« Solutions » hors réseau et arrangements marchands : vers une nouvelle conception du service d’eau potable en Asie du Sud-Est ?
Off-grid “Solutions” and Market-Based Arrangements: Towards a New Conception of Drinking Water Services in Southeast Asia?
p. 59-78
Résumé
This article questions the standard centralized network (grid) model in the water sector, conceived to ensure universal access to potable water and disseminated in the Global South through international aid. In Southeast Asia, the prominence of off-grid decentralized systems raises questions about the validity of this ideal-type: Are we witnessing a paradigm shift or merely temporary solutions? The article first critically analyses how international frameworks (Sustainable Development Goals) have reshaped the definition of "improved" water services, thereby legitimizing alternative supply systems as off grid systems. It then explores the diversity of these solutions in Southeast Asian cities (water kiosks, ATMs, bottled water), highlighting the dominance of market-oriented arrangements alongside solutions based on collective governance (wells, etc.). Finally, it discusses how these decentralized systems are redefining the vision of a public water service by blurring the boundaries between public, private and collective principles. The conclusion advocates for an alternative governance model considering water as a common ensuring both the protection of water resources and equitable access.
Entrées d’index
Mots-clés : solutions off grid, services urbains d’eau, arrangements marchands, gouvernance de l’eau, communs, Asie du Sud-Est
Keywords : Off-grid solutions, urban water services, market-based solutions, water governance, commons, Southeast Asia
Texte intégral
1L’urgence climatique a aujourd’hui des manifestations exacerbées dans le domaine de l’eau (inondations, sécheresses), en lien avec des enjeux de santé. Ces manifestations sont particulièrement visibles dans les sociétés des Suds, notamment dans les contextes urbains. La croissance incontrôlée des villes va de pair avec des inégalités d’accès aux services essentiels (eau, électricité) malgré les dispositifs préconisés lors de conférences internationales tels que les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), les Objectifs du Développement Durable (ODD), etc. La pandémie de covid-19 a été un puissant révélateur de ces dysfonctionnements.
2La rapidité des transformations et l’amplitude des risques témoignent de l’urgence à concevoir non seulement des modes de gouvernance de l’eau innovants, mais aussi de nouveaux paradigmes pour penser le changement et la durabilité1 afin d’articuler justice sociale et écologique. Plusieurs logiques s’opposent dans les arènes politiques, académiques et au sein de la société civile, renvoyant à des valeurs et des conceptions différentes d’un service public d’eau. La littérature sur la diversité des arrangements marchands et des formes de contractualisation a longtemps dominé dans les recherches conduites sur ces enjeux, avec une prégnance des approches économiques et gestionnaires depuis les années 1990. Plus récemment, l’approche par les communs a connu un regain d’intérêt pour traiter des services d’eau, notamment dans les milieux de la recherche2 et chez certains acteurs de développement français (bailleurs tels que l’Agence Française de Développement et ONG comme le Gret) pour penser des alternatives. Mais quel est son impact sur les évolutions contemporaines des politiques d’accès à l’eau potable et des modalités de gouvernance dans les Suds, notamment en Asie du Sud-Est ? Dans bon nombre de ces pays (Indonésie, Thaïlande par exemple), les approches fondées sur les logiques marchandes dominent le secteur de l’eau potable, dans des contextes où les populations manquent de confiance vis-à-vis d’une eau fournie par les opérateurs publics, via un réseau centralisé.
3Le développement de solutions alternatives au réseau centralisé, qualifiées de off-grid, questionne ce modèle comme principe universel de fourniture d’eau potable afin d’assurer l’accès à l’eau potable pour tous, tout en préservant la ressource en eau. Cet article interroge donc la place de dispositifs off-grid qui semblent incarner la prégnance d’arrangements marchands face à des discours critiques qui prônent la recherche d’alternatives. L’Asie du Sud-Est offre des cas d’étude intéressants pour discuter ces enjeux, en analysant les visions sous-jacentes à la pluralité des dispositifs off-grid.
4Nous analysons, tout d’abord, la manière dont les agendas internationaux qui orientent les politiques de l’eau dans les Suds ont favorisé la diversification et la mise en visibilité de solutions alternatives à l’idéal-type du réseau centralisé. Nous décrivons ensuite la diversité des dispositifs socio-techniques et modes de gouvernance qui structurent le secteur. Nous discutons enfin la manière dont ces configurations marchandes questionnent une conception du service public fondé sur des principes d’équité, de durabilité et de co-construction des règles de gouvernance.
L’accès à « l’eau potable pour tous » : la formulation d’un problème public à l’échelle internationale
5La question de l’accès à l’eau potable pour tous a été mise à l’agenda des conférences internationales sur la lutte contre la pauvreté depuis de nombreuses années, avec un moment clé lors de la Décennie Internationale de l’Eau Potable et de l’Assainissement (DIEPA, 1981-1990), à l’initiative des Nations unies, dans le prolongement de la Conférence de Mar del Plata (Argentine, 1978). Le principe d’un droit d’accès universel à l’eau potable en quantité et en qualité suffisantes pour les besoins essentiels allait de pair avec le principe d’universalisation de l’accès via un réseau (grid) avec une gestion publique centralisée. Ceci représente un idéal-type, conçu dans les Nords et diffusé dans les Suds, notamment à la période coloniale puis via les politiques d’aide. Il est fondé sur les principes d’une eau à domicile pour tous (via le robinet), de continuité du service et d’équité (territoriale, tarifaire avec des systèmes de péréquation, etc.), et un contrôle de la qualité de la ressource. Il a longtemps représenté un « idéal infrastructurel moderne »3. Face aux coûts élevés des réformes et leur faible efficacité en termes de réduction des inégalités, l’échec de la DIEPA est entériné lors de la Conférence de New Delhi (1990).
6La diffusion d’un référentiel néolibéral à l’échelle internationale à partir des années 1990 a alors eu un impact sur la promotion de nouveaux modes de gouvernance. Un consensus se dégage au niveau des institutions internationales pour entériner une conception de l’eau comme bien économique lors de deux conférences clés : la Conférence sur l’eau et l’environnement de Dublin (janvier 1992) et la Conférence de Rio (juin 1992). Plusieurs principes sont définis, à savoir le coût du service couvert par les usagers, une approche par la demande (et non plus par l’offre) et l’adoption des règles de new public management et de critères de performance au sein des entreprises publiques d’eau4. Le mode de gouvernance privilégié, qui a circulé à l’échelle internationale et notamment en Asie, est celui des partenariats public-privés (PPP) afin de financer l’extension et l’entretien des réseaux d’eau centralisés. Les firmes multinationales (Véolia, la Lyonnaise des eaux) dominent ces marchés. Le principe d’un accès universel à l’eau potable via le réseau centralisé reste la norme, même s’il ne correspond pas aux réalités des systèmes de distribution en Asie du Sud-Est.
7Ce modèle de PPP a donné lieu à une vaste littérature critique à la fois par des chercheurs5 et par des experts de la Banque mondiale6, tant du point de vue de son efficacité pour atteindre des objectifs d’universalisation que de son impact aux échelles locales pour réduire les inégalités sociales et spatiales.
8L’année 2015 est une année charnière avec le bilan des OMD (2000-2015) et des débats relatifs à la formulation des ODD (2015-2030). L’originalité réside dans l’articulation de deux piliers majeurs du développement dans un agenda commun : d’un côté, la lutte contre la pauvreté, avec une vision renouvelée suite au bilan mitigé des OMD et, de l’autre, les enjeux de développement durable dans le prolongement de Rio+20 (Rio, 2012). Il s’agit de définir des objectifs universels de développement durable, avec une cible spécifique sur l’eau, l’ODD6 qui vise, d’ici 2030, à « garantir l’accès de tous à l’eau et à l’assainissement et assurer une gestion durable des ressources en eau ». Une rupture intervient donc dans la manière de formuler les enjeux puisque l’on considère simultanément protection des ressources et approvisionnement en eau potable pour tous, dans un contexte de changement climatique. Cependant, l’objectif spécifique (ODD6.1), « assurer l’accès universel et équitable à l’eau », présente des ambiguïtés. S’il met toujours l’accent sur l’universalité et l’équité de l’accès à l’eau potable, il n’impose pas un modèle unique de service, à savoir l’accès via un réseau centralisé. Ce qui doit être universalisé, c’est l’accès à une eau potable d’une certaine qualité, et non un service fondé sur l’accès à un type standardisé d’infrastructure et de mode de distribution, avec l’identification d’un mode de gouvernance adapté. L’universalisation de l’accès à l’eau potable peut donc être assurée via des services différenciés en termes de niveaux de service, de modalités d’accès, de modes de gouvernance, etc. L’échéance de 2030 favorise la recherche de solutions rapides à mettre en place et susceptibles de produire des résultats mesurables à court terme, ce qui n’est pas toujours compatible avec le déploiement des réseaux centralisés qui se caractérise par des temporalités et des coûts de construction élevés7. Des incertitudes quant à l’atteinte des ODD d’ici 20308 conduisent à des adaptations et des flous au niveau des définitions.
9Une évolution notable est liée à la définition d’une eau considérée comme « potable », donnée par le JMP9, instance de référence pour assurer le suivi des indicateurs (eau, assainissement, santé) qui distingue sources d’eau améliorées et non améliorées. Ces dernières renvoient aux eaux de surface (fleuves, lacs et étangs) qui ne relèvent pas du service d’eau, et à des points d’eau non protégés d’une possible contamination (puits). Les sources d’eau améliorées renvoient quant à elles à des dispositifs techniques qui assurent une protection vis-à-vis de potentielles contaminations tels que les raccordements domestiques, les forages, des puits protégés, des sources protégées, et la collecte de l’eau de pluie. L’eau en bouteille ou livrée par camion-citerne était considérée jusqu’ici comme une source non améliorée en raison de l’absence de données sur l’accessibilité, la disponibilité et la qualité. Toutefois, le JMP considère désormais ces sources d’eau comme améliorées, et les qualifie de services « limités », « élémentaires », « complémentaires » ou « gérés en toute sécurité » dans la mesure où l’eau est située à domicile, disponible à la demande, et exempte de contamination. Alors que l’eau conditionnée était auparavant perçue comme un produit d’appoint, elle est désormais légitimée comme source d’eau potable. Cette évolution traduit-elle un changement de paradigme ou renvoie-t-elle à une démarche pragmatique avec pour finalité l’affichage d’indicateurs témoignant de l’atteinte de l’ODD6.1 ?
10Différents niveaux de services sont alors définis selon ces catégorisations (Tableau 1). Selon ces nouvelles classifications, certains pays d’Asie du Sud-Est sont supposés atteindre les ODD d’ici 2030 (JMP, 2017).
11En élargissant le spectre des solutions possibles d’accès à une eau potable, ces évolutions remettent-elle en cause l’universalisation de l’accès via le réseau centralisé ? La multiplicité de solutions hors réseau, off-grid10, très présentes en Asie du Sud-Est, illustre-t-elle un changement de paradigme ou une solution pragmatique pour répondre à une demande sociale et à un manque de confiance dans l’État ?
Tableau 1 : Les différents niveaux de service selon le JMP (2017)
Niveau de service | Définition |
Géré en toute sécurité | L’eau de boisson provenant d’une source améliorée située sur place et disponible en cas de besoin, exempte de contamination de matières fécales et des produits chimiques d’intérêt prioritaire. |
Élémentaire | L’eau de boisson provenant d’une source améliorée avec un temps de collecte de 30 minutes ou moins l’aller-retour, incluant la file d’attente. |
Limité | L’eau de boisson provenant d’une source améliorée avec un temps de collecte de plus de 30 minutes l’aller-retour, incluant la file d’attente. |
Non amélioré | L’eau de boisson provenant de puits creusés non protégés ou de sources non protégées. |
Pas de service | L’eau de boisson collectée directement d’un cours d’eau, barrage, lac, étang, ruisseau, conduit, canal d’irrigation. |
Source : Joint Monitory Program, Annual Report, 2017.
Diversité des dispositifs socio-techniques « hors réseau » : de nouvelles normes d’accès à l’eau potable ?
12Les ODD impulsent, implicitement, un basculement dans la vision de l’équité d’accès à l’eau potable. En effet, si le principe d’accès universel à une eau potable est réaffirmé, cela ne signifie plus un même niveau de service pour tous. Une diversité de modalités de service, avec des normes de qualité et des prix différents, constitue une constellation de « solutions » avec le maintien du principe d’universalisation de l’accès. Dans quelle mesure ces évolutions, aux enjeux invisibilisés dans la littérature et les débats internationaux, illustrent-elles l’émergence d’un nouveau référentiel11 dans le secteur de l’eau ? Ces évolutions questionnent, voire mettent en cause cette vision universelle d’une norme d’accès via le réseau centralisé qui a été véhiculée à travers les politiques de l’aide et s’est incarnée dans certaines politiques nationales dans les Suds, notamment en Asie du Sud-est.
13Dans cette partie, nous proposons de décrire ces réalités contrastées, en présentant les divers dispositifs socio-techniques qui se sont maintenus ou qui ont émergé en Asie du Sud-Est. Il peut s’agir de dispositifs décentralisés, connectés ou non au réseau central, avec une pluralité de modes de gouvernance (publique, privée, associative, communautaire). Leur diffusion dans les villes de Bandung et Surakarta (Java, Indonésie) a été étudiée dans des travaux que nous avons conduits entre 2017 et 2024, en partenariat avec Institut Teknologi Bandung (ITB, Bandung) et Universitas Sebelas Maret (Surakarta)12. Les représentations de cette diversité sont illustrées dans les photos ci-dessous, qui explicitent et visibilisent la difficulté à concevoir un terme englobant l’ensemble de ces « solutions ».
14S’il est difficile de proposer une typologie, certains critères peuvent néanmoins être retenus pour définir, dans une acception élargie, un « service d’eau amélioré ». Comme nous l’avons précisé, la représentation d’un idéal-type du réseau reste la norme. Ce réseau peut être qualifié de « centralisé » lorsque l’acteur public en conserve la gestion (PDAM en Indonésie13) ou lorsqu’il la délègue à des opérateurs privés (Jakarta avec des partenariats publics privés14). Les systèmes de mini-réseaux qui peuvent être – ou non – branchés au réseau principal centralisé (avec un robinet à domicile), ou des puits collectifs, sont dits décentralisés car gérés par des organisations « communautaires » de quartier (ville de Surakarta, Java centre, en Indonésie ou à l’échelle d’un village comme TaMui, dans l’Isan, au nord-est de la Thaïlande). Le mode de gouvernance renvoie à une échelle collective, à la différence de petites infrastructures, comme des puits avec ou sans système de pompage, localisées au niveau de l’habitation (extérieur) et gérées à l’échelle de la famille.

15Par ailleurs, le système de boutiquiers qui vendent une eau filtrée au gallon dans les kiosques à eau (indépendants ou franchisés), les stations de recharge d’eau (Refill water stations) ainsi que la vente d'eau conditionnée (en bouteille, en sachet, en bidon, minérale ou non) se sont beaucoup développés en Asie du Sud-Est. Il en est de même des distributeurs d’eau automatiques (ATM), en Thaïlande et aux Philippines. Ces acteurs, producteurs d’une « eau dite améliorée », entrent en concurrence avec les producteurs d’eau en bouteille, un marché organisé autour de majors de l’agroalimentaire (Danone-Aqua en Indonésie) ou non (Le Minerale, Indonésie).
16Ces modes d’organisation décentralisés, car en dehors d’une gouvernance publique, interrogent donc une norme définie en relation avec l’acteur public comme principale instance de régulation. Ils sont souvent regroupés sous le terme de off-grid qui engendre des ambiguïtés, des mini-réseaux pouvant être connectés au réseau centralisé, tout comme l’eau filtrée vendue par les boutiquiers peut aussi venir du réseau.
Description des différents composants d’un kiosque à eau.

Bouteilles plastiques vendues en boutique, Thaïlande.

Photo de Bertrand Bayet
ATM, Thaïlande, novembre 2024 ; ATM, Philippines, décembre 2024

17Retenir le terme de « hors réseau » (ou off-grid) pour qualifier ces dispositifs hétérogènes est source de confusions dans les interprétations de ces dynamiques.
18Le terme off-grid a été introduit assez tardivement dans la littérature sur les services d’eau en milieu urbain et rural. Dans sa thèse, C. Frenoux15 propose une identification et une interprétation de ces alternatives au réseau centralisé. Il a réalisé une analyse bibliométrique à partir de 1 366 publications issues de la littérature grise et académique, mettant en lumière la grande hétérogénéité de ces dispositifs regroupés sous le vocable « services non conventionnels ». Il s’agit de mini-réseaux gérés par de petits opérateurs privés16 ou des revendeurs d’eau informels17. Le terme off-grid ne ressort pas dans cette étude bibliométrique. Par ailleurs, Frenoux constate que la terminologie mobilisée dans la littérature met l’accent sur le type d’opérateur fournisseur de service (public, privé, associatif), sa taille et le ciblage géographique de son intervention (zones urbaines et périurbaines). Les dénominations utilisées restent spécifiques et descriptives, plutôt que conceptuelles et englobantes.
19Si le terme off-grid n’a pas été mobilisé dans la littérature sur les services d’eau dans les Suds avant 2016, le terme était néanmoins présent dans la littérature technique et académique sur l’électricité18. Il désigne une solution d’approvisionnement autonome en énergie, indépendante du réseau de câbles (le grid). Il est généralement associé aux technologies renouvelables permettant la production autonome d’électricité, comme l’énergie solaire, éolienne ou encore hydraulique bien que des combinaisons avec des énergies fossiles soient possibles. Ce terme technique peut aussi bien s’appliquer à des « bricolages »19 visant à pallier le manque de connexion à un réseau fonctionnel, qu’à des dispositifs innovants afin de garantir un approvisionnement autonome et décarboné.
20C’est en écho au caractère englobant de ce vocable que Misra et Kingdom20 proposent d’appliquer le terme off-grid au secteur de l’eau. Les deux auteurs, dans un rapport pour la Banque mondiale, proposent un changement de paradigme (« mindset ») par rapport aux logiques des États et des bailleurs de fonds qui privilégient systématiquement les solutions en réseaux centralisés, gérés par des acteurs publics ou privés. Ils soulignent que de larges segments de la population des Suds ne sont pas connectés à ces réseaux et accèdent donc à l’eau off the grid. Ce rapport marque un tournant : il invite à reconnaître les solutions off-grid comme une composante légitime et complémentaire de la desserte en eau dans les Suds, plutôt que comme des solutions transitoires ou inefficaces comme cela était le cas jusque-là. En adoptant une approche centrée sur les situations d’accès à l’eau plutôt que sur la nature des acteurs, le terme off-grid devient un concept générique qui englobe une grande diversité d’acteurs (différents statuts, tailles, activités), de dispositifs et de contextes.
21Depuis 2019, le terme a été mobilisé par plusieurs auteurs, à partir d’études de cas variées qui ne se limitent pas aux quartiers précaires des villes des Suds. Des publications21 analysent la perception qu’ont les habitants de Cimahi (dans la banlieue de Bandung) sur les systèmes off-grid en complément des systèmes en réseau, tandis que d’autres22 s’intéressent à l’accès à l’eau des ménages via des solutions off-grid en Australie. Des auteurs23 documentent des dispositifs off-grid au Ghana en mettant l’accent sur les Water ATMs, très présents en Thaïlande. Enfin, des chercheurs, des entrepreneurs et des membres d’ONG24 discutent du bien-fondé de la généralisation de la desserte d’eau potable off-grid en présentant plusieurs success stories dans divers contextes. Ils soulignent, à l’occasion de différentes rencontres (les forums mondiaux ou la Conférence sur l’eau des Nations unies en mars 2023), la complémentarité possible entre les solutions en et hors réseau en vue d’atteindre l’ODD6.1.
22L’utilisation du terme off-grid engendre une confusion majeure liée à sa définition par exclusion. En effet, le grid est synonyme de centralisation du service, mais certaines configurations qualifiées de off-grid s’appuient paradoxalement sur l’infrastructure centralisée (par exemple les transporteurs d’eau autour de Jakarta, ou l’ONG 1001fontaines au Cambodge qui utilise, en partie, l’eau du réseau). Ces dispositifs sont donc dépendants de l’eau du réseau, tout en étant gérés en dehors des cadres de gouvernance de l’infrastructure centralisée. Cette ambiguïté illustre la complexité de systèmes hybrides émergents qui requiert des analyses approfondies. Il est prématuré de déterminer si le terme d’off-grid s’imposera comme un terme unique ou sera progressivement supplanté par d’autres concepts. Sa flexibilité sémantique permet de décrire des configurations hétérogènes dans des contextes variés, mais contribue à renforcer son imprécision. Il est à noter que dans une deuxième publication, Misra et Kingdom (2022)28 abandonnent le terme off-grid pour introduire celui de supplementary urban water service providers, insistant sur la nécessité de soutenir ces acteurs en vue de l’atteinte de l’ODD6 pour 2030.
23Le terme off-grid ne fait donc pas consensus. D’autres travaux mobilisent des terminologies différentes pour désigner des acteurs et dispositifs similaires, comme celui de « self supply »29 ou de service décentralisé30.
24Il apparaît donc, à travers cette présentation descriptive, que le terme off-grid ne permet pas d’englober la diversité des arrangements qui s’organisent en dehors d’une norme (réseau centralisé) dont on peut questionner l’effectivité en Asie du Sud-Est.
Domination des arrangements marchands dans le secteur de l’eau potable en Asie du Sud-Est : mythe ou réalité ?
25Nous avons souligné la nécessité d’un basculement face à l’urgence climatique pour penser des dispositifs socio-techniques et des modes de gouvernance de l’eau innovants. Cet enjeu fait émerger les questions suivantes : comment penser l’articulation entre équité dans l’accès à un service et protection des ressources, et donc la reconnexion entre eaux ressources (ou milieux) et services d’eau potable dans des contextes fragmentés (au niveau institutionnel, des politiques de l’aide ou au sein de la sphère académique) ? Ceci suppose un changement de paradigme avec un impact transformatif non seulement sur les cadres d’analyse (rupture épistémologique) et les représentations du monde (ontologies), mais aussi pour penser des politiques et des modes de gouvernance des eaux comme communs. Par exemple, raisonner en termes de milieu et non de ressources suppose de considérer le vivant dans sa complexité, et de penser l’innovation au-delà de la dimension technique, en termes de dynamiques de co-création des connaissances et des règles de gouvernance du service d’eau. Comment cette rupture est-elle compatible avec un régime socio-technique dominant à l’échelle internationale, fondé sur une conception du réseau d’eau centralisé comme norme universelle, et une vision de l’eau comme bien marchand ?
Un contexte de financiarisation favorable à des arrangements marchands
26Le contexte de financiarisation du développement, en ouvrant la voie à une pluralité de modalités de financements dits « innovants », a renforcé une conception économique et utilitariste de l’eau.
27Les politiques d’attractivité de capitaux transnationaux ont permis de financer des dispositifs hors réseau, favorisant l’émergence de « nouveaux » acteurs positionnés sur ces marchés (ONG et fondations ; entrepreneurs transnationaux, etc.), mus, pour la plupart, par des objectifs de rentabilité même si certains qualifient leur action de social business31, à savoir un entrepreneuriat à finalité sociale. Bon nombre d’innovations présentées lors du Forum mondial de l’eau de Dakar (2022) et de Bali (2024) étaient des solutions hors réseau portées par ces acteurs. Leurs stratégies reposent sur la recherche de niches de marché, avec des dispositifs de traitement de l’eau simples, peu coûteux, nécessitant de faibles niveaux de qualification, et visant des ménages appartenant à la « petite prospérité ». Certains investissent par exemple dans des boutiques de vente d’eau filtrée ou de filtres. Leur modèle économique repose sur des financements hybrides, publics et privés, comme c’est le cas de l’ONG française 1001fontaines32 dont certains projets sont financés par l’Agence Française de Développement (AFD), acteur public de l’aide, plus précisément par la division « organisations de la société civile ». Elle a créé aussi des micro-entreprises locales de production d’eau potable en fonction du contexte législatif des pays.
28Des partenariats ont aussi été noués entre des firmes multinationales de l’agroalimentaire, à travers leurs fondations (Danone Community, PepsiCo, etc.), et des ONG. La fondation Danone Community appuie par exemple des ONG (dont 1001fontaines) et des entreprises privées (comme Nazava et Tera Waters en Indonésie) qui se positionnent sur ces marchés. Les frontières entre public, privé et associatif deviennent poreuses, ce qui interroge sur les principes d’équité dans l’accès à un service supposé relever du commun34. Des opérateurs publics (certains PDAM, Indonésie) vendent parfois leur propre eau en bouteille (à Bandung, la marque s’appelle Hanaang).
29En parallèle, dans une logique de « business », des industriels dominent le marché de l’eau potable qu’il s’agisse des majors de l’agroalimentaire comme Danone-Aqua en Indonésie pour l’eau en bouteille, ou d’embouteilleurs locaux, gérants de distributeurs automatiques d’eau (ATM) ou de kiosques à eau. Le modèle « boutiquier » (kiosques à eau) repose sur ces logiques de marché. Le commerçant achète de l’eau brute, transportée dans des camions citernes, et vend de l’eau traitée dans une logique de rentabilité.
30Ces nouvelles dynamiques ont été impulsées par des politiques d’innovation qui ont favorisé le développement de technologies innovantes ayant un impact sur le secteur. On peut citer des technologies de traitement et de filtrage de l’eau, mais aussi du numérique pour le paiement des factures. Certaines innovations émanent d’initiatives d’acteurs du Sud Global35.
31Ainsi, la participation du secteur financier et du privé pour atteindre les ODD est préconisée et légitimée par les instances à l’origine de leur formulation. L’ensemble de ces évolutions a été rendue possible par la remise en cause d’une vision du service public, véhiculée à l’échelle internationale, fondée sur les principes d’égalité, de continuité, d’accessibilité et de prix abordables. Le décalage entre cet idéal-type projeté et les spécificités des contextes en Asie du Sud-Est, liées à l’histoire de la construction des États et des dynamiques institutionnelles, peut expliquer l’organisation du secteur de l’eau selon d’autres modalités que le « tout réseau ».
Les ambiguïtés de « solutions » présentées comme durables
32Ces évolutions contribuent à la « reconnaissance » de modalités d’accès hors du réseau centralisé comme des solutions supposées durables par les acteurs institutionnels. Elles s’inscrivent dans le contexte du développement de marchés « Bottom of the Pyramid »36 qui visent à favoriser l’insertion des « pauvres » dans le marché. Ce modèle d’un « marché inclusif pour les pauvres » a été diffusé dans le secteur des services (eau, assainissement, électricité, logement)37 en proposant des financements dits innovants, tels que le microcrédit (voir la fondation Water.org, présente en Asie). Mais si le terme de social business est parfois utilisé pour qualifier ce modèle économique, la finalité de bon nombre d’entrepreneurs positionnés sur le segment off-grid du marché de l’eau potable vise plus la recherche de profit que l’équité dans l’accès ou la soutenabilité écologique. On se situe en dehors d’une relation entre un opérateur et un usager, régie par des principes de continuité du service, d’équité d’accès et d’adaptabilité aux besoins des usagers, principes aux fondements de la notion de service public, pour s’inscrire dans une relation entre un client et un vendeur où prime une logique de rentabilité et de concurrence. Ces stratégies concurrentielles se manifestent, en Indonésie, entre les associations d’embouteilleurs (entre ASPADIN38 où Danone-Aqua est représenté, et ASPARMINAS avec son concurrent, Le Minerale), mais aussi entre embouteilleurs et associations des transporteurs et boutiquiers (comme APDAMINDO).
33Cette ambiguïté questionne les fondements de l’idéal-type de service public et brouille les frontières entre public et privé, certains embouteilleurs énonçant régulièrement qu’ils assurent un « service » d’eau là où l’État est défaillant (discours de Danone-Aqua en Indonésie). Pour autant, si, dans leurs représentations, les consommateurs associent l’eau en bouteille à une eau saine, propre à la consommation, la question du contrôle de la qualité de l’eau et de la responsabilité reste entière. De même, le prix de l’eau en bouteille est un enjeu débattu dans la littérature, en comparaison avec la tarification du service public d’eau.
34Par ailleurs, certaines entreprises mettent en avant leurs politiques de responsabilité sociale et environnementale (RSE), affichant leur attachement aux principes d’équité et de protection de la ressource, Des contradictions apparaissent entre ces discours RSE et certains choix stratégiques. On peut citer la croissance du marché de l’eau en bouteille en Indonésie et en Thaïlande qui va de pair avec une consommation accrue de produits manufacturés en plastique à usage unique avec un impact durable sur les écosystèmes.
35Enfin, le service d’eau potable est intrinsèquement lié à la disponibilité en ressources. Or, l’origine des ressources en eau (eaux souterraines, de surface, etc.) est rarement explicitée lorsqu’on analyse la diversité des modalités off-grid. Ce développement d’un marché concurrentiel se fait en dehors de toute planification stratégique des ressources en eau à l’échelle du territoire, sans vision prospective articulant disponibilités en eau, protection des ressources et besoins des populations.
36Ces nouvelles configurations marchandes dominent ainsi le secteur de l’eau en Asie du Sud-Est. Elles semblent peu compatibles avec une vision de l’eau comme commun39 dans une acception véhiculée par des acteurs (académiques, mouvements sociaux, ONG) soucieux d’articuler les enjeux d’équité à ceux de protection des milieux, en lien avec la co-construction de règles de gouvernance impliquant l’ensemble des acteurs. Certaines expériences collectives de gouvernance de services d’eau, hybrides mais en dehors des logiques marchandes, existent. Par exemple, dans certains quartiers de Bandung non desservis par le réseau central, des mini-réseaux d’eau sont gérés selon les principes du community-based water management (gestion « communautaire »). Le gouvernement local fournit le matériel et la « communauté » gère à l’échelle de son territoire.
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37Longtemps présentées comme des solutions transitoires, du bricolage40, des « niches » dans les Suds où le réseau centralisé n’est jamais devenu la norme, certains dispositifs off-grid sont aujourd’hui considérés comme des innovations qui permettraient d’atteindre la cible 6 des ODD. Certains y voient les indices d’un basculement vers un nouveau régime socio-technique ou du moins un moment de transition vers un nouveau régime qui remettrait en cause le modèle de réseau centralisé véhiculé comme idéal-type dans les Suds. Au-delà d’interrogations sur les dimensions socio-techniques de ce nouveau « régime », nous avons montré que cette évolution traduisait une rupture dans la conception même du « service » d’eau. On passe d’une vision collective d’un service public fondé sur l’équité et le contrat social vers une conception individualiste et utilitariste où la responsabilité de l’individu (devenu consommateur) et de l’acteur privé (une entreprise ou certaines ONG engagées sur ces marchés du off-grid41) devient centrale. Ces évolutions caractéristiques de l’Asie du Sud-Est sont sources d’enseignements pour analyser des processus similaires qui se développent à l’heure actuelle dans des contextes contrastés, comme en Afrique de l’Ouest (comme au Sénégal).
38De nombreuses questions restent en suspens et font l’objet de réflexions à l’heure actuelle42. Dans quelle mesure et sous quelles conditions les solutions off-grid, décentralisées, pourraient-elles devenir la norme, remettant en cause l’idée d’un service universel fondé sur le réseau centralisé ? N’assiste-t-on pas à une multiplicité de transitions, traduisant l’émergence de nouveaux régimes complexes, hybrides, encore peu documentés dans la littérature ? Dans quelle mesure ces processus d’individualisation ébranleraient-ils le contrat social, et donc le rôle de l’État, sur lequel étaient fondés les principes de service public, une norme qui a été véhiculée à l’échelle internationale et dont l’universalité est questionnée à travers ces dynamiques ? Comment identifier, documenter et appuyer des solutions alternatives, diverses en fonction des contextes, et construire un autre récit ? Ces alternatives sont fondées sur une vision du commun qui met au centre l’accès équitable à une eau saine, tout en préservant les milieux et en privilégiant des dynamiques de co-construction de règles, dans un contexte où les rapports de pouvoir invisibilisent et entravent ces visions alternatives dans un secteur fortement concurrentiel.
Notes de bas de page
1Yuya Kajikawa, 2008, « Research core and framework of sustainability science », Sustainability Science, vol. 3, n° 2, p. 215-239, https://doi.org/10.1007/s11625-008-0053-1.
2Catherine Baron et Muriel Maillefert, 2021, « Le commun eau territorialisé : dynamique de construction et politisation. Eclairages à partir de cas au Burkina Faso et en Indonésie », Flux, avril-septembre, n° 124-125, p. 127-142.
3Karen Bakker et Michèle Kooy, 2011, « Governance failure: urban water and conflict in Jakarta, Indonesia », in Bernard Barraqué (dir.), Urban water conflicts, Paris, UNESCO/Taylor & Francis, p. 95-219.
4Claude Ménard et Mary Shirley, 2002, Reforming Public Utilities. Lessons from Urban Water Supply in Six Developing Countries, The World Bank.
5Karen Bakker et Michèle Kooy, 2011, op.cit. ; David A. McDonald et Greg Ruiters (dir.), 2012, Alternatives to privatization: Public options for essential services in the global South, New York, Routledge.
6Philippe Marin, 2009, « Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities – A Review of Experiences in Developing Countries », World Bank Publications, https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/public-private-partnerships-urban-water-utilities-review-experiences-developing-countries-marin-philippe-2009.
7Tove A. Larsen, Sabine Hoffmann, Christoph Luthi, Bernhard Truffer et Max Maurer, 2016, « Emerging Solutions to the Water Challenges of an Urbanizing World », Science, vol. 352, n° 6288, p. 928‑33.
8UNICEF, OMS, 2023, Progress on Household Drinking Water, Sanitation and Hygiene 2000 – 2022.
9Joint Monitory Program (JMP), programme commun OMS/UNICEF de suivi de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement créé en 1990.
10Rizky Prayoga, Anindrya Nastiti, Seth Schindler, Siska W. D. Kusumah, Arief D. Sutadian, Eka J. Sundana, Elivas Simatupang, Arie Wibowo, Bagus Budiwantaro et Majid Sedighi, 2021, « Perceptions of Drinking Water Service of the “Off-Grid” Community in Cimahi, Indonesia », Water, vol. 13, n° 10, https://doi.org/10.3390/w13101398 ; Pawan K. Sachdeva, Asit K. Biswas, Cecilia Tortajada, Ojasvee Arora, Eva Leneveu, Rehan Adamjee et Anuj Sharma, 2023, Off‑Grid Water Supply: Should It Be Mainstreamed?, Singapour, Springer Nature, https://link.springer.com/book/10.1007/978-981-99-4060-8.
11Dans le cadre de politiques publiques, le référentiel est « constitué d’un ensemble de prescriptions qui donnent du sens à un programme d’action publique en définissant des critères de choix et des modes de désignation des objectifs ». Pierre Muller, 2006, « Référentiel », in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet (dir.), Dictionnaire des Politiques Publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2e édition.
12Ces travaux ont été réalisés dans le cadre de deux PHC Nusantara (Indonésie), en 2017-2018 et 2023-2024, et d’un projet FMSH (2023-2025).
13En Indonésie, la distribution d’eau potable s’effectue via des réseaux publics gérés par les PDAM (Perusahaan Daerah Air Minum, entreprise publique régionale d’eau potable) à l’échelle de la province avec une régulation du ministère des Travaux publics et du Logement.
14Bakker K. et Kooy M., 2011, op.cit.
15Clément Frenoux, 2016, « Institution et transactions : Déterminants et performances des services non conventionnels d’approvisionnement en eau dans les villes en développement. Le cas des entrepreneurs privés locaux dans les petits centres urbains du Cambodge », Thèse en sciences économiques, Université Toulouse 1.
16Aymeric Blanc, Jérémie Cavé et Emmanuel Chaponnière, 2009, « Les Petits opérateurs privés de la distribution d’eau à Maputo : d’un problème à une solution ? », Document de travail AFD, n° 85.
17Marianne Kjellen et Gordon McGranahan, 2006, « Informal water vendors and the urban poor », Human settlements discussion paper series, n° 3, Londres, International Institute for Environment and Development.
18Subhes C. Bhattacharyya, 2009, « Review of Alternative Methodologies for Analysing Off-Grid Electricity Supply », Renewable and Sustainable Energy Reviews, vol. 16, n° 1, p. 677‑94 ; Kilian Reiche, Alvaro Covarrubias et Eric Martinot, 2000, « Expanding electricity access to remote areas: off-grid rural electrification in developing countries » in Guy Isherwood (dir.), WorldPower 2000, Londres, Isherwood Production Ltd, p. 52-60.
19Augustin Maria, 2007, Quels modèles techniques et institutionnels assureront l’accès du plus grand nombre aux services d’eau et d’assainissement dans les villes indiennes ?, Thèse en sciences économiques, Université Paris Dauphine.
20Misra Smita et Bill Kingdom, 2019, Citywide Inclusive Water Supply: Adopting Off-Grid Solutions to Achieve the SDGs, Washington, DC, World Bank, https://hdl.handle.net/10986/32046.
21Prayoga et al., 2021, op.cit.
22Wilkinson Carrie, 2021, Beyond Mains Water: A Study of Households That Are Off-Grid for Water in Regional New South Wales, Australia, Thèse en sciences de la terre, University of Wollongong, School of Geography and Sustainable Communities.
23Godfred Amankwaa, Richard Heeks, et Alison L. Browne, 2022, « Water ATMs and Access to Water: Digitalisation of Off-Grid Water Infrastructure in Peri-Urban Ghana », Water Alternatives, vol. 15, n° 3, p. 21.
24Sachdeva et al., 2023, op.cit.
25Entre mars et mai 2024 dans le cadre de la thèse en cours d’A. Gaudry et du PHC Nusantara.
26Voir l’étude menée par le ministère de la Santé Indonésien. Joko Irianto, Zarha Zahra, Miko Hananto, Athena Anwar, Andre Yunianto, Khadija Azhar, Heny Lestary et al., 2020, Laporan Hasil Penelitian Studi Kualitas Air Minum Rumah Tangga di Indonesia, Kementarian Kesehatan Republik Indonesia.
27Cas étudié par Anindrya Nastiti, S V Meijerink, Mark Oelmann, A J M. Smits, Barti Setiani Muntalif, Arief Sudradjat, et Dwina Roosmini, 2017, « Cultivating innovation and equity in co-production of commercialized spring water in peri-urban Bandung, Indonesia », Water Alternatives, vol. 10, n° 1.
28Smita Misra et Bill Kingdom, 2022, Citywide Inclusive Water Supply: Role of Supplementary Urban Water Service Providers, Washington, DC, World Bank.
29Tim Foster, Cindy Priadi, Krishna Kumar Kotra, Mitsunori Odagiri, Emily Christensen Rand et Juliet Willetts, 2021, « Self-Supplied Drinking Water in Low- and Middle-Income Countries in the Asia-Pacific », npj Clean Water, vol. 4, n° 1, p. 37, www.nature.com/articles/s41545-021-00121-6.
30Christian Binz, David Sedlak, Paul O’Callaghan, Bernhard Truffer, Muhil Nesi, Eberhard Morgenroth et Djamila Lesch et al., 2024, Mainstreaming Decentralized Urban Water Management Solutions for Sustainable Cities, Eawag, www.eawag.ch/fileadmin/Domain1/News/2024/08/13/umw_whitepaper_binz_etal_2024.pdf ; Sri Maryati, Tommy Firman et An Nisaa Siti Humaira, 2022, « A Sustainability Assessment of Decentralized Water Supply Systems in Bandung City, Indonesia », Utilities Policy, vol. 76, https://doi.org/10.1016/j.jup.2022.101373.
31Le social business (Mohammed Yunus, années 1990) met en avant la finalité sociale et/ou environnementale de l’entreprise, et son autonomie financière.
32Isaac Lyne, 2020, « Bottling water differently, and sustaining the water commons? social innovation through water service franchising in Cambodia », Water Alternatives, vol. 13, n° 3.
33www.1001fontaines.com/wp-content/uploads/2024/05/FR-Rapport-annuel-2023.pdf, consulté le 6 février 2025.
34Baron et Maillefert, 2021, op.cit.
35Larsen et al., 2016, op.cit.
36Coimbatore K. Prahalad, 2004, The Fortune at the Bottom of the Pyramid: Eradicating Poverty Through Profits, Upper Saddle River, New Jersey, Pearson Education.
37Catherine Baron, Joshua Greene, Philippe Mader et Solène Morvant-Roux, 2019, « Water-microcredit models and market inclusion: shifting debts and responsibility », Institute of Development Studies Working Paper/IDS WP, n° 522, Brighton, IDS, https://hal.science/hal-04627588v1 ; Pascale Trompette et Céline Cholez, 2023, « Frugal Innovation and the Global Markets of Pico Solar Systems », in André Leliveld, Saradindu Bhaduri, Peter Knorringa et Cees van Beers (dir.), Handbook on Frugal Innovation, Cheltenham, Edward Elgar Publishers, https://doi.org/10.4337/9781788118873.00031.
38Asosiasi Perusahaan Air Minum Dalam Kemasan Indonesia, « Association des entreprises d’eau minérale d’Indonésie ».
39Karen Bakker, 2011, « Commons versus Commodities: Political ecologies of water privatization », in Richard Peet, Paul Robbins et Michael Watts (dir.), Global Political Ecology, Londres, Routledge, p. 345-368 ; Baron et Maillefert, 2021, op.cit.
40Frances Cleaver, 2002, « Reinventing Institutions: Bricolage and the social embeddedness of natural resource management », The European journal of development research, vol. 14, n° 2, p. 11-30.
41Voir le cas de 1001fontaines, Lyne, 2020, op. cit.
42Dans le cadre de la thèse d’Alexandre Gaudry, « Access to drinking water in southern cities: sociotechnical reconfigurations through individualized constellations of service access. Toward a new global regime? », (2021-2025), en lien avec le PHC Nusantara WISE, en partenariat avec ITB Bandung, Indonésie (coord. Anindrya Nastiti) et le Lereps/Sciences Po Toulouse, France (coord. Catherine Baron).
Auteurs
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Catherine Baron
Catherine Baron, socio-économiste, Professeure en Études du développement au LEREPS/Sciences Po Toulouse, conduit des recherches sur la gouvernance de l’eau dans les Suds (Afrique Ouest, Indonésie, Thaïlande) et divers projets de recherche (ANR, PEPR, FMSH, Agences de l’eau, etc.). Ils portent sur : (1) l’équité dans l’accès à l’eau dans les quartiers précaires et la construction sociale des marchés de l’eau en bouteille ; (2) la gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) et la circulation internationale de ces modèles. Elle mobilise la littérature sur les communs, la political ecology, la cocréation des connaissances et règles de gouvernance, et l’analyse relationnelle des interactions société-environnement.
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Alexandre Gaudry
Alexandre Gaudry est doctorant en aménagement de l’espace et urbanisme, au LEREPS (Sciences Po Toulouse), à l’UMR G-EAU et est partenaire de l’Agence Française de Développement dans le cadre d’un contrat CIFRE. Sa thèse porte sur l’accès à l’eau potable en dehors du modèle en réseau centralisé dans les villes des Suds, avec Dakar et Bandung comme études de cas. Elle questionne de nouvelles conceptions des services d’eau, fondées sur la normalisation croissante de l’individualisation de l’accès à l’eau de boisson, ainsi que l’émergence de nouveaux régimes sociotechniques d’accès à l’eau potable en milieu urbain.
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Anindrya Nastiti
Anindrya Nastiti est Maîtresse de conférences en études de durabilité et d’ingénierie à la faculté de génie civil et environnemental (FCEE) de l’Institut de Technologie de Bandung (Indonésie). Ingénieure en environnement de formation, elle est titulaire d’un double doctorat en gouvernance de l’eau et enseigne diverses matières sur la durabilité et les sciences sociales à la FCEE. Au FCEE. Elle a participé à plusieurs projets de recherche interdisciplinaires sur l’eau et l’assainissement, la chaleur urbaine et le changement climatique, tels que ceux financés par l’UKRI (United Kingdom Research and Innovation), le Newton Fund (Royaume-Uni), l’Institute for Development Studies (Royaume-Uni), le PHC Nusantara (France) et la KNAW (Pays-Bas).
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