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Le Laos au XXIe siècle

 | 
Ruth Banomyong
, 
Vatthana Pholsena

Chapitre 2. Un positionnement régional : l’intégration à l’Asean

Texte intégral

1 - Un nouvel « ordre » international

1Le troisième conflit indochinois recouvre une réalité bien plus complexe que celle d’un affrontement local opposant le Viêt Nam au Cambodge. Le phénomène a mis aux prises de 1978 à 1991 un nombre considérable d’acteurs. En 1975, les victoires communistes avaient bouleversé l’équilibre international asiatique. Le recul des États-Unis dans la région avait donné à la Chine l’opportunité de prétendre à devenir la nouvelle puissance dominante. Mais les ambitions régionales de cette dernière se heurtèrent très vite à celles de son autre rival, l’Union soviétique. À partir de 1978, l’antagonisme sino-soviétique enfla à la suite du rapprochement stratégique soviéto-vietnamien. « Le conflit cambodgien » revêtit dès lors une dimension globale. L’influence politique, stratégique et économique de l’URSS sur les pays indochinois (par Viêt Nam interposé) devint rapidement intolérable à la république populaire de Chine, mais aussi aux autres États de la région ainsi qu’en Europe et en Amérique. Par conséquent, un vaste front hétéroclite (Asean/Chine/États-Unis/Japon/Europe) se constitua en opposition au bloc soviéto-indochinois à la suite de l’offensive militaire vietnamienne au Cambodge.

2Ce n’est qu’à partir de la fin des années 1980 que la détente va progressivement s’amorcer dans les relations internationales en Asie du Sud-Est. La transformation s’opère sous l’effet conjugué d’une série d’événements à la fois sur le plan global, régional et local. Ce nouvel « ordre » international va ouvrir la voie à une ère naissante de coopération régionale entre les pays de l’Asean et les États indochinois. En 1988, le Viêt Nam annonce pour la fin de l’année le retrait de la moitié de ses troupes du Cambodge. Sous les regards sceptiques de ses adversaires, ce retrait se poursuit en 1989 et s’achève en 1990. Plusieurs facteurs sont intervenus pour l’expliquer. Les relations sino-soviétiques s’améliorent pendant l’ère Gorbatchev tant sur le plan politique qu’économique et militaire. Le troisième conflit indochinois représente la dernière pierre d’achoppement à une normalisation complète. L’Union soviétique souhaite trouver un règlement rapide à une situation conflictuelle qui apparaît inextricable aux yeux de beaucoup, et persuade son allié vietnamien d’accélérer le retrait de ses troupes, condition sine qua non pour que la Chine assouplisse elle-même sa position. Pékin commence dès lors à infléchir sa politique étrangère et abandonne son attitude intransigeante vis-à-vis de Hanoi. À partir de 1989, le soutien chinois aux Khmers rouges apparaît comme un anachronisme.

3Le troisième conflit indochinois s’était développé autour de l’affrontement sino-vietnamien, mais aussi de l’opposition Asean-Indochine, et plus particulièrement Thaïlande-Viêt Nam. En réaction à la menace perçue par la Thaïlande à ses frontières, les pays de l’Asean avaient soutenu cette dernière, renforcé leur coopération militaire au niveau bilatéral, et apporté un soutien diplomatique et militaire à la résistance cambodgienne, tout en appliquant un embargo économique aux pays de l’ex-Indochine. La résolution du « conflit cambodgien » dépendait donc aussi d’une amélioration des relations entre ces deux pays traditionnellement rivaux. Le changement survint en 1988 avec l’arrivée au pouvoir en Thaïlande d’un nouveau Premier ministre, le général Chatichai Choonhavan. Au cours de la première année de son mandat, il prononça un célèbre discours dans lequel il annonça son objectif de « transformer le champ de bataille indochinois en marché ». Le rapprochement de la Thaïlande et du Viêt Nam, sous l’impulsion de cette réorientation à dominante économique de la politique étrangère thaïlandaise, débuta en 1988 avec la visite du ministre des Affaires étrangères vietnamien à Bangkok, suivie par celle de son homologue à Hanoi en janvier 1989. Le système conflictuel complexe au centre duquel le Cambodge était placé allait progressivement s’effondrer et permettre la signature d’un accord de paix deux ans plus tard (accords de Paris, 23 octobre 1991).

  • 1 Voir à ce propos Stéphane Dovert et Benoît de Tréglodé (éds), Viêt Nam contemporain, Irasec-Les In (...)

4La fin du troisième conflit indochinois s’explique aussi indirectement par les changements internes survenus au sein des régimes vietnamien et laotien. En 1986, le VIe congrès du parti communiste du Viêt Nam met en place le doi moi [la politique du renouveau1]. L’adoption de cette nouvelle voie économique est le signe fort du renversement de priorités décidé par Hanoi, qui ira en s’accentuant. De la fin de l’isolement diplomatique et économique dépend la survie du régime. Autrement dit : les impératifs économiques supplantent la stratégie d’occupation du Cambodge, qui se justifie d’autant moins avec l’effacement progressif de la menace militaire chinoise. En outre, la présence vietnamienne sur le territoire cambodgien représente un coût d’autant plus difficile à supporter que l’aide massive économique et militaire de l’URSS aux trois États indochinois commence à fléchir sérieusement dès 1989 avant de cesser en 1991.

5Le Laos se rallie pareillement au pragmatisme économique. En fait, dès 1979, après quatre années de gestion économique désastreuse, le parti communiste laotien avait reconnu que la construction du socialisme nécessitait du temps, et de façon temporaire, un infléchissement idéologique. Les programmes de collectivisation rurale furent abandonnés cette année-là. Le camp des pragmatiques s’est de nouveau imposé en 1986 au IVe congrès du parti communiste, qui a officiellement adopté le nouveau mécanisme économique. La politique de la porte ouverte à l’adresse des investisseurs étrangers s’est accompagnée de l’introduction de l’économie de marché avec programmes de privatisation et imposition de critères de compétitivité à l’appui.

2 - L’intégration de l’ex-Indochine française à l’Asean

6Le règlement du conflit cambodgien amorce une nouvelle ère dans les relations internationales en Asie du Sud-Est. La guerre froide est enterrée et la disparition du triangle conflictuel Chine/URSS/Etats-Unis est consommée. Cette reconfiguration géopolitique de la région en général, et de l’ex-Indochine en particulier, libère l’Asie du Sud-Est des luttes par procuration entre puissances globales et blocs antagonistes. Elle ouvre aussi la voie de l’intégration régionale aux pays de l’ancienne Indochine et à la Birmanie, dont l’Asean sera le cadre et l’instrument.

7Le Laos et le Viêt Nam signent un traité d’amitié et de coopération avec l’Asean en juillet 1992 et deviennent observateurs dès la vingt-sixième réunion ministérielle des membres de l’organisation qui s’est tenue à Singapour en juillet 1993. Le Viêt Nam adhère à l’Asean le 28 juillet 1995. Le Cambodge, invité spécial aux réunions ministérielles de 1993 et 1994, signe le traité en janvier 1995 ; la Birmanie, enfin, invitée spéciale en 1995 et 1996, accède au statut d’observateur après avoir signé le même accord en 1996. Le Laos et le Cambodge puis la Birmanie font leur demande officielle d’intégration, respectivement, en mars et en août 1996. 1997 est la date retenue pour l’intégration de ces nouveaux membres, à l’occasion de la célébration du trentième anniversaire de la création de l’Asean. L’adhésion du Laos et de la Birmanie s’effectuera effectivement le 23 juillet 1997, un jour avant l’ouverture de la trentième réunion ministérielle. Le Cambodge devra, quant à lui, attendre encore près de deux ans. Il sera admis au sein de l’organisation le 30 avril 1999. Les combats qui avaient opposé brutalement les forces du second Premier ministre cambodgien Hun Sen à celles du premier Premier ministre, le Prince Ranariddh, à partir des 5 et 6 juillet 1997, avaient empêché l’intégration du Royaume cette année-là.

Une rationalité économique

  • 2 Ramses Amer, « Conflict Management and Constructive Engagement in ASEAN’s Expansion », in Third Wo (...)
  • 3 Herman Joseph S. Kraft, « ASEAN and intra-ASEAN Relations : Weathering the Storm? », in Pacific Re (...)

8L’élargissement de l’Asean à ces quatre pays a des causes à la fois immédiates et profondes. À vrai dire, la perspective de ces nouvelles adhésions a toujours fait partie du champ des possibles. Dès sa création en 1967, l’Asean exprimait son souhait de principe de s’imposer comme une organisation régionale et non sous-régionale. Son objectif était donc d’inclure tous les pays du Sud-Est asiatique. Sans cette vision politique et symbolique de la « famille sud-est asiatique », l’intégration des trois États de l’ex-Indochine française et de la Birmanie n’aurait pu être envisageable2. Toutefois, ce projet régionaliste formulé par les membres fondateurs n’a jamais clairement spécifié quels pays devaient faire partie de l’« Asie du Sud-Est ». Par exemple, l’Asean accepta initialement l’adhésion du Sri Lanka (autrefois Ceylan) à sa création en 1967, pour la rejeter dix ans plus tard lorsque Colombo reconsidéra son refus initial. Sans doute l’idée d’une « région sud-est asiatique » (et implicitement la définition de l’identité de ses membres) ne commença véritablement à se concrétiser que durant cette décennie-là3.

  • 4 Herman Joseph S. Kraft, 2000, p. 455.

9Au-delà de la vision politique de ses membres fondateurs, l’expansion de l’Asean repose aussi, et peut-être surtout, sur une rationalité économique. Les réformes économiques entreprises par le Viêt Nam et le Laos devaient impérativement mener à la fin de l’isolement diplomatique et économique dans lequel les avait placés le conflit cambodgien. Les besoins d’aide au développement, d’investissements et de devises étrangères (via les exportations) commandaient un réajustement de leur politique étrangère pour mettre fin à l’ostracisme international, d’une part, et améliorer le climat politique, d’autre part, condition nécessaire à la reprise des liens économiques avec les États de l’Asean. Parallèlement, du point de vue de l’« Asean-6 » (Brunei, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour et Thaïlande), l’intégration de ces quatre pays offrait la perspective d’un marché élargi pour le commerce intra-Asean, et ce, plus particulièrement, à travers l’Afta [Asean Free Trade Area, l’accord de libre-échange]. L’adhésion du Viêt Nam, du Laos, du Cambodge et de la Birmanie permet ainsi à l’Asean d’atteindre le niveau d’un marché de plus de 500 millions de personnes, avec un produit intérieur brut de 650 milliards de dollars (sur la base des prix de 1995), ce qui équivaut à environ 90 % de l’économie chinoise4. En outre, l’intégration économique permettrait de combler le fossé entre les pays riches et les pays pauvres et d’éviter ainsi une ligne de fracture, facteur potentiel d’instabilité régionale.

L’Asean : une communauté de paix, de sécurité et de prospérité ?

  • 5 Strait Times, 25 juin 1991.

10Le règlement du conflit cambodgien, obtenu en grande partie grâce à la normalisation des relations entre les grandes puissances, fut sans aucun doute le facteur direct et essentiel du changement des rapports intra-régionaux en Asie du Sud-Est. Le temps de l’affrontement et de la défiance était révolu. Avant même la signature des accords de Paris, le Premier ministre thaïlandais, Anand Panyarachum, affirmait que l’Asean devait se mettre à la recherche d’un nouvel ordre régional embrassant toutes les nations de l’Asie du Sud-Est dans « la paix, le progrès et la prospérité5 ». Le ministre des Affaires étrangères indonésien, Ali Alatas, s’est même laissé aller à un certain lyrisme sur ce thème :

  • 6 Amitav Acharya, Constructing a Security Community in Southeast Asia: ASEAN and the Problem of Regi (...)

« Un des dividendes essentiels que l’on gagnerait avec la paix au Cambodge, serait l’émergence d’une nouvelle ère dans l’histoire de l’Asie du Sud-Est, une ère au cours de laquelle, pour la première fois, la région serait véritablement en paix et libre de régler ses problèmes selon ses propres aspirations, dégagée des rivalités et contentieux entre puissances majeures ; une ère marquant le commencement d’une nouvelle Asie du Sud-Est, capable de s’adresser au monde extérieur sur un pied d’égalité et capable d’organiser ses relations internes en toute indépendance, en toute égalité et dans la paix6 ».

  • 7 Amitav Acharya, 2000, p. 195.

11L’Asean a été fondée sur la réconciliation des acteurs régionaux et la mise en place d’objectifs communs de stabilité et de développement. À cette double fin, chacun devait devenir un facteur de paix pour son voisin ; telle était la clef essentielle de l’intégration. Certains pensent d’ailleurs que ce fut moins l’ambition de constituer un bloc militaire et économique, que le projet de créer une communauté régionale de sécurité qui inspira les fondateurs de l’Asean : leur désir était de surmonter les divisions issues de la colonisation7.

  • 8 Jürgen Rüland, « ASEAN and the Asian Crisis: Theoretical Implications and Practical Consequences f (...)

12Dès lors, l’Asean devait faire face à un nouveau défi : élargir cette communauté aux États de l’ex-Indochine française et à la Birmanie. Le projet d’une région Sud-Est asiatique, modèle de paix, de sécurité et de prospérité, devient un des moteurs primordiaux du processus d’ouverture. Cette expansion, aux yeux des dirigeants de l’Asean, offrirait à l’organisation de meilleures chances pour faire face aux nouveaux enjeux globaux dans un environnement international incertain. D’une manière plus prosaïque, cette quête de stabilité et de prospérité passe nécessairement par un renforcement de l’autonomie régionale de l’Asean vis-à-vis des grandes puissances, et en particulier d’une Chine qui a retrouvé ses ambitions dans la région depuis le retrait de l’ex-URSS et le recul des États-Unis. À tel point que d’aucuns expliquent avant tout l’élargissement de l’organisation par la crainte qu’auraient inspirée les ambitions hégémoniques de la Chine8. Il est vrai que les revendications de souveraineté de cette dernière aux confins de la mer de Chine du Sud (les îles Spratly, également revendiquées par le Viêt Nam, Taiwan, les Philippines, la Malaisie et Brunei) s’accompagnant d’une présence militaire maritime accrue dans la zone, d’un renforcement de ses positions dans certaines îles de l’archipel Spratly et de la modernisation de ses forces armées, inquiètent les pays de l’Asean, en particulier le Viêt Nam, traditionnel mais dissipé « vassal ».

Le « facteur Chine »

13En rejoignant l’Asean, le Viêt Nam montre clairement son aspiration à des « relations équilibrées » avec les grandes puissances, et surtout, à une stabilité régionale politique et militaire qui éloignerait la menace d’une domination chinoise. Depuis le début des années 1990, et après avoir conclu à l’improbabilité d’une nouvelle guerre mondiale, la Chine a en effet réorienté sa stratégie de défense dans la perspective de guerres limitées. Le pays considère désormais les disputes territoriales régionales comme l’une des principales sources de conflits dans l’après-guerre froide. En outre, depuis plusieurs années, Pékin redouble d’efforts envers la Birmanie (les autorités chinoises fournissent à la junte un appui logistique croissant), le Laos et le Cambodge en vue d’y étendre son influence politique, économique et militaire. En bref, l’expansion de l’Asean apparaît comme une tentative de l’Asie du Sud-Est d’opposer à son immense voisin un contrepoids crédible.

14L’élargissement de l’Asean peut également être compris comme le fruit de stratégies internes dont le but serait la recherche d’un rééquilibrage des influences politiques et économiques des pays membres. Ainsi, l’admission du Viêt Nam en 1995 aurait été motivée par le souhait, en particulier exprimé par l’Indonésie, de contrecarrer les ambitions régionales d’une Thaïlande inspirée par sa vision de « péninsule dorée » [Suwannaphum]. Inversement, Bangkok aurait eu à cœur d’encourager une adhésion rapide du Laos, du Cambodge et de la Birmanie, dans le but de rééquilibrer la configuration de l’Asean, en évitant une prépondérance de l’axe Indonésie-Viêt Nam. Ces hypothèses sont cependant osées dans la mesure où il n’existe pas de bloc, même à l’état embryonnaire, qui regrouperait d’une part la Thaïlande, le Laos, le Cambodge et la Birmanie, et d’autre part, l’Indonésie et le Viêt Nam. Les partenariats au sein de l’Asean sont bien plus flexibles et complexes.

15Si l’on retient comme la principale motivation à la coopération sudest asiatique la volonté de faire contrepoids à la Chine, l’argument réaliste (coopération d’un État avec un ou plusieurs autres afin de se protéger d’une menace tierce) doit être nuancé. La thèse de la « menace chinoise » souffre de contradictions, du fait de la participation croissante de la Chine aux dialogues multilatéraux et à l’ensemble des enceintes diplomatiques. En outre, l’Asean, même à dix, ne peut prétendre rivaliser avec la Chine. Ses membres ont donc tout intérêt à maintenir des relations étroites avec leur grand voisin septentrional. Certains pays de l’Asean (Singapour, Viêt Nam, Malaisie) y voient même un allié pour résister aux pressions occidentales et à « l’hégémonie américaine ». La Chine est considérée comme la seule puissance capable de résister aux États-Unis et de constituer un pôle de croissance alternatif au XXIe siècle. Le récent accord qui doit servir de code de conduite dans le dossier des îles Spratly, signé entre l’organisation et la Chine au cours du huitième sommet de l’Asean à Phnom Penh en novembre 2002, illustre la bonne volonté du puissant voisin qui, pourtant, rechigna longtemps à mener des négociations multilatérales sur cette question territoriale. Bien que cet accord n’inclue aucune clause contraignante et se limite à une déclaration politique (dont l’objectif principal est d’éviter le recours à la force entre les différentes parties), son existence est déjà en soi un aboutissement remarquable après plusieurs années de tensions qui ont parfois frôlé l’affrontement militaire.

3 - Pourquoi le Laos a-t-il rejoint l’Asean ?

16Bien que l’initiative de l’élargissement soit revenue aux pays de l’« Asean-6 », il est également opportun de s’interroger sur les raisons qui ont motivé le Laos à rejoindre l’organisation. L’adhésion du Laos, avec celle du Viêt Nam, du Cambodge et de la Birmanie, s’appuie sur une vision politique et une rationalité économique, en même temps qu’elle est motivée par des facteurs de sécurité régionale. Les trois pays de l’ex-Indochine et la Birmanie, libérés du théâtre idéologique de la guerre froide, n’avaient guère de raisons de refuser une intégration qui promettait de soutenir leurs propres développements économiques et de leur garantir une stabilité politique à la fois intérieure et internationale. Les raisons de l’adhésion du Laos pourraient en conséquence se réduire au simple fait que le pays n’avait pas de réel motif à rester isolé. Mais se contenter de cette explication sommaire serait manquer une réflexion sur la place du Laos dans le nouvel espace régional.

  • 9 Nguyen Vu Teng, « Vietnam-ASEAN Co-operation after the Cold War and the Continued Search for a The (...)

17Le politologue Nguyen Vu Teng, dans un article fort pertinent, s’emploie à dépasser les simples explications contingentes (fin de la guerre froide, à la fois cause et conséquence de la normalisation des relations internationales en Asie du Sud-Est) pour tenter de cerner les motivations profondes qui auraient amené le Viêt Nam à modifier d’une manière assez radicale sa politique étrangère9. Hanoi privilégierait à présent la coopération à une stratégie qui reposait presque exclusivement sur une alliance avec la grande puissance qu’était l’URSS. Se voulant exhaustif et critique, l’auteur s’applique à passer en revue les trois grandes théories de relations internationales les plus défendues s’agissant de l’Asie, dans le but de proposer un cadre conceptuel cohérent aux relations entre le Viêt Nam et l’Asean. L’utilisation de cette grille pour appréhender le cas du Laos peut nous offrir les moyens de repenser sa place dans la configuration régionale de l’après-guerre froide.

L’approche néo-institutionnaliste : la coopération plutôt que la compétition

  • 10 D’après Grant Evans, anthropologue et expert de longue date des affaires du pays, les responsables (...)
  • 11 Le gouvernement laotien démontra sa capacité d’organiser des réunions internationales en accueilla (...)

18À première vue, les États à l’influence politique réduite et aux faibles capacités économiques et militaires comme le Laos ou le Cambodge retirent des bénéfices évidents, et sans grande contrepartie, d’une entrée dans une organisation régionale telle que l’Asean. Cette dernière leur octroie une plus grande visibilité sur la scène internationale en mettant fin, d’une part, à leur isolement diplomatique, d’autre part, en leur permettant l’accès aux forums internationaux, comme, par exemple, les conférences post-ministérielles de l’Asean élargies, où sont présents les États les plus puissants du monde10. Surtout, l’Asean leur octroie un statut de partenaire à part égale face à des pays voisins, autrement plus puissants. Cet avantage leur permettrait de mieux faire valoir leurs intérêts au sein d’institutions multilatérales où leur faible influence serait compensée par une coordination et des décisions collectives11. L’approche néo-institutionnaliste paraît bel et bien pertinente pour expliquer la démarche d’un pays comme le Laos ; en d’autres termes, pour comprendre les raisons qui conduisent un État à préférer la coopération à la compétition.

  • 12 D’après cette théorie, les relations entre États ne peuvent se résumer aux seuls échanges diplomat (...)
  • 13 Jean-Jacques Roche, Théorie des relations internationales, Montchrestien, coll. Clefs/Politiques, (...)

Le principe néo-institutionnaliste
Dès lors que les États acceptent de renoncer à raisonner en termes de gains absolus (obtenus par la force) et privilégient l’obtention de gains relatifs (obtenus par la négociation), la coopération est jugée plus souhaitable par ces derniers, maintenue grâce au soutien de réseaux, institutionnels (organisations internationales) ou non (réseaux informels). En d’autres termes, la négociation réduit la perspective de gains individuels importants, mais augmente la possibilité de bénéficier d’une partie équitable des gains collectifs résultant de la négociation. Robert O. Keohane, théoricien majeur du concept de l’interdépendance complexe12, attribue aux institutions internationales quatre fonctions : (1) réduire les coûts de transaction en vue de favoriser la conclusion d’accords et de garantir leur respect ; (2) favoriser la transparence et la confiance ; (3) fournir les instruments adéquats de résolution des différends ; et (4) offrir une aide à la décision13. Le Laos, à l’évidence, bénéficierait davantage de structures de concertation et de négociation pour obtenir des gains collectifs que d’un ordre dominé par la raison du plus fort.

  • 14 Sayakane Sisouvong, directeur du département de l’Asean au ministère laotien des Affaires étrangèr (...)

19C’est une logique que les autorités laotiennes avancent régulièrement pour justifier leur adhésion à l’Asean, et ce, plus particulièrement vis-à-vis de leur voisin méridional, la Thaïlande14.

  • 15 Grant Evans et Kelvin Rowley, 1990, p. 271.
  • 16 Kusuma Snitwongse, « Thai Foreign Policy in the Global Age : Principle or Profit ? », in Contempor (...)

20La réorientation de la politique étrangère de Bangkok à la fin des années 1980 ne fut pas sans conséquence. Les besoins du pays en ressources naturelles et les opportunités économiques se sont transformés en paramètres de sa politique étrangère. Mais les entrepreneurs thaïlandais n’ont pas tardé à gagner une réputation d’hommes d’affaires peu scrupuleux. Leur comportement fut à ce point abusif que le Premier ministre, Chatichai Choonhavan, dut lui-même intervenir pour les prévenir « d’éviter l’exploitation unilatérale » et leur demander de rechercher des arrangements « bilatéraux » qui puissent servir les intérêts de toutes les parties. Les autorités laotiennes donnèrent d’ailleurs des signes de mécontentement par le biais d’une émission de radio aux relents de guerre froide : « Après avoir échoué à détruire notre pays par sa puissance militaire, l’ennemi essaye à présent d’employer une nouvelle stratégie en s’attaquant à nous, soi-disant en essayant de transformer le champ de bataille indochinois en un marché […] parce que leurs provocations armées ont été inefficaces15 ». Les compagnies thaïlandaises furent aussi accusées de dégrader l’environnement en Birmanie, en Malaisie et au Viêt Nam. À ces contentieux se sont ajoutés les incidents transfrontaliers entre la Thaïlande, d’une part, et le Laos, le Cambodge et la Birmanie, d’autre part. Il était notamment question d’immigration illégale, de trafics de drogue et d’armes, ainsi que de prostitution16.

  • 17 Somsavat Lengsavad, ministre laotien des Affaires étrangères, estimait alors que son pays aurait b (...)

21D’une manière générale, les structures nécessaires à la mise en place d’une coopération institutionnalisée entre les pays membres de l’Asean, dans les domaines économique, politique ou militaire, sont loin d’être réellement établies. Les capacités du Laos, comme celles des trois autres nouveaux pays membres, restent limitées par des contraintes à la fois financières, institutionnelles et techniques. Quelques mois avant l’adhésion effective du Laos, ses dirigeants ne cachaient d’ailleurs pas leurs préoccupations face à ces questions, certes techniques, mais néanmoins essentielles, comme la capacité de ses cadres à communiquer en anglais, langue officielle des rencontres formelles et informelles de l’Asean17. Le manque de moyens humains et techniques empêcha les quatre nouveaux membres de participer pleinement aux multiples réunions annuelles de l’Asean. Bien que ces réunions aient été réduites de façon significative (de 200 par an à environ la moitié), celles-ci représentent encore un coût élevé pour ces pays aux ressources très faibles. Cette incapacité à prendre part aux activités de l’Asean dans des conditions similaires à celles des autres membres nuit sans aucun doute à l’influence que ces pays pourraient avoir sur les politiques régionales, en particulier dans le domaine économique où le manque de personnel qualifié se révèle particulièrement préjudiciable.

  • 18 Sophie Boisseau du Rocher, L’Asean et la Construction régionale en Asie du Sud-Est, L’Harmattan, c (...)

22À l’inverse de l’Union européenne par exemple, l’Asean se caractérise par une faible capacité à légiférer, voire par une aversion pour les dispositifs institutionnels et juridiques contraignants. Règles et obligations sont limitées au minimum. Les codes de conduite et les principes sont favorisés par rapport aux accords et les conflits sont toujours gérés, à défaut d’être résolus, de manière interne. Mais l’approche très consensuelle et les méthodes très informelles de l’Asean, efficaces en période de croissance économique et entre des pays qui ont appris à se connaître durant trois décennies d’interactions, de rencontres et d’activités communes, ne sont pas forcément adaptées à une Asean élargie à quatre nouveaux membres, totalement novices dans les us et coutumes de l’organisation. De ce fait, la tradition Asean « d’être d’accord pour être en désaccord sans être désagréable » [to agree to disagree without being disagreeable] reste difficile à appréhender pour les nouveaux membres, peu familiers des subtilités d’usage dans la multitude de comités et sous-comités. En outre, la méthode du « plus petit dénominateur commun » risque d’appauvrir considérablement le contenu des décisions18.

Hypothèse réaliste : sécurité et intérêts nationaux

  • 19 Jürgen Rüland, 2000, p. 443.

23En théorie, l’approche néo-institutionnaliste éclaire la démarche du Laos. En tant qu’État de moindre envergure, le pays profiterait davantage d’un système fondé sur la coopération. Mais encore faut-il que celle-ci obéisse à des règles communes précises et aboutisse à des réalisations concrètes. L’Asean, victime de ses réflexes consensuels et de sa (trop ?) grande flexibilité, rechigne à s’engager dans une voie plus institutionnelle où les textes et règlements tiendraient une place plus importante. D’autre part, les motivations néo-institutionnalistes n’empêchent pas – bien au contraire – une stratégie réaliste. En d’autres termes, la participation à des institutions multilatérales sert aussi les intérêts individuels des nations. En particulier, le développement économique a toujours été considéré comme un facteur de puissance et de sécurité aux yeux des États de l’Asean. D’ailleurs, ne sont-ce pas des impératifs économiques liés à des raisons de politique intérieure qui expliquent, en partie, l’adhésion sans heurts du Viêt Nam et du Laos ? D’aucuns affirment même que les normes qui forment la base de l’identité collective de l’organisation n’ont jusqu’ici produit qu’une « mince couche d’institutionnalisme par-dessus un comportement essentiellement réaliste19 ». L’auteur ajoute même : « En ce qui concerne l’Asean, le début du XXIe siècle sera encore la période du réalisme », tant que l’Asean n’entamera pas de réformes majeures qui lanceraient un processus approfondi d’intégration.

Le principe réaliste
Pour les théoriciens du réalisme, l’Asie du Sud-Est au sortir de la seconde guerre mondiale était la preuve que dans un contexte d’anarchie, les stratégies de survie étaient la priorité des États. Leur politique étrangère fut dès lors décrite en termes d’intérêts et de puissance militaire. Selon la tradition réaliste, l’intérêt est le principal référent de l’action internationale, voire son unique justificatif. Le droit de recours à la force doit donc être compris comme la nécessité pour les États – acteurs centraux des relations internationales et dont le rôle est précisément de lutter contre l’anarchie – d’assurer leur survie. Toutefois, si la politique internationale est avant tout une lutte pour la puissance, la paix peut être préservée par l’équilibre des puissances. Le système du « balance of power » est ainsi considéré par les réalistes comme le mécanisme régulateur par excellence de la paix et de la stabilité internationales.

  • 20 Michael Leifer, « Indochina and ASEAN : Seeking a New Balance », in Contemporary Southeast Asia, v (...)

24La fin de la guerre froide aurait donc dû marquer le déclin des analyses réalistes en Asie du Sud-Est. En effet, celles-ci reposaient principalement sur l’interaction triangulaire entre les États-Unis, l’ex-URSS et la Chine, et les relations de ces derniers avec leurs alliés dans la région. Mais la normalisation des relations entre les grandes puissances et la fin des tensions entre les ex-pays indochinois et les nations de l’Asean n’ont pas véritablement débouché sur une stabilité internationale, malgré le processus d’intégration régionale. La crise financière asiatique de 1997 et ses conséquences dans la région, la « menace » chinoise et les risques de conflits armés dans la mer de Chine du Sud, sont autant d’éléments venus nourrir les thèses réalistes. On l’a dit, l’activisme chinois est considéré comme une des raisons de l’intégration du Viêt Nam. Dans une moindre mesure, il pourrait aussi expliquer celle du Laos, car il n’est pas exclu que Vientiane soit également préoccupée par les ambitions retrouvées de son grand voisin20.

  • 21 Far Eastern Economic Review, 23 janvier 1997.
  • 22 Vientiane, 28 mars 2002, entretien de Vatthana Pholsena.
  • 23 Michael Leifer, ASEAN and the Security of Southeast Asia, Routledge, Londres, 1989, p. 146.

25Mais les deux voisins de l’ancienne Indochine n’ont pas la même vision des menaces extérieures. Si la Chine est à surveiller étroitement pour les dirigeants vietnamiens, c’est de la Thaïlande que se méfie davantage le gouvernement laotien. Somsavat expliquait en 1997 que l’adhésion du pays à l’Asean faciliterait la résolution des contentieux bilatéraux, notamment ceux qui portent sur la démarcation des frontières21. Le tracé des frontières lao-thaïlandaises, qui n’est pas encore définitif malgré des progrès significatifs au cours de ces cinq dernières années, demeure un sujet épineux et une source de tensions entre les deux pays. Surtout, l’affrontement armé, bref mais sanglant, de mai 1987 à février 1988 dans les provinces de Saiyabouri (Laos) et de Phitsanulok (Thaïlande), est resté gravé dans les mémoires, en particulier dans celles des dirigeants laotiens. « Maintenant [que le Laos est membre de l’Asean], la Thaïlande devra y réfléchir à deux fois avant de faire usage de la force. Ce n’est plus comme en 1988 », nous confiait Sayakane Sisouvong, directeur général du département de l’Asean au ministère des Affaires étrangères. « À présent, les relations ont changé ; nous sommes des partenaires égaux avec les mêmes droits. La Thaïlande ne peut plus se considérer comme le ″grand frère″. Nous nous devons maintenant un respect mutuel22 ». Ces propos traduisent assez clairement l’une des raisons pour lesquelles le Laos est devenu membre de l’Asean. On est là dans les registres néo-institutionnaliste et réaliste : la recherche d’une structure de coopération pour pallier les faiblesses inhérentes, et la poursuite d’une stratégie de sécurité nationale menacée par des contentieux historiques. Comme l’observa Michael Leifer, l’un des plus fervents partisans du courant réaliste en Asie du Sud-Est, à propos de l’Asean, « il est probable que certains partenaires sur la voie de la réconciliation demeureront des ennemis potentiels23 ».

  • 24 L’arrivée au pouvoir de Chatichai Choonhavan en 1988, premier membre élu du Parlement à devenir Pr (...)

26Cependant, les risques d’un nouveau conflit armé d’une violence égale à celui qui opposa les armées laotienne et thaïlandaise dans des zones limitrophes à la fin des années 1980 semblent à présent beaucoup moins élevés. Même si elles ne sont pas exemptes de tensions épisodiques, les relations entre les deux nations ont évolué et ne sont plus empoisonnées par les affrontements idéologiques de la guerre froide. La possibilité d’un recours à la force pour régler les contentieux s’est éloignée. La politique étrangère de la Thaïlande vis-à-vis des États de l’ex-Indochine française en général, et du Laos en particulier, a depuis été réorientée : la priorité est à la croissance économique et les échanges comme les investissements s’accommodent mal de la guerre. La démocratisation du système politique thaïlandais depuis une dizaine d’années a également pu influencer indirectement les relations extérieures du pays en privilégiant davantage le dialogue24.

  • 25 Mongkhol Sasorith, conseiller juridique, département des traités et des affaires juridiques, minis (...)

27Un climat international apaisé, plus sans doute que l’adhésion du Laos à l’Asean, a logiquement contribué à la reprise du dialogue entre les deux pays. Un comité mixte pour la démarcation des frontières fut créé dès 1996 (le Laos n’intègre l’Asean que l’année suivante). Aujourd’hui 76 % de la frontière terrestre lao-thaïlandaise, longue de 735 km, sont officiellement délimités. Mais des cas litigieux demeurent et les travaux de délimitation des frontières fluviales séparant les deux pays sur 1 100 km, plus ardus, commencent à peine25. Le chemin à parcourir avant que le Laos et la Thaïlande ne parviennent à fixer juridiquement leur frontière commune reste donc encore long.

La perspective constructiviste : l’Asean, une « communauté de sécurité émergente » ?

28Si un affrontement militaire avec la Thaïlande ne semble guère à l’ordre du jour, c’est une possibilité qui demeure ancrée dans l’esprit des dirigeants laotiens. Ce n’est d’ailleurs pas tant la réalité des menaces qui commande leur défiance que la rémanence de siècles de conflits. L’aspect subjectif dans les relations internationales n’est pris en compte ni dans les théories néo-institutionnalistes (bien qu’elles le sous-entendent : en simplifiant, la coopération amène la confiance) ni, bien sûr, dans les approches réalistes où l’État est un « monstre froid ».

  • 26 Amitav Acharya, 2000, p. 3-4.

Le principe constructiviste
Le constructivisme se différencie des autres théories des relations internationales par le fait qu’il prend en compte l’importance de la culture, des idées, des doctrines et de l’histoire. Les États, ou plutôt leurs leaders, demeurent les acteurs centraux de la politique internationale. Mais les normes, les valeurs, les identités historiquement construites, les perceptions peuvent également définir et influencer leurs politiques. Amitav Acharya, l’un des chefs de file de ce courant, rappelle les trois principes fondamentaux qui fondent, selon lui, les relations entre États : (1) les politiques internationales, et en particulier les luttes pour la puissance politique et militaire, sont socialement construites ; elles ne sont pas une donnée inhérente aux relations internationales comme le considèrent les réalistes. « L’habitude d’éviter la guerre » provient davantage des interactions, de la socialisation, de l’application des normes entre les États que de la présence de forces extérieures (autrement dit, l’équilibre des grandes puissances) ; (2) les normes ne régulent pas seulement le comportement des États (théorie néo-institutionnaliste), mais redéfinissent également les intérêts de ces États et forgent même leur identité. Les normes remplissent donc un rôle essentiel dans le processus de socialisation à la base du comportement pacifique des États ; (3) si les facteurs matériels demeurent importants (capacités militaires, économiques, technologiques, etc.), les facteurs subjectifs occupent une place primordiale dans les relations internationales et la conduite des politiques étrangères26.

  • 27 Karl Wolfgang Deutsch (éd.), Political Community and the North Atlantic Area; International Organi (...)
  • 28 Amitav Acharya, 2000, p. 1.

29À partir de la fin des années 1980, le concept de « communauté de sécurité » [security community] gagne en popularité pour définir la mission et l’essence de l’Asean. Élaboré à la fin des années 1950 par Karl Deutsch, le concept est fondé sur l’idée qu’une communauté s’établit « sur la conviction de l’individu et du groupe qu’ils sont arrivés à un accord sur un point au moins, à savoir que les problèmes sociaux communs doivent et peuvent être résolus par des mécanismes de changements pacifiques27 ». Transposé aux relations internationales, le concept de « communauté de sécurité » rassemble un groupe d’États qui, grâce à une tradition d’échanges, d’interactions et de mécanismes de socialisation, parvient à éliminer l’usage de la force comme mode de règlement des conflits opposant les membres du groupe28. Ce concept prend donc à revers les théories réalistes et néo-réalistes qui présentent les relations internationales comme intrinsèquement opportunistes et la guerre comme moyen de résolution des conflits entre des nations « égoïstes ». De fait, l’Asean est bien une communauté fondée sur une « Asean way », soit un système fondé sur le compromis et le consensus, une certaine souplesse et le rejet des obligations légales contraignantes. L’organisation peut également se définir par le principe de non-ingérence, l’abandon du recours à la force, l’autonomie politique régionale et l’absence de défense collective.

30Durant les périodes de conflit et d’affrontement opposant des nations plus puissantes, le Laos s’est toujours retrouvé contraint de rallier un camp, faute de quoi il risquait de perdre son indépendance. À l’inverse, les règles et les valeurs d’une communauté de sécurité lui garantiraient l’autonomie en matière de politique intérieure comme de politique étrangère. Les lignes directrices de la politique étrangère du Laos énoncées par le président, Khamtay Siphandone, lors du VIIe congrès du Parti populaire révolutionnaire lao en mars 2001, reflétaient très sensiblement cette aspiration :

  • 29 « Political Report, Presented by Comrade Khamtay Siphandone, President of the Central Committee of (...)

« La politique étrangère et le domaine des relations internationales jouent un rôle stratégique dans la création d’un environnement favorable aux travaux de rénovation […] et la garantie du rôle de la République démocratique populaire lao sur la scène internationale. Par conséquent, nous devons saisir et mettre à profit les opportunités, élever les responsabilités en politique étrangère et dans les relations internationales, en adhérant de façon constante à une politique étrangère de paix, d’indépendance, d’amitié et de coopération sur la base d’un respect mutuel pour la liberté et la souveraineté, la non-ingérence dans les affaires de chacun, l’égalité et les bénéfices réciproques. Notre politique dans le domaine de la diplomatie doit être poursuivie de manière harmonieuse et sans heurts, selon nos principes stratégiques et tactiques. Nous soutenons la résolution des différends et des conflits par des moyens pacifiques. Nous n’approuvons pas le recours aux forces armées, ni la menace du recours à la force armée. Nous sommes fermement opposés à l’utilisation de prétextes divers pour intervenir dans les affaires intérieures ou pour attaquer d’autres pays29 ».

31Peut-être l’Asean représente-t-elle l’opportunité pour le Laos de pouvoir, enfin, mener une politique internationale neutraliste. On le voit, l’Asean et le Laos s’inscrivent dans une « communauté de sécurité » en cela qu’ils partagent des valeurs identiques, tels que le respect du principe de non-ingérence, le rejet du recours à la force et le désir d’autonomie d’action grâce et au sein d’une communauté. L’approche constructiviste rend, de ce fait, plus intelligibles le désir et les efforts du pays pour s’intégrer pleinement à l’Asean. Toute théorie a cependant ses limites s’agissant de décrire une réalité complexe.

  • 30 Amitav Acharya, 2000.

32D’abord, l’Asean n’est pas véritablement une communauté de sécurité ; ou plus exactement, selon les termes d’Amitav Acharya, elle ne serait encore qu’une « communauté de sécurité naissante » [nascent security community30]. Car les normes et les valeurs qu’elle défend ne sont pas toujours appliquées – nous y reviendrons.

33Ensuite, si le Laos a de bonnes relations avec l’Asean dans son ensemble, ses rapports avec certains de ses membres – en particulier la Thaïlande –, sont ponctués de tensions récurrentes. Les « valeurs partagées » demeurent relatives selon l’histoire, la culture et les politiques nationales de chacun.

34Enfin, une politique étrangère « de paix, d’indépendance, d’amitié et de coopération » n’exclut pas une vision hiérarchique et réaliste des relations internationales. Dans son discours prononcé lors du VIIe congrès du Parti populaire révolutionnaire lao, Khamtay Siphandone proposait d’ordonner les relations du Laos avec ses partenaires extérieurs dans un ordre de priorité strictement défini :

  1. Renforcer et accroître les relations et la coopération avec « les pays socialistes amis stratégiques », en particulier « promouvoir la tradition de solidarité spéciale et de coopération dans tous les domaines avec la république socialiste du Viêt Nam », et développer une « coopération dans tous les domaines avec la république démocratique populaire de Chine ».
  2. Entretenir de « bonnes relations et une coopération fructueuse avec les pays voisins », grâce à une participation « active » à l’Asean.
  3. « Raviver et élargir les relations avec la Russie et les États de l’ex-Union soviétique ».
  4. « Accroître la coopération avec les pays développés industrialisés dans les domaines économiques, commerciaux, des investissements, culturels, scientifiques et technologiques, et autres ».
  5. « La poursuite de la solidarité et de la coopération avec les pays non-alignés et les pays en voie de développement », avec une participation « appropriée » aux activités des agences spécialisées des Nations unies et de l’Agence de la francophonie, ainsi que des autres institutions financières et des organisations internationales31 ».

35On le voit, les partenariats stratégiques, avec le Viêt Nam en tête suivi de la Chine, occupent toujours une place prépondérante dans la politique étrangère du Laos. Toutefois, seul fait véritablement marquant, les pays voisins et l’Asean ont supplanté la Russie, autrefois acteur central en Asie du Sud-Est. En outre, une vision plus pragmatique des relations internationales semble s’affirmer : le soutien et la coopération avec les pays développés, dont la grande majorité est occidentale, devance la solidarité avec les pays en voie de développement.

4 - Un élargissement problématique

Une association à deux vitesses

  • 32 Jürgen Rüland, 2000, p. 436.

36Si l’élargissement de l’Asean ouvre l’accès à de nouveaux marchés et à des ressources naturelles diversifiées et abondantes – de même qu’il offre l’opportunité aux nouveaux membres de poursuivre leur libéralisation économique –, cette expansion a aussi fortement accentué les disparités socio-économiques au sein de l’association. À la suite de l’intégration des pays de l’ex-Indochine française et de la Birmanie, l’écart entre les économies les plus riches et les plus pauvres de l’Asean fut ainsi multiplié par cinq32. L’amplitude des inégalités socio-économiques a en fait créé de facto une association à deux vitesses. Le groupe des quatre nouveaux membres fait l’objet d’un traitement spécifique. Un délai leur a été accordé pour leur adhésion à l’Afta, la zone de libre-échange économique. Il est différé à 2006 pour le Viêt Nam, à 2008 pour le Laos et la Birmanie et à 2010 pour le Cambodge.

  • 33 Un diplomate de l’Asean observa même, suite à la trente-quatrième réunion interministérielle des m (...)
  • 34 « Vietnam News Agency », 23 juillet 2001, in BBC Worldwide Asia Pacific-Political, 24 juillet 2001

37Les déclarations et les initiatives pour combler cet écart de développement se succèdent depuis 1997 et tendent à montrer que l’organisation est consciente que sans un meilleur équilibrage socio-économique entre les dix pays membres, l’intégration régionale économique de l’Asean risque de trouver rapidement ses limites. On a même pu entendre que la persistance de ces inégalités pourrait provoquer la désagrégation de l’organisation33. L’urgence de la tâche semble transparaître dans l’inquiétude exprimée lors de la 34e réunion interministérielle des ministres des Affaires étrangères tenue à Hanoi en juillet 2001 sur les « effets négatifs de la globalisation » qui, en l’absence de « mesures efficaces », accroîtraient « l’écart de développement entre les nations et les régions ». En conséquence, d’après le texte de la déclaration, « des efforts et ressources » seront consentis « pour promouvoir le développement des plus récents pays membres de l’Asean (Cambodge, Laos, Birmanie et Viêt Nam), en priorité dans les secteurs des infrastructures, du développement des ressources humaines, des technologies d’information et de communication34 ».

38Ces déclarations de bonnes intentions se heurtent cependant à de sérieux obstacles. Si l’« Asean-6 » est prête à fournir une assistance technique et à accorder des tarifs d’importation préférentiels à ses nouveaux partenaires, une stratégie plus systématique et un investissement financier de plus grande envergure ne sont pas (encore) à l’ordre du jour. L’organisation ne possède pas, par exemple, de mécanisme de rééquilibrage structurel régional, à l’instar des fonds structurels européens. La proposition faite par l’ancien secrétaire général de l’Asean, Ajit Singh, vers la fin de son mandat, de créer un fonds spécial de développement à l’intention des nouveaux États membres semble s’être perdue dans la tourmente de la crise financière et économique de 1997. En outre, cette dernière a rendu encore plus élusive le projet de coordination des politiques économiques nationales, condition pourtant essentielle à la réussite de l’intégration régionale économique des pays de l’« Asean-10 ».

  • 35 Pour protéger son industrie automobile, la Malaisie maintient des barrières tarifaires élevées. De (...)
  • 36 Amitav Acharya, « An Opportunity Not to be Squandered », in The Straits Times, 12 novembre 2002. L (...)

39Aussi est-il sans doute également prématuré de parler de zone de libre-échange et d’un « Asean-6 » comme front économique collectif. Car si l’Afta apparaît progressivement comme une réalité tangible pour le commerce intra-Asean entre les six membres fondateurs (avec des taxes d’importation, aujourd’hui de 5 %, qui seraient supprimées sur la majorité des produits manufacturés), les exceptions au régime tarifaire minimal et autres mesures protectionnistes sont toujours inscrites dans l’agenda économique des gouvernements35. En outre, face à la lenteur des progrès, certains pays membres préfèrent poursuivre des négociations bilatérales au détriment du multilatéralisme, ce qui réduit naturellement la crédibilité de l’organisation régionale dans l’arène économique internationale. En 2002, les discussions entre l’Asean, d’une part, et la Chine, le Japon et l’Inde, d’autre part, qui se sont conclues par des accords commerciaux et d’investissements entre l’organisation et les deux premiers pays, semblent néanmoins montrer que l’organisation demeure, malgré sa fragilité économique et sa fébrilité politique, un partenaire économique crédible36.

Sommets « indochinois »

  • 37 Ce « développement triangulaire » (termes du communiqué de presse délivré à la fin du deuxième som (...)
  • 38 Margot Cohen, « Reality Bites. Asean Says its More-Developed Members Must Help the Others. A Low-C (...)

40Dans ce contexte, l’initiative des États de l’ex-Indochine française en 1999 n’est pas si surprenante. Le fameux « développement triangulaire » énoncé par le Premier ministre vietnamien, Phan Van Kai, durant la première réunion tripartite entre le Cambodge, le Laos et le Viêt Nam en octobre 1999 à Vientiane, servirait ainsi de moteur économique aux trois pays afin de permettre à ces derniers de rattraper leurs retards économique et technologique vis-à-vis des fondateurs de l’Asean37. Les trois nouveaux venus ne cachent pas leur impatience quant à la lenteur de leur intégration économique au sein de l’Asean38. Mais lorsque les Premiers ministres cambodgien, laotien et vietnamien se réunirent pour la première fois à Vientiane, plus de neuf ans après leur dernière rencontre tripartite, d’aucuns s’interrogèrent sur le sens de ce sommet informel organisé à peine un mois avant celui de l’Asean à Manille. Des soupçons furent même exprimés parmi les cadres de l’Asean quant à la possibilité d’une formation d’un « bloc indochinois » au sein de l’organisation régionale.

  • 39 Les ministres des Affaires étrangères laotien et cambodgien, Somsavat Lengsavad et Hor Nam Hong, s (...)
  • 40 Un diplomate étranger, basé au Laos depuis plusieurs années, nous confiait récemment que dans un p (...)

41Près de dix ans après le retrait des troupes vietnamiennes du Cambodge, les réflexes datant de la guerre froide restent donc tenaces. Mais si les craintes de voir resurgir le spectre d’un bloc indochinois paraissent exagérées compte tenu de l’interdépendance socioéconomique croissante entre les États et des affirmations répétées des autorités, en particulier laotiennes et cambodgiennes, de leurs engagements régionaux39. Il n’en demeure pas moins que les dirigeants de ces trois pays partagent une vision similaire des enjeux et des risques d’une intégration au sein d’un espace régional plus large40.

Le défi de la démocratisation pour l’Asean

  • 41 « Voice of Vietnam », 26 janvier 2002, in BBC Monitoring International Reports, 29 janvier 2002.

42En vérité, compte tenu du faible poids de leurs économies respectives, c’est moins la coopération économique que des facteurs politiques et stratégiques qui expliquent la reprise de ces « sommets indochinois ». C’est donc sans grande surprise qu’en 2002, au cours du deuxième sommet informel, les Premiers ministres insistèrent sur « l’importance et la nécessité de renforcer l’amitié et la solidarité traditionnelles entre les peuples des trois nations, [car ce sont] des facteurs importants pour le maintien de la stabilité et la promotion du développement dans chaque pays41 ». Cette démonstration verbale de solidarité n’est sans doute pas étrangère aux menaces d’ingérence dans les affaires intérieures des membres de l’Asean, un principe sacro-saint de l’organisation remis en cause en 1998 à l’initiative de la Thaïlande. Son ministre des Affaires étrangères, Surin Pitsuwan, proposa en effet que les membres de l’Asean soient autorisés à discuter publiquement des affaires intérieures des uns et des autres si celles-ci avaient un impact hors de leurs frontières nationales. Seules les Philippines appuyèrent cette initiative, proposée au cours de la 31e réunion interministérielle de l’Asean à Manille, et qui fut plus tard qualifiée d’« engagement flexible ». La proposition fut rejetée. Néanmoins, le simple fait qu’une critique du principe de non-ingérence soit débattue au sommet de l’organisation est apparu comme un fait remarquable.

  • 42 Entretien avec Surin Pitsuwan, Bangkok, 1er avril 2002, Vatthana Pholsena.
  • 43 « Does ASEAN really Care about its People’s Pain? », in Jakarta Post, 6 septembre 2002.
  • 44 Des organisations telles que l’Institut des études stratégiques et internationales (IESI) à Manill (...)
  • 45 « More Popular Involvement Needed for Asean », in Jakarta Post, 31 août 2002.
  • 46 Voir « Asean Vision 2020 », http://www.aseansec.org/11643. htm (consulté en mai 2004).

43La proposition de Surin Pitsuwan reflétait une volonté de réforme qui aurait sans doute permis de redynamiser l’organisation, dont la crédibilité avait été fortement ébranlée par la crise économique de 1997. Mais cette initiative ne fut pas seulement la conséquence d’événements circonstanciels ; elle traduisait également un désir politique : la recherche d’une identité commune, au-delà du partage minimal et non-contraignant de valeurs économiques et de la diversité si caractéristique de l’Asie du Sud-Est42. Une nouvelle ligne « générationnelle » semble ainsi vouloir proposer une application moins étroite de « la manière Asean de faire » [la fameuse « Asean Way43 »]. Parallèlement, des voix s’élèvent depuis plusieurs années au sein d’organisations non gouvernementales et de think tanks, principalement basés dans trois des pays membres (la Thaïlande, les Philippines et l’Indonésie), qui réclament de l’organisation une approche moins élitiste, une plus grande ouverture auprès de la société civile et une meilleure écoute des besoins de la population44. En bref, l’Asean fait face à une demande grandissante de démocratisation dans certains pays, mais celle-ci devra probablement rester sans réponse significative à moyen et long terme au niveau régional. Malgré tout, même parmi les dirigeants du « club des anciens », l’idée semble (lentement) progresser ; le secrétaire sortant de l’Asean, Rodolfo Severino, dans l’un de ses derniers entretiens, appella les dirigeants de l’Asean à encourager une plus grande participation de la population, car, selon ses propres termes, « sans cela, [ils n’obtiendront] aucun soutien dans le combat collectif pour des causes communes45 ». Mais pour l’heure, la « communauté de sociétés compatissantes » [community of caring societies] et les « sociétés ouvertes de l’Asean » au sein desquelles se développerait une « société civile renforcée » (auxquelles l’« Asean Vision 2020 » adoptée à Kuala Lumpur en décembre 1997 faisait référence) doivent encore être traduites dans la réalité quotidienne de la majorité des pays membres46.

La Chine incontournable

44La fin de la guerre froide et le démantèlement de l’Union soviétique ont bouleversé l’échiquier géopolitique mondial et régional. L’impératif de modernisation et de développement économique ont également renforcé la conviction des dirigeants chinois qu’il convenait de réorienter la politique étrangère sur des bases plus conciliantes. C’est en fait un événement dramatique qui encouragea la Chine à normaliser ses relations avec ses voisins. Les critiques des nations occidentales à la suite du massacre de la place Tiananmen en 1989 l’ont conduite à développer l’argument, repris et/ou développé par d’autres pays du sud-est asiatique, qui consiste à opposer à « la domination idéologique de l’Occident », « l’identité et les valeurs asiatiques ». Les années 1990 verront la Chine poursuivre une « politique de bon voisinage » [« policy of good neighbourliness »] caractérisée par une conduite accommodante et retenue envers les pays de la région. L’intérêt et l’influence croissants de la Chine vis-à-vis de ses voisins du sud-ouest, c’est-à-dire les anciens États de l’Indochine française et la Birmanie, sont non seulement à comprendre dans ce nouveau contexte géopolitique, mais aussi au travers de facteurs plus locaux.

  • 47 Le projet de construction d’une autoroute prévue vers 2006, reliant le sud de la Chine et le nord (...)

45Le Viêt Nam, le Laos et la Birmanie partagent une frontière commune longue de 4 060 km avec la province chinoise du Yunnan (sud-ouest de la Chine). Difficile d’accès à partir de l’intérieur du pays et longtemps négligée par les autorités, celle-ci compte parmi les provinces les plus pauvres du pays. Mais les échanges commerciaux et les investissements bilatéraux sont en rapide croissance dans les zones frontalières des quatre pays. Ils sont facilités dans certains cas par des origines ethniques et culturelles communes et ouvrent un front de coopération entre les nouveaux membres de l’Asean et leur grand voisin du nord47.

46Directement liée à cette configuration géographique, la stabilité des frontières inter-étatiques constitue également une priorité aux yeux des autorités chinoises. Un environnement pacifique et exempt d’ennemis sur son flanc sud lui évite des dépenses militaires coûteuses et des tensions diplomatiques guère propices aux échanges économiques. Cependant, la Chine et ses quatre voisins du sud doivent aussi faire face à des phénomènes transnationaux au potentiel déstabilisateur croissant (trafics de drogue, réseaux de prostitution et d’immigration illégale et autres activités de contrebande) qui défient les frontières et l’autorité étatique.

  • 48 En 1999, le Cambodge reçut un prêt chinois sans intérêts de plus de 220 millions de dollars.
  • 49 Récemment encore, le Laos rejetait les accusations du rapport annuel du Département d’État américa (...)

47Même si le Cambodge, le Viêt Nam et le Laos nourrissent des appréhensions vis-à-vis d’une domination de la Chine, ils ne peuvent l’ignorer, d’autant que face à un environnement économique international imprévisible, l’aide chinoise ne fait jamais défaut48. En plus des considérations économiques et stratégiques, le facteur politique et idéologique apparaît également crucial. Le Laos, le Cambodge et le Viêt Nam (ainsi que la Birmanie) ont trouvé en la Chine un allié de poids face aux critiques occidentales de plus en nombreuses envers leur régime politique en général et leurs dirigeants en particulier. Tous s’opposent aux pressions internationales sur les questions des droits de l’homme et des libertés religieuses49. En outre, Vientiane et Hanoi ne partagent pas seulement avec Pékin les mêmes impératifs de survie politique, mais suivent aussi attentivement le modèle de développement chinois, c’est-à-dire celui d’une libéralisation économique sous le contrôle du parti communiste.

  • 50 Sukh Deo Muni, China’s Strategic Engagement with the New Asean : An Exploratory Study of China’s P (...)
  • 51 Voir The Strait Times, 31 janvier, 4 et 5 février 2003 ; The Nation, 8 février 2003.

48La Chine leur sert en quelque sorte de bouclier face aux pays occidentaux et aux organisations non gouvernementales qui leur réclament des progrès dans le domaine des Droits de l’homme et la démocratisation de leur système politique. C’est un appui mutuel : le Viêt Nam, le Laos et le Cambodge défendent la politique d’une seule Chine [« one China policy »], si chère à leur grand voisin, et manifestent régulièrement leur soutien lorsque la Chine se retrouve sous pression occidentale pour cause d’infractions aux valeurs démocratiques. Il raffermit en tout cas chez les uns et chez les autres un sentiment de solidarité et de sécurité systémique et idéologique qui avait disparu avec la désintégration de l’Union soviétique50. L’Asean, quant à elle, est incapable de leur offrir de meilleures garanties de stabilité et de sécurité politique. Pour ne donner qu’un exemple, en janvier 2003, les violentes manifestations anti-thaïlandaises à Phnom Penh, qui virent la destruction de plusieurs commerces et de l’ambassade de Thaïlande, provoquant l’évacuation de l’ensemble des ressortissants thaïlandais, illustrent l’absence de capacité de réaction de l’Asean face à des événements imprévisibles et politiquement sensibles, même (ou, peut-être, surtout) lorsque ceux-ci se déroulent dans un pays membre. Le principe de non-ingérence fut suivi à la lettre et l’organisation fut remarquable par son silence et son immobilisme. De fait, seule la Chine intervint en appelant à l’apaisement et au retour au dialogue51. Une intégration régionale économique qui tarde à donner des résultats concrets, des positions discordantes sur le plan politique (le fameux « engagement flexible » ou les débats sur une intervention de l’Asean au Timor oriental) et les pressions de la société civile dans certains pays, incitent les nouveaux membres à rester sur leurs gardes tout en profitant de l’ouverture régionale et internationale qu’offre l’organisation.

Une politique multilatérale associée à une diplomatie bilatérale

  • 52 « Political Report, Presented by Comrade Khamtay Siphandone, President of the Central Committee of (...)

49À l’aube du XXIe siècle, le Laos mène aussi une politique étrangère multilatérale, que ce soit avec les nations industrialisées (au premier rang desquelles le Japon, la Suède, la France et l’Australie), les institutions internationales multilatérales (Banque asiatique de développement, Fonds monétaire international, Banque mondiale) ou les pays de l’Asean, ce qui n’est pas la moindre des performances pour un « petit » État qui, bien qu’entouré de si grands voisins, a déjà survécu à trente ans de guerre. Les lignes directrices de la politique étrangère du Laos, énoncées lors du VIIe congrès du Parti populaire révolutionnaire lao en mars 2001, réaffirment la volonté des dirigeants de mener une approche diversifiée et « amicale » de la politique internationale, et ce, en poursuivant une « politique étrangère de paix, d’indépendance, d’amitié et de coopération sur la base d’un respect mutuel pour la liberté et la souveraineté, la non-ingérence dans les affaires de chacun, l’égalité et les bénéfices réciproques52 ».

50On le voit, le Laos est soucieux de préserver ses prérogatives. Les gouvernements des trois pays de l’ex-Indochine française ont un sens aigu de ce qui est bon pour la survie de leurs régimes. C’est donc strictement dans ce sens qu’il faut comprendre la reprise de ces fameux sommets tripartites, et non pas comme une improbable résurrection d’un projet indochinois. Il est d’ailleurs utile de rappeler ici que l’idée de ces réunions fut proposée initialement par Hun Sen dès 1995. Une association, même si celle-ci est plus symbolique que substantielle, entre partenaires partageant le même agenda politique, sert à consolider un réseau d’alliances contre un environnement extérieur perçu comme imprévisible et discordant ; d’autant que les trois États, en particulier le Laos et le Cambodge, demeurent très dépendants de l’aide internationale. En bref, en ce début de troisième millénaire, la vision politique et stratégique de l’ex-Indochine française, puis soviétique et vietnamienne, n’est plus appropriée pour définir les relations entre le Viêt Nam, le Laos et le Cambodge. Chacun poursuit une politique étrangère multilatérale associée à une diplomatie bilatérale dont les priorités sont plus que jamais la poursuite du développement économique et le maintien du statu quo politique, surtout le Viêt Nam et le Laos. Désormais, la persistance de la « relation spéciale » entre ces deux pays doit se lire autrement.

Notes

1 Voir à ce propos Stéphane Dovert et Benoît de Tréglodé (éds), Viêt Nam contemporain, Irasec-Les Indes savantes, Bangkok-Paris, 2004, XXXII-570 p.

2 Ramses Amer, « Conflict Management and Constructive Engagement in ASEAN’s Expansion », in Third World Quaterly, vol. 20, no 5, 1999, p. 1 041.

3 Herman Joseph S. Kraft, « ASEAN and intra-ASEAN Relations : Weathering the Storm? », in Pacific Review, vol. 13, no 3, automne 2000, p. 453.

4 Herman Joseph S. Kraft, 2000, p. 455.

5 Strait Times, 25 juin 1991.

6 Amitav Acharya, Constructing a Security Community in Southeast Asia: ASEAN and the Problem of Regional Order, Routledge, New York, 2000, p. 102.

7 Amitav Acharya, 2000, p. 195.

8 Jürgen Rüland, « ASEAN and the Asian Crisis: Theoretical Implications and Practical Consequences for Southeast Asian Regionalism », in The Pacific Review, vol. 13, no 3, 2000, p. 421-451.

9 Nguyen Vu Teng, « Vietnam-ASEAN Co-operation after the Cold War and the Continued Search for a Theoretical Framework », in Contemporary Southeast Asia, vol. 24, no 1, avril 2002, p. 106-120.

10 D’après Grant Evans, anthropologue et expert de longue date des affaires du pays, les responsables laotiens, grâce à leur participation à l’organisation, font en outre l’apprentissage du langage sophistiqué de la diplomatie internationale qui leur permet de mieux répondre aux critiques des pays occidentaux sur des sujets sensibles tels que la démocratisation ou les droits de l’homme. In « ASEAN Helping Laos Learn the Diplomatic Game », in Agence France Presse, 9 février 2003.

11 Le gouvernement laotien démontra sa capacité d’organiser des réunions internationales en accueillant le sommet Union européenne-Asean en 2000 à Vientiane.

12 D’après cette théorie, les relations entre États ne peuvent se résumer aux seuls échanges diplomatico-stratégiques. À côté des liens politiques, centrés sur la puissance et la sécurité, se profilent les interactions économiques, sociales et culturelles pour lesquelles la puissance politique n’est plus l’élément central. Une distinction nette apparaît entre les relations internationales, stricto sensu, et les relations transnationales, qui regroupent l’ensemble des rapports internationaux où l’un des acteurs au moins n’est pas un agent étatique.

13 Jean-Jacques Roche, Théorie des relations internationales, Montchrestien, coll. Clefs/Politiques, Paris, 2001, p. 86.

14 Sayakane Sisouvong, directeur du département de l’Asean au ministère laotien des Affaires étrangères, Vientiane, mars 2002, entretien de Vatthana Pholsena.

15 Grant Evans et Kelvin Rowley, 1990, p. 271.

16 Kusuma Snitwongse, « Thai Foreign Policy in the Global Age : Principle or Profit ? », in Contemporary Southeast Asia, vol. 23, no 2, 2001, p. 194.

17 Somsavat Lengsavad, ministre laotien des Affaires étrangères, estimait alors que son pays aurait besoin dans les trois années à venir de plus de 300 personnes expertes en langue anglaise. Voir Far Eastern Economic Review, 23 janvier 1997.

18 Sophie Boisseau du Rocher, L’Asean et la Construction régionale en Asie du Sud-Est, L’Harmattan, coll. Logiques politiques, Paris, 1998, p. 296.

19 Jürgen Rüland, 2000, p. 443.

20 Michael Leifer, « Indochina and ASEAN : Seeking a New Balance », in Contemporary Southeast Asia, vol. 15, no 3, 1993, p. 273.

21 Far Eastern Economic Review, 23 janvier 1997.

22 Vientiane, 28 mars 2002, entretien de Vatthana Pholsena.

23 Michael Leifer, ASEAN and the Security of Southeast Asia, Routledge, Londres, 1989, p. 146.

24 L’arrivée au pouvoir de Chatichai Choonhavan en 1988, premier membre élu du Parlement à devenir Premier ministre, consacra véritablement la place des partis et des civils dans le paysage politique thaïlandais, d’autant plus que la transition se fit sans heurts. Le général Prem Tinsulanonda, qui dirigeait le pays depuis 1980, décida de ne pas renouveler son mandat malgré les pressantes demandes des militaires, mais aussi de civils. Ce passage de témoin fut hautement symbolique : Chatichai Choonhavan avait pris la tête du pays sans le soutien de l’armée. De même, les mécanismes constitutionnels de transmission du pouvoir à la suite des élections avaient parfaitement fonctionné.

25 Mongkhol Sasorith, conseiller juridique, département des traités et des affaires juridiques, ministère laotien des Affaires étrangères, Vientiane, 4 avril 2002, entretien de Vatthana Pholsena.

26 Amitav Acharya, 2000, p. 3-4.

27 Karl Wolfgang Deutsch (éd.), Political Community and the North Atlantic Area; International Organization in the Light of Historical Experience, Greenwood Press, New York, 1969, p. 5.

28 Amitav Acharya, 2000, p. 1.

29 « Political Report, Presented by Comrade Khamtay Siphandone, President of the Central Committee of The Lao People’s Revolutionary Party, to the Seventh Congress of the Lao People’s Revolutionary Party », Vientiane, 12 mars 2001, traduction du Vientiane Times, communication personnelle, p. 22 (29 p.).

30 Amitav Acharya, 2000.

31 « Political Report, Presented by Comrade Khamtay Siphandone, President of the Central Committee of The Lao People’s Revolutionary Party, to the Seventh Congress of the Lao People’s Revolutionary Party », Vientiane, 12 mars 2001, traduction du Vientiane Times, communication personnelle, p. 22-23.

32 Jürgen Rüland, 2000, p. 436.

33 Un diplomate de l’Asean observa même, suite à la trente-quatrième réunion interministérielle des ministres des Affaires étrangères, qu’« apparemment, l’Asean, pour la première fois [reconnaissait] qu’elle [était] à la limite de la désintégration si cette grande disparité entre ses membres persistait » (The Nation, 23 juillet 2001).

34 « Vietnam News Agency », 23 juillet 2001, in BBC Worldwide Asia Pacific-Political, 24 juillet 2001.

35 Pour protéger son industrie automobile, la Malaisie maintient des barrières tarifaires élevées. De même, les Philippines ont récemment refusé de baisser leurs tarifs sur les produits pétrochimiques. Voir « Every Man for Himself », in The Economist, 2 novembre 2002.

36 Amitav Acharya, « An Opportunity Not to be Squandered », in The Straits Times, 12 novembre 2002. L’auteur évoque trois raisons pour lesquelles l’Asean reste un partenaire crédible pour les puissances de la région (Chine, Japon, Inde) : des intérêts économiques en commun, la crédibilité (même fortement affaiblie) de l’Asean en tant qu’acteur régional, et les dangers du terrorisme international, qui poussent tous les pays de la région, y compris l’Inde, à organiser un front collectif de sécurité.

37 Ce « développement triangulaire » (termes du communiqué de presse délivré à la fin du deuxième sommet informel en 2001), permettrait aux trois pays de s’acheminer vers le statut « idéal » de « trois nations avec une position commune » (« Voice of Vietnam », 26 janvier 2002, in BBC Monitoring International Reports, 29 janvier 2002).

38 Margot Cohen, « Reality Bites. Asean Says its More-Developed Members Must Help the Others. A Low-Cost, Basic Approach is Best », in Far Eastern Economic Review, 16 août 2001, p. 28.

39 Les ministres des Affaires étrangères laotien et cambodgien, Somsavat Lengsavad et Hor Nam Hong, s’empressèrent de rassurer leurs collègues en insistant sur le point suivant : au cours de cette réunion, les thèmes de discussion « purement locaux » n’avaient aucun lien avec ceux propres à l’organisation régionale ; ces sommets informels n’avaient pas pour but de constituer un groupe de pression au sein de l’Asean (Kyodo News Service, 20 octobre 1999).

40 Un diplomate étranger, basé au Laos depuis plusieurs années, nous confiait récemment que dans un premier temps, les dirigeants laotiens n’étaient pas tellement pressés de rejoindre l’organisation. Mais une fois le Laos dans l’Asean, ils ont rapidement réalisé que si le pays n’accélérait pas son processus d’intégration économique, il risquait de rester à la traîne des autres membres.

41 « Voice of Vietnam », 26 janvier 2002, in BBC Monitoring International Reports, 29 janvier 2002.

42 Entretien avec Surin Pitsuwan, Bangkok, 1er avril 2002, Vatthana Pholsena.

43 « Does ASEAN really Care about its People’s Pain? », in Jakarta Post, 6 septembre 2002.

44 Des organisations telles que l’Institut des études stratégiques et internationales (IESI) à Manille ou le Centre des études internationales et stratégiques à Jakarta.

45 « More Popular Involvement Needed for Asean », in Jakarta Post, 31 août 2002.

46 Voir « Asean Vision 2020 », http://www.aseansec.org/11643. htm (consulté en mai 2004).

47 Le projet de construction d’une autoroute prévue vers 2006, reliant le sud de la Chine et le nord de la Thaïlande en traversant deux provinces du nord-ouest du Laos, renvoie par exemple à cette politique d’intégration économique.

48 En 1999, le Cambodge reçut un prêt chinois sans intérêts de plus de 220 millions de dollars.

49 Récemment encore, le Laos rejetait les accusations du rapport annuel du Département d’État américain, l’incriminant au sujet de politiques contraires aux principes fondamentaux de liberté et de pratiques religieuses. Voir Vientiane Times, 18 octobre 2002. Le quotidien de l’Armée populaire vietnamienne, The Quan Doi Nhan Dan, lança en novembre 2002 une attaque virulente contre les États-Unis en accusant « le gouvernement américain de jouer la carte des droits de l’homme pour mettre le feu, diviser et rompre la stabilité sociale ». Et celui-ci d’ajouter : « Toutes les activités qui profitent des questions religieuses et ethniques pour déclencher le séparatisme, rompre la stabilité politique, et saboter la grande unité de la nation vietnamienne sont dépassées et échoueront certainement », in AFP, 11 novembre 2002.

50 Sukh Deo Muni, China’s Strategic Engagement with the New Asean : An Exploratory Study of China’s Post-Cold War Political Strategic and Economic Relations with Myanmar, Laos, Cambodia and Vietnam, IDSS Monograph no 2, Institute of Defence and Strategic Studies, Singapour, 2002, p. 127.

51 Voir The Strait Times, 31 janvier, 4 et 5 février 2003 ; The Nation, 8 février 2003.

52 « Political Report, Presented by Comrade Khamtay Siphandone, President of the Central Committee of The Lao People’s Revolutionary Party, to the Seventh Congress of the Lao People’s Revolutionary Party », Vientiane, 12 mars 2001, traduction du Vientiane Times, communication personnelle, p. 22.

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