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Fenneke Reysoo
, 
Christine Verschuur

« Pouvoirs, citoyenneté et développement ». Les différentes approches de la gouvernance

Gouvernance dans la coopération suisse : comment promouvoir l’accès des groupes marginaux aux opportunités offertes par la mondialisation

Jean-François Cuénod

Texte intégral

1Les contributions dans cet ouvrage sont dédiés à un terme qui a fait l’objet de beaucoup de discussions, un terme qui n’est pas facile à comprendre : celui de la « gouvernance ». J’aimerais commencer mon exposé non par une explication du terme, mais par une brève explication du contexte historique de son apparition. En connaissant le contexte du terme, il sera peut-être plus facile de cerner ses dimensions diverses.

Pourquoi la coopération internationale a-t-elle commencé à parler de « gouvernance »?

2A mon avis, il y a trois grandes lignes d’approche du concept de la gouvernance.

3– La dimension « développement : les échecs de la “mauvaise gouvernance” ». Après des années de transfert de ressources considérables aux gouvernements des pays en voie de développement, les bailleurs de fonds se sont rendu compte dans la décennie 1980 que les effets de ce soutien étaient souvent limités ou peu durables, au moins en ce qui concernait les indicateurs du développement social et économique. On a commencé à penser que cet échec n’était pas seulement lié aux facteurs extérieurs (dette extérieure, intérêts des multinationales) ou économiques (manque d’ajustement structurel), mais aussi à certains facteurs politiques à l’intérieur des pays en voie de développement. Les structures politiques et juridiques n’étaient pas adaptées pour gérer les affaires publiques d’une manière favorable au développement. Même si ce n’était pas la seule raison de la misère de beaucoup de pays, une gouvernance réduite a contribué et contribue toujours considérablement à l’exclusion croissante de groupes marginalisés des processus de décision et des bénéfices du développement. Parmi ces groupes, les femmes constituent un des plus importants (environ 51 % de la population mondiale), au côté des plus démunis et des minorités. Si les ressources très limitées d’un Etat sont utilisées pour les intérêts personnels d’une élite restreinte, si les autorités abusent de leur pouvoir, les conditions d’un développement durable ne sont pas remplies, et la masse de l’aide financière n’aura pas d’effet durable sur le développement.

4De plus, la coopération au développement a commencé à mieux prendre en compte la dimension politique de ses propres activités : par son soutien financier et technique, le pays donateur renforce certains acteurs politiques et en affaiblit d’autres ; le pays donateur fait partie du jeu du pouvoir politique, qu’il le veuille ou non. On réalise ici l’importance de la sensibilité aux inégalités de genre des bailleurs de fonds qui choisissent qui ils soutiennent. Il y a aujourd’hui dans presque tous les pays du monde des associations de femmes engagées et organisées qui constituent des partenaires privilégiés. Mais cela n’est pas suffisant, il faut également que les bailleurs fassent état de leur engagement lors des processus de négociation et de réformes engagés avec les Etats, ainsi que dans la mise en œuvre du cadre institutionnel (exemple de la loi égalitaire en ex-URSS et de la faible représentation des femmes).

5Finalement, la motivation de l’aide au développement a changé au courant de ces dernières années. Au début des années 1990, l’effondrement du bloc soviétique a rendu vains les jeux d’alliances qui avaient justifié une grande partie de l’aide au développement. Comme les grands budgets de coopération internationale ne pouvaient plus se justifier pour les mêmes raisons, la question de l’efficacité du soutien au développement est devenue une préoccupation primordiale des parlements des pays donateurs, qui décident du montant des budgets de coopération.

6– La dimension de prévention des conflits. Malgré des effets parfois négatifs sur le développement, la bipolarité du monde avait, d’une certaine manière, maintenu stables les pays et régions en voie de développement pendant des décennies. Comment trouver de nouveaux équilibres pour assurer une stabilité politique à l’intérieur des pays et éviter les conflits violents qui menacent ? La « gouvernance » constitue un des éléments de réponses à cette question : il faut développer des mécanismes politiques qui permettent de gérer des conflits d’intérêts de manière non violente et durable. Cela vaut tant pour le niveau international que les niveaux national ou local.

7– La dimension d’une économie globalisée. Depuis que l’option d’un modèle communiste a cessé d’exister, l’économie des pays développés essaie d’ouvrir des marchés partout dans le monde. Pour fonctionner, le modèle de l’économie de marché suppose des conditions-cadres spécifiques au niveau national : une politique d’ouverture économique, un cadre légal stable et favorable à la mobilisation des biens et au respect des contrats, des libertés civiles, un Etat de droit garantissant des recours effectifs contre des actes illicites. Il requiert aussi, au niveau international (exemple : OMC) et au niveau des entreprises transnationales (corporate governance), des réglementations et la mise en place de mécanismes qui les fassent respecter.

8Ces différentes dimensions montrent bien que les questions importantes de gouvernance – comment gérer les affaires publiques – se posent tant au niveau international, qu’aux niveaux national et local.

9La bonne gestion des affaires publiques n’implique pas seulement les acteurs gouvernementaux, les autorités, les ministères, les offices, la justice ; les acteurs non gouvernementaux (société civile et secteur privé) ont un rôle particulier à jouer dans un système respectant les principes de la bonne gouvernance. Ils ont avant tout un rôle de contrôle et de contre-pouvoir qui est très important.

10Dans un système mondialisé, ce contre-pouvoir devient de plus en plus important au niveau international : la mondialisation ne concerne pas seulement l’économie, elle doit aussi atteindre la sphère politique et juridique. Les nouveaux moyens de communication ont permis de mondialiser l’information, et la mobilité accrue des personnes a contribué au développement d’un réseau international de forces non gouvernementales. Elles sont à la base d’une société civile internationale qui peut remettre en question les conditions-cadres politiques et économiques au niveau international et y intégrer la perspective des groupes régulièrement marginalisés par la mondialisation. Une sphère publique, nécessaire à une bonne gestion des affaires publiques, est en train de voir le jour au niveau international.

11Au vu de ces différentes dimensions, il est évident que les visions d’une bonne gestion des affaires publiques sont à géométrie variable. Même si l’on s’accorde sur quelques éléments qui font partie du concept, son contenu est ambigu et multiple, selon les motivations des personnes et des institutions qui utilisent ce terme. Le contenu du concept et les priorités définies dépendent en premier lieu des objectifs visés et de la vision que les utilisateurs ont de la sphère publique, de l’ordre social, du rôle des acteurs publics et privés, de l’Etat, des entreprises, de la société civile, aux niveaux national et global. Souvent, ces visions ne sont pas explicites, et les motivations qui animent les institutions utilisant ce concept sont diverses. En outre, en dépit d’éléments universels et communs, la mise en œuvre du concept peut et doit varier d’un pays à l’autre, selon l’histoire et la culture du pays ou selon l’état de ses institutions politiques.

Quelle est la vision de la DDC ?

12La Suisse n’a jamais prétendu être un acteur important dans les jeux de pouvoir au niveau mondial. Pendant longtemps, la coopération au développement a plutôt choisi de rester en dehors du jeu politique. Bien que consciente de ne pouvoir éviter des implications politiques, la coopération suisse considérait que les structures politiques et juridiques d’un pays faisaient partie des conditions cadres plus ou moins favorables, et qu’elles pouvaient être l’objet direct de la coopération. Mais tout changement a une dimension politique : il a fallu se rendre à l’évidence que contribuer au développement, c’est promouvoir un changement, c’est influencer la répartition du pouvoir social, économique et politique. Comme la grande majorité des donateurs, la DDC a commencé à s’intéresser aux structures politiques et légales qui pouvaient constituer un frein au développement souhaité. Elle a analysé plus attentivement les structures du pouvoir, les procédures de décision politiques, le rôle des acteurs et actrices dans la sphère publique et privée, en vue de promouvoir le renforcement du pouvoir des groupes marginaux et leur accès aux prises de décision ainsi qu’aux bénéfices économiques du développement.

13Parallèlement à l’apparition de la gouvernance dans le débat international, la Suisse a réorienté sa politique extérieure, basée pour la première fois sur une vision globale du monde. Le premier rapport du Conseil fédéral sur la politique extérieure suisse de 1993 a défini cinq objectifs, dont la promotion de l’équité sociale, la prévention des conflits, la promotion des principes des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit. La coopération au développement est ainsi devenue explicitement un volet important de la politique extérieure de la Suisse, et le thème de la bonne gestion des affaires publiques s’insérait dans cette nouvelle stratégie.

14Au cours des dernières années, le thème est devenu un des axes d’intervention principaux de la DDC. La stratégie 2010 intègre la gouvernance dans les objectifs stratégiques de la DDC pour les années à venir. La mise en œuvre de cette stratégie requiert des ressources spécialisées jusqu’alors trop peu développées : la section Gouvernance a été créée il y a deux ans.

15Mais que représente la gouvernance, pour la DDC ? La stratégie à moyen terme de la section Gouvernance, formulée il y a quelques mois, donne quelques éléments clés :

  • L’objectif principal de la coopération suisse est la réduction de la pauvreté. Nous sommes convaincus qu’avec la « mauvaise gouvernance », il n’est pas possible d’améliorer de manière durable les conditions de vie des groupes marginalisés. Promouvoir la bonne gouvernance, c’est promouvoir la justice sociale, le respect du droit, la protection des droits de l’homme, l’égalité des sexes, l’exercice du pouvoir partagé et responsable, la stabilité macroéconomique et la répartition des responsabilités pour le développement humain entre l’Etat, le secteur privé et la société civile.

  • La gouvernance, c’est l’exercice du pouvoir politique, économique et administratif dans la gestion des affaires publiques, en vue d’une réduction effective de la pauvreté. La gouvernance est un concept complexe, incluant les mécanismes, procédures et institutions par lesquels les différents groupes de la population articulent, négocient et arbitrent leurs intérêts.

  • Le concept est d’importance aux niveaux global, national et local, tant à l’intérieur des structures étatiques qu’à l’extérieur, dans la société civile ainsi que dans les entreprises privées. Nous ne voulons pas seulement parler des structures déficientes des pays en voie de développement, mais aussi viser la bonne gestion des affaires publiques au niveau international ainsi que dans nos propres institutions, la DDC particulièrement et ses méthodes de travail. Dans cet esprit, le principe d’égalité des chances et de prise en compte des relations de genre doit être en premier lieu appliqué à nos propres institutions. De même, nous nous devons de privilégier des partenaires qui partagent cette préoccupation.

  • Promouvoir la bonne gestion des affaires publiques, c’est suivre des principes clés : la participation, la transparence, la responsabilité (« accountability »), l’équité et l’efficacité. Certes, ces principes sont toujours abstraits, et leur réalisation ne se fait pas sans difficultés. Par exemple, un processus de décision qui assure la participation de différents groupes d’intérêts peut être très long et demander beaucoup de ressources financières et humaines. Quelle garantie avons-nous que le résultat de ce processus soit efficace et équitable ? Mais ces principes clés posent les bonnes questions et rendent plus transparents les processus de décision et visibles les intérêts particuliers à équilibrer. Les réponses concrètes à ces questions dépendent du contexte concret du pays concerné.

  • Nous ne sommes pas persuadés que la conditionnalité politique de la coopération au développement soit un moyen efficace de promouvoir la bonne gouvernance. Elle n’a souvent pas les effets souhaités et n’aide pas à améliorer des déficiences structurelles dans un pays. Nous préférons, dans le pays concerné, appuyer par des mesures positives les dynamiques qui sont capables d’œuvrer pour un changement positif, qui jouissent d’une certaine légitimité et qui s’inspirent des mêmes valeurs que celles de la DDC.

  • Comment renverser la dynamique d’une mauvaise gestion des affaires publiques ? Nous avons choisi la perspective de promouvoir un accès équitable en améliorant l’accès des groupes marginalisés et/ou des plus pauvres à quelques éléments clés, en particulier

  • au système politique (avec une priorité au système politique au niveau local, niveau auquel la DDC peut faire la différence) ;

  • aux biens et services publics (avec une priorité au niveau local, à l’efficacité des services, à la lutte contre la corruption et à la coordination de l’aide) ;

  • à la justice, une composante essentielle pour l’Etat de droit et les droits de l’homme, non seulement au niveau du cadre juridique mais surtout à celui de son application, où les inégalités sont les plus flagrantes ;

  • à l’information, comme une condition préalable à une participation effective ainsi qu’un élément garantissant la transparence et la responsabilité de la gestion des affaires publiques ;

  • aux marchés économiques.

16Le principe de l’égalité homme-femme est pris en compte de façon systématique et s’applique à tous nos objectifs et activités. Ces dernières années, nous avons maintes fois constatés que les politiques, les programmes et les projets de coopération ont des effets différents sur les hommes et les femmes. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne la sphère publique. L’accès au système politique, à la justice, à l’information, aux ressources de tous ordres et aux marchés est particulièrement difficile pour les femmes, notamment pour les femmes les plus pauvres. Il est primordial de chaque fois analyser les contextes culturels spécifiques des pays concernés, d’identifier les principaux enjeux en termes de genre, les obstacles à l’accès des femmes aux mécanismes de décision, aux biens et aux services, et de trouver des solutions pour les surmonter. La participation ne signifie pas obligatoirement la parité dans la représentation. Prenons un exemple : dans un syndicat agricole, les femmes ne peuvent s’exprimer en assemblée devant les hommes ; elles ont donc choisi d’avoir leur propre assemblée où elles débattent et prennent position par rapport aux projets proposés par le syndicat dans le cadre de la décentralisation. Les trois responsables de l’organisation – des hommes – sont présents et sont chargés ensuite de rapporter la position des femmes dans l’assemblée générale (projet d’appui à la démocratie municipale PADEM, Bolivie.).

Les défis pour la DDC

17La gouvernance nous impose de nombreux défis, particulièrement dans le contexte de la mondialisation dont nous parlons aujourd’hui.

  • Nous voulons utiliser le concept de gouvernance dans le sens d’un développement en faveur des plus pauvres. Cela veut dire en particulier que nous voulons l’utiliser pour contrôler et corriger les effets négatifs de la mondialisation ainsi que pour promouvoir l’accès des groupes pauvres et marginalisés aux bénéfices économiques et culturels de celle-ci. Mais comment faire ?

  • Comment arriver à une gestion des affaires publiques respectant les principes de gouvernance dans un contexte d’un pays particulier, avec son histoire, ses jeux de pouvoir, ses institutions et structures et ses valeurs en voie de transformation ? La DDC est en train de développer des instruments améliorant l’analyse politique et sociologique et d’accroître son expérience et son savoir-faire.

  • Que faire pour que les personnes au pouvoir et qui n’en ont pas la volonté se sentent réellement redevables devant le peuple ? Comment faire pour que les citoyens jouissent de leurs droits mais, aussi, exercent leurs devoirs ? Comment améliorer les structures politiques ? Comment gérer les partenaires difficiles dans un contexte politique délicat où le reproche d’ingérence politique est vite exprimé ?

  • Comment gérer nos propres conflits d’intérêts ? Comme pays donateurs, nos intérêts manquent parfois de cohérence. Il ne suffit pas d’orienter la coopération bilatérale suivant les principes de la gouvernance, tandis que le comportement de la Suisse officielle dans d’autres domaines (banques, fonds, OMC…) est en totale contradiction. Et comment assurer que la DDC même agisse de manière cohérente et respecte ses propres principes dans sa coopération avec ses partenaires ?

18Ces défis considérables liés à la mise en œuvre de la gouvernance ne remettent pas en cause la conviction que celle-ci est un élément clé du développement mondial. C’est particulièrement la mondialisation qui a fait ressortir la nécessité qu’un système politique et juridique efficace soit développé, en mesure de définir et respecter des règles du jeu qui tiennent compte des besoins des groupes divers de la population. Sinon, les intérêts de quelques acteurs privilégiés, qui auront mieux su tirer parti de la mondialisation, seront les seuls à s’imposer à l’avenir. Le concept de la bonne gestion des affaires publiques peut nous aider à définir de manière participative, équitable et transparente ces règles du jeu et à les faire respecter. Dans ce contexte difficile, avec une multiplicité d’enjeux, le principe d’égalité entre les sexes est un des principes importants de la bonne gouvernance.

Auteur

Responsable de la section gouvernance à la Direction du développement et de la coopération (DDC), Berne, Suisse.

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