1En 1922, on peut lire dans le Bulletin de l’Amicale des fonctionnaires de l’inspection créée en 1900 : « nous sommes, pourrait-on dire, à un tournant de l’histoire, si l’on tient compte du bouleversement des conditions économiques, de la modification profonde des mœurs, des progrès, des sciences les plus usuelles et enfin du sombre avenir de la France qui se dépeuple et où la mortalité est excessive pour l’ensemble et... exorbitante chez les enfants du premier âge »1. Les nombreuses adhésions reçues à l’association montrent que c’est l’histoire même de l’inspection qui est à un tournant. Car l’Amicale s’étoffe, reflet de la force acquise mais aussi des inquiétudes des fonctionnaires en exercice. En 1922, ils sont vingt-deux nouveaux adhérents, trente-trois en 1923.

2Pourtant le corps affiche un dynamisme certain dont témoigne une nouvelle extension de ses attributions. C’est un mouvement extérieur au corps et qui aura des conséquences sur ses pratiques qui explique les inquiétudes des fonctionnaires de l’inspection. À partir de 1914 et au moins jusqu’en 1930, la crise financière oblige la diminution partielle des dépenses des secteurs de l’assistance comme de l’enseignement. De plus, le système assistanciel est concurrencé par un nouveau principe qui prône la prévoyance par l’assurance. Les deux régimes coexistent avant la guerre mais le second finit par triompher. Désormais, l’essentiel des débats porte sur les assurances sociales. Ces dernières sont la marque du progrès républicain et devraient rendre marginal le recours à l’assistance publique2. Même Paul Strauss qui a tant œuvré en faveur de l’assistance déclare en 1912 : « il est bien certain que l’assurance a une grande supériorité sur l’assistance »3.

3Les inspecteurs des années 1920 restent dans une logique qui faisait de leur fonction l’incarnation de la politique sociale de la Troisième République. Or le changement d’orientation marqué par l’entrée en scène du concept d’assurance allait rompre les forts échos que trouvait la fonction au niveau de l’État et de ses structures administratives d’autant que le corps dépendait désormais de ministères plus faibles que ne l’était celui de l’Intérieur.

I. – 1914-1918 : la désorganisation des services

4La Grande Guerre affecte l’organisation des services de l’Assistance publique, lesquels sont plus ou moins touchés selon la position géographique du département. À la déstabilisation due au conflit s’ajoutent les conséquences des fortes chaleurs estivales qui provoquent un surcroît de mortalité chez les enfants notamment. Ainsi, en 1913, la mortalité infantile atteint 110 p. 1 000 ; au cours de la guerre, elle s’élève brutalement à 150 p. 1000. Ces chiffres qu’explique la situation d’une gravité exceptionnelle inquiètent les inspecteurs qui craignent de voir leurs efforts dans la lutte contre la mortalité infantile anéantis4.

5La mobilisation des fonctionnaires est un de ces facteurs de désorganisation : les hommes des classes 1886 à 1914 sont mobilisés. En juillet 1917, dans l’Eure, sur 20 fonctionnaires ou employés aux divers services d’assistance, 15 ont déjà été mobilisés5. Le service est pourtant particulièrement lourd dans ce département. L’inspecteur qui porte le titre de Directeur des Services d’assistance est chargé du fonctionnement des services suivants :

« 1 – Enfants assistés : 7 à 800 enfants secourus, 2 600 pupilles et enfants en garde ;
2 – Protection des enfants du premier âge : en temps normal 3 à 4000 enfants ; depuis la guerre 2 à 3 000 ;
3 – Assistance médicale gratuite : plus de 1000 soignés en 1916 ;
4 – Assistance aux vieillards : 5 700 assistés en 1916 ;
5 – Assistance aux familles nombreuses : plus de 2 300 familles assistées
pour 4 800 à 4 900 enfants en 1916 ;
6 – Assistance aux femmes en couches : plus de 400 femmes assistées
en 1916.
Services annexes de l’inspecteur : inspection des crèches, inspection des établissements de bienfaisance, secrétariat du Conseil départemental d’hygiène, secrétariat du Comité d’assistance aux Militaires tuberculeux, emploi des allocations militaires attribuées aux femmes ne présentant pas de garanties suffisantes d’économie et de moralité »6.

6Dans les Bouches-du-Rhône, le sous-inspecteur Millot est mobilisé comme les commis. Le sous-inspecteur Gullon, quant à lui, est détaché en Isère en qualité d’inspecteur. Davin, inspecteur honoraire, est nommé par le préfet directeur d’agence car tous les directeurs sont mobilisés. Dans sa tâche, il est aidé d’un pupille. Ce lourd service repose sur l’inspecteur et un sous-inspecteur. Bien souvent, des sous-inspecteurs trop âgés pour être mobilisés sont déplacés et exercent temporairement les fonctions d’inspecteur. Des chefs de service admis à faire valoir leurs droits à la retraite au début de l’année 1914 sont invités à prolonger leur activité jusqu’à la fin des hostilités. À aucun moment, semble-t-il, on ne songe à faire appel aux femmes. On confie les postes vacants à des hommes qui connaissent bien les rouages des services.

7Le département du Nord est particulièrement soumis aux contraintes de la guerre. Les difficultés relatives aux services de l’Assistance publique sont réglées dans l’urgence par une commission spéciale composée de plusieurs membres du Conseil général auprès de laquelle l’inspecteur, puis le sous-inspecteur, exposent les moyens de faire face aux problèmes. L’inspecteur Hamel mobilisé, le sous-inspecteur Tuillerie est temporairement le chef du service. Comme dans tous les départements, la principale difficulté réside dans le recrutement des nourrices et gardiens. Pour susciter les demandes d’enfants et le maintien de ceux déjà placés, l’augmentation des tarifs de salaires et pensions est régulièrement votée, ce qui grève considérablement le budget départemental. Par exemple, le montant de la pension d’un enfant âgé de 1 à 2 ans avant l’occupation s’élevait à 25 francs ; il est de 45 francs mensuels en octobre 1918. De plus, la difficulté à placer les enfants de treize ans dans un placement à gages7 contraint le département à voter le maintien à la pension de ces enfants. Le nombre d’enfants placés à l’hospice s’est considérablement élevé, passant de 50 à 70 élèves en moyenne avant la guerre à plus de 300 enfants ! Une annexe à cet établissement a dû être construite pour recevoir les garçons de 14 à 21 ans. Les difficultés rencontrées sont aussi celles d’une gestion d’un nombre croissant de dossiers à traiter. L’augmentation du nombre des assistés affecte tous les services départementaux. Des instructions ministérielles contraignent le service des Enfants assistés à comprendre, dans cette catégorie d’enfants, ceux des mobilisés qui n’ont ni mère ni grands-mères pour les recueillir et ce pour la durée de la guerre8. De plus, les bénéficiaires de la loi sur les vieillards, infirmes et incurables augmentent comme le nombre de familles nombreuses assistées auxquelles il faut ajouter les femmes de mobilisés ou de réfugiés assistées en vertu de la loi du 23 janvier 19179. Dans l’Eure, cet élargissement double le nombre de bénéficiaires. Bien au-delà de novembre 1918, cette situation périlleuse se poursuit.

8Cette désorganisation générale des services d’assistance cache les efforts des fonctionnaires qui n’ont pas été mobilisés et leur volonté de marquer leur soutien à la République. Ils s’attachent à prouver qu’ils dirigent un service qui fait honneur à la Nation. Loin du front, leur service est aussi national. En 1915, l’inspecteur du Vaucluse, Pélissier, trop âgé pour être mobilisé, rend compte au préfet de la situation des mobilisés :

« Les lettres de nos braves petits poilus témoignent d’une ardeur guerrière qui ne se dément pas. Nous ne pouvons lire sans émotion un grand nombre d’entre elles dans lesquelles se manifestent les sentiments d’affection et de reconnaissance de leurs auteurs envers ceux qui remplacent la famille absente.
A. m’écrit : ’vous pouvez être certain que je suis décidé à faire mon devoir jusqu’au bout. Vous avez fait de moi un homme, je veux m’en rendre digne’ »10.

9Au même moment, l’inspecteur des Bouches-du-Rhône, Rouveyre, consacre un chapitre de son rapport à La guerre de 1914-15 et 16 et les Pupilles des Bouches-du-Rhône où il énumère les décorations dont ses pupilles ont été l’objet :

« Ce n’est pas sans une certaine fierté mêlée hélas de quelque tristesse que j’ajoute ce chapitre à mon rapport annuel. Si en effet j’y trouve l’occasion de célébrer la bravoure, la vaillance et parfois l’héroïsme dont font preuve nos pupilles au cours de cette terrible guerre, j’éprouve la douleur de constater combien sont nombreux parmi eux ceux qui ont payé de leur vie, de leur liberté, de leur santé, leur tribut à la défense de notre sol.
L’absence de la famille n’a pas affaibli dans leur cœur l’amour du pays, tout au contraire. Ils ont compris quelle somme de reconnaissance ils devaient à cette grande famille : la patrie qui leur a tenu lieu de mère »11.

10L’armistice sonne l’heure des bilans. Dans son rapport d’exercice de l’année 1918, l’inspecteur de l’Hérault explique « la fin de la guerre me crée le devoir de communiquer à l’assemblée départementale les noms de nos pupilles qui sont morts pour la France et de ceux dont le courage a été récompensé par l’attribution d’une distinction honorifique pendant cette rude lutte de 1914 à 1918 où tous ont fait preuve du plus ardent patriotisme »12. Les fonctionnaires qui n’ont pas été mobilisés se sont à leur manière investis dans le conflit en rendant hommage aux pupilles qui ont fait honneur à leur service.

II. – La montée des assurances sociales

11L’assistance qui caractérise la protection sociale mise en place par la Troisième République est concurrencée par des institutions fondées sur le concept de prévoyance et d’assurance et ce changement d’orientation politique n’est pas sans conséquence pour l’inspection, jusque-là portée par un discours politique largement favorable. Il entraîne dans son sillage une modification des ministères de tutelle qui joue également un rôle dans l’assise du corps par l’intermédiaire des budgets dont ils disposent et qu’ils répartissent entre assistance et prévoyance.

12Dès 1898, la loi sur les accidents du travail marquait un moment charnière dans l’évolution de la protection sociale, moment à partir duquel l’interventionnisme d’État privilégie les techniques assurancielles par rapport aux assistancielles dans sa politique de protection13. Même le débat sur les retraites confirme que la question est bien engagée avant la guerre. De 1900 à 1905, les dépenses d’assistance et de prévoyance suivent une progression régulière, puis la loi sur les Enfants assistés et celle sur les vieillards infirmes et incurables entraînent une augmentation des dépenses d’assistance jusqu’en 1911 où elles atteignent un maximum. Elles sont relayées par les dépenses de prévoyance qui ne cessent de croître. Même si l’idée d’assurance émerge avant la Première Guerre mondiale, l’idée triomphe après la guerre. Le système assistanciel apparaît alors comme un vestige du passé. Jusqu’alors l’assistance publique bénéficie du prestige lié à la forte structure du ministère de l’Intérieur. Les assurances ressortissent au ministère du Commerce jusqu’en 1906 puis au ministère du Travail. En janvier 1920, les deux sont rattachés au nouveau ministère de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociale14. Le nouveau ministère regroupe les services relatifs à la direction de l’Assistance et de l’Hygiène publiques ainsi que ceux de la direction de l’Assurance et de la Prévoyance sociales. En vertu du décret du 29 mars 1924, le nouveau ministère est rattaché à celui du Travail. En 1930 intervient une nouvelle modification. La loi budgétaire du 28 mars 1930, impulsée par André Tardieu, crée le ministère de la Santé publique ; son titulaire a sous sa direction les services d’assistance publique, d’hygiène, celui du pari mutuel et celui des habitations à bon marché, précédemment rattachés au ministère du Travail. Enfin, il a dans ses attributions l’inspection médicale scolaire qui dépendait jusqu’alors du ministère de l’Instruction publique. Les effectifs de ce nouveau ministère sont 50 % plus élevés que ceux du ministère de 192015. La prévoyance sociale retourne dans le giron du ministère du Travail.

13Le débat sur les assurances sociales, surtout au moment du ministère de Paul Strauss (15 janvier 1922-26 mars 1924), n’empêche pas la proximité de l’administration centrale et de l’inspection comme c’était le cas lorsque Henri Monod était Directeur de l’Assistance et de l’Hygiène publiques. Lorsque les membres du bureau de l’Amicale des inspecteurs sont reçus par le ministre Strauss, ils témoignent aux autres membres de l’association : « cette réception par le Ministre le plus compétent qui puisse être nous a laissé l’impression que nous avions un chef dont la sympathie nous était toujours acquise, que ce chef savait ce qu’il pouvait demander aux fonctionnaires de l’inspection de l’assistance publique »16. Les inspecteurs attendent beaucoup du ministère Strauss, en particulier une définition plus précise de l’éventail de leurs attributions, de nouvelles conditions d’avancement et la réévaluation de leurs émoluments. Pourtant ce ministère sera de courte durée, et leurs espoirs rapidement déçus.

14Si, jusqu’à la fin du ministère Strauss, les inspecteurs restent dans la dynamique d’avant-guerre, particulièrement ceux entrés dans le corps avant le conflit, ils subissent à ce moment-là, de plein fouet, le changement d’orientation du projet social républicain. Après le mandat de Paul Strauss, on cherche presque vainement des discours flatteurs sur le corps ou une valorisation républicaine de sa fonction. Les rapports d’inspection s’appauvrissent, marqués sans doute par de nouvelles générations d’inspecteurs. Le corps s’est pleinement orienté vers l’administration du service mais la représentation, l’incarnation de la politique sociale de l’État n’a plus sa force d’intégration dans les départements ni sa capacité à faire de l’action menée un acte politique. Les maîtres mots de la politique républicaine deviennent prévenir et éduquer plutôt que protéger et intégrer or, les outils de prévention et d’éducation échappent aux inspecteurs. La connivence entre l’inspection et les structures centrales de l’Assistance, née de la valorisation de l’idée de protection sociale sur laquelle s’appuyaient les administrateurs politiques comme les fonctionnaires, n’est plus observée autour de l’année 1925. La petitesse du ministère de tutelle comme celle des moyens dont il dispose expliquent aussi la moindre attention portée à la valorisation de ce corps. La crise politique et économique des années 1930 relègue davantage encore au second plan les questions d’assistance.

III. – Les attributions de l’inspection s’élargissent encore

15En dépit du changement d’orientation de la politique républicaine, le domaine d’intervention des inspecteurs s’élargit encore pour couvrir l’ensemble du champ de l’assistance aux adultes et s’ouvrir à celui de l’hygiène. L’efficacité de l’inspection et surtout les contraintes économiques qui interdisent la création de nouveaux corps expliquent cet accroissement de ses attributions.

16Les nouvelles charges confiées à l’inspection sont liées à la protection des familles et à la natalité. Après 1918, la répartition du budget de l’État en faveur de l’enfance et de la famille est modifiée. En 1913, 91 % du budget étaient en faveur du service des Enfants assistés ; en 1920, 78 % du budget concernaient l’application de la loi sur les femmes en couches et celles en faveur de la natalité ou des familles nombreuses ; 18 % seulement du budget allaient au service des Enfants assistés. Cette part se maintient autour de 15 à 20 % entre 1925 et 193517 L’ordre des priorités est modifié sous l’effet du maintien de la natalité française à un niveau jugé trop bas.

1) Les lois d’assistance à la famille

17Parmi les nouvelles lois qui sont du ressort de l’inspecteur dans les départements où il était déjà chargé de l’application et de la surveillance des lois d’assistance aux adultes, il y a celle sur les familles nombreuses. Promulguée le 14 juillet 1913 après de longs débats, cette loi pose le principe et l’obligation d’une assistance aux familles ayant au moins trois enfants de moins de treize ans, l’allocation étant versée à partir du quatrième enfant18. Dans les départements où ils étaient chargés de l’assistance aux adultes, les inspecteurs ont également veillé à l’application de la loi sur l’assistance aux femmes en couches. L’inspecteur du Finistère explique :

« La loi des 17 et 30 juillet 1913 ne visait que les femmes « privées de ressources », celle du 2 décembre 1917 s’applique à toutes les femmes « privées de ressources suffisantes », elle est donc conçue dans un esprit plus large et plus libéral. Le législateur a ainsi voulu montrer tout le prix qu’il attache à l’augmentation de la natalité en France et aussi à la protection de la mère à l’un des moments les plus pénibles de son existence. D’autre part, la loi du 24 octobre 1919 dispose que toute femme qui a bénéficié de la législation sur l’assistance aux femmes en couches et qui continue à allaiter elle-même au sein son enfant peut recevoir, pendant les douze mois qui suivent son accouchement une allocation mensuelle d’allaitement »19.

18L’inspecteur intervient dans l’application des lois mais aussi dans les structures concernant le relèvement de la natalité, adhérant par exemple à la Ligue des familles nombreuses de plusieurs départements. En 1920, l’inspecteur d’Indre-et-Loire fait partie de la Commission départementale de la natalité et de la protection de l’enfance. Ses vœux sont transmis au Conseil supérieur de la Natalité. Cette année, l’inspecteur examine 480 demandes de médailles de la Famille française. La commission procède à la répartition des sommes mises à sa disposition par le comité d’organisation de la Journée nationale des familles. Sur la proposition de l’inspecteur, elle abonne quelques familles à des publications qui ont pour objectif le développement de la natalité et la défense des intérêts des familles nombreuses. Enfin, elle envoie des délégués aux Congrès de la natalité.

19Cet accroissement de leurs attributions invite les inspecteurs à renouveler leur requête relative au changement d’intitulé de leur fonction. Dans quelques départements, l’inspecteur a pris le titre de directeur mais la généralisation de ce changement se heurte aux intérêts du personnel de préfecture. En 1922, l’Association amicale du personnel des préfectures s’oppose à la création par les préfets du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Orientales d’une direction d’Assistance confiée à l’inspecteur ; direction à laquelle serait rattaché un bureau de la préfecture. Cette amicale du personnel des préfectures s’était déjà manifestée contre la création d’une direction des archives et des beaux-arts et d’une direction de la santé et de l’hygiène sociale dans le Var. L’association des inspecteurs intervient auprès du Conseil d’État. La requête des fonctionnaires de préfecture est rejetée. Mais au lieu de consacrer une évolution générale, l’administration centrale laisse la question être examinée par les préfets. Le corps est renvoyé aux décisions locales. Le maintien de l’influence de la préfecture et du Conseil général sur l’évolution respective de chaque service d’inspection explique la plus grande inertie du corps qui transparaît dans les propos de ses membres. À partir des années 1920, les écrits des inspecteurs se sont considérablement raréfiés.

20Divers exemples montrent la variété des attributions des services. En Isère, en 1920, la liste est longue des lois dont l’inspecteur est garant de l’application (encadré 1).

21En 1925, dans le Morbihan, l’inspecteur est chargé des services d’assistance et d’hygiène publiques. En 1925, 7 196 femmes ont bénéficié de l’assistance aux femmes en couches. Des primes à la natalité sont accordées aux mères d’enfants légitimes ou légitimés et qui ont au moins trois enfants vivants lorsqu’en naît un quatrième. Ces primes, financées par le Conseil général, sont attribuées à toutes les femmes quel que soit leur niveau de fortune. En vertu de la loi du 14 juillet 1913 sur les familles nombreuses, 5244 familles sont assistées, soit un total de 21 762 enfants. La loi du 22 juillet 1923 a institué l’Encouragement national aux familles nombreuses. Toutes les familles nombreuses qui ont au moins trois enfants reçoivent une allocation annuelle pour chaque enfant de moins de treize ans à partir du quatrième enfant. En 1925, 2 282 familles ont bénéficié de l’Encouragemend20. L’inspecteur est également chargé des questions relatives à l’éducation et au placement dans des institutions spécialisées des enfants sourds-muets, aveugles ou anormaux. En ce qui concerne l’assistance aux adultes, 9 376 vieillards infirmes ou incurables ont bénéficié de l’assistance et 33 423 personnes ont été admises au bénéfice de la loi sur l’amg. Le service a reçu 728 déclarations de maladies contagieuses conformément à la loi sur la santé publique.

22Au même moment, en Seine-et-Oise, l’inspecteur est aussi chargé des services de l’Assistance et de l’Hygiène publiques. Notons que 5624 familles ont bénéficié de la loi du 14 juillet 1913 sur les familles nombreuses ; que 273 familles ont reçu des allocations en vertu de l’Encouragement national aux familles nombreuses ; que 3 827 familles ont bénéficié des primes départementales à la natalité et que 5 965 femmes ont reçu des primes d’allaitement. Le nombre de bénéficiaires de la loi relative aux vieillards, infirmes et incurables est de 4 850. Enfin, le département a assuré l’entretien de 1 465 aliénés. De tels effectifs donnent une idée de l’importance des dossiers à gérer et de la surveillance à exercer.

23Dans l’Oise, l’inspecteur Collet est directeur de l’Office départemental d’Hygiène sociale. Il a sous sa direction des infirmières et des sages-femmes qui assistent le médecin dans les consultations de nourrissons, visitent à domicile les enfants placés en nourrice et ceux qui bénéficient de secours et surveillent les pupilles de l’A.P. placés chez des nourriciers21. Elles contrôlent également à domicile les femmes qui bénéficient de primes d’allaitement.

24Les services s’étoffent et se complexifient. Sur le terrain, l’inspecteur est relayé par d’autres professionnels. Il s’agit le plus fréquemment de femmes, infirmières-visiteuses ou sages-femmes et, à partir de 1932, d’assistantes sociales22. Là où il est relayé auprès des enfants et des adultes assistés par d’autres professionnels, l’inspecteur se consacre à sa tâche administrative. Jusqu’alors, les fonctions d’administration et de protection étaient intimement liées. Désormais la protection effective incombe à des professionnels plus proches du terrain, en relation directe avec les populations. Bien sûr, la taille du département, les charges du service modifient considérablement la situation d’un département à l’autre. Mais la tendance générale est celle de la délégation des tournées d’inspection à d’autres professionnels attachés au service et dirigés par l’inspecteur. L’autorité de ce fonctionnaire sur ces professionnels interdit d’évoquer une éventuelle concurrence. Il faut plutôt souligner une nouvelle distribution des rôles. Si concurrence il y a pu avoir c’est plutôt avec l’inspection de l’Hygiène. Mais, globalement ce ne fut guère le cas.

2) L’inspection de l’Assistance publique et celle de l’Hygiène

25Au cours de la guerre, dans le Morbihan, l’inspecteur Brébion est secrétaire départemental d’Hygiène. En 1925, l’inspecteur d’Indre-et-Loire, Pigot, a le titre d’inspecteur départemental des Services d’Hygiène publique. Son successeur, Chaufour, est président de l’Union départementale d’hygiène sociale et de la préservation antituberculeuse (udat). Dans certains départements, généralement là où elle est chargée de l’assistance aux adultes, l’application de la loi de 1902 sur la Santé publique est confiée à l’inspection. Elle exerce les fonctions qui auraient dû être dévolues à une inspection départementale d’Hygiène que prescrivait la loi de 1902 et que rappelle la circulaire du 31 mars 1922. Si l’inspection départementale de l’Hygiène tarde à s’établir dans les départements c’est parce qu’elle est facultative jusqu’au décret-loi du 30 octobre 1935. En 1924, le ministre constatait que dans un grand nombre de départements un poste d’inspecteur d’Hygiène a été créé mais les attributions à donner à cet inspecteur sont mal définies. Dans quelques départements, des fonctions relevant de l’inspection de l’Hygiène ont été confiées à l’inspecteur de l’A.P. Ailleurs, l’inspecteur de l’Hygiène est chargé de services qui sont de la compétence du fonctionnaire de l’A.P. « Il y a là une confusion de compétence et d’attribution qu’il y a lieu de faire cesser »23. En 1924, l’objet du rapport du député Galaud est de définir les compétences des deux inspections.

« Le rôle de l’inspecteur de l’assistance publique apparaît comme un rôle d’assistance morale et de contrôle d’assistance matérielle à la maternité, à la première enfance, aux pupilles de l’assistance publique [...]. Il assure vis-à-vis de ses pupilles le devoir d’éducateur qui s’impose au père vis-à-vis de son enfant. À vrai dire, c’est ce mot d’éducateur qui résume la mission essentielle de l’inspecteur de l’assistance publique [...].
Il faut que les collectivités départementales ou communales aient un conseiller, un arbitre qui se rende sur place, qui intervienne par ses encouragements ou ses conseils et assure les améliorations et les progrès nécessaires ; ce délégué du préfet, chef actif de cette lutte contre la dépopulation, ce doit être l’inspecteur de l’assistance publique [...]. C’est à l’inspecteur de l’assistance publique qu’incombe le devoir d’être un organe de liaison et de coordination entre l’administration et toutes les œuvres privées qui s’occupent de protéger la mère et l’enfant [...]. L’inspecteur de l’assistance publique s’il n’est pas chargé de l’administration des services d’assistance aux adultes (assistance médicale gratuite et aux vieillards) est qualifié en raison de ses déplacements fréquents pour effectuer le contrôle sur place de ces services »24.

26Les attributions de l’inspection de l’Hygiène sont aussi définies. Les inspecteurs départementaux d’Hygiène, des médecins, doivent avoir la direction des services départementaux de désinfection, de la lutte contre les épidémies et de la vaccine. Ils doivent être chargés du laboratoire de bactériologie, du service anticancéreux mais aussi de l’inspection médicale des écoles. Enfin, ils doivent avoir la direction effective de la lutte antivénérienne. L’inspecteur de l’Hygiène devra également apporter son concours technique à l’inspecteur de l’A.P. dans le cadre de la protection de la maternité et de l’enfance. Finalement, l’inspecteur de l’Hygiène sera « un élément actif de liaison et de coordination entre l’administration et les œuvres de protection de la santé publique »25. Clairement définies, les missions respectives de l’inspection de l’A.P. et de l’Hygiène sont celles qui intéressent l’administration d’un service public et ses relations avec les œuvres privées.

27En 1930, le ministre Landry fait le point sur la situation de l’inspection de l’Hygiène. Dans onze départements, la structure mise en place est satisfaisante c’est-à-dire qu’un médecin-inspecteur principal est secondé par des médecins spécialistes. Dans quarante-trois départements, seul un médecin-inspecteur est chargé du service ; dans six départements, c’est un médecin spécialisé dans l’Hygiène qui est à la tête du service. Dans les autres départements, le service est inexistant26. Cette faiblesse structurelle des services de l’Hygiène explique qu’il n’y a pas eu de réelle concurrence avec l’inspection de l’A.P. Généralement, les deux services ont collaboré.

3) Le contrôle des lois d’assistance

28En 1935, l’organisation de l’inspection de l’Hygiène et la répartition de ses attributions avec les services de l’A.P. entraînent la modification et l’uniformisation du contrôle sur place des lois d’assistance. Ce contrôle avait été établi en 1922 en réponse aux préoccupations du ministre des Finances qui déplorait que les services d’assistance donnent lieu à des abus préjudiciables aux finances publiques. Le projet proposé par le ministre de l’Hygiène prévoyait un contrôle départemental des diverses lois d’assistance. Sitôt le projet de loi déposé, l’Amicale des inspecteurs intervient auprès du ministre pour que cette fonction leur soit confiée car « il serait illogique et peu rationnel de rechercher un autre titulaire pour ce contrôle que le seul fonctionnaire ayant déjà les qualités de technicien et déjà titulaire de cette charge dans un grand nombre de départements : l’inspecteur de l’Assistance publique »27. Le parlement ayant manifesté avec énergie son refus de créer un corps de contrôleurs, la proposition de l’inspection a quelque chance d’aboutir. Toutefois, et comme en maintes circonstances, la décision est renvoyée à l’échelon départemental. Ce contrôle est donc exercé soit par des contrôleurs départementaux des lois d’assistance rétribués sur les fonds départementaux soit par les inspecteurs de l’A.P. auxquels les Conseils généraux votaient des indemnités spéciales. En 1935, le contrôle sur place des lois d’assistance et de surveillance des organismes publics ou privés bénéficiant de subventions publiques est confié exclusivement au personnel de l’inspection. Les considérations qui ont motivé cette nouvelle extension des attributions de l’inspection sont assez claires. Les fonctionnaires de l’inspection étant agents de l’État, leur indépendance est supposée plus grande que celle des contrôleurs, fonctionnaires départementaux. Cette indépendance est indispensable « pour accomplir une mission délicate qui permettra la récupération plus facile et plus grande des allocations abusives consenties et une meilleure répartition des crédits destinés à venir en aide aux véritables ayant droits »28. Pour les départements qui s’offraient les services d’un contrôleur départemental, il résulte de cette mesure une économie substantielle puisque désormais les Conseils généraux ne participent aux frais de traitements et de déplacements des fonctionnaires de l’inspection qu’à hauteur de 20 %.

29Le décret-loi du 30 octobre 1935 aboutit à l’unification des services de l’Assistance publique en permettant la suppression du cumul des indemnités départementales et du traitement payé par l’État. Ce traitement est relevé compte tenu des charges supplémentaires qui incombent à l’inspection mais ses fonctionnaires ne pourront plus recevoir, à quelque titre que ce soit, une rémunération sur les budgets des collectivités locales. Les contrôleurs départementaux peuvent demander leur intégration dans les cadres de l’inspection ; à cet effet, en 1937, dix-neuf postes de sous-inspecteurs sont créés. Les services s’étoffent.

30Le contrôle sur place des lois d’assistance est assuré au point de vue administratif par l’inspection de l’Assistance publique et au point de vue médico-social par l’inspection de l’Hygiène. La nouvelle organisation ôte aux fonctionnaires de quelques départements certaines de leurs prérogatives car en dehors des pouvoirs administratifs du service des Enfants assistés et de la Protection du premier âge qui demeurent confiés à l’inspecteur de l’A.P., les services administratifs d’application des lois d’assistance sont désormais de la compétence des services de préfecture. À partir de 1935, les attributions de l’inspection de l’A.P. comprennent « les admissions, les placements et la surveillance, l’entretien et l’éducation des enfants assistés, la surveillance de leur santé physique et morale, la tutelle des pupilles et leur orientation professionnelle, la gestion de leurs deniers, le service des vêtures, des secours temporaires et le foyer des pupilles et d’une manière générale l’accomplissement de tous les actes administratifs concernant l’organisation et le fonctionnement du service. L’inspection est également chargée de la préparation du budget, du rapport annuel et de l’établissement de statistiques »29. La division de la préfecture chargée de la comptabilité départementale tient celle du service des Enfants assistés. Mais l’inspection continue d’établir les carnets de paiement des pensions des pupilles et des secours temporaires. Ce sont les attributions historiques de l’inspection de l’A.P. Pour l’organisation et le fonctionnement du service médical des enfants assistés ou protégés, le fonctionnaire de l’A.P. collabore avec l’inspecteur de l’Hygiène. Tous les faits d’ordre « médico-social » qui intéressent la santé des enfants lui sont signalés. L’inspecteur départemental de l’Hygiène est chargé de la coordination et de la surveillance de l’activité des médecins-inspecteurs, des infirmiers ou des institutions privées qui participent au fonctionnement de son service. Un personnel qualifié est mis à la disposition du service du contrôle pour assurer la partie administrative de sa tâche.

31Les services de préfecture exercent le contrôle sur pièces de l’assistance aux aliénés, de l’assistance médicale gratuite, de l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables, aux femmes en couches, aux familles nombreuses, ainsi que celui des primes de natalité ou d’allaitement, l’Encouragement national aux familles nombreuses. Le contrôle sur place est effectué par l’inspection de l’A.P. en ce qui concerne l’administration de ces lois et par l’inspection d’Hygiène pour le domaine médico-social. Les services de préfecture sont chargés d’établir des listes d’assistés qu’ils remettent à l’inspecteur de l’A.P. afin qu’il effectue des tournées de contrôle. Les dossiers des personnes assistées sont centralisés à la préfecture. Tous les établissements publics et les établissements privés qui ont bénéficié d’un soutien financier des pouvoirs publics sont soumis à un double contrôle : un contrôle administratif exercé par l’inspection de l’A.P. et un contrôle médico-social exercé par l’inspecteur d’hygiène. Désormais, toute demande de subvention d’organismes publics ou privés doit être revêtue de l’avis de ces deux fonctionnaires.

32La répartition des attributions entre les services départementaux d’Assistance et ceux de l’Hygiène se clarifient. L’inspection perd définitivement le volet social de sa mission soit qu’elle le délègue à des professionnels chargés, sous sa direction, de la surveillance effective des enfants, soit que l’inspection de l’Hygiène s’en charge.

33À la fin des années 1930, les services d’assistance se sont complexifiés sous l’effet de la recomposition de leurs attributions, du partage des fonctions de contrôle avec les bureaux de préfecture et de celui des fonctions sociales avec l’inspection de l’Hygiène. Dans la plupart des départements, pour satisfaire ses nouvelles tâches, l’inspection dispose d’un personnel davantage au contact du terrain qu’il ne l’est lui-même. Désormais, l’inspection administre un service social mais n’est plus vraiment en relation avec les populations. L’inspecteur devient peu à peu sédentaire ; il ne fait plus guère de tournées lui-même, bien qu’il visite des établissements. Or, ceux-ci sont le plus souvent installés dans les villes les plus importantes du département. Aussi, l’inspecteur en vient-il à perdre progressivement le contact avec les campagnes que ses prédécesseurs parcouraient. Ces évolutions ne sont pas consacrées au même moment dans les départements. Certains sont déjà bien engagés dans cette voie à la fin des années 1930 tandis que dans quelques autres, les services sont assez proches de ce qu’ils étaient dans l’immédiat après-guerre. La configuration du service dépend aussi de la personnalité de celui qui l’administre, de celle du préfet, des conseillers généraux et de l’attention qu’ils portent aux questions d’assistance.

34La recomposition de cette inspection est le fruit d’une autonomisation forcée de la tutelle des structures centrales de l’assistance qui déclinent progressivement dans l’entre-deux-guerres pour laisser la place à des institutions, reflets de sa nouvelle politique assurantielle.

35L’assistance publique prend appui sur le socle de la bienfaisance privée pour développer les secteurs laissés vacants par elle. Les étapes progressives de la constitution d’une politique d’assistance sont marquées par la modification des procédures de contrôle. En effet, le passage de la philanthropie privée à l’assistance publique induit une véritable mutation dans les pratiques de gestion. La conception du contrôle se lit à travers les prescriptions de l’administration centrale qui concernent l’inspection mais aussi dans la façon dont le corps comprend sa mission. Jusque dans les années 1880, les procédures de contrôle se fondent sur une vision panoptique du social. Il s’agit de tout voir pour tout régler afin de mieux se protéger. À partir du moment où la loi Roussel commence à être appliquée plus régulièrement, où les attributions de l’inspection s’accroissent, la surveillance devient administrative. Jusqu’alors, l’administration qui surveille n’administre pas et, même si cette fonction fut réellement exercée dans des départements par l’inspection, ce n’est pas cette modalité du contrôle qui est la norme proposée aux inspecteurs.

36Comment expliquer ce passage d’une surveillance panoptique à une administration ? Les inspecteurs seuls ont-ils été le moteur de cette évolution ? Les politiques sociales s’inscrivent largement dans une stratégie de gouvernement30. Les différents régimes successifs se sont exprimés sur la question sociale avec la volonté de la maîtriser. À la fin des années 1880, la rationalisation de l’assistance publique, marquée par la création d’une Direction et d’un Conseil supérieur participe de cette conception du social comme de la structuration plus générale de l’espace administratif. Cette rationalisation, rendue nécessaire par la promotion de l’assistance publique au rang de politique d’État, conduit à la transformation du contrôle social car administrer, dans le cadre de la politique des Radicaux mais aussi dans le contexte de la dépopulation, c’est protéger. Jusqu’alors, le contrôle comme surveillance consiste à protéger l’État d’éléments réputés dangereux.

37Avant les années 1880, dans certains départements, les inspecteurs ont devancé la transformation de la norme de contrôle : les « surveillants des enfants de l’hospice » comme ils étaient parfois appelés encore à la fin du xix^e siècle voyaient dans la transformation de leur fonction une promotion dans un secteur où tout était à construire, où les rares bureaux de préfecture qui géraient parfois des dossiers d’assistés étaient dans l’impossibilité d’effectuer un contrôle sur place. Dans les départements où l’inspection et les commissions administratives et, à travers elle, les tenants de la philanthropie privée collaboraient en bonne entente, rien n’entravait la marche de l’inspection vers l’administration d’un service d’assistance publique.

38Cette relative autonomie dans les procédures de gestion était rendue possible par le renvoi à l’échelon départemental des modalités concrètes de l’exercice de la fonction d’inspection. Les élus locaux gardaient en quelque sorte la main sur l’application des politiques votées à l’échelon national tandis que l’administration centrale proposait un modèle de service. Les inspecteurs, gardiens et interprètes de la loi républicaine, devenaient ainsi des fonctionnaires peu protégés des intérêts et des influences locales, aux prises avec des configurations assistancielles différenciées qui allaient les contraindre à adapter leurs pratiques sur ces déterminants locaux plus que sur les nationaux.

39Mais, même dans sa diversité, l’inspection participe à la « disciplinarisation » de l’espace géographique évoquée par François Burdeau comme à celle de l’espace assistanciel31 grâce aux savoirs et aux compétences de ses membres, grâce surtout à leur seule présence sur le terrain. Ils rendent visible la présence de l’État dans le champ de la protection sociale.