1Véritable fléau, le travail des enfants est, comme le travail forcé, bien loin d’avoir été éliminé en ce début du xxi^e siècle1. En effet, l’OIT estimait en l’an 2000 à environ 211 millions le nombre d’enfants de 5 à 14 ans économiquement actifs, et à 141 millions les enfants de 14 à 17 ans dans ce même état. Parmi ces enfants au travail, 170 millions occuperaient un emploi dangereux, et 8,4 millions une activité « intrinsèquement condamnable » (travail forcé, servitude pour dette, prostitution, etc.)2. L’OIT a révisé ces chiffres à la baisse en 20063. Il est clair que ces estimations sont loin d’être exactes – le travail des enfants est impossible à quantifier avec certitude puisqu’il est souvent effectué clandestinement et que sa définition même varie – mais elles donnent une certaine indication de l’ampleur du phénomène4.

2Malgré cette ampleur qui pourrait laisser penser que le problème n’a fait son apparition que récemment, le travail des enfants et l’attention qui lui est portée ne sont cependant pas nouveaux. Il s’agit en effet de l’un des premiers domaines du droit du travail où l’on a senti la nécessité de légiférer, au niveau tant national qu’international. En effet, les dures conditions de travail des enfants et la simple présence de travailleurs âgés de 5 ou 6 ans dans des usines ont bouleversé l’opinion publique et auraient été à l’origine du concept même du droit du travail et l’une des raisons principales derrière la première campagne pour une action internationale dans le domaine du travail5. Il n’est par conséquent guère surprenant que la lutte contre le travail des enfants ait été l’une des grandes préoccupations de l’OIT. Aussi de nombreux instruments traitant du sujet ont-ils été adoptés par cette dernière au cours de son existence, et cela dès sa création en 1919.

I. Les Conventions fondamentales : la C138 et la C182

3Dans un premier temps, les instruments adoptés interdirent le travail des enfants en deçà d’un certain âge – 14, 15 ou 16 ans – dans des secteurs particuliers seulement : l’industrie, le travail maritime, l’agriculture, le travail de soutier et celui de chauffeur, les travaux non industriels, la pêche et les travaux souterrains6. Jugées insatisfaisantes pour lutter contre le travail des enfants, ces conventions ont été révisées par la C138 sur l’âge minimum. La convention fondamentale 138, adoptée en 1973, possède une vocation consolidatrice et s’applique à tout secteur d’activité. Ella a un nouveau but, mentionné dans son préambule : l’abolition totale du travail des enfants, et elle est considérée comme l’instrument pivot de la lutte contre le travail des enfants7. Faisant l’objet dans un premier temps de ratifications très lentes, la C138 a été ratifiée par 150 Etats (état : juillet 2008).

4Pour diverses raisons examinées plus bas, un instrument traitant spécifiquement des pires formes de travail des enfants fut adopté en 1999 : la C182 sur les pires formes de travail des enfants. Il s’agit de la plus récente convention fondamentale de l’OIT. Elle est notamment la première convention de l’Organisation à avoir été adoptée à l’unanimité, ce qui lui confère une force particulière. Après l’adoption de la C182, l’OIT a lancé une campagne médiatique intense sur le thème du travail des enfants, dans l’espoir que la C182 serait la convention de l’OIT ratifiée le plus rapidement et le plus largement. Cette Convention a en effet été ratifiée à une vitesse sans précédent, avec un nombre de ratifications s’élevant à 27 la première année et croissant sans cesse pour atteindre 168 en juillet 2008.

5Ces deux conventions suscitent des avis variables. Ainsi, alors que plusieurs saluent l’approche abolitionniste de la C138, certains la critiquent avec véhémence. C’est le cas de Hanson et Vandaele, qui affirment que sous la C138 la question de la légitimité du travail effectué par un enfant est réduite à des calculs d’âge minimum sans qu’il soit tenu compte de la valeur sociale du travail8. Smolin, de son côté, souligne le fait que la C138, tout en adoptant une approche abolitionniste, ne définit ni « enfant », ni « travail », ni « travail des enfants »9. Par ailleurs, certains sont très sceptiques quant au rôle de la C182 dans la lutte contre le travail des enfants, considérant qu’elle ne constitue qu’une version plus rigide de la C138, et d’autres la perçoivent même comme un signe de défaite dans la lutte contre le travail des enfants10. Cependant, beaucoup d’observateurs voient dans cette nouvelle Convention un progrès substantiel11.

A. La C138 de 1973 sur l’âge minimum

6La C138 établit plusieurs âges minimum d’admission à l’emploi. L’âge minimum général d’admission à l’emploi y est défini comme ne devant pas être inférieur à l’âge auquel cesse la scolarité obligatoire, ou à 15 ans si la scolarité obligatoire s’arrête avant (art. 2, § 3). Cet âge peut toutefois être fixé, après consultations, à 14 ans pour les pays en développement (art. 2, § 4 et 5)12. Dans tous les cas, l’âge minimum d’admission à l’emploi, non inférieur à 14 ou 15 ans, devra être spécifié dans une déclaration annexée à la ratification de la C138 (art. 2, § 1). Ce principe général s’applique à tout type d’activité économique13, et sur tout le territoire, y compris « dans les moyens de transport immatriculés sur [le] territoire », c’est-à-dire dans les navires. La C138 s’applique à toutes les situations de travail ou d’emploi, qu’il y ait relation d’emploi contractuelle ou non, que le travail soit rémunéré ou pas14.

7Ce principe général souffre toutefois de nombreuses exceptions. Ainsi, si la législation nationale le permet, des travaux légers peuvent être accomplis dès l’âge de 13 ans (ou 12 ans dans le cas des Etats en développement ayant fixé l’âge minimum d’admission à l’emploi à 14 ans), dans des domaines d’activités et à des conditions déterminés par les autorités15.

8En ce qui concerne ce qui est maintenant qualifié de « pires formes de travail des enfants », la C138 fixe à 18 ans l’âge minimum pour effectuer tout type de travaux « susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents »16. Il existe cependant une exception à ce principe : selon le paragraphe 3 de l’article 3, l’exercice de ce type de travail peut être autorisé, après consultations, dès 16 ans, à la condition que la santé, la sécurité et la moralité restent intactes et qu’une instruction spécifique et adéquate ou une formation professionnelle ait été reçue.

9L’article 6 de la C138 exclut du champ de la convention tout travail effectué dans des établissements d’enseignement général, des écoles ou autres institutions professionnelles ou techniques, ou, pour les enfants de moins de 14 ans, dans des entreprises, lorsque le travail est accompli dans le cadre d’un programme d’orientation ou de formation professionnelle. Aucune mention n’est toutefois faite des pires formes de travail des enfants. Or, dans certaines circonstances, le travail mentionné à l’article 6 pourrait être dangereux.

10Par ailleurs, l’article 4 précise que les autorités peuvent exclure du champ d’application de la C138 des catégories limitées d’emploi, si cela est nécessaire17 et après consultation, sauf en ce qui concerne les pires formes de travail des enfants (art. 4, § 3). L’article 5, pour sa part, offre la possibilité aux Etats « dont l’économie et les services administratifs n’ont pas atteint un développement suffisant » d’exclure, dans une première étape, certaines branches d’activité économique du champ d’application de la C138. Le paragraphe 3 de l’article 5 précise les domaines qui ne pourront être exclus du champ de la C138 : « les industries extractives ; les industries manufacturières ; le bâtiment et les travaux publics ; l’électricité, le gaz et l’eau ; les services sanitaires ; les transports, entrepôts et communications ; les plantations et autres entreprises agricoles exploitées principalement à des fins commerciales à l’exclusion des entreprises familiales ou de petites dimensions produisant pour le marché local et n’employant pas régulièrement des travailleurs salariés » (italiques ajoutés).

11Finalement, l’article 8 prévoit une dernière exception : après consultation, l’autorité compétente pourra, en dérogation à l’article 2, autoriser le travail dans des cas individuels pour des activités telles que des spectacles artistiques.

12Malgré ses nombreuses dispositions flexibles et son dynamisme, la C138 ne reçut d’abord que très peu de ratifications, particulièrement des pays en développement ; elle ne comptait en effet que 46 ratifications au 31 décembre 199418. Selon l’OIT, ce manque de ratifications s’expliquait par l’apparente complexité de cette Convention et par les difficultés qu’avaient les Etats à l’appliquer intégralement. C’est en partie pour cette raison que l’OIT sentit la nécessité d’adopter un instrument complétant la C138 mais axé sur les pires formes de travail des enfants19. Cependant, à la suite de la campagne de promotion des conventions fondamentales entreprise en 1995, le nombre de ratifications de la C138 a fortement augmenté, s’élevant déjà à 69 au 31 décembre 199920. Par ailleurs, lors des discussions qui ont précédé l’adoption de la C182, beaucoup d’Etats (notamment l’Egypte, l’Afrique du Sud, le Soudan, la Chine, la Turquie, le Zimbabwe et l’Ethiopie) ont fait part de leur intention de ratifier la C138. En octobre 2008, le chiffre auparavant inimaginable de 151 ratifications a été atteint21.

Les obligations des Etats

13La C138 est de nature dynamique et flexible : le but de l’article premier est d’élever progressivement l’âge minimum d’admission à l’emploi, et plusieurs dispositions de la convention offrent la possibilité d’opter pour une solution moins rigoureuse adaptée à la situation nationale. Cependant, malgré son caractère flexible, la C138 contient un langage très ferme. L’article premier précise, avant même d’entrer dans le vif du sujet, que « [t]out Membre pour lequel la présente convention est en vigueur s’engage à poursuivre une politique nationale22 visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants et à élever progressivement l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail […] » (italiques ajoutés). Et l’article 9, consacré spécifiquement à la mise en œuvre de la C138, de préciser que « [l]’autorité compétente devra prendre toutes les mesures nécessaires, y compris des sanctions appropriées, en vue d’assurer l’application effective des dispositions de la présente convention » (§ 1 – italiques ajoutés). Les personnes tenues de respecter les dispositions de la C138 devront être déterminées par la législation nationale ou l’autorité compétente (art. 9, § 2)23. Finalement, les employeurs, en accord avec la législation nationale, devront tenir des registres comportant le nom et l’âge de tout employé âgé de moins de 18 ans. Outre ces obligations d’ordre général, l’Etat qui décidera de profiter des mesures d’exception de la C138 devra le faire après consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressés, si celles-ci existent, et devra en tenir informé le BIT. Par ailleurs, l’Etat doit déterminer les types d’emplois « légers » (art. 7, § 3) ainsi que ceux considérés comme dangereux (art. 3, § 2)24.

B. La C182 de 1999 sur les pires formes de travail des enfants

14Bien qu’elle ait une portée limitée et qu’elle soit le résultat de nombreux compromis, la C182, qualifiée d’instrument concis, précis et réaliste, a été jugée ratifiable dès son adoption25. La C182 ne fait en effet que compléter la C138, comme cela est mentionné dans son préambule. Elle ne se substitue pas à celle-ci et l’objectif posé à l’article premier de la C138 – « poursuivre une politique nationale visant à l’abolition effective du travail des enfants » – demeure. La nécessité d’une cohérence parfaite entre la C138 et une convention sur les pires formes de travail des enfants a d’ailleurs été rappelée à de nombreuses reprises lors des discussions qui ont précédé l’adoption de la C18226.

15Cette Convention vise tous les enfants, définis comme l’ensemble des personnes de moins de 18 ans (art. 2). Il convient de souligner ici que la C182 ne définit le terme « enfant » qu’en fonction des pires formes de travail des enfants et ne donne nullement une définition d’application générale. Cela a créé quelques tensions au sein des délégués mais ce choix se justifie, d’après l’OIT, dans la mesure où la C138 fixe elle-même l’âge minimum à 18 ans pour tout travail dangereux. Cela n’a d’ailleurs pas fait l’objet de discussions prolongées27.

16La C182 vise l’interdiction et l’élimination immédiates des pires formes de travail des enfants, elle ne vise pas l’élimination de toutes les formes de travail des enfants. C’est l’article 3 qui précise ce qu’inclut l’expression « pires formes de travail des enfants » dans le cadre de cette Convention : « a) toutes les formes d’esclavage ou pratiques analogues, telles que la vente et la traite des enfants, la servitude pour dettes et le servage ainsi que le travail forcé ou obligatoire, y compris le recrutement forcé ou obligatoire des enfants en vue de leur utilisation dans des conflits armés28 ; b) l’utilisation, le recrutement ou l’offre d’un enfant à des fins de prostitution, de production de matériel pornographique ou de spectacles pornographiques ; c) l’utilisation, le recrutement ou l’offre d’un enfant aux fins d’activités illicites, notamment pour la production et le trafic de stupéfiants, tels que les définissent les conventions internationales pertinentes ; d) les travaux qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s’exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité de l’enfant ».

17Cette dernière catégorie de pires formes de travail semble couvrir un vaste éventail d’activités. Le fait que la catégorisation de ces travaux dangereux est laissée aux Etats donne une certaine souplesse à la Convention. Toutefois, la liste de ces travaux doit, conformément à l’article 4, être déterminée après consultation des organisations d’employeurs ou de travailleurs concernées et en tenant compte des normes internationales pertinentes, y compris les paragraphes 329 et 430 de la R190. De plus, cette liste ainsi établie doit être examinée régulièrement et, si besoin est, révisée en consultation avec les groupes de travailleurs et employeurs concernés. Notons que la liste à établir en vertu de la C182 vise les travaux nuisant à la santé, à la sécurité ou à la moralité de l’enfant, alors que la liste à établir en vertu de la C138 (art. 3) vise les travaux susceptibles de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité de l’enfant. La liste établie en vertu de la C138 est donc plus large. Cette différence peut être expliquée par la présence dans la C182 d’une énumération de travaux considérés comme dangereux et donc interdits. Une telle énumération est absente de la C138, d’où la nécessité d’une liste établie par les Etats couvrant davantage de types de travaux. Face à l’incertitude entourant la notion de « travaux dangereux », le Conseil d’administration de l’OIT a exprimé le désir d’engendrer un débat sur « une éventuelle orientation internationale […] qui pourrait prendre la forme d’une action normative ou de recueils, plus informels, de bonnes pratiques ou de directives » portant spécifiquement sur cette notion, afin d’aider à la mise en œuvre des deux conventions. Il a été précisé dans un premier temps, toutefois, que les conditions d’exécution du travail sont un critère primordial dans la définition du travail dangereux31.

Les obligations des Etats

18L’article premier de la C182, rédigé en des termes impératifs, dispose que tous les Membres ayant ratifié la Convention « doivent prendre des mesures immédiates et efficaces pour assurer l’interdiction et l’élimination des pires formes de travail des enfants et ce, de toute urgence » (italiques ajoutés). Ces mesures sont ensuite détaillées dans la Convention.

19Tout d’abord, l’énumération des travaux interdits mentionnée à l’article 3 doit être complétée. Les Etats doivent établir une liste des « travaux susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité des enfants », en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées (art. 4)32. Ensuite, les Etats parties doivent, à la suite des consultations avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, établir des mécanismes appropriés afin de surveiller l’application de la Convention (art. 5) ainsi qu’« élaborer et mettre en œuvre des programmes d’action en vue d’éliminer en priorité les pires formes de travail des enfants » (art. 6). Ces programmes d’action doivent être élaborés non seulement en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, mais également en tenant compte des vues « d’autres groupes intéressés ». Le conseiller juridique a précisé qu’il pouvait s’agir « d’organisations de parents, d’associations d’enfants ou d’organisations de défense des enfants »33. La R190 précise par ailleurs qu’il faut prendre en compte l’avis des enfants affectés de manière directe par le travail des enfants lors de l’élaboration de ces programmes d’action, qui doivent être mis en œuvre de toute urgence. Ces programmes d’action devraient par exemple chercher à identifier et à dénoncer les pires formes de travail des enfants et à empêcher que des enfants y soient soumis, protéger les enfants des représailles et assurer leur réadaptation et leur réinsertion dans la société. Ils devraient également accorder une attention particulière aux plus jeunes enfants, aux filles, aux travaux – notamment les travaux domestiques – effectués à l’abri des regards, exposant surtout les filles à des risques, et, plus généralement, aux groupes d’enfants particulièrement vulnérables ou ayant des besoins particuliers. Ces programmes devraient également identifier les communautés à risque, travailler avec elles, et « informer, sensibiliser et mobiliser l’opinion publique et les groupes intéressés, y compris les enfants et leurs familles » (§ 2, al. e).

20Par ailleurs, tout Membre doit assurer la mise en œuvre de la C182 en prévoyant et en appliquant des sanctions pénales ou autres (art. 7, § 1). Le paragraphe 2 de l’article 7 insiste sur l’importance à accorder à l’éducation et impose aux Membres de « prendre des mesures efficaces dans un délai déterminé » pour « a) empêcher que des enfants ne soient engagés dans les pires formes de travail des enfants ; b) prévoir l’aide directe nécessaire et appropriée pour soustraire les enfants des pires formes de travail des enfants et assurer leur réadaptation et leur intégration sociale34 ; c) assurer l’accès à l’éducation de base gratuite et, lorsque cela est possible et approprié, à la formation professionnelle pour tous les enfants qui auront été soustraits des pires formes de travail des enfants ; d) identifier les enfants particulièrement exposés à des risques et entrer en contact direct avec eux ; e) tenir compte de la situation particulière des filles ».

21Avec son langage impératif, la Convention expose clairement les mesures à prendre. Cependant, pour octroyer une éducation de base gratuite et mettre en œuvre des mesures de prévention, de réadaptation et d’intégration sociale, il faut disposer de ressources financières importantes, ce que les pays en développement n’ont pas. Pour Smolin, « [t]he requirement of “immediate elimination”, coupled with the requirement of services […] would present an extremely expensive commitment, if taken seriously »35. Smolin ajoute qu’une redistribution des ressources ne serait pas suffisante et une aide extérieure sûrement nécessaire. Or, la C182 ne prévoit pas une telle aide. Son article 8 contient bien l’obligation ferme de « s’entraider […] par une coopération et/ou une assistance internationale renforcées », ce qui est même une innovation36. Mais l’interprétation donnée à cet article laisse entendre qu’aucune obligation financière n’en découlera. Les représentants des travailleurs et des pays d’Asie, du Pacifique et d’Afrique militant pour une formulation renforcée ont fait face à la crainte de la plupart des représentants gouvernementaux des pays occidentaux de voir s’accroître leurs obligations financières37. Un compromis a été trouvé : rajouter « ou » (« une coopération et/ou une assistance internationale »). Cette proposition a été acceptée à l’unanimité, bien que les membres gouvernementaux des pays en développement aient fait part de leur déception car ils étaient d’avis que cette disposition était parmi les plus importantes de la Convention38. La décision des pays développés n’est cependant pas surprenante, ces derniers réfutant toujours par exemple l’existence d’un droit au développement. Pourtant, si la communauté internationale désire réellement éliminer le travail des enfants de manière efficace et dans l’intérêt de l’enfant, elle devra envisager de transférer des richesses aux pays en développement39.

II. Les autres instruments de l’OIT relatifs au travail des enfants

22Depuis sa création en 1919, l’OIT a adopté de multiples instruments portant de manière spécifique ou générale sur le travail des enfants. Une grande partie de ces instruments sont maintenant dépassés, alors que d’autres sont à réviser ou sont à jour mais font l’objet de demandes d’informations (concernant les obstacles à la ratification et la nécessité de révision partielle ou totale).

23Trois conventions à réviser interdisent, sous réserve d’exceptions, le travail de nuit à des personnes de moins de 18 ans dans les secteurs de l’industrie et non industriels40. Sur ces mêmes secteurs et le secteur souterrain, trois conventions interdisent que des personnes de moins de 18 ans soient employées avant d’avoir subi un examen médical approfondi les déclarant aptes au travail41. Parallèlement, plusieurs conventions traitant de sécurité et d’hygiène au travail, sans s’adresser de manière spécifique aux enfants, sont particulièrement pertinentes en matière de travail dangereux. Il s’agit par exemple de la C13 sur la céruse (peinture) de 1921 (art. 3, § 1) à réviser, de la C115 sur la protection contre les radiations de 1960 (art. 7), de la C127 sur le poids maximum de 1967 (art. 7) à réviser et de la C136 sur le benzène de 1971 (art. 11, § 2) à réviser42. Depuis 1980 cependant, aucun instrument ne comporte de dispositions spécifiques aux enfants.

24Mais c’est surtout la C29 sur le travail forcé de 1930 qui est particulièrement intéressante lorsque l’on considère spécifiquement les pires formes de travail des enfants. Le paragraphe 1 de l’article 11, qui ne s’applique plus aujourd’hui (voir supra), faisait référence aux enfants : « Seuls les adultes valides du sexe masculin dont l’âge ne sera pas présumé inférieur à 18 ans ni supérieur à 45 pourront être assujettis au travail forcé ou obligatoire. » Bien que presque toutes les formes de travail des enfants puissent être considérées comme du travail forcé puisque la plupart des enfants qui travaillent n’ont pas atteint l’âge de donner leur accord43, la notion de travail forcé vise plutôt les cas où il y a coercition spécifique. Le travail forcé touche les enfants dans la mesure où ceux-ci sont obligés de travailler pour rembourser les dettes de leurs parents, sont emprisonnés et soumis au travail dans des ateliers clandestins ou dans la prostitution, travaillent clandestinement comme domestiques, ou tout simplement sont trop jeunes pour travailler44. Toutes ces formes de travail sont couvertes par la C138 ou la C182. Cependant, lorsqu’un Etat n’a pas ratifié la C138 ou la C182, la Commission d’experts peut examiner la question du travail des enfants sous l’angle de l’application de la C2945 .

25Finalement, la plupart des instruments de l’OIT s’appliquent, quel que soit l’âge des travailleurs. La R146 précise d’ailleurs à son paragraphe 13 les conditions de travail auxquelles doivent être soumis les enfants de moins de 18 ans qui travaillent (rémunération équitable, congés payés, application des normes de santé et de sécurité au travail, etc.).

III. La nécessité d’une nouvelle convention (la C182) et le changement de stratégie dans la lutte contre le travail des enfants

26Le travail des enfants semblait déjà amplement légiféré avant l’adoption de la C182. Certains observateurs affirmaient même qu’il n’y avait aucune insuffisance dans les normes de l’OIT relatives au travail des enfants46. On peut donc s’interroger sur la nécessité d’adopter la C182. En effet, non seulement plusieurs formes de travail visées par cette dernière font déjà l’objet de nombreuses conventions, mais elles feraient également partie du droit coutumier et auraient donc déjà une application générale47. Cependant, tous ces instruments – qu’ils proviennent de l’OIT ou non – furent adoptés dans des contextes distincts. Ainsi, ce n’est que ces trente dernières années que l’on a véritablement saisi l’ampleur du problème du travail des enfants48. Par exemple, personne ne semblait douter que l’on viendrait à bout du problème lorsque la C138 fut adoptée en 197349. Or, les chiffres confirment que cela est loin d’être le cas. L’OIT a toutefois affirmé récemment qu’éliminer le travail des enfants était à nouveau à notre portée50.

27Comme l’affirme Picard, les instruments existants avant l’adoption de la C182 étaient peut-être insuffisants pour deux raisons : ils n’établissaient pas de priorités et permettaient soit des réserves, soit des exceptions51. En ce qui concerne les conventions de l’OIT en particulier, toutes les pires formes de travail des enfants au sens de la C182 ne sont pas convenablement couvertes par les conventions précédentes. La convention la plus complète en la matière, la C29 sur le travail forcé, n’inclut pas tous les travaux dangereux. Par ailleurs, la C138, qui couvre certaines des formes de travail ne tombant pas sous la C29, n’allait pas, croyait-on, recevoir de nombreuses ratifications. De plus, elle ne détaille pas suffisamment les formes de travail dangereuses et permet des exceptions par secteur52. Il n’existait donc aucune convention de l’OIT traitant spécifiquement de l’exploitation de la main-d’œuvre enfantine dans ses pires formes avant l’adoption de la C182.

28La C182 vise spécifiquement les pires formes de travail des enfants et elle couvre toutes ses formes ; ni réserve ni exceptions sectorielles ne sont possibles. Elle est rédigée dans un langage clair et impératif. Elle crée des priorités dans l’action des gouvernements. Elle prévoit des mécanismes de suivi et des programmes d’action et elle précise que des mesures préventives, de réadaptation et d’intégration doivent être prises. Finalement, comme il est spécifié dans le rapport VI(2) de 1998, « [l]’originalité des nouveaux instruments par rapport à ceux qui existent déjà est qu’ils visent un objectif singulier : mettre immédiatement un terme aux formes extrêmes de travail des enfants, c’est-à-dire à celles qui ne sauraient être tolérées dans aucun pays, quel que soit son niveau de développement ». L’adoption à l’unanimité de la C182 ainsi que sa ratification rapide peuvent traduire la préoccupation croissante suscitée par le travail des enfants et démontrent la volonté de la communauté internationale d’en venir à bout.

IV. Les instruments internationaux hors de l’OIT portant sur le travail des enfants

29Très peu d’organisations autres que l’OIT s’occupaient de manière directe du travail des enfants avant le milieu des années 1980 ; « l’OIT était [même] l’une des rares organisations qui se soit fixé comme objectif son élimination et les conventions de l’OIT étaient les seuls instruments internationaux visant directement cet objectif »53. Cependant, bien que l’OIT reste pour plusieurs l’acteur principal dans le mouvement de lutte contre le travail des enfants54, ses efforts s’inscrivent dans un cadre juridique plus large, d’autres organisations ayant adopté des instruments pertinents. Ces textes ne concernent souvent pas uniquement les enfants mais s’appliquent également à eux et portent sur des questions traitées dans les C138 et C182.

30La DUDH ne traite pas du travail des enfants de manière directe mais prévoit l’éducation primaire obligatoire et gratuite (art. 26), des conditions de travail équitables et satisfaisantes pour tous (art. 23) et une assistance spéciale pour les enfants (art. 25, § 2). Ce sont plus précisément les deux Pactes de 1966 qui traitent du travail des enfants. Le PDCP, sans faire expressément référence au travail des enfants, a été interprété par le Comité des droits de l’homme comme visant certaines formes de travail des enfants telles que le travail forcé ou la prostitution (voir l’art. 24, § 1, stipulant que « tout enfant […] a droit, de la part de sa famille, de la société et de l’Etat, aux mesures de protection qu’exige sa condition de mineur »)55. Par ailleurs, le paragraphe 3 de l’article 10 du PDESC, plus explicite, énonce que « les enfants et adolescents doivent être protégés contre l’exploitation économique et sociale. Le fait de les employer à des travaux de nature à compromettre leur moralité ou leur santé, à mettre leur vie en danger ou à nuire à leur développement normal doit être sanctionné par la loi. Les Etats doivent aussi fixer des limites d’âge au-dessous desquelles l’emploi salarié de la main-d’œuvre enfantine sera interdit et sanctionné par la loi »56. Cette disposition est, d’après le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, susceptible d’application immédiate par les organes judiciaires : « Il serait difficile de suggérer que les dispositions indiquées ne sont pas, étant donné leur nature, applicables en elles-mêmes et par elles-mêmes. »57

31Dans les deux cas, les commentaires des deux Comités concernant le travail des enfants ne sont pas très détaillés58. La protection offerte par ces deux Pactes est certainement moindre que celle offerte par les instruments de l’OIT car elle se limite aux formes de travail forcé touchant les enfants, à l’exploitation (le terme est flou) et, en ce qui concerne l’âge minimum sous le PDESC, aux emplois rémunérés seulement. Par ailleurs, le terme « enfant » n’est pas défini. Somme toute, les deux Comités se chargeant de la supervision de ces Pactes s’appuient souvent sur les instruments de l’OIT lorsqu’ils traitent de la question du travail des enfants59. Tout en reconnaissant le poids politique de ces deux instruments, certains notent finalement leur manque de poids juridique dans la lutte contre le travail des enfants60.

32D’autres instruments encore traitent de la question du travail des enfants, dont la Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l’exploitation de la prostitution d’autrui de 1950 (visant la servitude pour dette des enfants). La Convention relative à l’esclavage de 1926 s’applique aux enfants mais ne les vise pas expressément alors que la Convention supplémentaire relative à l’abolition de l’esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et pratiques analogues à l’esclavage de 1956 mentionne les enfants au paragraphe d de l’article premier61. L’exploitation du travail des enfants, telles la vente et l’exploitation sexuelle, a été considérée comme une forme d’esclavage par le Groupe de travail sur l’esclavage – maintenant appelé le Groupe de travail sur les formes contemporaines d’esclavage – mis sur pied par les Nations Unies62. Dès 1980 également, le travail des enfants a été inscrit à l’agenda de la Commission des droits de l’homme des NU, qui a par la suite nommé un rapporteur spécial sur la question de la vente d’enfants, la prostitution d’enfants et la pornographie impliquant les enfants (dont l’action est maintenant examinée par le Conseil des droits de l’homme)63 .

33Par ailleurs, certains instruments portent de manière spécifique sur les enfants. C’est notamment le cas de la Déclaration des droits de l’enfant des Nations Unies de 195964. Cependant, ce n’est réellement qu’avec l’adoption en 1989 de la Convention relative aux droits de l’enfant, mentionnée au préambule de la C182, que le dispositif juridique concernant l’exploitation des enfants par leur travail a été réellement renforcé de la manière la plus explicite65. Cette Convention, entrée en vigueur en 1990, a été ratifiée par 193 Etats, ce qui en fait une convention quasi universelle. Elle prévoit au paragraphe 1 de son article 32 que toute personne de moins de 18 ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt, a le droit « d’être protégé[e] contre l’exploitation économique et de n’être astreint[e] à aucun travail comportant des risques ou susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son développement physique, mental, spirituel, moral ou social »66. L’article 32 est clairement plus large que le paragraphe 3 de l’article 10 du PDESC et fait l’objet d’une application plus détaillée67. L’article 33 protège les enfants contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, l’article 34 « contre toute les formes d’exploitation sexuelle et de violence sexuelle » et l’article 35 demande à ce que soient prises « toutes les mesures appropriées […] pour empêcher l’enlèvement, la vente ou la traite d’enfants à quelque fin que ce soit et sous quelque forme que ce soit ».

34La Convention relative aux droits de l’enfant accorde une protection moindre que les instruments de l’OIT. Elle définit en effet l’enfant comme « tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable » (art. 1, italiques ajoutés), alors que la C182 s’applique à toutes les personnes de moins de 18 ans. La C182 élève donc l’âge permis pour certains travaux jusqu’ici autorisés à des enfants de moins de 18 ans par la Convention relative aux droits de l’enfant. Le Comité des droits de l’enfant n’a pas précisé le sens à donner à l’article 32 et se réfère de manière générale à l’OIT et à ses instruments. Ainsi, il recommande souvent aux Etats ne l’ayant pas fait de ratifier la C138 et la C18268 ou de demander l’assistance technique de l’OIT69. Il est d’ailleurs fait mention expresse à l’article 32 des « dispositions pertinentes des autres instruments internationaux » auxquelles les Etats doivent se référer afin de le mettre en œuvre. Notons cependant ici qu’aucun âge minimum pour l’admission à l’emploi n’a été arrêté dans la Convention relative aux droits de l’enfant malgré les tentatives à cet égard. L’OIT entre autres s’y est opposée car cela n’aurait pas tenu compte des différents niveaux de développement70.

35Certains instruments adoptés plus récemment abordent également le travail des enfants. Il s’agit des deux Protocoles facultatifs à la Convention sur les droits de l’enfant, adoptés par l’Assemblée générale le 25 mai 2000, qui portent spécifiquement sur la participation des enfants aux conflits armés71 et sur la vente d’enfants, la prostitution et la pornographie enfantines. Bien qu’ils ne portent pas sur le travail en tant que tel, ces deux protocoles mentionnent la C182 dans leur préambule.

36Outre ces instruments, de nombreuses résolutions ont été adoptées dans divers forums. Ainsi, la Commission des droits de l’homme a adopté plusieurs résolutions sur les droits de l’enfant invitant notamment les Etats à éliminer progressivement le travail dangereux des enfants, celui-ci faisant obstacle à l’éducation ou nuisant à la santé ou au développement physique, mental, spirituel, moral ou social, ainsi qu’à éliminer les pires formes de travail des enfants le plus rapidement possible. Par ailleurs, ces résolutions mettent l’accent sur l’importance d’intégrer les enfants qui travaillent dans le système d’éducation et de concevoir des politiques économiques prenant en considération les causes du travail des enfants. Les Etats sont également invités à ratifier la C138 et la C182 le plus rapidement possible72.