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Cinq types de paix

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Bruno Arcidiacono

Chapitre V. Sur la paix de directoire, ou paix oligarchique

Texte intégral

Les États de second, de troisième, de quatrième ordre se soumettent […] aux décisions prises en commun par les Puissances prépondérantes ; et l’Europe ne semble former enfin qu’une grande famille politique, réunie sous les auspices d’un aréopage de sa propre création, dont les membres se garantissent à eux-mêmes, et garantissent à chacune des parties intéressées, la jouissance tranquille de leurs droits respectifs.
Frédéric von Gentz, Considérations sur le système politique actuellement établi en Europe (1818).

1Jusqu’ici nous avons examiné un certain nombre de plans de réforme des relations internationales et les avons classés en quatre grands types, selon la nature de la « recette systémique » proposée. Le but commun à tous ces modèles est de remplacer la condition hobbesienne de guerre perpétuelle, inhérente au pluralisme anarchique du système des États souverains, par la condition de paix perpétuelle : mais une paix qui s’est avérée foncièrement différente dans chaque cas. La première, du point de vue logique autant que chronologique, est la paix d’hégémonie, qui recompose l’unité du monde en attribuant à un seul prince, le « monarque universel », la responsabilité de donner la loi et l’ordre à tous les autres. Deux formules ont pris le contre-pied de celle-ci : la paix d’union, ou fédérative, qui intègre la pluralité politique au moyen d’une association des États donnant vie à une autorité commune autre que les membres, et supérieure à eux ; et la paix d’équilibre, maintenue par le jeu même de la pluralité, lequel devrait théoriquement neutraliser toute force présente dans le système grâce à une force égale et contraire.

2Ces propositions concurrentes ont été avancées par nombre de théoriciens au cours du xviie et du xviiie siècle. En opposition à toutes les trois, une quatrième apparaît à la fin du xviiie, que l’on a appelée ci-dessus paix de droit international : proposée principalement par Kant, elle passe aussi par la conclusion d’un pacte associatif entre les États, mais un pacte qui laisserait les contractants entièrement souverains. Aux termes de cet accord, dit fœdus pacificum, ils renonceraient une fois pour toutes à la guerre dans leurs relations mutuelles et lui substitueraient le procès, sans établir pour autant la moindre autorité au-dessus d’eux. Ils fonderaient, en somme, la communauté légale que Kant nommait Völkerbund, pour la distinguer du Völkerstaat préconisé par la pensée fédéraliste. Le résultat serait un système confédératif régi par le droit et non par la force, mais par un droit réellement international, et non par le droit fédéral d’un État universel des peuples.

3Si cette solution avait l’avantage de dispenser les États de toute abdication de souveraineté, elle posait à son tour un problème majeur : par qui ou par quoi le nouveau droit des gens pacifique serait-il garanti ? Une garantie coercitive s’imposait, en effet : en son absence, enseignait Kant, il n’existe pas de droit véritable. Mais d’où viendrait-elle ? Une seule réponse était possible. Le maître ne l’articula pas clairement, et laissa à ses disciples de le faire. Telle que l’explicita Fichte, par exemple, la réponse est que la garantie viendrait de l’engagement solidaire de tous les États membres du Völkerbund : chaque associé promettrait à la fois de respecter le traité pacificateur, et de le faire respecter par les autres. N’étant, en somme, pas individuelle comme dans les modèles hégémonique et équilibriste, et faute d’être publique comme dans la formule fédérative, la garantie serait collective.

  • 1 « …auf Sand gebaut »: supra, p. 349.

4Pouvait-on se satisfaire de pareille réponse ? Non, selon un des premiers critiques de Kant. Dans un écrit de 1800, Friedrich von Gentz juge la sécurité collective trop peu fiable. La seule garantie adéquate, à ses yeux, est celle qu’il qualifie d’« extérieure », ce par quoi il entend la garantie qui n’émane pas des sujets du droit eux-mêmes. Tout système légal dont la survie ne dépend que de la volonté de ses membres est « construit sur le sable ».1 Mais que propose-t-il à la place ? Une union politique universelle instituerait, certes, une garantie extérieure par rapport aux associés, mais sa réalisation lui paraît une pure chimère. Une garantie hégémonique, il n’en veut à aucun prix : elle serait encore pire que l’état de guerre. Aussi se rabat-il dans un premier temps sur la paix d’équilibre, n’ayant rien de mieux à opposer à la pax napoleonica dont les thuriféraires de l’usurpateur corse font l’éloge. Mais comment pourrait-il ignorer les failles du modèle équilibriste, évidentes dès qu’on l’applique à un système où les pôles de pouvoir ne sont plus deux mais quatre ou cinq ? Comment méconnaîtrait-il ses faiblesses logiques, son réalisme factice, sans parler des résultats pour le moins inégaux qu’il a produits sous l’Ancien Régime ?

  • 2 Qui reprend, et développe quelque peu, un article paru en 2006 : Bruno Arcidiacono, « Pour une géné (...)

5D’où l’idée d’une nouvelle solution qui serait, elle, authentiquement réaliste. L’inspiration lui vient du tour que prennent les relations internationales quelques années après la chute de Napoléon. Dans l’association des cinq puissances majeures qui se profile en 1818, lors du congrès d’Aix-la-Chapelle, il entrevoit une promesse d’ordre et de légalité meilleure que toutes les autres : mieux fondée que la garantie collective reposant sur le fœdus pacificum et plus réalisable que la garantie publique qui émanerait d’un État des peuples, tout en étant moins aléatoire que le jeu des poids et contrepoids et moins arbitraire que le bon plaisir d’un Bonaparte ou de tout nouvel aspirant à l’hégémonie. Le droit et le repos général y seraient établis et garantis non par un seul État surpuissant (comme dans le chapitre 1) ou par tous les États (comme dans le chapitre 4), ni par le pouvoir artificiel d’un super-État (comme dans le chapitre 3), mais par certains États bien identifiés, les « grandes puissances » ; ou plus précisément, par leur union corporative. Un système international régi et pacifié par une oligarchie restreinte, celle que forment ses acteurs de premier ordre, eux tous et eux seuls : telle est la solution dont il sera question dans ce dernier chapitre.2

  • 3 En théorie, une diarchie directoriale est parfaitement envisageable, dès lors que dans une configur (...)

6Ce cinquième type de paix s’établit, dans le système considéré, si et quand les puissances majeures, qui se reconnaissent mutuellement ce rang, décident de mettre un terme à la compétition entre elles, et d’instaurer à la place un régime de coopération. À cette fin elles adhèrent, expressément ou tacitement, à une sorte d’accord de syndicat ou de pacte de gouvernement du monde, dans lequel elles s’entendent pour diriger leur univers de manière conjointe et consensuelle. Elles se constituent, en somme, en un cartel ou un consortium d’intérêts, qui décidera et œuvrera velut unum corpus, comme un seul organisme : une triarchie, une tétrarchie, une pentarchie ou une hexarchie, selon le nombre de grandes puissances.3 Bref, un directoire. Cette paix oligarchique, nous l’appellerons, précisément, « directoriale ». Elle exige, en gros, trois conditions :

  • que les acteurs de premier rang concluent entre eux ce traité de paix et de coopération perpétuelles, consacrant le double principe de la responsabilité partagée et de l’action consensuelle. Ce qui signifie…

  • qu’aux termes de leur contrat ils prendront désormais en commun toutes les résolutions importantes affectant le système ;

  • qu’ils agiront seulement en cas d’accord unanime, et dans le cas contraire s’abstiendront de toute action.

7Passer de la compétition à la coopération, cela signifie, pour les membres les plus importants du système, sacrifier la poursuite des intérêts individuels à celle de l’intérêt commun. En ont-ils toujours un ? Oui, il consiste à conserver leur prééminence à moindres frais. À la base de l’accord de gouvernement et de sa survie il y aurait, en somme, un véritable avantage pour tous les contractants : la formule directoriale est sans conteste la plus économique et la plus sûre qu’aient à leur disposition les grandes puissances pour maintenir leur statut. Pareil arrangement pourrait les tenter, notamment, au sortir d’une longue guerre, où elles auraient épuisé leurs ressources matérielles et humaines.

8En fait, la méthode de pacification découlant de cet intérêt partagé serait, selon ses adeptes, préférable aux autres pour tous les membres du système, et pas seulement pour les principaux. Une telle paix promet d’être, on l’a déjà dit, plus efficace que la paix d’équilibre ou celle de droit international, et plus réalisable que la paix d’union. Mais pourquoi serait-elle moins despotique que la paix d’hégémonie ? Pourquoi les États ordinaires devraient-ils l’accepter de bon gré ? Le système directorial implique lui aussi, indéniablement, un risque d’arbitraire. Ce danger serait moindre, toutefois, dans un monde où les décisions sont prises d’un commun accord par un certain nombre d’acteurs, que là où elles sont l’affaire d’un seul. Si les États mineurs doivent obéir à une autorité supérieure – et c’est dans leur intérêt d’y être assujettis –, il y a gros à parier que la majorité d’entre eux préférera la soumission à un directoire de quelques membres, dont chacun peut bloquer les autres, plutôt qu’à un hégémon se déterminant entièrement à sa guise.

1. Naissance de l’idée directoriale : la paix pentarchique

  • 4 Causes politiques secrètes ou Pensées philosophiques sur divers événemens qui se sont passés depuis (...)

9Comme cela a été le cas dans le chapitre précédent, consacré à la paix « kantienne », ici aussi le théoricien auquel nous attribuons la paternité du modèle directorial n’a pas été sans précurseurs. Une telle idée de paix ne date pas de 1818, en effet, et ne germe pas pour la première fois dans l’esprit de Gentz. On en trouve déjà trace dans un essai du siècle précédent – et si l’auteur est obscur, la trace est claire. Il s’agit d’un bref écrit paru anonyme en 1782, sous un titre annonçant, entre autres choses, le « projet [d’un] Haut-Pouvoir Conservateur dirigé par les quatre grandes Puissances de l’Europe ». Imprimé à Londres et traduit de l’anglais, si l’on en croit le frontispice, cet opuscule décousu, plein de contradictions et fort mal écrit, prétendument par un « Ministre d’État qui ne se soucie plus de l’être » (en tout cas par quelqu’un qui semblait avoir très à cœur le sort de la nation polonaise), déclarait contenir le seul plan capable de procurer « la paix durable et permanente que tout Souverain doit désirer ».4Puisque l’auteur connaissait l’œuvre de Saint-Pierre, cette affirmation revenait à opposer sa recette de pacification au fédéralisme européen de l’abbé.

  • 5 C’est le premier emploi que nous ayons trouvé du « danger américain » comme argument en faveur de l (...)

10Le projet prévoit que la France, l’Autriche, l’Espagne (en union avec le Portugal) et la Prusse (à son tour associée à la Saxe et à une Pologne réintégrée) « se lie[nt] pour jamais » entre elles, de sorte que les quatre souverains opèrent désormais « comme des frères conduisant diverses branches d’une même famille, et [qu’ils] assure[nt] pour toujours le repos des Princes du second ordre ». La pacification qui passait, chez Saint-Pierre, par l’union de tous les États, passe ici par celle de toutes les puissances européennes de premier rang. À vrai dire, deux d’entre elles, la Russie et la Grande-Bretagne, manquent à l’appel : mais l’une, selon l’auteur, n’est pas vraiment de premier rang, et l’autre n’est pas vraiment européenne. Même comme puissance majeure, prophétise-t-il, l’Angleterre risque d’avoir peu d’avenir, car elle pourrait bientôt se voir supplantée par sa colonie américaine en voie d’émancipation. Grâce aux ressources immenses et à la situation géographique quasi invulnérable dont ils jouissent, les nouveaux États-Unis d’Amérique ne tarderont pas à déclasser leur ancienne métropole ; le futur Empire américain voudra alors expulser les Européens de son hémisphère, puis de leurs autres possessions africaines et asiatiques. Il apparaît, dès lors, d’autant plus nécessaire de mettre fin aux guerres intra-européennes.5

11À ce dessein, les Quatre Grands se constitueront en un corps, dit « Haut-Pouvoir conservateur ». C’est là une union très avantageuse pour les fondateurs : chacun des quatre souverains y gagnera d’être toujours placé sur le même pied que les trois autres et d’écarter, pour soi et ses successeurs, tout risque de spoliation ou d’abaissement. Mais elle est encore plus profitable au reste des États, qui seront admis à ses bienfaits à titre de « puissances secondaires et accédantes ». Le Haut-Pouvoir proscrira, en effet, « toutes guerres ». Il sera le « souverain arbitre de tous les différends de l’Europe » et le garant des « possessions et droits naturels de chaque État contre les entreprises du plus fort ». Car aucun prince ne sera jamais aussi fort que l’alliance des Quatre. Ceux-ci établiront dans une ville centrale un tribunal formé de leurs représentants, dont les verdicts deviendront applicables dès la ratification par les quatre Cours. Les États secondaires devront alors s’y soumettre, bon gré mal gré. L’emploi des armes sera réservé au Haut-Pouvoir seul, et à la seule hypothèse où l’un des autres princes braverait son autorité. L’auteur envisage une armée directoriale prête à l’emploi, constituée de quatre contingents égaux. En fonction des circonstances, d’autres États pourront être appelés à y contribuer selon leurs possibilités : ils auront alors voix au chapitre sur l’emploi des troupes fournies. En aucun cas les Quatre n’abuseront de leur force : à cet égard, « les assurances les plus positives et les plus sacrées » seront données à l’Europe. Ainsi cette dernière accédera-t-elle enfin à l’état de « tranquillité perpétuelle  », sous la « suprême autorité » des Quatre et grâce à leur « prédominance de pouvoir ».

12Beaucoup d’éléments de la formule directoriale étaient déjà présents dans cette première esquisse, à commencer par le nom – le Haut-Pouvoir était aussi qualifié, par endroits, de « Directoire conservateur ». L’auteur anonyme suggérait la motivation profonde du pacte de gouvernement instituant ce directoire : les membres de l’oligarchie internationale ne seraient pas unis par leur goût du droit ou leur désir de paix, mais par leur intérêt commun : le maintien du rang de grande puissance à moindre coût. Un intérêt beaucoup plus simple et immédiat que celui qui était censé expliquer le fonctionnement de l’équilibre pacificateur, et beaucoup moins douteux que l’amor iuris ou l’amor pacis. La Tétrarchie œuvrerait comme un tout, comme un « grand corps de forces » : on peut donc imaginer que l’unanimité de vues serait requise en son sein. Une fois adoptées, ses décisions seraient définitives – ce que les autres princes gagneraient en sécurité et en tranquillité, ils le perdraient en souveraineté. La guerre serait bannie (sauf sous sa forme répressive) et le droit garanti, puisque tout État infracteur des règles de bonne conduite encourrait une sanction irrésistible.

13Ce type de solution soulève, on le voit d’emblée, deux problèmes. Quid si un jour les grandes puissances ne réussissaient pas à s’accorder entre elles pour défendre d’une attaque les droits d’un membre mineur du système ? Quid si elles s’accordaient, un jour, pour attaquer elles-mêmes les droits d’un autre ? Le second problème était déjà évoqué par l’auteur anonyme, même s’il se limitait, en guise de réponse, à prier les membres ordinaires du système de se contenter d’une promesse, encore que solennelle. Quant au premier problème, il le passait sous silence. Mais il en ira de même dans la plupart des plans directoriaux ultérieurs.

***

14Un système dirigé par l’union de ses quatre acteurs les plus éminents : telle était l’idée de paix annoncée dans ce projet. Il fallut bien, une trentaine d’années plus tard, que quatre grandes puissances européennes unissent leurs forces – tant la Russie que la Grande-Bretagne en faisaient partie, toutefois, et leur but immédiat n’était pas de dominer ensemble l’Europe mais de conjurer la domination d’une cinquième puissance, la France.

15La pérennisation de la paix, après une longue et sanglante période de guerres antihégémoniques : voilà le grand souci des artisans du règlement de 1815. Ils ne se contentèrent donc pas de donner comme assise à ses dispositions un traité de garantie séparé ; ils lui en donnèrent deux. En réalité, chacun reflétait une version très différente du nouvel ordre international. C’est un système confédératif universel que l’on pouvait flairer derrière le parfum d’encens dégagé par la Sainte-Alliance du 26 septembre 1815, l’instrument dont Alexandre de Russie avait été l’initiateur. L’Angleterre lui répondit par la Quadruple-Alliance du 20 novembre 1815 qui contenait, elle, un avant-goût de directoire.

  • 6 Traité de la Sainte-Alliance, article premier : « se considérant comme compatriotes, [les contracta (...)
  • 7 Comme l’écrirait plus tard Castlereagh (dans son célèbre mémorandum du 5 mai 1820), l’Angleterre n’ (...)
  • 8 Ils en avaient été exclus par le traité de Fontainebleau du 11 avril 1814, « laquelle exclusion les (...)
  • 9 Ibidem, article 3.
  • 10 Ibidem, article 2.

16Le premier de ces traités, et plus tard l’« alliance solidaire » que le Tsar proposa en vain pour y assoir encore plus sûrement l’ensemble du règlement (frontières et régimes), visaient à établir une communauté mondiale dont les associés – tous les États chrétiens étaient invités à le devenir – renonceraient à l’emploi de la force entre eux, et se prêteraient assistance « en toute occasion et en tous lieux » où l’un de leurs titres légitimes aurait été attaqué.6 Telle n’était pas la conception anglaise. Le cabinet de Londres n’était pas prêt à accepter la notion que les grands pays dussent obéissance à un principe abstrait d’intervention, s’imposant à eux indépendamment des circonstances.7 L’instrument du 20 novembre 1815 reflétait cette vision des choses. Il était destiné à garantir uniquement le traité de paix signé le même jour avec la France (dit second traité de Paris), et n’était ouvert qu’aux quatre puissances victorieuses – la Grande-Bretagne, la Russie, l’Autriche et la Prusse. Il limitait leur droit/devoir d’intervention à des cas très précis et circonscrits : le retour au pouvoir à Paris de Napoléon ou d’un membre de sa famille,8 une attaque française contre les troupes d’occupation alliées.9 Dans toute autre hypothèse où de nouveaux désordres éclateraient en France et menaceraient le reste du monde, les quatre puissances allaient « concerter entre elles, et avec S.M.T.C. [le roi de France], les mesures qu’elles juger[aient] nécessaires pour la sûreté de leurs États respectifs et pour la tranquillité générale de l’Europe », mesures qui varieraient selon leur interprétation des exigences du moment.10 Le principe de la consultation à quatre trouvait une formulation plus vaste, d’étendue pansystémique, dans l’article 9 du même document, où les hautes parties contractantes convenaient

de renouveler, à des époques déterminées, soit sous les auspices immédiats des souverains, soit par leurs ministres respectifs, des réunions consacrées aux grands intérêts communs et à l’examen des mesures qui, dans chacune de ces époques, seront jugées les plus salutaires pour le repos et la prospérité des peuples, et pour le maintien de la paix de l’Europe.

17La concurrence entre ces deux visions (russe et anglaise) de l’ordre international d’après-guerre, va déboucher en l’espace de quelques années sur leur destruction mutuelle. Mais avant cela, en 1818, lorsque le premier des congrès prévus par l’article à peine cité s’était réuni à Aix-la-Chapelle et que la France avait été réadmise comme membre à part entière du cercle des grandes puissances – désormais une Pentarchie ou Fünfherrschaft, sans distinction entre vainqueurs et vaincu –, Gentz avait perçu cette ébauche de « Haut-Pouvoir conservateur » comme un tournant majeur dans l’histoire du système européen.

  • 11 « Considérations sur le système politique actuellement établi en Europe », 24 mars 1818, dans Dépêc (...)

18Quel que soit l’intérêt des textes précurseurs, c’est dans un de ses écrits que l’on trouve la première présentation consciente et articulée du principe directorial en tant que solution inédite du problème international, opposée à tout ce qui avait été pensé et fait jusque-là. On ne l’y trouve pas sous la forme d’un projet public pour l’avenir de l’Europe, mais comme une analyse « privée » du système qui s’est mis en place depuis 1815, contenue dans une des dépêches par lesquelles Gentz informait le prince de Valachie, Ianko Karadja, des affaires européennes.11 Ce « système politique », écrit-il dans un passage qu’il est opportun de citer in extenso,

  • 12 Ibidem, p. 354.

est un phénomène inouï dans l’histoire du monde. Au principe de l’équilibre ou, pour mieux dire, des contrepoids formés par des alliances particulières, principe qui a gouverné, et trop souvent aussi troublé et ensanglanté l’Europe pendant trois siècles, a succédé un principe d’union générale, réunissant la totalité des États par un lien fédératif, sous la direction des cinq principales Puissances […] Les États de second, de troisième, de quatrième ordre se soumettent tacitement, et sans que rien n’ait jamais été stipulé à cet égard, aux décisions prises en commun par les Puissances prépondérantes ; et l’Europe ne semble former enfin qu’une grande famille politique, réunie sous les auspices d’un aréopage de sa propre création, dont les membres se garantissent à eux-mêmes, et garantissent à chacune des parties intéressées, la jouissance tranquille de leurs droits respectifs.
Cet ordre de choses a ses inconvénients. Mais il est certain que, si l’on pouvait le rendre durable, il serait, après tout, la meilleure des combinaisons possibles pour assurer la prospérité des peuples et le maintien de la paix qui en est une des premières conditions.12

19Dans cet extrait Gentz enchaîne trois points essentiels. Le premier, on l’a dit, est que le modèle dont il parle est original, à nul autre pareil ; le deuxième est qu’il y a là la meilleure méthode possible pour maintenir la paix et fonder le droit public de l’Europe ; le troisième est que cette méthode présente, néanmoins, certains « inconvénients  », des défauts qui lui sont inhérents.

  • 13 Parmi les membres du comité directeur, précise-t-il, quatre ont d’ores et déjà « une part égale à c (...)

20La formule directoriale consiste en ceci, nous dit Gentz, que « les Puissances prépondérantes pr[ennent] en commun » des décisions, qui s’imposent aux autres États.13 Son écrit a le grand mérite de ne pas verser dans l’erreur qui deviendra si courante par la suite, la confusion entre les deux principes, pentarchique et équilibriste. Ce « phénomène inouï » n’est pas une variante du système de l’équilibre traditionnel mais quelque chose de fondamentalement autre, une formule qui a « succédé » à l’équilibre, sans correspondre pour autant ni au modèle d’union fédérative à la Saint-Pierre, puisque le système est placé « sous la direction » de certains États et non d’un pouvoir artificiel, ni à la formule hégémonique, car cette direction est assurée par les « cinq principales Puissances » et non par un seul monarque. Par rapport aux autres systèmes, il promet d’être à la fois efficace (la force solidaire de la Pentarchie est la plus sûre des garanties) et réalisable (les Cinq, en effet, y trouvent un profit manifeste). Quant à ses défauts, le principal est l’extrême fragilité. L’intérêt commun des puissances consiste, certes, à rester unies, car telle est pour chacune la manière la plus raisonnable (c’est-à-dire la moins coûteuse) d’exercer un rôle dirigeant et d’avoir son mot à dire partout ; mais cet intérêt général se trouvera constamment en conflit avec leurs ambitions et buts particuliers, qui peuvent à tout moment les fourvoyer.

  • 14 Ibidem, p. 355.

L’objection la plus forte contre le système d’aujourd’hui est celle de la difficulté évidente de conserver pour longtemps l’amalgame d’intérêts hétérogènes dont il se compose […] Il a fallu des circonstances uniques pour amener une ligue pareille ; il serait contre la nature des hommes et des choses qu’elle remplaçât pour longtemps cet état d’opposition et de lutte auquel la diversité de position, d’intérêts et d’opinion entraînera toujours une masse de Puissances indépendantes, dont chacune a nécessairement son caractère et son système particuliers.14

21La nature humaine est ainsi faite, en somme, que la coopération des grandes puissances – c’est-à-dire la voie qui leur est indiquée par la raison utilitaire – constitue l’exception ; la règle, c’est la compétition entre elles. Gentz assigne néanmoins à la « paix pentarchique » une espérance de vie d’une vingtaine d’années au moins. Cela parce qu’il pose en règle axiomatique la proposition suivante : pour rompre un directoire formé de cinq puissances, il faut la volonté combinée d’au moins deux d’entre elles. Une seule, même aussi forte que la Russie, n’aurait aucun avantage à choisir l’unilatéralisme. Elle se trouvera toujours en meilleure posture comme l’un des cinq contractants d’un pacte de gouvernement du monde, à égalité avec les quatre autres, qu’elle ne le serait une fois le pacte cassé par sa faute, c’est-à-dire isolée face aux quatre autres. Gentz considère donc que seule une alliance entre la France et la Russie pourra sonner le glas du système existant, et la perspective d’un tel mariage d’intérêt lui paraît relativement éloignée.

  • 15 Message du 26 juin 1815, ibidem, p. 157

22Il n’est pas aveugle aux autres défauts de la formule, notamment sa lourdeur : une direction à cinq complique et retarde la prise de décisions en cas de crise. Un problème qu’il n’aborde pas de front, en revanche, est la compatibilité de l’idée même de Directorium Europæ avec celle d’un état de droit entre les nations. Pourtant, dans une dépêche adressée trois ans auparavant au même destinataire, il n’avait pas caché que les grandes puissances victorieuses s’étaient livrées, pendant le congrès de Vienne, à une véritable « dictature » sur les petits et que ce régime, quoiqu’un « mal nécessaire », eût pu donner lieu à des décisions « arbitraires et despotiques » et devenir « une source d’abus, d’injustices et de vexations pour les États d’un rang inférieur ».15 Sans doute le terme de comparaison est-il, à ses yeux, la paix hégémonique, ce monstre auquel l’Europe a échappé de justesse (mais non une fois pour toutes). Il se peut donc que le monde de la Pentarchie ne soit pas parfaitement édénique : dans le sublunaire, toutefois, c’est le meilleur des mondes possibles. Bien que le risque d’arbitraire y soit toujours présent, il est nettement moindre que si les décisions dépendaient d’un seul acteur.

  • 16 Il se réfère, en particulier, à l’alignement entre la Russie, la France et l’Angleterre que la cris (...)
  • 17 Carsten Holbraad, The Concert of Europe: A Study in German and British International Theory, 1815-1 (...)
  • 18 « Le droit du plus fort supplée à tous les arguments ; et la Russie va le faire valoir » : Dépêches (...)
  • 19 Cf. Georges-Henri Soutou, « Le Concert européen, de Vienne à Locarno », in J. Bérenger et G.-H. Sou (...)

23Sur l’espérance de vie de la Fünfherrschaft, Gentz va rapidement déchanter. Déjà en 1826 il en annonce la mort : la réapparition des « alliances particulières » l’a détruite.16 Ce qui reste, c’est le système appelé d’ordinaire Concert européen, expression qui désigne, pour citer un de ses historiens, l’« association informelle » entre puissances enclines à « se consulter », en vue d’aplanir si possible leurs divergences, et « occasionnellement à agir ensemble ».17 Aux yeux de Gentz il y a là, en réalité, retour à l’anarchie internationale, donc au « droit du plus fort » ; et comme la Russie est la plus forte sur le continent, c’est elle qui fera probablement valoir ce droit.18 On pourrait opposer, dès lors, les analystes qui considèrent le Concert des années suivantes comme une « profonde réalité » et comme le reflet d’une « conception nouvelle des relations internationales », et ceux qui y voient tout au plus une « nouvelle méthode diplomatique ».19 Il est de fait que dans le fonctionnement du système européen de l’époque, la « règle directoriale » ne subsiste (quand elle subsiste) et n’opère (si elle opère) que comme la substance active dans une préparation homéopathique : sous une forme ultra-diluée. Un ordre relatif est maintenu en Europe, jusqu’à la guerre de Crimée, moins par la règle en question que par l’équilibre – sans que l’on puisse parler pour autant d’un simple retour au passé car il s’agit d’un équilibre original, qui est celui des satisfactions autant et plus que celui des forces.

2. L’idée de directoire européen au XIXe siècle

24Soixante ans après Aix-la-Chapelle, un nouveau grand concile européen va produire, dans l’esprit et sous la plume d’un autre observateur germanique des affaires internationales, le même résultat auquel le congrès de 1818 avait mené Gentz : une hypothèse de révision directoriale du système international. L’occasion en est le congrès qui se réunit à Berlin en 1878 pour que les six grands États – l’Europe fait figure désormais d’hexarchie – réarrangent leurs affaires et celles des petits ; quant au théoricien, c’est l’insigne juriste allemand (d’origine suisse) Johann Caspar Bluntschli ; et sa proposition est la première de cette lignée qui se présente comme un véritable plan de paix, complet et détaillé.

  • 20 « Die Organisation des europäischen Statenvereines » (1878), cf. supra, pp. 369-71.

25Dans l’écrit en question, déjà mentionné plus haut,20 Bluntschli engage avec son collègue James Lorimer, professeur à Édimbourg, un débat sur la méthode la plus appropriée pour pacifier durablement l’Europe. Le juriste écossais, on l’a vu dans le chapitre 3, venait de présenter comme telle la création d’une entité supra-étatique paneuropéenne. Bluntschli, pour sa part, rejette l’idée d’un Völkerstaat qui importerait dans le Vieux Continent le « modèle hamiltonien  » adopté en 1787 dans le Nouveau. En Europe, la création d’une union politique à l’image des États-Unis d’Amérique, c’est-à-dire dotée des trois pouvoirs, législatif, juridictionnel et coercitif, est impossible et impensable. Il lui manque la base, un peuple européen comparable au peuple nord-américain. Aussi Bluntschli oppose-t-il à Lorimer son idée d’Europa als Staatenbund : une association qui ne comporterait ni gouvernement fédéral autonome, ni forces armées communes. Mais à cette vision confédérative, s’inscrivant dans la tradition « kantienne » que nous avons analysée dans le chapitre 4, il apporte une modification fondamentale, qui en transforme la nature. Le pouvoir exécutif n’est pas exercé, dans son projet, par tous les associés, la garantie n’y est guère collective. Les dix-huit États qui existent en Europe, dit-il, sont juridiquement égaux, mais ne sont pas également capables et désireux d’influencer les sorts du continent et du monde. Ils ont tous, par conséquent, le droit naturel de faire partie de l’Union et d’être représentés dans ses organes, mais doivent être divisés en deux groupes : les six grandes puissances d’un côté, les douze membres secondaires de l’autre. Et il faut donner aux États de premier ordre, qui sont tels parce qu’ils peuvent et veulent assumer la responsabilité d’agir, plus de poids dans les décisions qui requièrent une action sociétaire.

26Le projet de Bluntschli se distingue de ses prédécesseurs, on l’a dit, parce qu’il est précis : il convient donc d’entrer dans certains détails. Les organes principaux de l’Association sont, en principe, au nombre de deux. Le premier est le Conseil, une institution intergouvernementale au sein de laquelle les dix-huit États vont nommer leurs délégués, lesquels voteront selon les instructions reçues : les six grandes puissances auront deux voix chacune, les douze autres États une seule. La seconde assemblée, dite Chambre des représentants, est, en revanche, l’organe des peuples, qui en éliront les membres : là aussi, les Grands auront le double de députés que les États ordinaires (respectivement dix et cinq), mais les cent vingt membres de la Chambre voteront individuellement, selon leur conscience et leurs convictions politiques et non par nations.

  • 21 Cela ne vaut pas chaque fois que les gouvernements des Six arrivent à rester unis, auquel cas leurs (...)

27Le pouvoir législatif sera exercé conjointement et sur un pied d’égalité par ces deux organes, qui fonctionneront comme les branches d’un parlement bicaméral. Les normes adoptées à la majorité simple tant par les envoyés des gouvernements que par les représentants des peuples seront promulguées comme lois européennes. D’où il ressort deux choses. Premièrement, du point de vue de la législation internationale le plan de Bluntschli va bien au-delà de la stricte formule confédérative. En second lieu, il ne met pas les Six à l’abri : les lois seront imposées par une majorité d’États à une minorité, laquelle pourrait comprendre une ou plusieurs grandes puissances.21

28Le projet sépare toutefois – c’est son trait marquant – le domaine législatif et celui de la « grande politique européenne ». L’auteur désigne ainsi les questions affectant les intérêts fondamentaux des États, celles qui peuvent donc menacer la paix et exiger une action.

29Le rôle principal, en cette matière, appartient à l’organe des dix-huit gouvernements, le Conseil, s’exprimant à la majorité qualifiée. Mais si la situation requiert une résolution contraignante, qui pourrait être suivie d’une démarche coercitive, Bluntschli exige, en fait, une triple majorité. Une décision de l’Union ne sera obligatoire et exécutable par la force que si elle a obtenu :

  1. la majorité des deux tiers au Conseil des gouvernements ;

  2. la majorité simple à la Chambre des représentants ;

  3. l’approbation d’au moins cinq membres d’un collegium spécial, se situant au sein du Conseil et réunissant les six grandes puissances.

30Il y a donc bien, dans l’Union, trois organes et non deux. Au Conseil et à la Chambre s’en ajoute un troisième, à demi informel, ce « Collège des grandes puissances » qui constitue, en quelque sorte, le bras armé du Conseil. Puisque ce dernier ne possède en propre ni moyens financiers, ni troupes, ni flotte, c’est des États les plus forts que dépend sa capacité de pression violente. Si la fonction de légiférer est partagée par les gouvernements et les peuples, et la sphère des décisions politiques revient aux dix-huit gouvernements, celle de l’action commune appartient aux Six.

31C’est dire que l’Union européenne de Bluntschli n’est pas, dans la sphère législative, une confédération, quoi qu’en dise l’auteur lui-même, mais une fédération autant que celle de Lorimer ; et qu’en dehors de cette sphère elle n’est aucune des deux choses. Il s’agit bel et bien d’une société directoriale, où les associés ne sont garantis ni par un gouvernement paneuropéen, ni chacun par tous les autres, mais tous par une oligarchie restreinte, le comité des grandes puissances. C’est précisément ce que Lorimer va reprocher à son collègue, accusé de revenir au passé : à la vieille pentarchie de 1815, contraire à l’idée même de droit entre les nations.

32Et en effet, on l’a déjà souligné, tout régime de directorium comporte forcément deux vices. L’un est que les puissances dirigeantes, si elles se mettaient d’accord pour ce faire, pourraient aller contre le droit, l’autre qu’elles ne pourraient pas aller à son secours, si leur accord ne se faisait pas. De quelque manière que la charte directoriale soit rédigée, ces deux tares lui sont consubstantielles. Dès lors, ce que le juriste allemand avait cherché de faire dans son plan était de réconcilier le plus possible l’idée de garantie oligarchique avec celle de status iuris. C’est à cela que servent les trois conditions à peine évoquées. La n° 1 et la n° 2 ont pour but de minimiser le premier défaut, c’est-à-dire de conjurer une « dictature des puissances » qui marquerait le triomphe de la force sur le droit. Pour cela Bluntschli donne voix au chapitre, d’une part, aux gouvernements des États secondaires, et d’autre part aux peuples européens. La majorité des deux tiers requise au sein du Conseil signifie que même si les Six votaient ensemble (douze voix), il leur faudrait pour l’emporter l’appui d’au moins quatre des douze autres États. Ils devraient obtenir, en outre, le concours et la légitimation de la majorité des représentants élus.

  • 22 Sur la base, sans doute, du même raisonnement qui avait amené Gentz à conclure que dans un monde où (...)

33Le second défaut, lui, ne peut être qu’atténué. C’est ce que vise le plan quand il nie aux puissances le droit de veto individuel.22 Le désaccord entre l’une d’elles et les cinq autres ne paralysera pas le dispositif. Mais deux voix dissidentes sur six bloqueront toute action. Si l’on peut défendre aux membres du directoire de pécher contre le droit par commission, on ne saurait éviter qu’ils puissent le violer par omission. L’essence de la formule étant l’unité des Grands, l’architecte d’un monde directorial peut faire en sorte que toutes les mesures appliquées par l’Union soient légales, mais ne pourra jamais garantir que toutes les mesures légales seront appliquées. La logique profonde de ce type de projets s’oppose à celle des plans qui poursuivent la paix par le droit (international, fédéral ou cosmopolitique). Le but, ici, est moins d’assurer la primauté de la loi que de maintenir la paix entre les puissances de premier rang. Le système, Bluntschli l’admet sans ambages, n’extirpera pas toutes les guerres : il empêchera, tant que le pacte hexarchique tient bon, toutes les grandes guerres. Le prix à payer est l’acceptation tacite des conflits mineurs dans lesquels les Six ne s’accorderaient pas pour intervenir. Peut-on dire qu’au fiat iustitia et pereat mundus des tenants de la paix par le droit, Bluntschli oppose son fiat pax et pereat iustitia ? Oui, si par pax l’on entend l’absence de guerre entre les puissances majeures, et par iustitia toute mesure exécutive qui irait à l’encontre des intérêts vitaux de certaines (au moins deux) d’entre elles.

***

34L’idée d’un Collège des Cinq ou des Six refait surface de temps en temps, dans les années qui précèdent l’éclatement de la première guerre mondiale. Fondé sur un contrat de gouvernement par lequel les Grands s’engageraient mutuellement à administrer les affaires européennes de manière paritaire et consensuelle, et à imposer aux autres leurs décisions communes, un tel corps aurait été la négation même de la bipolarisation croissante que connaissait alors le système. Précisément pour cela il constituait, aux yeux de certains, l’antidote le plus adéquat contre une guerre continentale entre les deux camps – les autres remèdes étant soit chimériques (les États-Unis d’Europe), soit inefficaces (la diffusion de l’arbitrage). L’idée en question n’était pas seulement le fait de théoriciens. Dans sa forme la plus simple et, pourrait-on dire, la plus brutale, elle fut présentée par le marquis de Salisbury, à la fin du xixe siècle, comme la seule méthode permettant de résoudre certains problèmes internationaux particulièrement inextricables.

  • 23 Salisbury (qui cumulait alors les deux charges) à Sir Nicholas O’Conor, ambassadeur à Saint-Pétersb (...)

35Le plus inextricable de tous, la Question d’Orient, était redevenu brûlant du fait des massacres d’Arméniens survenus à Constantinople et ailleurs en Turquie. Dans une dépêche circulaire adressée par le premier ministre et chef de la diplomatie britannique aux cinq autres principaux acteurs, et datée d’octobre 1896,23 l’expéditeur commence par répéter que seules de profondes transformations internes pourraient assurer le maintien de l’Empire ottoman, but commun des puissances, et rappelle les nombreux efforts mis en œuvre par ces dernières, depuis le traité de Paris de 1856, pour encourager les réformes. Il conclut à l’échec définitif de cette politique. Comme les dernières atrocités l’attestent, l’espoir de voir la Turquie s’amender, avec l’aide de l’Europe et sous sa supervision, n’est plus de mise. Les puissances désirent toujours maintenir en vie l’Empire, car on ne peut imaginer de processus de liquidation qui ne comporterait pas un risque sérieux de conflit général. Mais pour cela, elles doivent changer de stratégie. C’est aux Six, estime le premier ministre, qu’il appartient désormais de sauver la Porte d’elle-même – du risque d’écroulement dû à son mauvais gouvernement –, et ils doivent la sauver, si nécessaire, contre sa propre volonté.

  • 24 William Langer, The Diplomacy of Imperialism, 1890-1902. New York, Knopf, 1965, p. 334.

36Dès lors, la dépêche propose que les puissances majeures confient à leurs ambassadeurs à Constantinople la responsabilité d’étudier les réformes politiques et administratives les plus aptes à moderniser et stabiliser l’appareil impérial vermoulu. Mais si les Six veulent éviter que cette ultime tentative connaisse le même sort que les autres, il leur faudra au préalable s’accorder pour mettre à exécution tout plan auquel ils souscriraient à l’unanimité, et cela que les mesures prévues plaisent ou non aux Turcs. Il faut ériger en principes, écrit Salisbury, (a) qu’aucune recommandation sur un point donné ne pourra être suivie d’action si, à son sujet, les puissances divergent entre elles, et même si une seule s’oppose aux autres ; (b) que toute proposition des ambassadeurs qui obtiendrait l’aval des six gouvernements serait « finale », c’est-à-dire applicable ipso facto, sans que les autorités ottomanes aient le droit d’en contrarier la mise en œuvre. Cette démarche n’aboutit pas. Son aspect le plus étonnant, commente un historien, est que les puissances étaient censées conclure à l’avance une sorte de contrat les amenant à imposer, par la force au besoin, les décisions communes.24 Le contrat en question est précisément ce que nous avons appelé « pacte directorial ». Si sa portée était étendue de la seule Question d’Orient à tous les problèmes et conflits de l’Europe ou du monde, il déterminerait l’avènement d’un nouveau type de système international. Bien que l’auteur de la proposition eût employé, pour la qualifier, le terme habituel de concert, elle dépassait largement ce concept. Salisbury a le mérite de mettre en pleine lumière les deux règles de base de la solution directoriale :

  1. si les puissances prééminentes sont d’accord, elles décident pour les autres membres du système, et opèrent en conséquence ;

  2. si l’accord n’est pas possible, elles s’abstiennent d’opérer.

  • 25 Grenville, op. cit., p. 86.

37Conformément à la première règle, les Grands s’engagent à agir, c’est-à-dire à assurer l’efficacité de leurs décrets communs ; en vertu de la seconde, chacun d’eux s’engage à ne pas agir, à renoncer à une initiative qu’il souhaite si un de ses pairs la désapprouve, et obtient en contrepartie la faculté d’interdire toute initiative que les autres souhaiteraient et lui-même désapprouverait. La justification de ce droit de veto, Salisbury l’expose publiquement dans un discours prononcé au Guildhall de Londres : en cas de dissensions entre les Six, dit-il, l’inaction est préférable à une action unilatérale. Car cette dernière, quelque justifiée qu’elle puisse paraître à son promoteur, risquerait de faire plus de mal que de bien : elle pourrait provoquer « les épouvantables horreurs d’une guerre européenne ».25

  • 26 Henry N. Brailsford, The War of Steel and Gold: A Study of the Armed Peace. London, Bell, 1914.

38Juste à la veille de la crise de Sarajevo, on trouve une apologie du gouvernement des grandes puissances sous la plume, en principe peu sympathique à cette cause, d’un pacifiste de gauche, le journaliste anglais Henry Brailsford, déjà cité plus haut pour la critique « fédéraliste  » qu’il ferait, en 1936, de la SdN. Dans le chapitre conclusif d’un livre paru en mai 1914,26 il opposait à l’illusion de la paix par le droit, l’efficacité de la solution oligarchique. Et ce membre du parti travailliste de reprendre l’argument de l’aristocrate conservateur qu’était Salisbury : il ne s’agit pas de réaliser le monde parfait, mais de conjurer le plus mauvais des mondes, qui est celui où aurait éclaté une guerre majeure. Dans les premières phases du mouvement pour la paix, écrit-il, la généralisation de l’arbitrage avait semblé la meilleure réponse au problème de la guerre et du surarmement. Ses défauts sont maintenant mieux compris. Aussi longtemps que les gouvernements demeurent libres de recourir ou non à des arbitres pour les départager, cette méthode ne peut pas être considérée comme un vrai substitut de la guerre – et il est difficile d’imaginer tous les États prêts à renoncer à leur liberté en la matière. Au demeurant, si certains litiges se prêtent bien au règlement arbitral, d’autres ne sont pas justiciables. Or, c’est parmi ceux-là qu’on trouve les causes de guerre. Là où l’arbitrage n’est pas applicable, on peut employer la médiation. Mais il faudrait que le médiateur fût à la fois assez impartial pour inspirer le respect aux parties en cause, et assez fort pour ignorer le mécontentement du « perdant ». Le médiateur idéal serait donc un Conseil de toutes les grandes puissances, qui réglerait les différends politiques internationaux au nom de l’intérêt général.

39Ce Conseil n’est point une utopie. Il n’est pas nécessaire de rêver aux États-Unis d’Europe (bien qu’un jour ce rêve pourrait bien devenir réalité). Un « concert européen », rappelle Brailsford, a existé et existe toujours, il a une histoire qui part du congrès de Vienne en 1815, passe par celui de Berlin en 1878 et aboutit à la conférence de Londres sur les Balkans de 1913. Les délibérations des grandes puissances sur les affaires d’autrui n’ont peut-être pas toujours donné des résultats enthousiasmants du point de vue des petits peuples concernés, mais elles ont atteint au moins un but : prévenir une guerre entre les puissances mêmes. Deux d’entre elles qui, seules l’une face à l’autre, finiraient par se battre, peuvent s’entendre au sein d’un collège commun – comme viennent de le faire, à Londres, la Russie et l’Autriche-Hongrie, en aplanissant leurs démêlés balkaniques grâce à la médiation anglo-allemande. Cette démarche conjointe, il faut l’ériger en règle. Pour rendre la guerre périmée et mette fin à la course aux armements, il suffirait d’une organisation fondée sur le modèle de la conférence de Londres, mais dont la compétence serait plus générale et la structure plus permanente. Ce qui a été accompli pour la crise des Balkans, peut et doit l’être pour toutes les crises, où qu’elles se produisent.

40L’auteur ne tient pas à s’attarder sur les « détails » de l’organisation. Sa charte exigerait, essentiellement, deux choses : (a) qu’un Conseil des Grands se réunisse à intervalles brefs et réguliers pour débattre en commun des questions européennes, sans se diviser en deux groupes dont l’un contrerait systématiquement l’autre ; (b) qu’aucune modification, ni dans la répartition des territoires ni dans celle des sphères d’influence, ne soit introduite sans le consentement unanime des membres de ce Conseil. Il s’agit de reprendre la maxime employée par le Kaiser à propos du Maroc : « rien ne doit s’y faire sans l’Allemagne », et de l’universaliser en l’étendant au monde entier et à l’ensemble des puissances. Le jour où rien d’important ne pourra plus se passer quelque part, à moins que tous les acteurs de premier ordre l’aient accepté, la politique internationale sera enfin sortie de la phase prédatrice. À une époque qui voit le capital s’étendre sur le globe et l’unifier, conclut Brailsford, il y a fort à craindre qu’une nouvelle guerre serait d’ampleur mondiale ; dans ces conditions, nulle cause n’existe qui puisse excuser le recours aux armes par les nations.

***

41Les nations allaient trouver une excuse pour recourir aux armes à peine quelques semaines plus tard : le conflit qui en résulta fut effectivement mondial, et à tel point terrible qu’à l’issue du massacre, cinq ans après, les hommes voulurent mettre fin à toutes les guerres. Dans ce dessein, la solution retenue fut celle qu’on a qualifiée plus haut de kantienne ou confédérative – la paix par le droit international, telle que l’interpréta, de manière plus ou moins achevée, le Pacte de la SdN. Deux principes, reliés l’un à l’autre, informent la constitution que les nations se donnèrent en 1919 : l’égalité souveraine des associés et la primauté du droit.

  • 27 Leur nombre, on l’a vu plus haut (ch. 4, note 148), ne cessa d’augmenter avec le temps : quatre au (...)
  • 28 Une telle recommandation, comme on l’a constaté dans le chapitre précédent, était suivie d’effets j (...)

42Le modèle de la paix kantienne est reconnaissable dans le Pacte essentiellement à ces deux indices, que les décisions y étaient adoptées, en principe, à l’unanimité, et qu’aucun État associé n’était placé au-dessus de la loi. D’une part, les membres du Conseil jouissaient tous du même droit de bloquer une action, les petits aussi bien que les grands, dont le seul privilège consistait à siéger en permanence dans cet organe, alors que les États ordinaires y étaient représentés par certains d’entre eux.27 Tous les membres souffraient, d’autre part, de la même restriction de ce droit de veto, car la partie à un litige traité par le Conseil s’abstenait de voter, fût-elle une grande puissance. Chacun des associés retenait, en somme, son entière souveraineté, mais aucun d’eux ne pouvait être juge de sa propre cause. Cela permettait au Conseil de la SdN d’adopter, le cas échéant, une recommandation unanime contre l’avis d’un de ses membres permanents.28

  • 29 Cf. respectivement Francis P. Walters, A History of the League of Nations. London, Oxford UP, 1960, (...)

43Dans l’entre-deux-guerres certaines propositions furent formulées pour renforcer la SdN (le Protocole de Genève par exemple) ; certaines autres visaient, expressément ou non, à la remplacer par autre chose – soit une union européenne, soit un pacte entre les grandes puissances. Déjà avec la signature, en 1925, des traités de Locarno, qui préludait à l’entrée de l’Allemagne dans la SdN et au Conseil, le système sociétaire avait connu l’amorce d’une dérive directoriale. Dans les apartés dits « Locarno tea parties », les représentants des quatre principaux gouvernements européens ne dédaignaient pas de discuter entre eux, en dehors du Conseil, de questions d’intérêt général. « Le groupe de Locarno – écrit un historien de la SdN – constituait, dans une certaine mesure, la réincarnation de l’ancien Concert de l’Europe : ce n’est pas en respectant les principes et en employant les méthodes de la Société qu’il parvenait à ses conclusions, mais en cherchant des compromis entre les souhaits et les intérêts des grandes puissances ». Ces entretiens discrets dans les grands hôtels de Genève, constate un autre, devinrent bientôt beaucoup plus importants que les séances de la SdN en marge desquelles ils avaient lieu.29

  • 30 Documenti diplomatici italiani, série VII, 13. Roma, Libreria dallo Stato, 1989, p. 175.

44Il n’y avait rien de discret dans l’« accord politique d’entente et de collaboration » proposé par Mussolini en 1933 à France, Allemagne et Angleterre, et connu sous le nom de Pacte à Quatre. C’est ouvertement que cet instrument pointait vers un directoire européen reconstitué. Les acteurs de premier rang œuvreraient ensemble à la pacification durable de l’Europe : une « politique de paix » qu’ils suivraient entre eux et qu’ils « feraient adopter aussi aux tiers, au besoin ».30 Il y avait là, en somme, un nouveau « Haut-Pouvoir conservateur  », sauf que celui-ci ne conserverait que la paix, pas le statu quo : dans les intentions de son promoteur, le Pacte ouvrirait la voie à une révision des traités décidée de concert par les Quatre, et imposée ensuite aux États mineurs. Le texte mentionnait, certes, l’institution genevoise ; si l’idée qui l’inspirait avait pris corps, toutefois, la SdN aurait été définitivement reléguée aux marges de l’histoire.

  • 31 Cf. Towards a New League, cité supra, pp. 306-7.

45Ce sort, elle allait le connaître de toute manière, deux ans plus tard. Le désastre éthiopien inspira à la plupart des observateurs une profonde désillusion à l’égard de la Société, et à Brailsford, on le sait, un bilan impitoyable.31 Depuis sa naissance, elle n’avait eu aucun impact notable sur les événements, rien d’important n’aurait été différent si elle n’avait pas existé du tout. Et cela n’était pas dû aux circonstances ambiantes particulièrement défavorables, ni aux lacunes du traité fondateur, ni à l’égoïsme des États associés, comme certains analystes paresseux l’affirmaient, mais à la nature même de la solution adoptée en 1919. Si la Société des Nations n’avait été que la « cinquième roue du carrosse de l’histoire », c’est à cause du péché originel inhérent à la sécurité collective, une garantie fournie par l’ensemble des membres du système et dépendant de leur bon vouloir – donc fondée sur le sable, comme aurait dit Gentz. Ce genre de diagnostic allait être retenu, après l’éclatement de la nouvelle guerre, par les architectes de l’ordre à venir et de la future organisation mondiale.

3. La consécration de la paix de directoire : l’Organisation des Nations Unies

  • 32 Brian Urquhart, « A Great Day in History », New York Review of Books, 15 janvier 2004, p. 9 (compte (...)
  • 33 Eugene Rostow, Law, Power, and the Pursuit of Peace. New York, Harper & Row, 1968, pp. 6-7.

46Depuis sa naissance à San Francisco, en 1945, jusqu’à nos jours, l’ONU a vécu deux vies, marquées l’une et l’autre par l’inadaptation de son pacte constitutif au type de système international environnant – l’équilibre bipolaire au début et pendant les trois quarts de son existence, l’unipolarité ensuite. Aujourd’hui, à un moment où la réforme de l’organisation est en discussion, il n’est pas inutile de revenir au projet originaire, pour se demander quelle était la vraie nature du document signé le 26 juin 1945 par les représentants des gouvernements des Nations Unies, et pour éclairer l’ascendance intellectuelle de ce texte. La charte produite par la conférence de San Francisco, a écrit un de ceux qui étaient « présents à la création », marquait « une avance considérable sur tout ce qui l’avait précédée », mais pour ajouter immédiatement que « la manière dont l’ONU était censée remplir sa principale tâche, le maintien de la paix et de la sécurité internationales, se fondait sur des hypothèses qui allaient bientôt s’avérer fausses ».32 Il resterait à réconcilier les deux affirmations : comment un « grand progrès historique » pourrait-il avoir pour base quelque chose d’aussi labile que des hypothèses incertaines, susceptibles d’être rapidement démenties par les faits ? Au lieu d’un pas en avant, d’autres ont vu dans l’ONU un « retour en arrière », à un passé qui semblait révolu – expression à laquelle on peut, d’ailleurs, donner deux sens contraires : un recul regrettable du point de vue juridique et moral, ou un salutaire réveil à la réalité dissipant les illusions entretenues par la génération précédente.33

47Avance ou régression par rapport à quoi ? Dans la littérature, le terme de comparaison habituel, quand il est question de la Charte de l’ONU, est évidemment le Pacte de la SdN : lequel des deux contrats est « supérieur » à l’autre ? Ce que ce genre de questionnement laisse transparaître, c’est une vision unilinéaire de l’évolution de la pensée et de l’action internationalistes : il n’y a qu’une voie vers la meilleure organisation possible du monde, l’organisation la mieux structurée, la plus juste, la plus efficace ; et sur cette voie l’humanité ne saurait aller qu’en avant ou en arrière. En réalité, si les deux grandes expériences associatives qui ont suivi les guerres mondiales du xxe siècle appartiennent l’une et l’autre à la famille des projets de pacification durable des relations entre les nations, conceptuellement elles relèvent de deux branches différentes de cette famille. Le Pacte et la Charte peuvent être comparés, en somme, mais difficilement hiérarchisés, car ils ressortent de deux lignées distinctes et irréductibles. Les ressemblances sont superficielles, la continuité n’est qu’apparente ; il s’agit, en substance, de deux manières dissemblables, voire opposées à certains égards, de penser la paix universelle et de l’organiser.

  • 34 Ainsi Harry Hopkins rapporte à Churchill les propos tenus par le Président au ministre soviétique e (...)
  • 35 Cf. respectivement Robert E. Sherwood, The White House Papers of Harry L. Hopkins.

48Quand les principaux membres de l’alliance antihitlérienne songeaient, pendant les hostilités, à la nature de l’ordre d’après-guerre, ils n’avaient pas plus envie de revenir à 1919 – à la méthode qui s’était avérée totalement inefficace dans l’entre-deux-guerres – que de retomber dans le système d’équilibre traditionnel d’avant 1914. Ce n’est donc point une version revue et améliorée de la SdN, comme on le lit souvent, qui voit le jour, sous le nom d’ONU, au sortir du second conflit mondial. Mais ce n’est pas non plus une créature originale du point de vue intellectuel. L’Anonyme de 1782 aurait voulu donner aux quatre puissances majeures de son époque le monopole de la force armée, afin qu’elles pussent ainsi assurer « le repos des princes du second ordre ». Cent soixante ans plus tard, en 1942, Roosevelt entretient Molotov d’un système d’après-guerre « qui ne permettrait qu’aux grandes puissances […] de conserver des armes ». Ces « policiers  » – quatre aussi, sans doute : la Grande-Bretagne, les États-Unis, l’URSS et probablement la Chine – « opéreraient ensemble pour maintenir la paix ».34 Les Quatre assumeraient « le rôle de garants de la future paix », ils formeraient la « force de police nécessaire pour préserver la paix pendant au moins vingt ou trente ans après la fin de la guerre ».35

49Les travaux qui aboutirent à la signature de la Charte de l’ONU sont trop connus, et le contenu de ce document trop commenté pour qu’il soit nécessaire de s’y appesantir ici. Nous survolerons les uns en quelques paragraphes ; quant à l’autre, il suffira de mettre en lumière son appartenance à la tradition retracée dans les pages précédentes, celle des plans directoriaux de pacification du monde.

  • 36 Cf. par exemple Herbert Feis, Churchill, Roosevelt, Stalin. The War They Waged and the Peace They S (...)
  • 37 Ibidem, p. 121.
  • 38 Comme le Président le dit à Staline le 29 novembre, cf. Foreign Relations of the United States. The (...)

50Que les idées initiales de Roosevelt appartinssent à cette tradition, c’est une évidence. Quand le Président, à l’occasion de sa rencontre avec Molotov à peine évoquée, fait un diagnostic des défauts de la SdN, il lui en trouve essentiellement deux : trop de dispersion dans la prise des décisions (c’est-à-dire trop de pays impliqués), pas assez de concentration dans l’exercice du pouvoir coercitif.36 Le remède à ses yeux, on l’a vu, est que les trois Grands (éventuellement quatre, avec la Chine) prennent sur eux de discipliner le système international. Au cours d’une conversation avec Eden, en mars de l’année suivante, il dessine une future organisation pour la paix et la sécurité comportant trois organes : une Assemblée générale, un Conseil consultatif formé d’une dizaine ou une douzaine d’États (les quatre principaux et six à huit autres), et une Commission exécutive dotée de pouvoirs étendus de police mondiale, où ne siégeraient que les Quatre.37 Cela ressemble beaucoup, mutatis mutandis, au plan de Bluntschli – pas à son Assemblée, certes, mais à son Conseil et à son Collège des grandes puissances. Lors de la conférence de Téhéran, en novembre 1943, cette tripartition fonctionnelle est encore d’actualité dans l’esprit de Roosevelt : à la base un vaste organe de nature consultative, au-dessus un Conseil restreint réunissant les Grands plus six autres membres et émettant de simples recommandations en matière de règlement des disputes, au sommet le comité des « Four Policemen » qui interviendraient dans tous les cas exigeant une action.38

  • 39 Feis, op. cit., pp. 208-9.
  • 40 Ibidem, p. 434.

51Eden lui-même avait qualifié un tel dispositif de dictatorial (« four-power dictatorship »).39 La négociation ira, par la suite, vers l’adoucissement de cet autoritarisme quadripartite. Mais si l’empreinte du principe directorial devient moins immédiatement visible, elle demeure bien réelle. Dans les colloques de Dumbarton Oaks, en septembre 1944, l’Assemblée gagne du poids, et le comité des Quatre disparaît : reste un Conseil exécutif (dit « de sécurité ») où les membres permanents (devenus cinq avec l’addition de la France) vont côtoyer six autres pays, désignés pour des périodes limitées. La question la plus ardue est la procédure de vote au sein du Conseil de sécurité. Deux problèmes se posent, reliés l’un à l’autre. Le premier est la majorité nécessaire pour l’emporter : si elle était simple, une seule voix supplémentaire suffirait aux Grands chaque fois qu’ils seraient unis, tandis qu’il leur en faudrait davantage si la majorité était qualifiée. Le second est l’étendue du droit de veto. Sera-t-il individuel ? Et s’appliquera-t-il aussi aux disputes dans lesquelles l’un des Cinq se trouverait directement impliqué ? Selon les Soviétiques le veto doit être individuel et absolu. Selon les Américains, il devrait servir à bloquer une action, et ne jouerait pas quand le Conseil examine un litige et essaie de lui trouver la solution la plus équitable – dans le cas contraire, en effet, chaque grande puissance pourrait complètement soustraire à la juridiction commune les disputes dont elle serait partie. Il y a impasse à ce sujet, et la question est renvoyée à la prochaine conférence au sommet.40

  • 41 3e séance, 6 février 1945, FRUS. The Conferences at Malta and Yalta, 1945. Washington, USGPO, 1955, (...)

52En février 1945 en Crimée, face à Roosevelt qui souhaite à l’humanité de connaître, sinon la paix perpétuelle, au moins un demi-siècle de repos, Staline répète que l’essentiel pour cela est de prévenir toute future querelle entre les Trois : voilà, déclare-t-il, la tâche numéro un de la future organisation.41 Mais finalement il acceptera le compromis proposé par les Américains. L’accord réalisé à Yalta prévoit que les décisions du Conseil seront prises à la majorité qualifiée – sept voix contre quatre – et qu’en dehors des questions de procédure, chacun des Grands jouira du droit de veto. Dans le cadre du règlement pacifique des différends, l’usage de ce droit sera conditionnel, mais le Conseil ne produira, en la matière, que des recommandations ; et le veto ne souffrira d’aucune limite s’agissant de décisions exécutables par la force.

  • 42 « When, in the opinion of the three governments, conditions in any European liberated state or any (...)

53À la brève récapitulation qui précède il faut ajouter un mot à propos de l’œuvre plus générale de conception et de préparation du futur ordre international menée par les Trois entre 1943 et 1945. On ne peut comprendre, en effet, les négociations interalliées sur la nouvelle organisation mondiale sans les insérer dans ce cadre. Le système dont l’ONU aurait dû être l’expression institutionnelle était censé se fonder sur la perpétuation de la Grande Alliance – sur sa prolongation de la guerre à l’après-guerre, et sur la transformation de la collaboration militaire tripartite en coopération politique. Contrairement à une légende tenace, à Yalta les dirigeants anglo-saxons non seulement ne prirent pas le parti de se partager avec les Russes le continent européen (encore moins le monde entier) en le divisant en sphères d’influence mutuellement impénétrables, mais s’efforcèrent d’éviter qu’une telle division pût se produire. À cette fin, ils parvinrent à inscrire dans la Déclaration sur l’Europe libérée la règle contraire, celle de la « responsabilité conjointe » des Trois dans la gestion des affaires des pays libérés ou occupés : conjointe n’est pas forcément synonyme d’égale, mais est sans conteste l’antonyme de séparée.42 Entre cet « accord de Yalta » et celui sur la procédure de vote au Conseil, qui donne le droit de veto aux grandes puissances et à elles seules, il y a une relation directe. L’un fait pendant à l’autre. L’un comme l’autre correspondent à des compromis entre préceptes opposés.

  • 43 Cf. Eduard Mark, « American Policy toward Eastern Europe and the Origins of the Cold War, 1941-1946 (...)
  • 44 Cf. infra, notes 49 et 50.

54Dans le premier cas, il s’agissait de réconcilier le principe de la responsabilité commune avec la pratique du partage en zones d’influence, et le compromis peut être résumé (a-t-on plausiblement soutenu)43 grâce au concept de « sphères ouvertes », dans la mesure où ces dernières s’opposent aux aires d’intérêt exclusif – une open sphere étant celle où un des Grands jouirait d’une position privilégiée, sans toutefois que les autres en soient écartés politiquement et économiquement. Le second accord cherchait à raccommoder l’idée directoriale avec la maxime selon laquelle nul ne peut être juge dans sa propre cause. Le compromis, tel que la Charte allait l’enregistrer,44 consistait, on l’a annoncé, à accueillir d’un côté la maxime en question, donc à prévoir que si une des grandes puissances était partie à un conflit discuté par le Conseil, elle ne voterait pas ; mais à dissocier, de l’autre côté, le chapitre relatif au règlement pacifique des différends (le sixième), qui ne donne lieu à aucune mesure exécutive, du chapitre suivant, qui porte sur l’action à entreprendre quand la paix est menacée ou rompue, et où le veto est absolu. Voilà qui exclut la possibilité qu’une grande puissance fasse l’objet d’une opération de contrainte.

55Leur signification commune est que les Grands allaient régir ensemble l’ensemble du système. Le directoire opérerait comme un « grand corps de forces », pour reprendre les termes de l’Anonyme de 1782 : chacun des Trois aurait droit de regard partout, aucun d’eux n’agirait sans l’accord des deux autres.

56Le texte du traité du 26 juin 1945 affiche dès la première phrase du préambule le but fondamental de ses contractants, les « peuples des Nations Unies » : il s’agit de « préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances ». À ce dessein, ils aspirent à « instituer des méthodes garantissant qu’il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun ».45 Voilà qui situe la Charte dans le droit fil des plans de paix perpétuelle. On peut dire d’elle la même chose qu’Orlando disait du Pacte, et à plus forte raison : c’est « essentiellement un arrangement pour éviter les guerres ». Ce n’est pas que cela, mais c’est en premier lieu cela. Et quelles sont les « méthodes » retenues à cet effet ? La Charte est un reflet aussi fidèle de la paix directoriale que le Pacte l’était de la paix par le droit international. Deux principes caractérisaient la SdN, on l’a vu : l’un était l’égalité souveraine des membres, l’autre la primauté du droit. Sur les deux points, l’ONU adopte la position inverse. Ses adhérents sont foncièrement inégaux, et le souci primordial de ses concepteurs n’est pas le droit, mais la paix – du moins celle entre les grandes puissances.

  • 46 Ils seront portés à quinze en 1965.
  • 47 Cf. les articles 24/1 et 25, in www.un.org/fr/documents/charter/chap5.shtml.
  • 48 Neuf sur quinze depuis 1965.
  • 49 Sauf pour les questions de procédure, où il n’y a pas de veto. Article 27/3 : « Les décisions du Co (...)
  • 50 « … étant entendu – continue l’article 27/3 – que, dans les décisions prises aux termes du chapitre (...)
  • 51 Intitulé Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression.

57L’organe directif de l’Organisation est le Conseil, où siègent onze États,46 dont certains à titre permanent : les principales puissances victorieuses, au nombre de cinq (les trois « vrais » Grands plus les deux qu’on a déclarés tels, la Chine et la France). À ce Conseil suprême, baptisé de sécurité, les États membres de l’Organisation confèrent, précisément, « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité [il] agit en leur nom ». Aussi s’engagent-ils à « accepter et appliquer [ses] décisions ».47 Lesquelles sont adoptées à la majorité de sept voix sur onze,48 mais à l’unanimité de celles des membres permanents.49 Si ces derniers sont directement impliqués dans une dispute, ils ne peuvent pas exercer, on l’a vu, leur pouvoir de veto dans la procédure de règlement pacifique, objet du chapitre VI, et le Conseil est donc théoriquement capable de recommander une solution désagréable pour l’un d’eux.50 Mais une telle recommandation ne pourrait pas avoir de suite, au cas où une exécution coercitive serait nécessaire, du moment qu’aucune action n’est possible, aux termes du chapitre VII,51 si un des Cinq s’y oppose, qu’il soit ou non partie au différend considéré. C’est dire que les puissances majeures se trouvent placées, de fait, au-dessus de la loi.

58Ceux qui voient dans l’ONU un grand progrès par rapport à la SdN, considèrent d’ordinaire l’échec de la seconde à réprimer l’attaque de l’Italie contre l’Éthiopie comme la meilleure illustration, et la preuve définitive, de son inefficacité congénitale. Or, dans cette affaire le Pacte de la SdN avait abouti à des sanctions contre l’agresseur italien, sanctions qui allaient, certes, s’avérer insuffisantes, mais qui auraient pu provoquer entre les grandes puissances une guerre pour la défense des droits de l’Éthiopie agressée. Dans une situation semblable, la Charte n’aurait jamais autorisé ses contractants à aller aussi loin, sur la voie des mesures collectives contre un des membres permanents du Conseil, que le Pacte l’avait permis aux siens en 1935. Elle met la paix entre les grandes puissances avant toute chose, y compris les titres légitimes des autres États.

59L’ONU ne marque, en somme, ni un progrès sur la SdN, ni une régression : leurs contrats fondateurs expriment, comme on l’a dit, deux méthodes différentes pour assurer la paix, ou plus précisément, deux paix différentes. Chacune avec ses avantages, mais aussi avec certains défauts intrinsèques et, pour l’essentiel, indélébiles. Le choix entre l’une et l’autre est une affaire de préférences politiques et morales personnelles.

60Si on voulait vraiment évaluer nos plans en leur décernant des notes, plus ou moins bonnes, c’est à l’intérieur de chacune des cinq traditions qu’il faudrait le faire, en comparant entre eux ceux de même nature. On peut tranquillement affirmer, par exemple, que la Charte est inférieure au traité de Bluntschli, en tant que pur projet intellectuel (si on fait abstraction, donc, du fait que l’une s’applique au monde entier et l’autre à la seule Europe, que l’une a été signée par tous les États ou presque et l’autre par aucun, etc.). Les architectes de l’ONU ont donné au principe directorial, en 1945, une interprétation beaucoup plus oligarchique et moins « progressiste » que le juriste allemand ne l’avait fait en 1878.

    • 52 L’ONU compte, en théorie, cinquante et un membres originaires – en théorie parce que Staline avait (...)

    Comme lui, ils ont prévu que les Cinq auraient besoin, pour « légaliser » leurs décisions communes, des voix de quelques États secondaires : deux sur quarante-six dans la version originaire de la Charte,52 quatre sur douze chez Bluntschli.

    • 53 Quand George Monbiot propose les grands traits d’une réforme de l’ONU dans The Age of Consent. A Ma (...)

    Mais ils n’ont accordé aux peuples aucun rôle, même consultatif, puisque seuls les gouvernements sont représentés dans leur Assemblée générale. Il est d’ailleurs amusant (ou déprimant, selon les points de vue) de constater que ce genre d’idées – un parlement international bicaméral avec une chambre des gouvernements et une chambre des nations – pouvaient paraître raisonnables du temps de Bismarck à des juristes bien en cour et rien moins que révolutionnaires, tandis qu’aujourd’hui elles font figure de propositions radicales, que l’on trouve chez des auteurs proches du mouvement altermondialiste.53

  • Contrairement à Bluntschli, enfin, les auteurs de la Charte ont attribué aux grandes puissances un droit de veto individuel, permettant ainsi à une seule d’entre elles de bloquer toute action.

  • 54 Cf. par exemple Stéphane Chauvier, « Y a-t-il de guerres justes ? », Penser la guerre, penser la pa (...)

61En fait, la plupart de ceux qui plaident pour la supériorité de la Charte sur « tout ce qui l’avait précédée » font valoir, comme argument décisif, que l’emploi de la force s’y trouve, pour la première fois dans l’histoire, banni et réprimé dans la sphère internationale. La SdN interdisait et sanctionnait l’emploi illégal de la guerre par les États, mais ne déclarait pas illégales toutes les guerres : certaines demeuraient permises. Le traité Briand-Kellogg, véritable exemple de fœdus pacificum, les proscrivait toutes, mais ne prévoyait aucune sanction. L’ONU, peut-on lire ici ou là, représenterait la synthèse des deux, le stade final de l’organisation internationale : le passage de l’humanité de l’état de nature à l’état de paix, c’est-à-dire l’avènement d’un monde où les parties à un différend le règlent exclusivement par des méthodes diplomatiques ou arbitrales et aucune guerre n’est plus ni juste ni permise, hormis celle que le Conseil de la société déclare à l’infracteur du droit – et que l’on ne devrait même pas appeler « guerre ».54 Cette présentation est, en réalité, très inexacte.

  • 55 Article 2/4, dans le chapitre Buts et principes : « Les membres de l’Organisation s’abstiennent, da (...)
  • 56 Article 51 : « Aucune disposition de la présente charte ne porte atteinte au droit naturel de légit (...)

62Nul plan de type directorial ne peut, on l’a dit, abolir toute hypothèse de guerre, la Charte de l’ONU pas plus que les autres. Elle engage, c’est vrai, les États membres à renoncer, « dans leurs relations internationales », à la menace ou à l’emploi de la force.55 Il n’en reste pas moins que si l’un d’eux en attaquait un autre ou menaçait de le faire, et dans l’éventualité où les grandes puissances ne s’accorderaient pas pour intervenir afin de prévenir les hostilités ou de les interrompre, l’agresseur ne serait point sanctionné par la société : l’agressé n’aurait-il pas, le cas échéant, le droit de mener une guerre individuelle ? Et les autres membres de l’association n’auraient-ils pas celui de l’aider, s’ils le souhaitent ? Effectivement, les rédacteurs de la Charte autorisent l’État victime d’une attaque armée à assurer sa propre défense, seul ou avec d’autres, « jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires ».56 Mais ils savent très bien que le Conseil pourrait ne jamais prendre ces mesures. Une guerre traditionnelle, tout à fait compatible avec la Charte, est ainsi tacitement réintroduite : la campagne défensive que conduirait un État agressé, et la campagne offensive que pourraient entreprendre ses alliés, en cas de mésentente entre les grandes puissances. Seule la force respective des deux camps, et nullement la qualité de leurs titres, déciderait le sort d’un tel combat. Ce qui est tout à fait conforme à l’idée directoriale : dans ce genre de situations, mieux vaut laisser une petite guerre se poursuivre, et éventuellement le belligérant « injuste » l’emporter, plutôt que risquer l’éclatement d’une grande guerre.

63Le principal danger d’une paix oligarchique, en somme, n’est pas tellement que l’union des Grands mette à mal le droit, comme le craignaient au xixe siècle les critiques de la Pentarchie ; c’est plutôt que leur désunion paralyse le système. Mais si l’on entre dans la logique propre à ce type de solution, il faut voir dans une telle paralysie moins un défaut du modèle que le revers de sa grande vertu, laquelle consiste à éviter les guerres majeures. Bien évidemment, cela vaut tant que les désaccords au sommet, et partant les blocages réciproques, demeurent exceptionnels, pas s’ils deviennent la règle. C’est dire, et il y a là un pur truisme, qu’une institution de nature directoriale n’a de sens que si elle correspond à la réalité des rapports entre les grandes puissances. Aucune organisation de ce genre ne peut fonctionner si elle est en opposition avec le système international qui l’entoure. C’est ce qui est arrivé à l’ONU dès l’entrée en vigueur de la Charte.

64L’ordre conçu par les vainqueurs en 1943-1945, et fondé sur la poursuite de la coopération tripartite, ne vit jamais le jour. Du fait de la rupture entre les alliés et de la distribution des forces issue de la guerre, à l’ancien équilibre du xixe siècle, multipolaire et centré sur l’Europe, succéda non pas une nouvelle pentarchie mais un équilibre nouveau, bipolaire et mondial, coupant l’Europe en deux parties intégrées, l’une, dans un bloc euro-atlantique, l’autre dans un bloc euro-asiatique, et gouvernées respectivement par Washington et Moscou. Construite comme l’expression d’un système directorial unifié par et sous la direction des Grands, mais aussitôt déplacée dans le monde de la compétition bipolaire qui en est l’antithèse exacte, l’ONU fut eo ipso condamnée à l’insignifiance. Pour l’essentiel, et compte non tenu des services rendus à l’humanité à d’autres égards, elle a subsisté dans l’univers de la guerre froide à la manière d’un fossile marin dans le désert : comme le témoignage d’un environnement qui avait cessé d’exister – ou plus exactement, qui ne s’était jamais matérialisé.

65Sauf à espérer qu’elle y ait survécu en état d’animation suspendue, attendant d’être ramenée un jour à la vie et à la fonction pour lesquelles on l’avait conçue. Avec la fin de la guerre froide, ce jour put paraître proche. En septembre 1990 le ministre des affaires étrangères soviétique, Edouard Chevardnadze, évoquait l’hypothèse d’une « renaissance de l’ONU selon les plans de 1945 ».57 Et en novembre, l’URSS votait avec les USA la résolution autorisant les États membres « à user de tous les moyens nécessaires » contre l’Iraq, agresseur du Koweït.58 Quelques mois plus tard, en mars 1991, le président George Bush senior disait de la guerre du Golfe, à peine terminée, qu’elle avait été, certes, une victoire pour chaque pays de la coalition (à commencer par le sien), mais aussi

  • 59 « The World after the Persian Gulf War », discours prononcé par le Président devant le Congrès le 6 (...)

une victoire pour l’ONU, […] pour le droit et pour la justice […] Le monde que nous avons connu jusqu’ici – poursuivait-il – a été un monde divisé […] Celui que nous voyons émerger aujourd’hui est un monde nouveau, dans lequel il existe la possibilité très réelle d’un nouvel ordre planétaire […] Un monde où les Nations Unies, libérées du blocage mutuel de la guerre froide, seront en mesure de réaliser la vision historique de leurs fondateurs.59

66En 1945 la vision des fondateurs de l’ONU, de nature directoriale, s’était heurtée à la dissolution de l’alliance antihitlérienne, à la rivalité croissante entre les États-Unis et l’URSS et au partage du monde en deux coalitions politico-militaires opposées. La fin de l’antagonisme bipolaire lui permettrait-elle de s’affirmer enfin, avec quarante-cinq ans de retard ? L’effondrement de l’Union soviétique, à la fin de cette même année 1991, puis l’orientation unilatéraliste progressivement adoptée par la politique américaine ont fait que la Charte de San Francisco a raté, semble-t-il, aussi ce deuxième rendez-vous avec l’histoire.

Conclusion : quelques jalons pour l’histoire d’un concept

  • 60 Gentz, Über den ewigen Frieden, cité, p. 720.

67Au sein d’un système anarchique tel que celui des États de l’Europe, proclame Kant à la fin du xviiie siècle, les différents éléments constitutifs de l’ensemble coexistent dans l’état de guerre mutuelle (celui où la guerre, quand elle n’est pas en cours, constitue une possibilité omniprésente). Et s’ils aspirent – comme c’est leur devoir de le faire – à sortir de là et à s’élever jusqu’à l’état de paix (celui où la paix est sûre et permanente), ils doivent changer le principe de fonctionnement de leurs relations : il leur faut remplacer la force par le droit. Mais le droit, poursuit le philosophe, a besoin, pour mériter le nom, que le respect des règles soit garanti. Et cette garantie, enchaîne son ancien élève Gentz, doit être « extérieure », car si la sanction des violations ne tenait qu’aux humeurs des sujets du droit eux-mêmes, elle serait trop épisodique, trop peu fiable – donc pas assez dissuasive. Voilà qui disqualifie, à ses yeux, le projet confédératif de Kant. Mais une garantie extérieure par rapport aux États exigerait que ces derniers, s’unissant par le lien d’une constitution juridique formelle (« förmliche völkerrechtliche Verfassung »),60 créent et installent au-dessus d’eux un super-État. Ce qui n’est guère concevable. Si un Völkerstaat d’ampleur universelle est impossible, et un Völkerbund serait insuffisant, il faut trouver ce qui pourrait tenir lieu de garantie extérieure : l’équivalent d’un gouvernement fédéral, sans qu’il y ait d’acte fédératif entre les nations.

68La solution hégémonique, Gentz l’écarte d’emblée, car la soumission à l’arbitre d’un monarque tout-puissant lui apparaît comme le contraire du droit. Aussi penche-t-il, d’abord, pour l’équilibre des forces, où la garantie viendrait, certes, des États eux-mêmes, mais serait censée découler de leurs propensions naturelles et ne présupposerait, chez les gouvernants, aucun dévouement particulier au droit et à la justice. Bientôt il changera son fusil d’épaule, et esquissera une autre formule possible : la garantie fournie aux membres du système par les puissances de premier ordre, constituées en un seul corps. Reliées par un robuste intérêt commun, elles policeraient ensemble le système, en interdisant l’emploi de la force aux États de rang inférieur et en réglant les crises dangereuses de concert, au lieu de les exploiter pour marquer des points les unes sur les autres.

69Gentz évoqua cette forme de paix, « inouïe dans l’histoire du monde », peu après la fin de l’épopée napoléonienne, lorsque la question de la configuration à donner au nouveau système international se posait avec une acuité particulière. Un pacte directorial pouvait apparaître comme la réponse la plus attrayante pour les principales puissances. La Quadruple-Alliance de 1815 en avait été une préfiguration, en son article 6, et la Pentarchie de 1818 en était une ébauche. La paix de directoire, nous dit en substance Gentz, est celle qui s’instaure quand les grands États décident d’arrêter les frais découlant de leur rivalité, et s’arrogent une fonction tutélaire sur les petits. Dès lors, ils ne vont plus bouger que d’un commun accord ; mais le cas échéant, le reste du monde n’aura qu’à se soumettre.

  • 61 « Nothing would be more immoral – écrivait-il à ce propos en octobre 1818 – […] than the idea that (...)

70La différence entre cette méthode et l’idée russe d’une communauté universelle de droit, œuvrant collectivement à protéger la sainteté de tous les titres de possession légitimes, n’est pas que l’une prévoit et l’autre interdit les immixtions dans les affaires internes des États. Certes, Castlereagh taxa d’« immorale » la proposition d’Alexandre d’une grande Alliance Solidaire entre les États européens, sous prétexte qu’elle risquerait de jouer en faveur des gouvernements oppressifs.61 Mais il s’agissait pour le ministre anglais de rejeter l’intervention contre-révolutionnaire en tant que principe légal, non de condamner a priori toute hypothèse d’ingérence restauratrice. En fait, ce trait fondamental de l’ordre vattelien, l’inviolabilité dont est censée jouir la sphère interne de l’État souverain, ne serait guère mieux respecté sous un régime directorial que dans le monde imaginé par le Tsar – comme allait l’illustrer par la suite un projet tel que celui d’un successeur de Castlereagh, Lord Salisbury. Les membres du Directorium Europæ ne se chargeraient pas seulement de régler les conflits internationaux, ils interviendraient aussi dans les affaires des autres États, y compris par la force. La différence est qu’ils ne le feraient point en obéissance à une norme abstraite (juridique, politique ou humanitaire), mais uniquement quand telle discorde civile menacerait, de leur avis unanime, la stabilité et la paix générales.

  • 62 Richard Elrod, « The Concert of Europe: A Fresh Look at an International System  », World Politics, (...)
  • 63 Paul W. Schroeder, « Did the Vienna Settlement rest on a Balance of Power? », American Historical R (...)

71En fin de compte, après 1818 le système européen ne fonctionnera selon aucun de ces deux modèles. Dans la première partie du siècle les grandes puissances tendront, c’est vrai, à se conformer à une sorte de « code de bonne conduite internationale », les amenant à prendre en compte, dans la poursuite de leurs intérêts particuliers, l’intérêt général de l’Europe, et à subordonner d’ordinaire les uns à l’autre. Mais contrairement à ce que certains ont affirmé,62 la période dite du « Concert » (les quatre décennies relativement pacifiques entre 1815 et 1854) ne constitue pas un unicum du point de vue systémique, et correspond peu au type idéal de la paix de directoire. Pas plus qu’à ceux de la paix de droit international ou d’une « hégémonie bienveillante », comme d’autres l’ont suggéré.63

72Dans la seconde moitié du xixe siècle, l’idée directoriale trouve son expression théorique la plus accomplie. C’est le cas dans le plan que Bluntschli opposa, en 1878, au projet fédéraliste de Lorimer : une organisation paneuropéenne au sein de laquelle tous les États seraient accueillis comme membres à part entière, mais où les six les plus importants – unis en un « collège des grandes puissances » – auraient un poids déterminant dans la prise des décisions et détiendraient l’exercice du pouvoir exécutif. Au cours des années suivantes, la formation et la consolidation progressive de deux constellations diplomatiques antagonistes éloigneront encore davantage de ce modèle la réalité du système international. Modèle qui sera rejeté, à la fin de la Première Guerre mondiale, par les artisans de la SdN, mais repris (ou redécouvert) et universalisé, pendant la Seconde, par les architectes de l’ONU. L’association planétaire que les puissances victorieuses établissent en 1945, confrontée au même problème que sa devancière (comment hisser les relations internationales de l’état de guerre à l’état de paix), lui donne une réponse profondément – et à certains égards diamétralement – différente. En mettant côte à côte les deux méthodes, on constate que sur bien des points elles sont antithétiques.

73Le Conseil de la SdN se prononçait à l’unanimité, celui de l’ONU se détermine à la majorité : le second est donc capable de parvenir à des décisions dans des circonstances où le premier n’aurait pu en prendre aucune. Soucieux de la souveraineté des nations associées et de leur égalité juridique, le Pacte de 1919 n’imposait à un membre du Conseil, grand ou petit, rien qui allât contre sa volonté. La Charte de 1945 tient en moindre compte la souveraineté et l’égalité des nations unies. Tandis que le Pacte donnait le pouvoir de blocage à tous les membres du Conseil, elle ne l’accorde qu’aux plus importants. Il y est prévu, en effet, qu’une décision ayant recueilli le suffrage de sept États sur onze s’impose aux autres, à condition que les voix de toutes les grandes puissances soient comprises dans ce nombre. Si les Cinq parviennent à se mettre d’accord, et s’ils trouvent deux appuis supplémentaires, ils dictent leur volonté au reste du monde. L’ONU promet donc d’être plus active que la SdN dans certaines situations. Mais pas dans d’autres.

74Déterminés, en effet, à assurer qu’aucun État ne pût être simultanément juge et partie, les auteurs du Pacte avaient limité la règle de l’unanimité de sorte à exposer n’importe quel membre du Conseil à une action coercitive. La Charte, en revanche, met à l’abri les membres permanents de son organe directeur de toute mesure de contrainte. Théoriquement une grande puissance peut, certes, « perdre » une cause devant le Conseil de sécurité, car si elle est partie au litige l’usage du veto lui est retiré au stade de la discussion ; mais puisqu’elle le récupère au stade de l’exécution, nulle recommandation ne lui est applicable par la force. Ce qui met les Cinq, en substance, au-dessus du droit.

75Ce « défaut » n’en est pas un, si l’on reconnaît que Staline avait bien saisi le concept directorial quand il attribuait au nouveau dispositif, comme « fonction première », d’éviter tout risque de dispute et de guerre entre les grandes puissances. Aux termes du Pacte de la SdN, tant une violation de la clause pacificatrice qu’une décision « unanime » du Conseil sur un différend porté devant lui pouvaient déboucher sur une confrontation militaire entre certains de ses membres permanents. La Charte, elle, exclut cette possibilité. Toute action entreprise dans le cadre de l’Organisation doit avoir reçu l’approbation des Cinq. Dès lors, un problème qui, en principe, ne se pose guère est celui de l’application : laquelle est soit interdite par le veto d’une grande puissance, soit assurée par l’union de toutes les cinq – puisque leur force surclasse, par définition, n’importe quelle autre alliance imaginable.

76Pour résumer, la solution traitée ici se distingue de celle que nous avions présentée dans le chapitre précédent aussi bien dans la procédure de règlement pacifique que dans les cas de rupture de la paix.

  1. Quand il s’agit d’arbitrer les différends, la formule confédérative (dans l’interprétation qu’en donne le Pacte de 1919) exige l’unanimité des membres du Conseil, tout en permettant que n’importe lequel d’entre eux soit condamné ; elle ne prévoit pas d’exécution collective des verdicts – l’État intéressé est censé y pourvoir, s’il a les moyens ou les appuis nécessaires. La formule directoriale, en revanche, ne requiert d’unanimité qu’entre les Grands ; les sentences ne sont jamais applicables contre l’un d’eux, mais le sont par eux en dehors de ce cas (et devraient donc apparaître comme irrésistibles).

  2. Quant au fait d’employer la force sans avoir tenté les voies non violentes, la formule confédérative établit que c’est là un crime passible de sanctions automatiques, mais ne peut garantir qu’il en ira vraiment ainsi, puisque la sécurité collective repose sur les États membres et ceux-ci, le moment venu, ne sauraient être contraints de contraindre. La formule directoriale, elle, prévoit qu’une rupture de la paix n’est punissable que si les grandes puissances sont d’accord pour le faire ; mais, le cas échéant, l’efficacité de la sanction est garantie par leur indubitable supériorité.

77Si le système directorial peut donc s’avérer, dans certaines circonstances, plus efficace que la paix confédérative (mieux vaut une décision concertée entre quelques grands États qu’entre tous les États), et s’il est sûrement plus réalisable que la paix fédérative (nul organe supranational n’est requis), il est génétiquement inapte à établir le règne du droit sur la terre. Le principe de fonctionnement des relations internationales demeurerait la force. Le propre du contrat de directoire est de subordonner l’administration de la justice à l’unité des grandes puissances, c’est-à-dire à une condition de nature politique, éminemment circonstancielle. Si dans un cas particulier cette condition ne se vérifiait pas, il ne pourrait y avoir, dans le cadre du système, ni répression d’un crime contre la paix, ni application d’une recommandation votée par l’écrasante majorité du Conseil. Il est certes concevable, dans une communauté de droit aussi, que telle ou telle infraction ne soit pas dûment sanctionnée – mais cela résulterait d’un dysfonctionnement du dispositif, et non de son fonctionnement normal, comme c’est le cas sous un régime directorial.

78Attendu que pareil régime n’est pas conforme à l’idée de droit, constitue-t-il au moins une meilleure recette pour la paix ? Dans le Pacte de la SdN certaines guerres « traditionnelles » restaient permises. La Charte, au contraire, affiche parmi ses principes la mise au ban de tout recours individuel aux armes par les États membres : lesquels « s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force ». Mais cette déclaration liminaire n’est pas respectée dans la suite du texte, et ne saurait l’être dans un plan directorial. Aucun dispositif de ce type ne peut, de par sa nature même, parvenir à la suppression totale de la guerre. À la base du contrat entre les grandes puissances il y a l’idée qu’elles n’agiront plus, dorénavant, sinon de concert. Voilà qui exclut que l’une se heurte à l’autre, voilà qui écarte aussi, largement, que l’une d’elles s’en prenne à un État ordinaire – il faudrait, pour qu’elle puisse le faire, que les autres l’y autorisent. Mais il est fort possible que quand un État de deuxième classe en attaque un autre, ceux de première classe n’arrivent pas à s’entendre pour arrêter les belligérants. Et en effet, la Charte de l’ONU laisse aux membres le « droit naturel » de se défendre face à une agression, en attendant que le Conseil intervienne. Mais la même Charte prévoit que le Conseil pourrait ne jamais intervenir, puisqu’il est nécessaire pour cela que les Cinq soient unanimes. Faute de quoi l’agression ne sera pas sanctionnée par l’Organisation : la victime devra se défendre par ses propres moyens, et par ceux de ses alliés si elle arrive à en trouver. D’où l’on conclura non seulement que dans le monde régi par la Charte la violation du droit n’est, dans bien des cas, pas punissable, mais aussi qu’un type de guerre classique y reste parfaitement légitime – la guerre conduite par un État sous attaque, et éventuellement par ses partenaires, chaque fois que le directoire est immobilisé.

79La solution directoriale n’élimine, en somme, que les grandes guerres, celles que les acteurs essentiels du système pourraient se faire, et la plupart de celles que l’un d’eux pourrait faire à un membre de rang inférieur. Force est d’accepter, en contrepartie, l’inaction des oligarques lorsque leur intervention pacificatrice serait requise, mais que l’unité entre eux est impossible à trouver.

  • 64 Charles Krauthammer, « The Unipolar Moment Revisited », The National Interest, Winter 2002-2003, p. (...)

80Ce qui nous ramène à la paix monarchique. Le système directorial opère plus laborieusement qu’elle, comme le reconnaissait déjà Gentz ; mais lui est-il préférable ? Si oui, sous quel profil ? Un adepte de l’hégémonie américaine se demandait, dans un de ses articles,64 pourquoi une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies devrait être considérée comme moralement supérieure et plus légitime qu’une décision unilatérale du gouvernement des États-Unis. La question, en effet, n’est pas à poser en termes de moralité ou de légitimité, mais en pesant les avantages et les défauts inhérents aux deux différents principes d’ordre. Une fois admis que ni la règle hégémonique, ni la règle directoriale ne sont conformes à l’idée de droit, puisque la garantie émanerait, là, d’un seul État, et ici de l’union de quelques-uns, il convient d’ajouter que dans le second cas le droit risquerait d’être violé plutôt par omission (du fait de l’immobilisation réciproque des membres du directoire), alors que dans le premier il pourrait l’être aussi bien par omission que par commission (selon le caprice de la puissance hégémonique). Entre la méthode la plus arbitraire – celle où un prince fait la loi – et la méthode la moins efficace – celle où tous les princes la font –, le directoire semble constituer un compromis raisonnable.

81Bien entendu, une organisation de type oligarchique telle que l’ONU n’est capable de fonctionner que dans son environnement naturel, c’est-à-dire aussi longtemps que les États qui ont conclu le pacte de gouvernement du monde demeurent des grandes puissances (eux tous et eux seuls), et qu’ils continuent de trouver dans ce pacte leur intérêt et d’y conformer leurs relations mutuelles. Dans de telles circonstances – tant que les Grands préféreront la coopération à la compétition, tant qu’ils inclineront à régir le monde en commun plutôt qu’à se le disputer –, le blocage dû au veto se produira rarement  : ce sera l’exception, le dispositif de sauvegarde empêchant une action dangereuse dans les rares cas de désaccord profond, et conjurant ainsi tout danger de collision violente. Mais si à un moment donné le contrat directorial devait se disloquer, s’il cédait la place par exemple à un système d’équilibre compétitif, bipolaire ou multipolaire, l’organisation conçue sur la base de l’ancienne entente se trouverait systématiquement paralysée, et réduite à l’inutilité.

Notes

1 « …auf Sand gebaut »: supra, p. 349.

2 Qui reprend, et développe quelque peu, un article paru en 2006 : Bruno Arcidiacono, « Pour une généalogie de la Charte des Nations Unies : la tradition directoriale », Relations internationales, n° 127, 2006, pp. 5-23.

3 En théorie, une diarchie directoriale est parfaitement envisageable, dès lors que dans une configuration bipolaire des forces, les deux superpuissances se mettraient d’accord pour cesser de rivaliser et pour gouverner de concert le système tout entier. Le résultat serait une version bicéphale du directoire, à ne pas confondre avec une autre hypothèse : celle où, la situation de départ étant la même, les superpuissances s’aviseraient de mettre fin à leur compétition en partageant le système en deux sphères exclusives, aux frontières mutuellement reconnues. On aurait là, plutôt, une forme de double hégémonie, c’est-à-dire la somme de deux hégémonies territorialement délimitées, chaque superpuissance exerçant la sienne dans une moitié du monde, et les deux coopérant dans le sens qu’aucune n’essaierait ni de s’immiscer dans la sphère, ni de porter atteinte à la position de l’autre. Dans ce second cas, elles se donneraient réciproquement carte blanche, tandis que dans le premier chacune aurait besoin du consentement de sa partenaire pour toute décision susceptible d’influer sur le monde qu’elles régissent ensemble.

4 Causes politiques secrètes ou Pensées philosophiques sur divers événemens qui se sont passés depuis 1763 jusqu’en 1772. Suivies d’un projet de Haut-Pouvoir Conservateur dirigé par les quatre grandes Puissances de l’Europe. Londres, aux dépens du Lord North, 1782. Cet ouvrage a retenu aussi l’attention de E.V. Souleyman, op. cit., pp. 181-4.

5 C’est le premier emploi que nous ayons trouvé du « danger américain » comme argument en faveur de la pacification de l’Europe – et il précède, à proprement parler, l’indépendance des États-Unis, puisqu’en 1782 le traité de Paris (1783) ne l’avait pas encore consacrée.

6 Traité de la Sainte-Alliance, article premier : « se considérant comme compatriotes, [les contractants] se prêteront en toute occasion et en tous lieux assistance, aide et secours… » (The Consolidated Treaty Series, ed. by C. Parry. Dobbs Ferry, Oceana Publ., vol. LXV, 1969, pp. 200-2).

7 Comme l’écrirait plus tard Castlereagh (dans son célèbre mémorandum du 5 mai 1820), l’Angleterre n’avait jamais considéré l’alliance comme un outil « pour la supervision (superintendence) des affaires internes des autres États », et rejetait l’idée selon laquelle un devoir d’intervention collective « incomberait aux Alliés presque automatiquement (almost as a matter of course), lors de n’importe quel grand événement politique dont pourraient dériver des dangers ». Ce gouvernement, conclut Castlereagh, « ne peut agir et n’agira pas en vertu de principes de précaution abstraits et hypothétiques (upon abstract and speculative Principles of Precaution) ». Cf. A.W. Ward and G.P. Gooch (eds), The Cambridge History of British Foreign Policy, 1783-1919. Cambridge, Cambridge UP, vol. II, 1922, pp. 623-33.

8 Ils en avaient été exclus par le traité de Fontainebleau du 11 avril 1814, « laquelle exclusion les puissances contractantes s’engagent, par le présent acte, à maintenir en plein vigueur, et, s’il était nécessaire, avec toutes leurs forces » (traité de la Quadruple-Alliance, article 2, The Consolidated Treaty Series, vol. LXV, pp. 296-8).

9 Ibidem, article 3.

10 Ibidem, article 2.

11 « Considérations sur le système politique actuellement établi en Europe », 24 mars 1818, dans Dépêches inédites du chevalier de Gentz aux hospodars de Valachie, pour servir à l’histoire de la politique européenne (1813 à 1828). Paris, E. Plon et Cie, vol. I, 1876, pp. 354-79. Cf. aussi www.archive.org/stream/dpchesinditesdu01gentgoog.

12 Ibidem, p. 354.

13 Parmi les membres du comité directeur, précise-t-il, quatre ont d’ores et déjà « une part égale à cette direction, tandis que le cinquième [la France] se trouve encore, jusqu’à ce moment, placé sous une espèce de tutelle » : mais il en « sortira bientôt pour se mettre sur la même ligne avec ses tuteurs » (ibidem).

14 Ibidem, p. 355.

15 Message du 26 juin 1815, ibidem, p. 157

16 Il se réfère, en particulier, à l’alignement entre la Russie, la France et l’Angleterre que la crise grecque venait de susciter, et qui avait isolé Metternich.

17 Carsten Holbraad, The Concert of Europe: A Study in German and British International Theory, 1815-1914. London, Longman, 1970, p. 4. Voir aussi la définition de Peter Krüger, in Malettke (dir.), op. cit., p. 193 : on entend par Concert l’engagement des puissances européennes à traiter en commun les questions importantes de la politique continentale, dans un esprit de concorde et de coopération mutuelles, afin de réconcilier les intérêts antagonistes.

18 « Le droit du plus fort supplée à tous les arguments ; et la Russie va le faire valoir » : Dépêches inédites du chevalier de Gentz, vol. III, 1877, p. 452.

19 Cf. Georges-Henri Soutou, « Le Concert européen, de Vienne à Locarno », in J. Bérenger et G.-H. Soutou (dir.), L’ordre européen du xvie au xxe siècle. Paris, Presses de l’Université de Paris-Sorbonne, 1998, pp. 117-9.

20 « Die Organisation des europäischen Statenvereines » (1878), cf. supra, pp. 369-71.

21 Cela ne vaut pas chaque fois que les gouvernements des Six arrivent à rester unis, auquel cas leurs opposants éventuels seront incapables d’atteindre la majorité de treize voix au Conseil. Mais la défection, ou simplement l’abstention d’une seule grande puissance suffirait à mettre les cinq autres en minorité, si les petits votaient ensemble.

22 Sur la base, sans doute, du même raisonnement qui avait amené Gentz à conclure que dans un monde où il existe cinq ou six acteurs de premier ordre, un seul d’entre eux n’a pas intérêt, en principe, à rompre le pacte directorial. Inutile, donc, de donner à chacun le droit de veto.

23 Salisbury (qui cumulait alors les deux charges) à Sir Nicholas O’Conor, ambassadeur à Saint-Pétersbourg, et à ses collègues en poste à Paris, Berlin, Vienne et Rome, 20 octobre 1896 : dépêche citée par exemple par J.A.S. Grenville, Lord Salisbury and Foreign Policy. The Close of the XIXth Century. London, The Athlone Press, 1964, pp. 83-9. L’original se trouve dans Turkey n° 2 (1897), Correspondence Respecting the Introduction of Reforms in the Administration of the Ottoman Empire. London, HMSO, 1897, pp. 1-5.

24 William Langer, The Diplomacy of Imperialism, 1890-1902. New York, Knopf, 1965, p. 334.

25 Grenville, op. cit., p. 86.

26 Henry N. Brailsford, The War of Steel and Gold: A Study of the Armed Peace. London, Bell, 1914.

27 Leur nombre, on l’a vu plus haut (ch. 4, note 148), ne cessa d’augmenter avec le temps : quatre au début, puis six (1922), neuf (1926), dix (1933), onze (1936).

28 Une telle recommandation, comme on l’a constaté dans le chapitre précédent, était suivie d’effets juridiques pouvant aller jusqu’à l’application des sanctions prévues à l’article 16.

29 Cf. respectivement Francis P. Walters, A History of the League of Nations. London, Oxford UP, 1960, pp. 341-2, et David Dutton, Austen Chamberlain: Gentleman in Politics. Bolton, R. Anderson, 1985, p. 261.

30 Documenti diplomatici italiani, série VII, 13. Roma, Libreria dallo Stato, 1989, p. 175.

31 Cf. Towards a New League, cité supra, pp. 306-7.

32 Brian Urquhart, « A Great Day in History », New York Review of Books, 15 janvier 2004, p. 9 (compte rendu du livre de S.C. Schlesinger, Art of Creation. The Founding of the United Nations. Boulder, Westview, 2003).

33 Eugene Rostow, Law, Power, and the Pursuit of Peace. New York, Harper & Row, 1968, pp. 6-7.

34 Ainsi Harry Hopkins rapporte à Churchill les propos tenus par le Président au ministre soviétique en mai-juin 1942 : cf. Warren F. Kimball (ed.), Churchill and Roosevelt. The Complete Correspondence, vol. I: Alliance Emerging, October 1933-November 1942. Princeton, Princeton UP, 1984, p. 502.

35 Cf. respectivement Robert E. Sherwood, The White House Papers of Harry L. Hopkins.

London, Eyre & Spottiswoode, vol. II, 1949, p. 577, et le télégramme de Molotov à Staline in Oleg A. Rzheshevsky, War and Diplomacy. The Making of the Grand Alliance. London, Routledge, 1996, p. 223.

36 Cf. par exemple Herbert Feis, Churchill, Roosevelt, Stalin. The War They Waged and the Peace They Sought. Princeton, Princeton UP, 1957, pp. 67-8.

37 Ibidem, p. 121.

38 Comme le Président le dit à Staline le 29 novembre, cf. Foreign Relations of the United States. The Conferences at Cairo and Tehran, 1943. Washington, USGPO, 1961, pp. 530-1.

39 Feis, op. cit., pp. 208-9.

40 Ibidem, p. 434.

41 3e séance, 6 février 1945, FRUS. The Conferences at Malta and Yalta, 1945. Washington, USGPO, 1955, p. 666.

42 « When, in the opinion of the three governments, conditions in any European liberated state or any former Axis satellite state in Europe make such action necessary, they will immediately consult together on the measures necessary to discharge the joint responsibilities set forth in this declaration »: Declaration on Liberated Europe, in FRUS. The Conferences at Malta and Yalta, pp. 977-8.

43 Cf. Eduard Mark, « American Policy toward Eastern Europe and the Origins of the Cold War, 1941-1946: An Alternative Interpretation », Journal of American History, LXVIII, 2, 1981, pp. 313-36.

44 Cf. infra, notes 49 et 50.

45 Préambule de la Charte, in www.un.org/fr/documents/charter/preamb.shtml.

46 Ils seront portés à quinze en 1965.

47 Cf. les articles 24/1 et 25, in www.un.org/fr/documents/charter/chap5.shtml.

48 Neuf sur quinze depuis 1965.

49 Sauf pour les questions de procédure, où il n’y a pas de veto. Article 27/3 : « Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions [que celles de procédure] sont prises par un vote affirmatif de sept de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents… ».

50 « … étant entendu – continue l’article 27/3 – que, dans les décisions prises aux termes du chapitre VI […], une partie à un différend s’abstient de voter ». Si un des Grands se trouvait donc dans cette situation, il pourrait voir une majorité (les quatre autres plus trois petits) se dégager contre lui.

51 Intitulé Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression.

52 L’ONU compte, en théorie, cinquante et un membres originaires – en théorie parce que Staline avait obtenu deux sièges séparés pour l’Ukraine et la Biélorussie.

53 Quand George Monbiot propose les grands traits d’une réforme de l’ONU dans The Age of Consent. A Manifesto for a New World Order (London, Flamingo, 2003, pp. 67-137), il reprend sans le savoir le plan européen de Bluntschli d’un Conseil des gouvernements et d’une Chambre des représentants, en l’élargissant géographiquement mais en l’atténuant pour ce qui concerne les pouvoirs de la seconde institution.

54 Cf. par exemple Stéphane Chauvier, « Y a-t-il de guerres justes ? », Penser la guerre, penser la paix, Nantes, Éd. Pleins Feux, 2001, pp. 105-20.

55 Article 2/4, dans le chapitre Buts et principes : « Les membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations unies ».

56 Article 51 : « Aucune disposition de la présente charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales… ».

57 Cité par Jérôme Élie dans sa thèse de doctorat, The End of the Cold War as a Systemic Transition. Thinking about the New World Order in the Soviet Union and the United States, 1984-1992. Genève, IUHEI, 2007, p. 93.

58 Rés. 678 du 29 novembre 1990, www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/678(1990). Comme le rappelle l’auteur de la thèse citée dans la note ci-dessus, le « déblocage » du Conseil de sécurité avait commencé en 1987 avec la résolution 598 sur la guerre Iran-Irak, adoptée à l’unanimité le 20 juillet.

59 « The World after the Persian Gulf War », discours prononcé par le Président devant le Congrès le 6 mars 1991, US Department of State Dispatch, II, n° 10, 1991, in dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/dispatch/1991/html/Dispatchv2no10.html. Souligné par nous.

60 Gentz, Über den ewigen Frieden, cité, p. 720.

61 « Nothing would be more immoral – écrivait-il à ce propos en octobre 1818 – […] than the idea that their force was collectively to be prostituted to the support of established power, without any consideration of the extent to which it was abused »: Ward and Gooch (eds), op. cit., II, p. 30.

62 Richard Elrod, « The Concert of Europe: A Fresh Look at an International System  », World Politics, XXVIII, 2, 1976, pp. 159-74

63 Paul W. Schroeder, « Did the Vienna Settlement rest on a Balance of Power? », American Historical Review, XCVII, 3, 1992, pp. 683-706. L’auteur de cet essai y soutient qu’en 1815 la distribution des forces était, en fait, de type hégémonique (le consortium anglo-russe constituant à ses yeux une sorte de double hégémon), mais que le système opéra ensuite selon le principe du respect des droits de chacun.

64 Charles Krauthammer, « The Unipolar Moment Revisited », The National Interest, Winter 2002-2003, p. 11.

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