) et interaméricaine (BID), la BAD a ouvert son capital aux pays industrialisés, ses mentors asiatiques considérant à juste titre que l’essentiel des ressources proviendrait de ces pays riches. L’engagement de ces derniers était motivé par la possibilité d’orienter leurs propres politiques de développement tout en préservant leurs intérêts économiques et politiques. Parmi ces puissances industrialisées, le Japon, avide de matières premières, de marchés pour ses exportations et d’opportunités pour ses investissements, a joué un rôle de tout premier plan. Au cours de la phase initiale de réflexion autour de la création d’une banque multilatérale à la fin des années 1950 et au début de la décennie suivante, les Japonais ont toutefois su garder un profil très discret. C’est malgré tout leur schéma élaboré avant les négociations de 1963 qui sera adopté et ce, en dépit des premières réticences américaines. Les Etats-Unis se rangeront à ce projet en raison de leur engagement croissant au Viêt Nam qui les obligera à ménager leurs alliés japonais et du besoin d’apporter des moyens supplémentaires au développement de la région. Une fois le soutien américain acquis, les Japonais ont annoncé leur engagement financier. Ces deux décisions ont rendu possible l’établissement en 1966 de la BAD avec Takeshi Watanabe comme premier président à sa tête. Depuis les présidences japonaises se sont succédée sans discontinuité.

8La BAD justifie son surnom de « banque pour la moitié du monde » tant sa zone de compétence géographique est étendue sur un espace considérable qui englobe pas moins que l’Asie orientale, l’Asie méridionale et l’Asie centrale ainsi que les îles du Pacifique, dont l’Océanie, soit quarante-cinq pays. A ces pays s’ajoutent dix-neuf autres pays d’Europe et d’Amérique du Nord qui vont contribuer financièrement à son capital.

9La mission principale de la BAD est d’éradiquer la pauvreté de la région. L’« agenda stratégique » défini par la BAD se fixe un triple objectif. Tout d’abord, une « croissance économique durable ». Une croissance économique sur des bases saines excluant par exemple une exploitation non contrôlée des ressources naturelles ou générant de fortes pollutions, est une condition incontournable pour la banque. Avec en second, l’objectif d’un « développement social » qui profite au plus grand nombre. Le troisième objectif étant « une bonne gouvernance » condition également indispensable à une gestion saine et sans corruption permettant une répartition juste des fruits de la croissance.

10Pour réaliser son « agenda », l’institution multilatérale suit une triple démarche. En premier lieu, faire reposer son action sur le « développement du secteur privé ». On trouve ici une préférence indéniable de la BAD pour le secteur privé censé être vertueux par rapport à un secteur public jugé trop souvent inefficace et plus coûteux. Cette attitude très favorable au secteur privé lui sera reprochée bien souvent. La « coopération régionale » représente le second volet de cette démarche, et constitue un des traits les plus caractéristiques de la philosophie du développement de la BAD. Enfin, le dernier volet de la démarche de la banque, au moins sur le plan déclaratif est « la protection de l’environnement ». Les ONG environnementalistes la critiquent, sur ce plan, pour ne pas en faire assez et être à l’origine de futurs désastres écologiques. Le débat est loin d’être tranché entre les parties en présence. Les ONG exagérant les risques écologiques de certains projets de développement, alors que de son côté la BAD néglige parfois les positions des populations directement affectées par certains programmes. Nous reviendrons plus loin sur les vives polémiques qui opposent les deux camps.

11La BAD dispose de six outils principaux :

  • le dialogue et la concertation politique (conférences et forums) ;

  • les prêts aux projets ;

  • l’assistance technique (aide à la préparation et au montage de projets) ;

  • les dons ;

  • les garanties ;

  • les investissements et la participation à des investissements.

12La Banque est aujourd’hui organisée autour de directions régionales intégrant expertise géographique et suivi des opérations. Elle conduit elle-même des études destinées à identifier les meilleures opportunités de commerce ou d’investissement. Une fois ce travail préliminaire réalisé, la Banque réunit les gouvernements, les donateurs et des représentants du secteur privé pour hiérarchiser les priorités et entreprendre l’élaboration des projets. Elle se charge ensuite de leur montage financier et supervisera leur mise en œuvre. Très impliquée dans le contrôle du déboursement et de l’utilisation des fonds, elle s’attachera à résoudre les conflits éventuels.

13Parallèlement à ses activités bancaires, la Banque asiatique de développement organise régulièrement des réunions internationales avec les gouvernements de la région, les pays donateurs ou les organismes internationaux (BM, FMI, Cesap, autres agences des Nations unies), afin de définir et de mettre en œuvre des politiques appropriées, de créer des institutions ou d’adopter des règlements aux niveaux régional, national et local visant à faciliter la réalisation des projets.

14La coopération régionale est inscrite dans la charte de la Banque et en constitue même une de ses raisons d’être. Dans ce texte, on peut lire que « La coopération régionale doit être vue comme inhérente aux opérations de la banque ». Une coopération régionale qui resterait un vain mot sans harmonisation des politiques de développement des différents Etats membres en vue de se mettre en phase avec les initiatives régionales de la banque. Pour mener à bien sa mission, la BAD pose comme principe essentiel que les processus de réforme interne, en particulier pour les pays en transition, aillent dans le sens des impératifs régionaux de croissance et de développement. A ses yeux, les pays les moins développés d’Asie centrale et d’Asie du Sud-Est sont engagés dans une double transition : la première avec le passage d’une économie reposant sur une agriculture de subsistance à une économie plus diversifiée, la seconde d’une économie planifiée vers une économie de marché.

15Les initiatives d’institutions internationales, telles que la BAD, ont un impact considérable sur les pays les moins développés et ceux en transition – souvent les mêmes. La BAD ne se cantonne pas en outre à de simples tâches de banquier. Bien qu’elle s’en défende, elle joue un rôle éminemment politique, adoptant généralement un profil bas et faisant office de « conseiller du prince » en matière de développement. Par son caractère « asiatique » et ce malgré une présence non négligeable de membres occidentaux, la BAD se distingue des institutions financières internationales que sont la BM et le FMI, communément perçus comme les représentants des intérêts occidentaux, sinon exclusivement américains. La BAD constitue une exception, celle de ne pas être sous la tutelle occidentale mais sous celle du Japon. Depuis la création de l’institution, les Japonais en assurent la présidence et en occupent une multitude de postes clefs. Ils ont également imprimé la Banque de leur culture, d’une « gestion à la japonaise » où le consensus est de règle. D’autres ne sont cependant pas en reste, en particulier les Indiens qui fournissent un grand nombre des cadres supérieurs et moyens de la Banque. La Chine entend elle aussi depuis quelques années occuper les devants de la scène et son implication de plus en plus forte au sein de la Banque a notablement modifié les rapports entre Pékin et Manille, siège de la BAD.

2- Un modèle d’intégration régionale, la Région du Grand Mékong

16Dans ses actions, la Banque a privilégié ces dernières années une approche régionale en Asie centrale, du Sud ou du Sud-Est.

17La BAD a défini six grands programmes régionaux :

  1. en Asie centrale : Central Asian Regional Economic Cooperation Unit (CARECU),

  2. en Asie du Sud : South Asia Subregional Economic Cooperation Initiative (SASEC),

  3. en Asie du Sud-Est : Indonesia, Malaysia, Thailand Growth Triangle (IMT-GT),

  4. en Asie du Sud-Est : Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines, East ASEAN Growth Area (BIMP-EAGA),

    • 2 En anglais : Office of Regional Economic Integration (OREI), au sein de la BAD, au service des pays (...)

    L’Office pour l’intégration économique régionale2 (OREI),

  5. La Région du Grand Mékong (Greater Mekong Subregion, GMS).

18Si l’on écarte le programme OREI, service fourni à ses membres, on peut dire que seul le programme concernant la péninsule Indochinoise (GMS) constitue un chantier opérationnel, les autres restant à l’état virtuel.

  • 3 La rivière Tumen marque la frontière entre la Corée du Nord et la Chine et également la Russie.

19Dans les années 1980, en matière de développement, une véritable « géométrie économique » voit le jour. On parle alors de triangles et de quadrilatères. Ces concepts reposent sur la recherche de complémentarités entre voisins afin de gagner en compétitivité et d’accroître les exportations. Le triangle de croissance de Si-Jo-Ri (Singapour, Johor en Malaisie et Batam sur les îles indonésiennes de Riau) est la plus connue de ces figures géométriques. La façade asiatique du Pacifique s’est soudainement constellée de ces zones de croissance transfrontalières et ce jusqu’à la zone de Tumen3 dans le Nord de la Corée du Nord, à la frontière entre l’Extrême-Orient russe et la Chine.

20La péninsule Indochinoise n’a pas échappé à la mode. Le « Golden Quadrangle » semble annoncer au début des années 1990, mais avec une logique spatiale différente, le plan Grand Mékong. Comprenant la province chinoise du Yunnan, le Laos, la Thaïlande et la Birmanie, il couvre en effet une partie de l’espace GMS. Son objectif était de formaliser et développer les échanges transfrontaliers, le tourisme et les communications en particulier les transports. Le projet n’a finalement pas abouti faute de volonté politique et de coordination entre les partenaires.

21Le programme du Grand Mékong est lié à l’idée de la reconstruction de la péninsule proposée au sortir de la guerre du Viêt Nam et ayant mûri au cours de la décade qui a suivi la réunification du pays (1975). L’idée a été parrainée par le Japon et la France qui l’ont promue sur la scène internationale. Mais, dans une péninsule en proie à de nombreux conflits et tensions, comme en témoigne la multiplication des incidents militaires frontaliers, le Viêt Nam ne constitue qu’un aspect du problème. Dans les années 1980, si tous s’accordent sur l’objectif de stabilité comme préalable indispensable à la reconstruction économique, aucune solution ne se fait jour. En 1983, lors d’une conférence de la Commission du Mékong, des tirs sont échangés de part et d’autre du Mékong, à la frontière entre la Thaïlande et le Laos. Les Laotiens se défient des Thaïlandais, mais ne peuvent compter, dans leur différend avec leur puissant voisin, que sur le soutien des Vietnamiens. Ironie de l’histoire, c’est de ce petit pays enclavé, qui compte parmi les plus pauvres de la planète, qu’émergera un début de solution, point de départ du plan de développement de la péninsule. Les projets hydroélectriques du Laos dès les années 1960 avec le barrage de Nam Ngum vont assurer à la Thaïlande sans aucune interruption une fourniture en électricité, malgré les aléas des relations bilatérales.

22En dépit d’une méfiance réciproque et durable pendant des décennies, cette coopération dans le domaine électrique a contribué à lever les tensions entre les deux pays. Elle est a été une source d’inspiration pour les concepteurs du GMS.

23Pour le géographe français, Christian Taillard qui suit depuis longtemps les aménagements de la péninsule Indochinoise : « La BAD a donc su récupérer à son profit le symbole du Mékong pour nommer son initiative régionale, bien que le fleuve ait, depuis un siècle, plus séparé que réuni. Elle a cependant rompu avec le modèle de coopération transfrontalière à l’échelle d’un bassin, conduite par une bureaucratie régionale et proposé une intégration transnationale, pilotée par les Etats qu’elle accompagne ».

  • 4 Rappelons qu’en français le terme « région » fait référence à un espace infranational, proche du te (...)

24Au début de la décennie 1990, le concept géographique de « région » ou « sous-région4 » [subregion], du Grand Mékong (GMS) reste encore vague. Mais l’idée de rassembler les pays riverains du fleuve Mékong, tous plus ou moins impliqués dans les guerres indochinoises, va prendre corps. Très vite cependant se pose la question de la sélection des pays membres de cet espace nouveau. Quant à la Thaïlande, du fait de sa position centrale, elle était indispensable à la réalisation du plan, aucun projet ne pouvant se concevoir sans elle. La proximité géographique et culturelle de la Chine, qui répond également au critère de pays traversé par le Mékong, a pesé en faveur de son intégration, ainsi que les efforts diplomatiques de personnalités influentes, à l’image de Cesar Virata, ancien Premier ministre philippin (1981-1986), un des pères fondateurs de l’Asean, qui voyait la Chine jouer un rôle crucial pour la région. Si la présence chinoise a été rapidement acquise, de nouvelles négociations se sont tenues pour en déterminer les modalités. L’idée d’inclure une seule province, en l’occurrence celle du Yunnan, a finalement été préférée à l’adhésion de la Chine dans son entier, solution défendue par Pékin, ou à l’adhésion de provinces supplémentaires, comme celle du Guangxi. Cette dernière proposition, rejetée initialement, a fini par aboutir en 2005.

25Le GMS s’est inspiré pour son mode opératoire de deux contreexemples : la Commission du Mékong (MRC) et l’Asean. Si cette dernière organisation internationale a eu le grand mérite de contribuer à la stabilisation politique de la région, elle a largement échoué en matière de coopération économique. Dans nombre de cas, les négociations étaient menées au niveau des ministères des Affaires étrangères des pays membres, ce qui a souvent conduit à des discussions stériles au cours desquelles les différents interlocuteurs privilégiaient la défense de leurs intérêts nationaux.

26La Commission du Mékong apporte des enseignements complémentaires, dont la confirmation de la difficulté de travailler avec les administrations des Affaires étrangères dans les accords sur l’eau, cas d’école de la complexité de l’« hydro-diplomatie », et l’existence d’une charte très contraignante, à tel point que les Chinois et les Birmans ont refusé d’y adhérer et restent observateurs à la MRC. Le grand mérite de la Commission est en revanche de constituer un forum fécond d’idées sur les questions hydrauliques, l’eau représentant une ressource stratégique pour la région.

27Quatre leçons ont été tirées des expériences de l’ASEAN et de la MRC :

  1. ne surtout pas impliquer les ministères des Affaires étrangères dans les négociations, mais plutôt les chefs de gouvernement ou d’autres administrations proches des Premiers ministres.

  2. inutile d’attendre que tous s’accordent sur tous les points pour agir. Il suffit qu’au moins deux pays soient en phase pour avancer sur un projet.

  3. pas de traité ni de charte pour le GMS. « La seule charte du GMS, c’est l’action ! »

  4. la BAD propose que son accord ne soit pas indispensable pour avancer sur un projet. La Banque asiatique de développement joue le rôle d’un ciment et d’un catalyseur, sans elle la cohésion régionale risque de voler en éclats. Les réunions sont coprésidées par la BAD et le pays hôte. La Banque sert de médiateur entre les pays membres, la conciliation de l’institution étant plus facilement acceptable que celle d’un pays voisin.

  • 5 Le nom du plan « Greater Mekong Subregion » a été annoncé officiellement à Manille en 1992. Tous le (...)

28Le choix5 d’un nom pour le projet a été soigneusement pensé. Une référence au « Mékong », trait d’union du regroupement transfrontalier, était obligatoire tout en évitant la confusion avec la Commission du Mékong. Le terme « Greater » fournissait une indication sur l’étendue et l’importance de la zone. Le superlatif en anglais indique que l’aire considérée déborde du simple bassin du fleuve et englobe les territoires des pays et provinces chinoises concernées. Enfin, le concept de « sousrégion » [subregion] constitue une référence à la place centrale du développement régional dans les missions de la BAD.

29Le programme fera assez rapidement l’objet d’un consensus entre les divers pays. L’agriculture en sera écartée car trop subventionnée. Pour Taillard : « La méthode choisie [pour définir les secteurs prioritaires] croise la vision stratégique proposée par la BAD avec les propositions des six pays de la région, discutées lors des trois réunions ministérielles tenues en 1992, 1993 et 1994 ». Donc dans un premier temps, six secteurs seront retenus :

  • l’énergie (hydraulique) ;

  • les transports (routes, voies navigables, trains, air) ;

  • les télécommunications ;

  • l’environnement et les ressources naturelles ;

  • le tourisme ;

  • le développement des ressources humaines.

30Viendront s’ajouter ultérieurement à cette liste les investissements et le commerce extérieur. Chacun de ces champs de coopération fera l’objet d’un forum sectoriel annuel où seront étudiées les priorités. Par ailleurs, des plans de financement par projet seront présentés aux principales institutions de coopération internationale et bilatérale.

31Cette stratégie sectorielle se complète par une stratégie territoriale qui privilégie « le maillage par quatre corridors économiques, méridiens et transversaux ». Cette stratégie conforte le choix de mettre l’accent sur la reconstruction des infrastructures de transport et favoriser les échanges commerciaux. De même, cette stratégie vise à favoriser la création de zones industrielles et commerciales aux principaux nœuds des couloirs, notamment transfrontaliers.

32Le programme GMS a été initié en 1992 par la BAD pour transformer la région des pays du Mékong en une « nouvelle frontière de croissance économique asiatique ». Pour la banque multilatérale, la région du Mékong possède des ressources naturelles, une main-d’œuvre en forte croissance et éducable, une abondance d’espaces disponibles et une localisation stratégique qui constituent des atouts pour en faire une zone de croissance rapide. Mais la région manque selon la Banque de capitaux, de technologie et de volonté politique commune pour permettre le passage de son économie de subsistance à une économie concurrentielle en croissance.

33Dans l’élaboration du plan de développement du Grand Mékong, la BAD a assumé un rôle central de coordination interétatique (voir schéma 1 sur l’organisation institutionnelle du GMS), où elle s’octroyait toutes les initiatives, considérant comme on l’a remarqué plus haut que les nations de la région manquaient de la volonté politique de prendre des initiatives d’ordre régional. Ces initiatives auraient pu être le fait de l’Asean dont c’est la raison d’être. Dans la pratique, l’organisation régionale pour l’Asie du Sud-Est ne fera dans le meilleur des cas que prendre à son compte, après coup, les initiatives de la BAD en matière de coopération économique dans la péninsule Indochinoise. Ainsi les accords de libre-échange avec la Chine ne se concrétiseront qu’une fois le terrain préparé par le GMS.

Organisation institutionnelle du GMS

Organisation institutionnelle du GMS

* Cambodge: Council for the Development of Cambodia; Chine: International Department, Ministry of Finance; Laos: Department of Economic Affairs, Ministry of Foreign Affairs; Birmanie: Foreign Economic Relations Department, Ministry of National Planning and Economic Development; Thaïlande: National Economic and Social Development Board; Viêt Nam: Foreign Economic Relations Department, Ministry of Planning and Investment.

34Dans la mise en place du plan on peut observer à loisir le mode opératoire de la banque. Dans un premier temps, la BAD va prendre l’initiative et assurer la responsabilité d’études économiques et de marché pour identifier les meilleurs projets commerciaux ou d’investissement dans la région du Mékong. Dans un deuxième temps, la banque va réunir les gouvernements, les donateurs (agences gouvernementales étrangères) et des investisseurs privés afin de hiérarchiser les priorités parmi les multiples projets identifiés dans les études. Ceci permettra d’identifier les projets prometteurs et d’établir une programmation. Ensuite, la banque va commissionner d’autres études de faisabilité et des rapports pour la préparation des projets avec souvent la participation des entreprises intéressées par la mise en œuvre des projets. L’étape suivante consistera au montage financier et à la préparation d’accords entre les gouvernements concernés, les investisseurs financiers et les entreprises contractantes pour les projets. Enfin, arrive la phase de mise en œuvre du projet, qui demande la participation de la BAD pour le contrôle, le suivi et le déboursement des fonds, ainsi qu’éventuellement la résolution des conflits. Ce schéma pour fonctionner sous-entend de très nombreuses réunions entre toutes les parties prenantes pour développer et mettre en place des politiques appropriées, des institutions et des mesures réglementaires aux niveaux tant local et national que régional afin de faciliter le fonctionnement sans heurt des projets sous couvert du GMS.

3- Bilan à mi-parcours : Réalisations et critiques du programme GMS

Réalisations

  • 6 Il s’agit dans cet article de dollars américains.
  • 7 La Birmanie est officiellement écartée de l’aide au développement par les organisations internation (...)

35Au 31 décembre 2003, la BAD, avec ses partenaires, a financé des projets pour 10,6 milliards de dollars6 et débloqué 80 millions de dollars en assistance technique. Ces sommes ont bénéficié par ordre décroissant d’importance des montants à la Thaïlande (5,3 Md$), au Viêt Nam (2,8 Md$), au Laos (1 Md$), au Cambodge (775 M $) et à la Birmanie (530 M $)7. En termes de répartition sectorielle, on constate que quatre secteurs reçoivent l’essentiel des financements, chacun bénéficiant de montants équivalents : l’énergie (2,3 Md$), les ressources naturelles (2,2 Md$), les transports (2 Md$) et les infrastructures et équipements (2 Md$).

36Le rapport à mi-parcours publié en été 2007 et approuvé par le conseil des ministres du GMS à Manille se félicite des progrès et résultats obtenus dans les tranches du programme correspondant à l’axe stratégique des infrastructures. Par contre, les progrès sur les autres axes stratégiques sont moins visibles ou plus difficiles à évaluer. Une des raisons avancées pour expliquer le retard dans ces axes est la priorité accordée à la réduction des barrières physiques qui entravaient la coopération économique au niveau de la sous-région. Mais le rapport ne considère pas pour autant que les axes soft ont été négligés, car il y a eu une montée en puissance du projet GMS qui, rappelle le rapport, n’avait pas de stratégie de développement explicite et intégrée pendant les dix premières années de son existence. Il faudra attendre 2002 pour que soit adopté, par les chefs de gouvernement, un cadre stratégique pour le GMS (GMS Strategic Framework, voir schéma 2) couvrant la période 2002 à 2012 qui a permis de formuler un plan cohérent et intégrant l’ensemble des initiatives formulées. En 2004, les pays membres ont adopté une planification régionale avec un plan d’action quinquennal (2004-2008) pour définir des priorités et des objectifs précis pour les projets dans chaque secteur de coopération.

Le cadre stratégique du GMS

Le cadre stratégique du GMS

37Dès lors, les progrès les plus significatifs ont été observés dans les domaines des transports et de l’énergie, les plus aidés. Trois centrales hydroélectriques au Laos et un réseau à haute tension entre le Laos et la Thaïlande ont été construits. Par ailleurs, un plan électrique général à l’échelle de la région a été établi, de même qu’a été élaboré un accord intergouvernemental sur les échanges d’électricité. Dans ce secteur, la BAD a mis en place un forum du GMS sur l’énergie. Notons toutefois que la Thaïlande a constitué la destination finale de tous les projets énergétiques. En ce qui concerne le secteur des transports, des liaisons routières, reliant les principales villes et ports de la région, ont été mises en service. Le réseau routier rural a été modernisé et étendu. De nombreux aéroports et ports ont été construits ou modernisés. Le réseau ferroviaire n’a cependant pas figuré au cœur des priorités et n’a pas encore bénéficié des avantages accordés à la route et l’automobile. Mais il n’est pas exclu qu’il fasse, à l’avenir, l’objet de davantage d’attentions. Les corridors économiques (voir carte 2) traversent de part en part l’espace du Grand Mékong. Les corridors constituent les « joyaux de la couronne » du GMS, dans la mesure où ils servent d’axes structurants à l’ensemble de l’espace considéré. Le prototype en est le East-West Corridor, en voie d’achèvement. Celui-ci relie sur une distance de 1 450 km le port vietnamien de Da Nang au port birman de Mawlamyine dans le golfe de Martaban.

38Au sommet de Vientiane, en mars 2008, qui a rassemblé les Premiers ministres des pays du GMS, un nouveau plan d’action quinquennal (2008-2012) a été signé pour renforcer la coopération pour le développement des infrastructures régionales et améliorer la connectivité dans tous les domaines. Mais ils ont également décidé de régler les problèmes transfrontaliers, comme la propagation des maladies contagieuses, l’immigration clandestine des travailleurs, ainsi que la dégradation de l’environnement. Ce qui représente un progrès manifeste au plus haut niveau de problèmes sociaux qui avaient été jusqu’à présent négligés sinon oubliés par les décideurs.

Critiques du programme GMS

39Malgré des réalisations incontestables, le plan GMS fait l’objet de nombreuses critiques, émanant en particulier des communautés directement touchées par les grands projets du GMS et d’une partie de la société civile qui se considère exclue des négociations sur les grands choix concernant l’avenir de leur région. Les griefs à l’encontre du GMS sont variés.

40Au nombre de ceux-ci, il y a les faiblesses du schéma directeur des zones économiques régionales soutenu par la Banque asiatique de développement dans le plan GMS de même que la focalisation autour d’un pays pivot, en l’occurrence la Thaïlande, qui détermine la formulation des projets. Certains considèrent que les gains économiques sont plus faibles pour les pays les moins développés. Autre reproche, l’exploitation des ressources naturelles qui est au centre du dispositif (eau, bois, énergie, matières premières, pêche, etc.). Celle-ci induit des expropriations à grande échelle. Ou encore, le partage des bénéfices est perçu comme inéquitable entre les pays de la zone. On soulève que le GMS est à l’origine de disparités régionales en matière de revenus et qu’il a facilité pour certains, l’arrivée massive de produits bon marché de Chine et de Thaïlande qui inondent les marchés voisins.

41D’autres points font l’objet de débats, ainsi la conception du développement du GMS servirait les investissements régionaux et non les priorités du développement local ou national. Par ailleurs, on privilégierait les investisseurs par rapport aux droits des communautés locales.

42Les projets du GMS auraient également, selon leurs détracteurs, des effets négatifs sur les populations locales provoquant éventuellement des déplacements de minorités ethniques, affectées de plein fouet par la modernisation brutale de leur environnement. En outre, il est reproché au GMS de faciliter les trafics d’êtres humains grâce aux nouvelles liaisons routières.

43Les populations directement concernées par les projets ne seraient pas impliquées dans l’élaboration des plans. Aucune discussion publique n’aurait lieu.

44La participation aux réunions du GMS serait jugée élitiste. Nombre de participants sont extérieurs à la région, qu’ils soient des experts étrangers, des représentants des milieux d’affaires ou d’organisations internationales (BM, Onu, etc.). Aucun représentant de la société civile n’y est convié. Le financement des projets du GMS aurait, enfin, des implications considérables sur l’endettement des pays participant au plan.

45La BAD et son plan GMS suscitent d’autres récriminations de la part de nombreuses ONG qui suivent ce dossier et qui décrivent la BAD sous les traits d’un « petit hégémon régional ». Parmi ces ONG, on citera les plus connues d’entre elles comme Focus on the Global South, basée à Bangkok, Mekong Watch à Tokyo, le Bank Information Center à New York, le NGO Forum on ADB à Manille, ainsi que des ONG internationales telles TERRA, l’International River Commission ou Oxfam-Australia. Toutes ces voix se rejoignent dans un concert de critiques sur l’inadéquation de la philosophie du développement de la BAD face aux défis régionaux, environnementaux et humains. Ainsi, les ONG s’inquiètent en particulier du manque d’attention pour des populations fragiles ou à risque : les pauvres, les minorités, les femmes, les malades (Sida), les consommateurs de drogues, les réfugiés et les travailleurs migrants qui constituent les populations les plus vulnérables de la région.

Conclusion. Le GMS laboratoire du développement et avenir de l’intégration régionale

46A l’heure actuelle, de tous les programmes transnationaux de coopération pour le développement, le GMS sort clairement du lot : c’est le seul aux progrès visibles et aux réalisations concrètes. Le GMS se distingue aussi par une approche très pragmatique, où certains verront la « marque de fabrique » japonaise se caractérisant par un « leadership soft » et discret.

47La Banque suit avec attention les progrès et les difficultés du GMS afin de pouvoir transposer l’expérience acquise dans la péninsule sur d’autres théâtres. Beaucoup d’enseignements pour le développement devraient être tirés du plan GMS. Le sujet intéresse également la recherche académique depuis sa phase de démarrage, notamment dans des pays comme le Japon ou l’Australie, qui compte un centre de recherche spécialisé sur le GMS, Australian Mekong Resource Centre, à l’Université de Sydney. Bien entendu les pays concernés lancent, eux aussi, des programmes de recherche sur le GMS, en particulier la Thaïlande qui ne compte pas moins de six centres de recherches consacrés à la région du Mékong.

48Le programme GMS, dont la première phase s’est achevée en 2003, est à mi-parcours. Une nouvelle phase (2004-2014) est en cours de réalisation. A terme, le GMS sera peut-être appelé à devenir un laboratoire du développement régional. La formule, malgré de nombreuses critiques, semble porter ses fruits car la coopération dans la péninsule fonctionne mieux et sur un rythme plus soutenu que la coopération dans la partie méridionale de l’Asie du Sud-Est pourtant plus ancienne. La BAD a donc été plus efficace que l’Asean dont les rares initiatives dans la péninsule ont consisté à endosser les programmes de la Banque. Le décalage est très perceptible entre l’organisation régionale en perte de vitesse depuis la crise asiatique et la banque multilatérale au premier rang dans la péninsule. Si on a pu penser ou espérer que la Banque asiatique de développement agisse de fait comme la « banque de l’Asean », elle nous prouve qu’elle peut devancer, avec un certain succès, tant sur le plan de la politique de développement que sur le plan de la diplomatie, une organisation régionale aussi établie que l’Asean.

49S’il y a débat sur la question de la philosophie du développement mise en œuvre par la BAD dans cette partie du monde, il faut lui reconnaître l’immense mérite d’avoir réussi à réunir concrètement autour d’un projet commun, les principaux pays de la péninsule Indochinoise ainsi que la Chine, associée par ses deux provinces occidentales (Yunnan et Guangxi). La participation de cette dernière dans ce programme régional a très certainement contribué à son retournement de la stratégie régionale. En effet, les partenariats Asean plus trois, et accord de libre-échange Asean Chine pour 2010 renforcent la coopération à l’échelle de la région du Grand Mékong, et permettent de tester la nouvelle stratégie régionale chinoise, qui marque une rupture par rapport l’ancienne politique étrangère limitée aux seules relations bilatérales.

50Pour conclure, l’avenir de construction régionale de l’Asie de l’Est se joue probablement à plus petite échelle dans la péninsule Indochinoise. Paradoxalement, le montage Asean plus trois qui sert de cadre à la construction régionale d’une communauté de l’Asie de l’Est repose sur la réussite du plan GMS, programme phare de la BAD. Si la banque réussit son pari de reconstruire la péninsule Indochinoise et d’en faire le point de jonction entre l’Asie du Sud-Est et l’Asie du Nord-Est, elle aura contribué tant sur le plan strict du développement économique que sur le plan géopolitique à rapprocher « physiquement » et non plus symboliquement les deux ensembles géographiques. Dès lors, la BAD peut prétendre à être plus qu’un simple banquier régional, mais un véritable architecte de la région, cela justifie un suivi particulier de ses activités.

Anmerkungen

1 On trouve pour la Banque deux sigles possibles en français (BAD ou BasD) comme en anglais (ADB ou AsDB) afin de la distinguer de son homologue africaine : la Banque africaine pour le développement. En Asie et dans le Pacifique, où il n’y a aucune confusion possible avec la banque multilatérale africaine, on a pour habitude d’utiliser les sigles BAD ou ADB, employés par la Banque asiatique de développement dans tous ses documents.

2 En anglais : Office of Regional Economic Integration (OREI), au sein de la BAD, au service des pays les moins développés, il comprend l’Asia Regional Information Center.

3 La rivière Tumen marque la frontière entre la Corée du Nord et la Chine et également la Russie.

4 Rappelons qu’en français le terme « région » fait référence à un espace infranational, proche du terme province (Corse, Bretagne). Nous l’employons ici dans son acception anglaise d’espace supranational. Il faut noter que le terme de « sous-région » renvoie dans le vocabulaire anglo-saxon, à une division sous-continentale du monde ; il a été adopté par l’administration française dans ses documents concernant « la sous-région du Grand Mékong ». Le mot « subregion » n’ayant pas d’équivalent en français nous choisirons ici de traduire GMS par Région du Grand Mékong.

5 Le nom du plan « Greater Mekong Subregion » a été annoncé officiellement à Manille en 1992. Tous les pays concernés avaient été invités à soumettre des propositions. C’est la proposition thaïlandaise qui finira par l’emporter. Les Thaïlandais attendront très diplomatiquement la fin d’une réunion épuisante pour transmettre leur proposition préparée de concert avec la BAD.

6 Il s’agit dans cet article de dollars américains.

7 La Birmanie est officiellement écartée de l’aide au développement par les organisations internationales et par une majorité de donateurs étrangers mais pas de l’aide humanitaire.

Abbildungsverzeichnis

Titel Organisation institutionnelle du GMS
Bildunterschrift * Cambodge: Council for the Development of Cambodia; Chine: International Department, Ministry of Finance; Laos: Department of Economic Affairs, Ministry of Foreign Affairs; Birmanie: Foreign Economic Relations Department, Ministry of National Planning and Economic Development; Thaïlande: National Economic and Social Development Board; Viêt Nam: Foreign Economic Relations Department, Ministry of Planning and Investment.
URL http://books.openedition.org/irasec/docannexe/image/2233/img-1.jpg
Datei image/jpeg, 68k
Titel Le cadre stratégique du GMS
URL http://books.openedition.org/irasec/docannexe/image/2233/img-2.jpg
Datei image/jpeg, 132k
URL http://books.openedition.org/irasec/docannexe/image/2233/img-3.jpg
Datei image/jpeg, 290k

Autor

Chercheur au CNRS, est directeur de l’Institut d’Asie Orientale (IAO), Ecole Normale Supérieure Lettres et Sciences Humaines de Lyon. Il est directeur du master Asie Orientale Contemporaine de l’IEP de Lyon. Il a été précédemment directeur de l’Irasec à Bangkok (2004-2008), directeur générale de la Chambre de Commerce Française au Japon (1986-1992), pensionnaire à la Maison Franco-Japonaise de Tokyo (1983-1986), et a enseigné aux universités de Tokyo, Chuo, d’économie de Ho Chi Minh Ville et à langues’O à Paris. Il a été chercheur-invité à l’Université de Waseda à Tokyo et au East-West Center à Hawaii.

© Institut de recherche sur l’Asie du Sud-Est contemporaine, 2009

Nutzungsbedingungen http://www.openedition.org/6540

Lesen

Exklusiver Zugang

open access

Angeboten von L’éditeur de ce site