I. Vue d’ensemble

1. Une extrême concentration de la population

1Le territoire égyptien occupe le Nord-Est de la Corne de l’Afrique ; la péninsule du Sinaï, qui s’étend au-delà du Canal de Suez, est considérée comme faisant partie de l’Asie. L’Égypte est bordée au nord par la mer Méditerranée, à l’est par les Territoires palestiniens occupés, Israël et la mer Rouge, au sud par le Soudan et enfin à l’ouest par la Libye.

Seulement 5 % de sa superficie de 997 738 km² est peuplée ou cultivée d’une façon permanente. On remarque donc immédiatement l’une des caractéristiques fondamentales du peuplement de ce pays : son extrême concentration. Plus de 95 % de la population égyptienne est en effet concentrée dans la zone du Delta du Nil et au long de sa vallée et des zones limitrophes comme Alexandrie et Port Saïd (figure 1).

Figure 1. Égypte, densité de la population, 2006

Au Caire, la densité de la population est d’environ 40 000 habitants par km² (2006) et à Gizeh d’environ 5 300 habitants par km² (2006) soit un niveau bien supérieur aux grandes agglomérations urbaines nord-américaines et européennes telles que Paris et New York. Le Nil parcourt le territoire égyptien du sud (appelé Haute-Égypte) au nord (Basse-Égypte) sur1800 kilomètres. Il représente la source principale d’eau pour l’agriculture ; par conséquent, il est l’un des déterminants majeurs de la distribution géographique de la population.

La religion musulmane est dominante ; elle est d’obédience sunnite (environ 94,5 % de la population). Il existe une large communauté chrétienne copte et d’autres minorités chrétiennes.

D’un point de vue administratif, l’Égypte est divisée en 291 gouvernorats (figure 2), dont 6 gouvernorats urbains (Le Caire, Alexandrie, Helwan, Louxor, Port Saïd, Suez) qui n’ont pas de population rurale. Les 22 autres gouvernorats sont divisés en zones urbaines et rurales. Parmi eux, 9 se trouvent dans la zone du Delta du Nil (Basse-Égypte), 9 dans la Vallée du Nil (Haute-Égypte) et les 5 restants se trouvent aux frontières Est et Ouest du pays (gouvernorats de frontière) (DHS, 2008).

Figure 2. Égypte, carte des gouvernorats

Les gouvernorats sont divisés en petites ufnités administratives : markaz, (Kism) hai et en villes (au nombre de 451 d’après HDR 2003). Il existe une division plus fine en villages (environ 4625) qui se divisent en suite en hameaux (22704).

2. Un accroissement spectaculaire depuis à peine 50 ans

2La transition démographique d’une population s’analyse de manière générale en fonction d’une part, de la baisse de la mortalité et d’autre part, de l’évolution de sa fécondité. En Égypte, les progrès en matière de mortalité générale et infantile sont déjà enregistrés depuis le xix^e siècle. D’après Fargues, la mortalité a commencé à baisser à l’époque du premier recensement en 1846-1848 :

C’est la période dans laquelle la mortalité commence à baisser grâce à l’amélioration des conditions de santé, donc la population commence à s’accroître » (Fargues, 2000, p. 127).

Mais à partir des années 1950, l’étude de l’évolution démographique implique essentiellement l’analyse d’une baisse de la fécondité. Si l’on considère l’évolution de la mortalité à partir des années 1950-1960, on découvre que le taux brut de mortalité général est passé de 17 ‰ au début des années 1960 à 6 ‰ au début des années 1990. Le taux de mortalité infantile s’est amélioré aussi : de 200 ‰ enregistré au début des années 1950, il est passé à 25 ‰ en 2008.

Les progrès en termes d’espérance de vie à la naissance sont aussi importants : pour les hommes, elle est passée de 41 à 70 ans entre 1950 et 2008 et de 44 à 74 ans pour les femmes pendant la même période. L’Égypte a été pendant longtemps un pays sous-peuplé, puis à partir du début du xx^e siècle, elle est devenue, grâce à une baisse rapide de la mortalité et à un niveau élevé de la natalité, l’un des premiers pays cité comme exemple de pays surpeuplé et sa population n’a cessé de s’accroître. En effet, la natalité a commencé à baisser bien plus tard que la mortalité, entraînant une remarquable croissance de la population : de 4,48 millions de personnes recensées en 1846-1848, on est passé à 6,83 millions d’habitants en 1882 ; en 1897, les résultats d’un nouveau recensement donnèrent une population de 9,7 millions. Au cours du xx^e siècle, la population n’a pas cessé d’augmenter, en particulier à partir des années 1950 (figure 3) : elle est passée d’environ 20 millions à 50 millions d’habitants en 1986 pour atteindre plus de 79 millions d’habitants en 2010 (Capmas).

Figure 3. Évolution de la population en Égypte de 1846 à 2006

L’évolution de la natalité n’a pas suivi celle de la mortalité : elle a été tardive et incertaine, avec beaucoup d’hésitations et de périodes de stagnation.

L’Égypte n’a pas connu une transition démographique sans à-coups […]. Un démarrage précoce d’une politique de population suivie, avec pour résultat une baisse rapide de la fécondité dans les années soixante, a été rapidement remis en question après la mort de Nasser (Courbage, 1999, p. 65).

Fargues (2003) définit la courbe de la natalité égyptienne comme « erratique » : la baisse qui s’est produite à l’époque du président Nasser (1954-1970) serait due selon lui à la scolarisation de masse. Sous la présidence de Sadate (1970-1981), les conditions de vie s’améliorent suite à l’ouverture économique du pays. Dans le même temps, le rôle des femmes reste inchangé, elles ne participent pas au marché du travail car l’économie devient une économie de rente grâce notamment aux remises d’épargne des émigrés. La natalité subit donc à l’époque une légère hausse. Vers 1985, la natalité baisse à nouveau de manière significative : les femmes plus instruites sont désormais en âge fécond et la baisse du niveau de vie entraîne aussi une hausse de l’âge au mariage. On se trouve donc face à une transition démographique qui d’une part, suit un schéma classique et d’autre part, s’adapte aux spécificités de la politique, de l’économie et de la société égyptienne.

Figure 4. Égypte, taux de natalité et de mortalité : accroissement naturel 1950-2010

En effet, si l’on observe la dynamique de l’accroissement naturel de la population (figure 4), on remarque que son évolution est assez incertaine pendant toute la période observée : après une baisse durant les années 1970, le taux d’accroissement naturel remonte pour ensuite baisser à nouveau dans les années 1980. Ceci laisse penser que la population sera dans le futur caractérisée par de faibles taux de natalité et de mortalité.

L’évolution de la fécondité a donc été assez particulière au point que Courbage a affirmé que :

Le plus peuplé des pays arabes et de la Méditerranée n’est pas celui dont la démographie est la plus facile à analyser (Courbage, 1999, p. 65).

Cette transition assez singulière amène à une réflexion qui débute par l’analyse des politiques de population puis par l’étude des théories de la baisse de la fécondité et de leur application au cas égyptien.

II. La question de la population de Nasser à Moubarak

1. La naissance du « problème » population-ressources

a. Les premiers recensements

3À la fin du xix^e siècle, durant l’occupation britannique, l’Égypte compte 9,6 millions d’habitants. De 1897 à 1927, la population égyptienne augmente d’environ 47,5 %. Selon les estimations de Cleland, en 1927, le nombre d’habitants atteint 14,2 millions (Cleland, 1936). Durant la première moitié du xx^e siècle, le « problème » de la population en Égypte est mis en évidence par plusieurs intellectuels, statisticiens et professeurs universitaires (Fargues, 1997). L’un des premiers à soulever la question de la population en termes « malthusiens » est le chef du Département de statistique de l’Institut national de Statistique de l’époque, le Dr Lévi ; il l’évoque dans son commentaire au recensement de la population de 1919 (cité par Fargues, 1997). La naissance d’un système moderne de recensements de la population qui débute en 1882, permet l’éclosion de ce débat, encore limité à la communauté scientifique (Robinson et El-Zanaty, 2006). Dix ans après, en 1928, Mustafa Amen présente le premier article scientifique sur la population égyptienne lors de la Conférence internationale de géographie qui a lieu pour la première fois en Égypte cette année-là ; à cette époque, Mohamed Awad publie un ouvrage sur la population, dont un chapitre était dédié à l’Égypte. Ces géographes ont introduit l’étude de la population dans le pays (Shanawany, 1973 ; Ibrahim S. E., 1998).

b. La prise de conscience

4Durant les années 1930, les débats sur la population s’intensifient : Abbas Ammar, de l’université du Caire et Wendel Cleland, de l’Université américaine du Caire, publient, indépendamment l’un de l’autre, deux études sur la croissance trop rapide de la population du pays (1936). Cleland, est le premier à publier un ouvrage complet (issu de sa thèse de doctorat) sur la population en Égypte. Ce professeur américain propose une politique de contrôle des naissances :

L’étude de l’état des ressources connues de l’Égypte moderne amène à penser qu’elles sont largement insuffisantes pour subvenir aux besoins d’une population aussi importante…2 (Cleland, 1936, p. 90).

Selon lui, trois solutions pourraient réduire la croissance de la population : le développement économique, l’émigration et le contrôle des naissances et permettraient de faire face au manque de terres arables dû à la concentration de la propriété agricole :

Que faut-il faire ?… La solution tient en deux lignes ; (a) augmenter les ressources de la nation de manière régulière, et (b) limiter le nombre d’individus3 (Cleland, 1936, p. 109).

Cet ouvrage d’empreinte malthusienne s’intègre dans les débats de l’époque qui préfigurent la théorie de la transition démographique. À l’époque, la croissance sans contrôle de la population était considérée par ces chercheurs comme un obstacle au développement économique du pays. La population était en effet passée d’environ 4 millions d’habitants en 1846 (année du premier recensement égyptien) à environ 15 millions au début des années 1930. En outre, Cleland souligne, pour la première fois, une autre caractéristique qui deviendra par la suite une constante du débat population-ressources en Égypte : la forte densité de population. Il remarque en effet que le territoire de l’Égypte est assez vaste : deux fois celui de la France, mais que ses habitants sont concentrés sur une zone à peu près équivalente en surface à celle des Pays-Bas :

Sachant que cet espace réduit accueille une population d’une densité moyenne de 403 habitants par km², il n’existe aucune nation au monde de taille équivalente ou plus grande qui soit plus densément peuplé que l’Egypte4 (Cleland, 1936, p. 30-31).

D’autres chercheurs (comme Arthur Edwin Crouchley ou Hamed El-Sayed Azmi) ne considèrent pas l’accroissement de la population comme un obstacle à la croissance économique. Selon eux, le problème n’est pas un manque de terres mais une mauvaise redistribution. La majorité des terres est concentrée entre les mains de riches propriétaires qui exploitent le travail d’agriculteurs peu rémunérés. Si les richesses étaient mieux distribuées, le problème de la surpopulation ne se poserait pas. Cet avis a d’ailleurs été partagé par les Anglais, qui ne raisonnaient pas en termes malthusiens, et pragmatiquement, n’avaient pas intérêt à créer de conflits avec une population à majorité musulmane (Shanawany, 1973). Les propriétaires terriens souhaitaient en effet une population nombreuse et fleurissante qui leur offrit assez de main-d’œuvre disponible.

[Ils prônent] des mesures pour enrayer la chute du taux d’accroissement de la population, qui était perçue comme préjudiciable à l’agriculture5 (Shanawany, 1973, p. 191).

c. Les premières actions

5En 1937, l’Association des Médecins égyptiens organise une Conférence sur la Population qui aborde la question de la nécessité d’une intervention au niveau national pour contrôler la croissance de la population.

Les autorités religieuses se prononcent aussi sur la légitimité du planning familial : Shanawany (1973) reporte deux avis de l’époque. Le premier, qui remonte au mois d’avril 1936, fut donné par un professeur de charia islamique, Cheikh Ahmed Ibrahim. Ce professeur de droit affirmait la licéité de la pratique du retrait dans la religion musulmane. Une année plus tard, en 1937, Cheikh Abdel Maguid Selim, qui deviendra par la suite le grand imam de la mosquée Al-Azhar (la plus grande autorité religieuse musulmane en Égypte), donna aussi un avis favorable (fatwa6) à la légitimité de la pratique du retrait comme forme de contraception dans l’islam. Cependant, il faut attendre 1953 pour que les autorités religieuses égyptiennes formalisent leur position à ce sujet (cf. infra § 2). À cette époque, la position officielle de Al-Azhar est une opposition à toutes formes de limitation des naissances et ce, pour des raisons essentiellement politiques car il s’agit, à leurs yeux, de renforcer la nation musulmane contre la domination britannique (Shanawany, 1973).

Il s’agit donc d’une toute première prise de conscience de la relation existant entre le problème de la population et le développement socioéconomique. Aucune politique de population n’a été entreprise pendant cette période, exceptée la création du Peasant Affairs Department transformé en ministère des Affaires sociales en 1939, qui détenait, parmi ces charges, les problèmes relatifs à la population (Shanawany, 1973). Il faut attendre les années 1950 et 1960 pour qu’une véritable politique démographique se dessine. Seules des organisations non gouvernementales et des intellectuels prirent en compte les réflexions alarmistes des chercheurs et proposèrent des réformes agraires (la terre n’étant pas selon eux distribuée d’une façon équitable). Parmi eux, un médecin du nom de Mohamed Razzak fut, durant les années 1930, un des précurseurs dans l’expérimentation de techniques de contrôle des naissances en testant des dispositifs intra-utérins. En 1945, la Société pour le bien-être des enfants de Maadi (Maadi Child Welfare Society) commença à offrir des services pour la contraception et la stérilité en mode expérimental. Ces expériences isolées traduisaient cependant plus un intérêt scientifique des milieux médicaux qu’une véritable politique de diffusion des moyens contraceptifs (Shanawany, 1973). Néanmoins, l’idée d’un contrôle des naissances faisait son chemin.

2. L’époque de Nasser (1954-1970)

a. L’entrée de l’Égypte dans le monde moderne

6L’histoire de l’Égypte républicaine commence vers 1950 ; elle suit une longue période de domination étrangère, qui avait commencé au vi^e siècle avant J.-C. : d’abord les Perses (525-333 avant J.-C.), puis les Grecs (333-30 avant J.-C.), les Romains (30 avant J.-C.-284 après J.-C.), les Arabes (642-1260), les califats ottomans (1517-1914), les Français (1798-1801), et enfin les Anglais (1882-1922). Les 22 et 23 juillet 1952, un coup d’État mené par l’organisation nationaliste des Officiers libres signa la chute de la monarchie du roi Farouk et la fin de la domination anglaise. La Constitution de 1923 fut alors abrogée et l’Égypte déclarée République le 18 juin 1953. Premier président égyptien, Mohamed Naguib mit le bien-être et la prospérité de la population égyptienne au cœur de ses préoccupations, conscient que la population souffrait d’un manque de ressources dû au retard du développement industriel et agricole :

La réalisation de nos espérances dépend de beaucoup de facteurs, dont le plus important de tous est la rapidité de l’accroissement de la population égyptienne. Chaque jour naît une centaine de bouches supplémentaires à nourrir. Avant de s’occuper d’améliorer nos conditions de vie, il faut donc empêcher qu’elles ne se désagrègent7 (Naguib, 1995).

Naguib pense que le développement socioécononomique du pays, qui passe aussi par une amélioration des conditions de vie rurale, suffirait à maîtriser la croissance de la population. Il n’envisage pas de contrôle des naissances, difficile à mettre en œuvre en raison de l’opposition des autorités religieuses chrétiennes et musulmanes (Shanawany, 1973).

En 1953, la commission nationale pour les Affaires de la Population fut créée, grâce au travail de Abbas Ammar, à l’époque ministre des Affaires sociales, qui écrivit un mémorandum adressé au Conseil Permanent des Services du bien-être public, dans lequel il parlait des dangers de la croissance de la population (Shanawany, 1973).

On peut considérer que le débat moderne sur la population naît à cette époque entre d’un côté, des intellectuels et des politiciens qui partagent l’idée développementaliste selon laquelle un développement socioéconomique équitable amènerait une baisse de la croissance de la population sur la durée (National Population Council, 1993) et, d’un autre côté, des néo-malthusiens qui sont pour une action immédiate sur la natalité afin de faciliter le développement socioéconomique (Ibrahim S. E, 1998 ; Fargues, 1997).

En 1954, Gamal Abdel Nasser devient le deuxième président de la République et ouvre une nouvelle ère de l’histoire égyptienne. Il applique une forme « originale » de socialisme, avec notamment un contrôle considérable de l’État dans tous les domaines (dont l’un des symboles les plus criants sera la nationalisation du canal de Suez en 1956) et l’idée d’un État plus équitable, où les distinctions entre classes sociales sont abolies :

Je veux une société sans distinction de classes et qui assure les mêmes opportunités à tous les citoyens. Je veux une société dans laquelle chacun est libre de choisir sa propre place en fonction de son efficacité, de ses capacités et de sa personnalité8 (discours prononcé le 3 octobre 1961, cité par Hoodfar, 1997, p. 43).

Une politique intensive de nationalisations fut conduite, accompagnée d’une politique de grands travaux (barrage d’Assouan) et d’une nouvelle réforme agraire. La réforme agraire de 1952 limitait la propriété à 200 feddans9. Nasser proposa d’élargir la superficie cultivée et d’améliorer les rendements afin de restreindre la propriété des terres (en introduisant le plus de feddans possible), et d’augmenter le nombre des propriétaires. Depuis 1961, la loi limite la propriété agricole à 50 feddans. Le système agraire est organisé en coopératives regroupant tous les exploitants, propriétaires ou locataires, petits et gros, soit un million de familles.

Au plan social, les réformes touchent l’éducation, qui devient gratuite et accessible à tout le monde ; un système de sécurité sociale est créé ainsi qu’un système de contrôle des loyers. L’État introduit des subsides sur plusieurs biens tels que la farine, l’essence, le sucre, les lentilles, le riz et l’huile, avec pour objectif de garder la sympathie des classes les plus pauvres.

b. La position de Nasser sur la question de la population

7La question de la population égyptienne et de son faible niveau de vie étaient aussi au centre des préoccupations du Raïs, sujet qu’il évoqua à maintes reprises dans ses discours. Mais si sa vision était pessimiste sur la situation, il ne préconisait pas de contrôle des naissances. Jusqu’au début des années 1960, sa position s’aligna sur celle de son prédécesseur Naguib, à savoir que tout changement devait passer par le développement économique, et notamment à travers la planification de l’économie et l’intervention de l’État dans tous les secteurs et sur la nécessité d’une industrialisation et d’une scolarisation de masse :

Je ne crois pas que l’on puisse inciter la population à contrôler sa fécondité par des décrets ou par la persuasion. La solution est dans la culture des terres. Plutôt que d’enseigner au peuple comment exercer le contrôle des naissances, nous ferions mieux de nous concentrer sur la nécessité d’utiliser au mieux nos propres ressources. Seul 4 % de notre territoire est utilisé pour notre survie. Le reste est soit à l’abandon, soit à l’état désertique. Si nous dirigeons nos efforts à étendre les zones dans lesquelles nous vivons plutôt que de nous focaliser sur le fait de chercher à réduire la population, nous trouverons rapidement une issue au problème10.

Les positions contradictoires de Nasser n’ont pas permis de concrétiser une véritable politique de population. En 1957, Abbas Ammar renouvela ses propos sur la nécessité d’une politique de planning familial alors que les autorités religieuses avaient déjà assoupli leurs positions (voir supra), ce choix devant rester, selon elles, cantonné à la sphère privée et relevant uniquement des couples. Mais la nécessité d’une politique de contrôle des naissances n’était pas reconnue et la position de Nasser à ce sujet fut même jugée équivoque par certains qui le soupçonnèrent de vouloir laisser la population égyptienne s’accroître pour donner un poids plus fort au pays au sein du monde arabe (Ibrahim S.E., 1998). Parallèlement, l’action des ONG continua et en 1955, huit cliniques expérimentales furent ouvertes pour offrir des services de planification familiale. Cependant :

L’approche de ce programme a été hésitante, car il fournissait à la fois des conseils sur le contrôle des naissances et des traitements contre la stérilité11 (Shanawany, 1973, p. 200).

En outre, il était limité aux zones urbaines et aux femmes ayant plus de 3 enfants, dont la situation économique ou médicale justifiait une contraception, avec l’accord de leur conjoint.

La nationalisation du canal de Suez en 1956 entraîna une grave crise politique entre l’Égypte et les pays occidentaux qui eut des répercussions économiques. Le pays, isolé par l’embargo britannique, réagit en renforçant sa politique de nationalisations. L’État devint alors le plus grand employeur du pays. Au plan international, Nasser renforça sa position au sein des pays arabes et impulsa le mouvement des pays non-alignés (conférence de Belgrade, 1961), aux côtés de l’Inde, de la Yougoslavie et du Cambodge pour contrer la puissance américaine. Il ressère ses liens avec l’Union soviétique qui lui apporte son soutien politique et économique jusqu’au début des années 1970.

À la suite de cette crise, le contrôle de l’État dans tous les secteurs se trouve renforcé, la politique de Nasser s’affirme dans un pouvoir centralisé. Son programme est défini en 1962 à travers la Charte nationale qui expose également ses positions sur les questions de population (Shanawany, 1973). Il y affirme clairement que la croissance de la population constitue un obstacle au développement du pays et préconise un recours au planning familial. À partir de 1962, le pays adopte officiellement une politique de contrôle des naissances. Si, dans un premier temps, le gouvernement ne consacre pas beaucoup de ressources à la mise en place de cette politique, le problème de la croissance de la population passe, entre 1962 et 1964, au centre des débats parlementaires, des professionnels de la recherche médicale et des médias. Partout dans le pays, le planning familial devient un sujet très prisé : les autorités religieuses donnent aussi un avis favorable à la contraception d’espacement, mais ne reconnaissent pas les politiques de limitation des naissances (Shanawany, 1973). Malgré cette opposition formelle, on assiste pendant cette période à une démocratisation des services de planning familial : on trouve dans le pays, de plus en plus de cliniques offrant des services et des méthodes contraceptives modernes telles que la pilule et les dispositifs intra-utérins.

c. Le premier programme national de planning familial

8En 1965 est créé un Conseil national suprême du planning familial présidé par le Premier Ministre. Le premier Programme national de planning familial est lancé en même temps sous l’égide de Nasser. Le gouvernement déclare ainsi comme objectif la baisse du taux brut de natalité d’un pour mille par an. En 1966, il débloque un million de livres égyptiennes pour le programme de planning familial du gouvernement (Shanawany, 1973) et développe des services de planning familial sous l’égide du ministère de la Santé, en complément des actions menées par les ONG. La formation du personnels médical et paramédical, et la production et la distribution des contraceptifs, sont parmi les premières mesures prises.

Mais ce train de mesures est temporairement éclipsé par la guerre de 1967. La défaite, l’occupation du Sinaï et de Gaza par Israël secouent le régime mais n’atteignent pas la forte popularité de Nasser dans son pays. En mars 1968, le gouvernement lance la Semaine du Planning familial, pour sensibiliser l’attention des citoyens égyptiens (Shanawany, 1973). Plusieurs politiciens se prononcent en faveur du contrôle des naissances. Des organisations internationales, dont les Nations unies, sont appelées par le gouvernement égyptien pour évaluer l’impact des programmes déjà réalisés. Le premier Programme national de Planning Familial, dont les résultats sont largement en dessous des attentes, fait l’objet de critiques dont on mentionnera ici les plus significatives. L’enthousiasme initial des initiateurs du programme n’a, à l’évidence, pas rencontré celui des utilisatrices de méthodes contraceptives qui furent très peu nombreuses (Shanawany, 1973). Le programme a été largement critiqué au plan national par la presse et les politiciens, mais aussi à l’étranger. L’État n’avait pas octroyé assez de ressources, les leaders du programme manquaient d’expérience, le personnel n’était pas suffisamment qualifié et, au niveau politique, la stratégie n’était pas clairement définie. Malgré un discours officiel très favorable, sa concrétisation n’a jamais été parmi les priorités du gouvernement (Robinson et El-Zanaty, 2006).

Le régime nassérien prit soudainement fin avec la mort du raïs en septembre 1970, alors que le débat sur la population divisait les partisans du planning familial avec ceux qui prônaient une approche alternative englobant les questions de population et le développement.

3. L’époque de Sadate (1970-1981)

a. L’ouverture internationale

9Vice-président la dernière année du mandat de Nasser, Anouar el Sadate lui succède à sa mort. Sa présidence est caractérisée par la fin de l’ère socialiste et par une ouverture du marché aux pays occidentaux. Mais le début de son mandat est aussi marqué par la crise de 1973 et la guerre du Kippour, qu’il mène avec la Syrie contre Israël, sans réussir à reconquérir le Sinaï perdu en 1967. Cet épisode ouvre cependant la voie à de possibles négociations sur un désengagement militaire dans le conflit israëlo-arabe et aboutit, en 1978, à la signature des accords de paix de Camp David.

La politique d’ouverture économique (en arabe Infitah) est officiellement reconnue par l’Égypte en 1974. Le contrôle du gouvernement sur l’économie devient plus faible et les investissements privés sont encouragés. Mais l’ancien système économique mis en place par Nasser est très difficile à remettre en cause et l’État continue à jouer un rôle très important dans l’économie égyptienne. Le système des subventions d’État introduit par Nasser finit par alourdir le budget du pays, situation aggravée par la crise mondiale de 1973, caractérisée par des taux d’inflation très élevés. La décision de les supprimer en 1977 entraîne une levée de bouclier de la part de la population et le gouvernement recule devant la pression populaire. En effet, ces soutiens de l’État, instaurés par Nasser demeurent indispensables aux couches les plus pauvres du pays. Si la politique d’ouverture du gouvernement favorise l’émergence d’une classe moyenne plus riche, elle n’empêche pas le maintien des inégalités sociales et défavorise les couches les plus pauvres.

Au plan international, la signature des accords de Camp David eut pour conséquence d’isoler l’Égypte au sein du monde arabe. Sur le plan intérieur, des mécontentements s’élevèrent, notamment parmi les mouvements islamistes, pour dénoncer le rapprochement avec les États-Unis et Israël, alors que le pays devenait l’un des principaux bénéficiaires de l’aide américaine.

Au plan démographique, la position de Sadate s’inspirait des mêmes préoccupations qui avaient caractérisé la politique entreprise par Nasser dans les années 1960. Shanawany (1973) cite une déclaration du nouveau président dans laquelle il souligne l’importance de combattre l’illettrisme et de développer le planning familial. D’après la même source, le Premier Ministre, Mahmoud Fawzy aurait dit à maintes reprises que le problème de la population était parmi les priorités du pays. Dans un premier temps, Sadate opte pour une approche mettant en relation la population et la problématique du développement et abandonne provisoirement le planning familial. Dans un discours prononcé en 1975, il affirme :

Avec une population d’environ 40 millions et des ressources naturelles limitées et, malheureusement, trop peu de pétrole, nous devons mobiliser tous nos efforts pour relever le défi du développement et d’une croissance économique rapide12.

Parallèlement, l’ouverture des frontières constitue, du point de vue démographique, l’un des changements importants de cette période, car elle permet à de nombreux Égyptiens d’émigrer pour chercher du travail. L’émigration est officiellement autorisée en 1971 et les procédures de sortie du territoire sont simplifiées.

La même année, le gouvernement promulgue la loi 73 qui autorise les employés du secteur public et du gouvernement à récupérer leur poste après avoir démissionné pendant un an ; enfin, en 1974, la nécessité d’un visa de sortie est aussi abrogée (cf. infra chapitre 5). L’ouverture des frontières permet d’alléger la pression sur le marché du travail.

b. Planning familial et développement économique

10Après la guerre de 1973, une nouvelle politique de population est mise en œuvre dans le cadre d’un plan qui s’étale sur 10 ans (1973-1982). Contrairement aux premières orientations, l’accent est désormais mis sur l’utilité d’instaurer un planning familial. Inspirée par la Conférence mondiale sur la Population de Bucarest qui se tient en 1974, le nouveau plan d’action égyptien souligne l’importance d’une politique de planification familiale dans le développement économique du pays.

De façon plus générale, les grandes orientations de ce plan décennal ont pour objectif l’amélioration de la situation économique du pays, entre autres : le développement de l’industrie et la mécanisation de l’agriculture, la hausse du niveau de vie, l’amélioration du système d’éducation, la baisse de la mortalité infantile, la révision des programmes de planning familial.

Largement financé par la Banque mondiale, le Fnuap, l’agence Usaid, l’agence allemande GTZ, le gouvernement danois et d’autres bailleurs de fonds internationaux, ce plan constitue une avancée considérable, mais pèche par son manque d’objectifs quantifiables et de ressources appropriées à la grandeur de la tâche (Ibrahim S. E., 1998).

En 1980, le gouvernement opte pour une « Stratégie nationale pour la Population, le Développement des ressources humaines et Programme de planning familial ». On assiste pour la première fois à la mise en place d’un plan qui comporte des objectifs, dont l’un des principaux est la réduction du taux de natalité de 20 ‰ pour l’an 2000 (c’est-à-dire, une baisse de 1 % par an). On retrouve d’ailleurs dans ce programme une grande partie des remarques faites par l’Usaid13 sur les politiques de planning familial et notamment sur l’approche population et développement (Robinson et El-Zanaty, 2006). Le 6 octobre 1981, l’assassinat d’Anouar el-Sadate par un soldat de l’armée, militant islamiste, clôt tragiquement sa présidence.

4. L’époque de Moubarak (de 1981 à 2011)

a. Une politique de population planifiée

11Hosni Moubarak, déjà vice-président égyptien depuis 1975, succède à Sadate en octobre 1981. Son mandat présidentiel est renouvelé quatre fois consécutives, en 1987, 1993, 1999 et 2005.

En matière de politique internationale, Moubarak rétablit les contacts avec le monde arabe, tout en maintenant les accords de Camp David. Grâce à sa politique de médiation, l’Égypte est de nouveau admise comme membre de la Ligue arabe en 1989. Au plan politique économique, Moubarak continue les réformes entreprises par Sadate et entame, à partir de 1991, un programme de réformes économiques destinées à réduire le poids du secteur public et élargir celui du secteur privé. En 1982, sa tentative de couper les subsides introduits par Nasser entraîne une autre révolte populaire ; il décide donc d’appliquer une politique progressive de réduction des aides, qui rencontre un grand succès.

Du point de vue des politiques de population, Moubarak suit le chemin entrepris par Sadate : en 1984 a lieu la première Conférence nationale de la Population. Un an après, Moubarak préside le premier Conseil national de la Population. En 1986, le troisième plan national de la population est mis en place, mais est formulé pour la première fois, dans le Plan national de 5 ans (1987-1988-1991-1992), ce qui permet l’instauration d’un débat parlementaire sur le plan et sur les ressources budgétaires consacrées à la population. L’expérience acquise lors des deux plans précédents profite à ce nouveau plan quinquennal qui fixe des objectifs bien précis en phase avec les thématiques qui sont au cœur des débats internationaux de l’époque : l’éducation garantie à tous, l’empowerment, la question de l’environnement, etc.

Les citoyens égyptiens acquièrent également la liberté de choix du planning familial et de la migration. D’après Robinson et El-Zanaty (2006), la période 1985-1995 est fondamentale dans la réussite du programme de planning familial égyptien. La création du Conseil national de la Population, une meilleure coordination et un bon leadership du programme au niveau institutionnel, la médiatisation des politiques, l’amélioration de la qualité des services offerts, l’évaluation du programme par les enquêtes DHS, les financements de plus en plus importants d’USAID, l’expansion des choix des méthodes contraceptives, sont autant d’étapes fondamentales dans l’évolution de la fécondité.

En 1993, la création du ministère d’État pour la population et le bien-être familial symbolise les préoccupations du gouvernement sur les questions de population. En 1996, ce ministère est intégré dans un nouveau ministère de la Santé et de la Population. La population devient une priorité pour le gouvernement égyptien. Comme Nasser et à la différence de Sadate pour lequel la maîtrise de la population devait être une conséquence du développement économique, Moubarak pense que la baisse de la croissance et le contrôle de la population ne peuvent se faire uniquement à travers les réformes économiques, mais nécessitent des politiques spécifiques au sein de l’État et de ses institutions.

b. La conférence du Caire sur la population

12Au milieu des années 1990, la population totale égyptienne compte 61 millions d’habitants et le taux de fécondité avoisine 3,6 enfants par femme14. La tenue de la conférence dans une ville qui compte 5,7 millions d’habitants avec une densité de 25 000 hab/km² est hautement symbolique. La Conférence internationale sur la Population et le Développement (ICPD), qui a lieu en septembre 1994, marque une étape : la population et le développement doivent faire dorénavant partie d’une approche intégrée. L’année suivante, le gouvernement égyptien applique cette stratégie dans son programme15 et fixe des objectifs pour les vingt années à venir.

À l’époque où elle s’est tenue, la conférence du Caire n’a pas manqué de susciter des polémiques autour de la question de la population. La position du gouvernement égyptien est en phase avec celle des pays islamiques modérés et alignée avec les États-Unis sur la question du planning familial, ce qui n’est pas le cas de l’opinion publique et notamment des groupes islamistes. Plusieurs articles parus dans le journal Al-Shaab16 critiquent le programme de planning familial, perçu comme une tentative de la part des États-Unis de bloquer la croissance du monde musulman17. L’éditorialiste du journal, Adil Husayn, publie plusieurs articles à cette époque, dans lesquels il définit sa vision du planning familial comme un « projet criminel » destiné à détruire les opprimés et notamment « les musulmans ». Il s’oppose aux idées néo-malthusiennes, la solution au problème de la population passant pour lui par l’éveil de l’islam (Fargues, 2000). Les légers amendements au Programme d’Action de la Conférence sont interprétés par lui comme une victoire de la nation islamique (Farag, 1994).

Ses positions rejoignent celles des Frères musulmans qui voient dans le programme d’État de planning familial une conspiration de l’Occident visant à réduire le nombre de musulmans dans le monde.

Ainsi, la position de l’État et des agences internationales s’oppose à celle des groupes islamistes et pour contrer leurs idées, le gouvernement s’emploie à obtenir le soutien de leaders religieux comme le Cheikh de Al-Azhar pour afficher un islam plus favorable au planning familial, comme ce fut le cas, dans les années 1980, avec Mohamed Tantawi, grand mufti de la République :

Nous le répétons une fois de plus, qu’une population grande, forte et productive soit la bienvenue mais pas une population faible, pauvre et très peuplée qui s’égare du droit chemin et dépend des autres pour ses besoins. Une population peu nombreuse est de loin préférable18 (Tantawi, 1988 cité par Ali K.A., 2002, p. 157).

Ces débats montrent à quel point la religion et les questions de vie privée suscitent des questionnements au niveau politique. Cet ouvrage essaiera de démontrer de quelle manière les idées islamistes conservatrices ont pu, d’une part, influencer le choix des individus et, d’autre part, interagir avec les politiques de l’État. Ces problématiques sont liées au niveau d’émancipation et de sécularisation de la société égyptienne qui joue un rôle direct sur les comportements en matière de fécondité. Quels que soient les efforts entrepris par les gouvernements successifs depuis une cinquantaine d’années, l’évolution erratique des courbes de natalité montre que la population égyptienne n’est peut-être pas tout à fait prête pour des changements en profondeur. L’ouverture de centres de planning familial dès 1955, l’offre de moyens contraceptifs, les nombreuses campagnes de sensibilisation de la population (y compris les récentes campagnes télévisuelles) n’ont pas suffi à renverser durablement la tendance.

c. Une question toujours actuelle

13En ce début de xxi^e siècle, d’importants changements ont eu lieu dans le domaine politique : l’année 2005 a été fondamentale pour les réformes : le 26 février, le président Moubarak a annoncé, lors d’un discours dans sa ville natale (Menoufia), l’amendement de l’article 76 de la Constitution pour parvenir à l’élection au suffrage universel du président de la République et a demandé au parlement de changer la Constitution en vue d’organiser des élections présidentielles plurielles (Kohstall, 2005). Auparavant, le président de la République était d’abord élu par l’Assemblée du Peuple (Assemblée nationale) et son mandat confirmé par référendum populaire. En septembre 2005, pour la première fois en Égypte se sont tenues des élections présidentielles au suffrage universel direct : le taux de participation a été de 23 %. Moubarak a emporté le scrutin avec 88,6 % des suffrages, Aymane Nour du parti Al-Ghad (progressiste) a obtenu 7,6 % des suffrages et Noamane Gomaa du Parti néo-Wafd (laïque et libéral) n’a eu que 2,9 % des voix. Lors des référendums précédents, 95 % des électeurs avaient toujours voté « oui » en faveur de Moubarak. La même année se sont déroulées les élections législatives : le Par ti national démocratique (PND), parti du président « ne totalise que 73 % des sièges (contre 95 % dans l’ancienne assemblée) et ce même après le ralliement des indépendants » (Al-Maghrabi, 2005). Avec 88 sièges, le parti des Frères musulmans est devenu la principale force d’opposition. Cette victoire constitue un tournant pour ce parti qui reste illégal mais qui a pu présenter des candidats « indépendants », élus en connaissance de cause.

Pendant son cinquième mandat, le président égyptien a continué le processus de réformes, demandé par une grande partie de la communauté internationale et notamment par les États-Unis. Néanmoins, l’état d’urgence en vigueur en Égypte, depuis 1981 a été prolongé en 2006, au nom de la lutte contre le terrorisme. En mars 2007, la Constitution a été à nouveau amendée. Les amendements, présentés par Moubarak et les membres de son parti comme un pas vers la démocratisation du pays, ont été largement critiqués par l’opposition qui les considère au contraire comme une fermeture au pluralisme politique. L’opposition conteste notamment les amendements des articles 5, 76, 88. L’article 5 interdit toute forme de rassemblement politique et activité politique qui fait référence à la religion19 ; cet article est clairement adressé aux Frères musulmans dont l’activité politique est encore plus restreinte, après leur large succès aux élections de 2005. L’article 76 prévoit que seuls les partis politiques enregistrés, qui détiennent au moins 3 % des sièges au parlement, peuvent présenter un candidat aux élections présidentielles ; les indépendants peuvent se candidater, mais sous des conditions très restrictives et difficiles à remplir. Cet article aussi semble avoir été rédigé pour écarter les Frères musulmans de toute activité politique, mais il exclut aussi tous les autres candidats potentiels et en particulier ceux qui n’ont pas déjà le soutien d’un parti politique, avant les élections présidentielles. L’article 88 qui prévoyait la supervision des juges aux élections a été transformé pour prévoir à la place une commission électorale chargée de la même tâche. La supervision des juges, qui avait en partie, rendu plus transparentes les élections de 2005, a donc été remplacée par celle d’une commission gérée directement par le président. L’opposition a appelé au boycott lors du vote au parlement et du referendum populaire ayant rendu ces amendements effectifs.

Ces reformes ont été largement contestées car elles apparaissent plutôt formelles que substantielles et mettent en doute la réelle volonté du président de changer vers la démocratie. Les élections parlementaires du 28 novembre (1^er tour) et du 5 décembre 2010 (2^nd tour) ont malheureusement confirmé les soupçons de l’opposition : elles se sont déroulées dans un climat d’insécurité et de terreur pour les citoyens qui souhaitaient voter et qui ont du souvent se désister20. La supervision par les juges n’a pas été consentie, les forces de police et de sécurité pro-régime et pro-PND ont pris le monopole des urnes. Le résultat a été une participation très faible (moins de 20 % au premier tour et moins de 10 % au second, par ailleurs boycotté par l’opposition) : le PND a obtenu 420 sur 508 sièges électoraux. Les candidats qui n’ont pas été élus ont porté plainte pour fraude et manipulation des bulletins de vote, processus qui pourrait entamer l’invalidation des élections.

Pendant ces dernières années, l’opposition s’est rassemblée plusieurs fois en défiant l’état d’urgence, et en utilisant les réseaux sociaux sur Internet comme moyen de communication et de rassemblement politique. Ce sont en particulier des mouvements de jeunes, comme par exemple le mouvement du 6-avril, né le 6 avril 2008, date où de jeunes égyptiens ont organisé une grève générale en solidarité avec les employés de l’usine textile Ghazl el-Mahalla, en grève pour contester contre des salaires trop bas par rapport à la hausse des prix engendrée par la crise économique. Les grèves ont été violemment réprimées par la police : plusieurs morts et des arrestations ont permis de bloquer ces mouvements mais pas de les arrêter21.

Mais les questions de population demeurent au centre des préoccupations : le 9 juin 2008, Moubarak inaugure au Caire la deuxième Conférence nationale sur la Population. Dans le discours d’ouverture22, le président égyptien parle de la population comme d’une « priorité nationale » :

[Sa croissance] menace nos efforts vers une offre de services de meilleure qualité, vers la création d’emplois et la réduction du chômage […] et va même plus loin en menaçant la stabilité sociale en Égypte23. [Il appelle donc à une] campagne nationale pour aborder la question de la population dans toute ses dimensions et à tous les niveaux ; une campagne d’envergure nationale qui inclut non seulement l’État, mais aussi le secteur privé et les instances de la société civile24. [Le président affirme que] cette campagne nationale doit chercher à réduire le taux de surpopulation, à sensibiliser la population à la notion de famille restreinte, et stopper la course actuelle entre développement économique et population25.

Au début de l’année 2011, l’Égypte est secouée par une intense révolte. Des millions d’Égyptiens descendent dans la rue pour manifester leur mécontentement à l’égard du pouvoir et réclament le départ de Moubarak. Au pouvoir depuis plus de 30 ans, le raïs, âgé, n’est plus en phase avec toute une génération qui n’a connu qu’un seul chef d’État. Il cède et se retire devant la pression de la rue, qui réclame aussi un nouveau régime constitutionnel et démocratique.

Malgré les efforts et une réelle volonté politique maintenue par les gouvernements successifs depuis cinquante ans, les problèmes de surpopulation gardent une actualité inscrite désormais dans le débat politique et national.