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On m'appelle à régner

 | 
Fenneke Reysoo
, 
Christine Verschuur

« Pouvoirs, citoyenneté et développement ». Les différentes approches de la gouvernance

La gouvernance : une alternative incertaine pour la coopération multilatérale

Germán Solinís

Texte intégral

Introduction

1Ce qui suit est une présentation sommaire de l’état de la réflexion sur le thème de la gouvernance. Il s’agit donc d’un exposé non « de » la gouvernance mais « sur » la gouvernance. Permettez-moi de commencer par dessiner rapidement une esquisse des lieux les plus communs autour du terme.

2D’entrée de jeu, plusieurs termes tendent à se confondre : gouvernement, gouvernance, voire, en guise de curiosité, la gouvernementalité de Michel Foucault. Comme premier trait, nous avons donc une tendance à assimiler la gouvernabilité, ou capacité de gouverner, le mode particulier d’exercer le gouvernement, la gouvernance, et l’ensemble du pouvoir exécutif, ou gouvernement, qui ne donne que des indications partielles sur la manière dont la sphère politique est régulée.

3Deuxième trait : la gouvernance est aujourd’hui souvent présentée comme une gestion apolitique de la chose publique, une privatisation de la politique, dans laquelle les citoyens sont remplacés par des acteurs économiques, de la société civile, et, en définitive, comme une alternative à la démocratie représentative, s’inspirant de la logique du marché. Or, en même temps, le terme s’est révélé attrayant parce qu’il ouvre la possibilité aux mouvements sociaux et aux autres acteurs de la société civile de participer à des processus de prises de décision, aux côtés de l’Etat, des élus et des acteurs économiques.

4En troisième lieu, les analyses sur la gouvernance, qu’elles soient de caractère académique ou officiel, sont en général traversées de deux dimensions difficilement joignables : l’analytique et la normative. Ainsi, elles tentent de répondre simultanément à des questionnements divers : Comment réguler le pouvoir à la fois aux niveaux local et transnational ? Comment se présente le système mondial ? Et, enfin : Comment sa nouvelle structure devrait-elle se mettre en place ?

5Par son potentiel multidimensionnel, le terme peut répondre aux exigences de plusieurs champs de l’application et de la connaissance :

  • Politique. C’est le champ d’appartenance essentiel de la gouvernance, comprenant en même temps les relations de pouvoir et les procédures gouvernementales.

  • Scientifique (particulièrement des sciences sociales et politiques), face au besoin d’analyse des nouveaux phénomènes, dont la mondialisation et la globalisation.

  • Economique. D’une part, l’influence des pouvoirs privés et la globalisation financière appellent une autre orientation et d’autres méthodes de coopération, d’où les versants fonctionnalistes de la notion. D’autre part, le libéralisme économique s’est doté de principes politiques au début des années 1990 qui ont été exprimés dans ledit « Consensus de Washington » et qui, comme on le verra, donneront lieu à l’une des formulations devenues les plus (tristement) célèbres de notre thème : celle de la bonne gouvernance.

  • Coopération pour le développement. Par le biais du terme gouvernance, certaines organisations internationales tentent de résoudre la crise de légitimité qu’elles traversent, tout en essayant d’accompagner, par un « mode raisonné », les applications des plans d’ajustement structurel (PAS) dans les pays pauvres.

    • 1 Cette dimension a gagné de l’importance depuis la montée en puissance du mouvement mondial de conte (...)

    Social. En réponse à la crise de la démocratie représentative et face à la capacité des acteurs à intervenir dans les prises de décision1.

  • 2 Où des acteurs économiques et sociaux jouent un rôle plus important que dans d’autres pays, aux côt (...)
  • 3 La théorie de la gouvernance vise à prendre en compte la multiplicité des centres de pouvoir dans l (...)

6Cinquième caractéristique : ce terme a une origine bien localisée dans les sociétés occidentales des pays riches. Situé dans le « Nord studieux », où les universitaires américains et anglo-saxons ont le plus réfléchi à la question ; dans les « pays industrialisés », où le mode de gouvernement traditionnel connaît des problèmes de gouvernabilité, nécessitant des procédures de négociations et de décisions participatives et contractuelles2 ; enfin, dans les « Etats solides », où l’Etat peut être rigoureux, souvent « providence », mais qui ne suffit plus ou est en pleine transformation face aux événements actuels3.

7Enfin, et compte tenu de ces traits, le terme paraît obéir à une réelle nécessité, car il peut remplir des espaces vides relevant des cinq dimensions citées plus haut, cela pour différentes raisons :

  • Le déclin de la philosophie politique et du progrès historique constitue la raison la plus importante. Jusque récemment, la dynamique de l’histoire était la longue marche vers la raison absolue et l’universalité ; aujourd’hui, la seule certitude qui demeure est qu’il n’y en a plus. Néanmoins, le désordre et le conflit font toujours peur. Devant cette réalité contradictoire, on constate un double besoin : d’une part, celui d’une autre explication du monde ou au moins de principes organisateurs d’ensemble qui nous permettent de lutter contre la peur du chaos et de l’incertain, et, d’autre part, celui de vouloir savoir gérer le conflit.

  • Le dépassement des connaissances en sciences sociales et humaines par une réalité non suffisamment saisie. Face à la complexité croissante des transformations sociales, les catégories analytiques classiques vieillissent, deviennent réductrices et ne rendent pas bien compte des nouveaux enjeux, acteurs et processus à analyser. D’où la nécessité de nouvelles catégories explicatives.

  • Plus concrètement, devant le changement de compétences de l’Etat, il est utile, au Nord, d’accompagner le processus afin que l’Etat puisse poursuivre ses fonctions de coach, d’animation et de soutien ; au Sud, il est indispensable de l’accompagner afin de respecter les processus de démocratisation étatiques.

  • Dans l’éclatement des centres décisionnels (la nouvelle polyarchie), personne ne détient le pouvoir, mais beaucoup en détiennent une parcelle, d’où la nécessité d’éclaircir l’opacité des processus décisionnels et de résoudre le brouillage des frontières de responsabilité.

  • Face à la crise de la démocratie représentative, la gouvernance peut apparaître comme un moyen susceptible de pallier certaines carences et comme un mode privilégié de régulation face aux nouvelles conditions de la globalisation et de l’imbrication des niveaux territoriaux d’action.

  • L’intérêt général, dont l’Etat est le garant, est ainsi actuellement dilué, revendiqué par tous et démultiplié dans ses choix locaux. De nouveaux champs s’ouvrent donc à la réglementation collective, surtout par rapport aux « biens publics », auxquels la gouvernance pourrait apporter des éléments de réponse.

    • Finalement, devant la caducité du système de coopération internationale instauré à Bretton Woods (qui peut être vécu tantôt comme un échec, tantôt comme un réajustement nécessaire, selon les points de vue), la gouvernance pourrait aider à reformuler le multilatéralisme.

8La question demeure de savoir si la théorie de la gouvernance (TG) pourra donner satisfaction à ces questionnements appartenant à diverses instances de l’action et de la conception (les dimensions stratégique et scientifique de la gouvernance). Les diverses dimensions du terme lui fournissent un flou commode du point de vue analytique. En général, on observe un développement de la TG qui penche vers l’obéissance à une approche fonctionnelle, mettant l’accent décidément sur les défis pratiques de l’action publique et formulant la réponse du pragmatisme gestionnaire aux inquiétudes fondamentales de l’espace public.

  • 4 Au-delà des approches traditionnelles, purement sociologiques, politiques ou économiques.

9On peut d’ores et déjà noter quelques caractéristiques générales constituantes pour une définition de la gouvernance. Il s’agit d’un terme souple, dynamique et interdisciplinaire4. Nous l’avons vu, il est plus large que celui de gouvernement, qu’il ne remplace pas, mais complète. Contrairement au second, qui suppose l’unité du centre de pouvoir, le premier n’a pas affaire avec les structures spécifiques ou avec une « institutionnalité », mais avec une série de processus, procédures et pratiques liés à la distribution du pouvoir entre de multiples acteurs et organismes qui doivent décider en commun, comme le fonctionnement d’une entreprise, le processus de décision d’une municipalité (gouvernance urbaine ou locale) ou d’un Etat, le fonctionnement du système international (gouvernance transnationale ou globale) ou encore les relations entre acteurs d’un même niveau et de niveaux différents. Passons en revue les principales approches de l’étude de ces processus.

Approches de la gouvernance

10Les approches et usages de la gouvernance sont de nature très diverse. Imaginons, de façon schématique, trois courants. Le premier, développé principalement depuis les années 1970, est constitué par les analyses scientifiques de la TG à proprement parler. A partir de ce tronc commun, deux courants presque simultanés dégagent les deux applications les plus importantes du terme : celui de la gouvernance corporative dans les années 1990 et celui de la bonne gouvernance à partir de 1989, qui sera repris par la plupart des organisations de coopération et d’aide au développement.

11Commençons par un détour rapide sur ses origines, rappelant qu’en France, le terme de gouvernance apparaît au XIIIe siècle. Il était alors rarement utilisé, et en tout cas comme synonyme de gouvernement, dans son acception d’action de pilotage. Il fut ensuite repris au XVIIe siècle lors du débat entre les pouvoirs royaux et parlementaires. En Angleterre, il fut adopté au XIVe siècle sous la forme governance.

  • 5 In : Coase, Ronald H., « The Nature of the Firm », Economica, vol. 4 (13-16), November 1937, pp. 38 (...)

12Ses usages contemporains dans le cadre des études, recherches et analyses académiques prennent le sens de « pilotage pragmatique des pouvoirs ». La première date enregistrée remonte à 19375, mais on peut situer le démarrage de la TG dans les années 1970, avec deux repères : le texte d’Olivier Williamson (1970) et le célèbre rapport The Crisis of Democracy : Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission (Huntington, Crozier et Watanuki 1975). Ce dernier développe le principe selon lequel dans les pays d’Europe occidentale, au Japon et aux Etats-Unis, la fracture entre l’augmentation des demandes sociales et le manque de ressources de l’Etat génère des problèmes de gouvernabilité ; il s’agit donc du début de la crise de l’Etat-providence, qui ouvre la voie au thème des réformes structurelles des relations entre l’Etat et le citoyen, thème centré sur le retrait économique de l’Etat. La gouvernabilité est ici la première utilisation de la version instrumentale ou pragmatique de la question de la gouvernance, entendue alors comme capacité à trouver les conditions pratiques au guidage de l’action publique.

13L’analyse institutionnelle appliquée en dehors de la sphère publique est une partie essentielle de la TG. En 1976, dans un ouvrage collectif dirigé par James March et Johan Olsen, un article de ce dernier porte sur la University Governance, faisant référence aux problèmes de gestion et d’administration du pouvoir et de l’économie des responsabilités dans une structure organisationnelle.

  • 6 On en attribue cependant l’origine à la thèse, parue en 1932, de Berle et Means, The Modern Corpora (...)
  • 7 L’accountability est la définition claire de qui est responsable de quoi, et a pour but principal d (...)
  • 8 Cinq cents de ces entreprises contrôlent un tiers du PNB mondial et trois quarts du commerce intern (...)

14Dans la même lignée, la gouvernance corporative, consacrée au cours des années 1990, est à proprement parler la première conception de la gouvernance dans son sens moderne6. Elle s’intéresse à la structure de l’entreprise, à son organisation interne, à la division du travail entre les unités de production, à ses relations avec d’autres entreprises et à la régulation du jeu entre les actionnaires et les dirigeants. Selon cette conception, le meilleur système de gouvernance est celui qui permet de minimiser les pertes de valeur en tenant compte des coûts qu’il induit, sachant que les différents mécanismes sont imbriqués et que l’élimination totale des pertes de valeur est impossible. Son application dans la gestion des biens publics parie sur l’établissement de partenariats entre les entreprises, veillant à davantage d’efficacité, avec la responsabilité ou accountability7 comme pierre angulaire. Son présupposé part du fait que les entreprises transnationales sont plus puissantes que beaucoup d’Etats dans le monde8 et qu’elles pourront garantir la gestion des biens publics avec le double résultat de l’accroissement de l’efficacité et du profit.

15Pour revenir à l’action publique, le débat en sciences politiques autour de l’Etat s’est développé dans les années 1980 et 1990, à partir du constat de ses défaillances face à ses fonctions régaliennes, associées à la régulation, au bien-être et au développement social. Avec ce constat, les acteurs non étatiques se forgent de plus en plus une légitimité pour défendre et promouvoir le bien public. L’Etat ne détient donc plus de façon exclusive le monopole de la promotion de ce bien, ni celui de sa définition. Dans ce cadre, il s’agit aussi de définir l’espace public dans lequel se joue la démocratie actuellement, cet espace étant constitué d’un réseau complexe d’intérêts, d’interactions entre acteurs et d’échelons d’intervention politiques.

  • 9 Kooiman, Jessop, etc.

16Certains auteurs parlent d’une « école européenne » de la TG, relativement différente du « courant américain » et fortement orientée par une sociologie davantage fonctionnaliste que critique des systèmes politiques. Les principaux auteurs sont allemands, néerlandais et anglais9. Selon cette approche, la gouvernance est un processus complexe de prise de décision qui devance et dépasse le gouvernement, ayant pour principaux aspects la légitimité de l’espace public en constitution, la répartition du pouvoir entre ceux qui gouvernent et ceux qui sont gouvernés, les processus de négociation entre les acteurs sociaux, la décentralisation de l’autorité et des fonctions liées à l’acte de gouverner.

  • 10 Je fais référence particulièrement au result-based urban management, où il est rarement établi qui (...)

17Mentionnons enfin que la TG est concernée, pour différentes raisons et de diverses manières, par les deux champs extrêmes de la sphère publique : le local et le transnational. Pour ce qui est du premier, l’approche instrumentale de la gouvernance, dans son acception importée du monde de l’entreprise pour décrire des protocoles de coordination différents des marchés, a eu comme premier laboratoire le pouvoir local et la gestion urbaine. La gestion de l’aménagement des villes en France au XXe siècle à travers les plans d’urbanisme apparaît comme une pratique de fait de la gouvernance locale « avant la lettre » : après l’acte classique de gouvernement de la commande du plan se développe la pratique de gouvernance dans les mécanismes de négociations informelles et de coopération entre acteurs publics et privés. En outre, il est aujourd’hui convenu d’accepter que les politiques urbaines des années 1980 et 1990 ont fait en général l’objet d’une influence accrue de la terminologie néolibérale et des méthodes de gestion consacrant les principes de transparence, d’efficacité et d’obtention de résultats précis10.

18Quant au niveau transnational, qui, comme on le verra après, pourvoit l’une des plus intéressantes applications de la TG, la Commission mondiale sur la gouvernance globale a défini en 1995 la gouvernance comme un processus continu à travers lequel les intérêts conflictuels peuvent être conciliés par des actions de coopération. Le processus comprend la constitution d’institutions formelles et de régimes capables de renforcer des allégeances – des accords informels que les peuples et les institutions font ou envisagent de faire dans la protection de leurs intérêts. Dans cette approche, il n’y a pas plus un seul modèle de gouvernance qu’une seule structure.

  • 11 Dont notamment David Easton, Analyse du système politique, A. Colin, Paris, 1974, et Richard Rose e (...)

19La TG, dans son élaboration la plus achevée et en liaison avec l’approche de la gouvernance globale ou transnationale, participe de l’étude de réseaux organisés (policy networks) où l’Etat est un acteur parmi d’autres. Les notions d’ouverture, de dynamique et de complexité sont des approches nécessaires à la prise de décision interactive qui évolue pour répondre à des circonstances changeantes. Le concept clé de cette analyse est la régulation, issue de la théorie des systèmes et désignant un ensemble de règles explicites et implicites qui guident le comportement des acteurs en présence sur la scène politique et qui maintiennent un minimum d’ordre et d’intégration par des processus grâce auxquels un système politique serait capable de résoudre des tensions sociales et de réduire les effets déstabilisateurs. Les bases théoriques de cette approche11 sont ancrées dans la gestion de systèmes sociaux complexes, appliquant à la science politique des notions systémiques empruntées aux sciences dures.

20Ce qui précède nous montre que les objets scientifiques de la TG appartiennent à des natures très diverses, mais ils peuvent être regroupés comme suit : l’efficacité dans la gestion des biens publics ; le transfert de pouvoir du secteur public au secteur privé et de l’Etat à la société civile ; le rôle des acteurs non étatiques dans les mécanismes de régulation politique, de gestion et de participation ; l’analyse des organisations les mieux adaptées aux évolutions du monde contemporain ; et, enfin, les transferts des usages sociaux de la science.

La bonne gouvernance

21En 1989, la gouvernance retrouve des applications normatives spécifiques : la bonne gouvernance, qui est devenue l’étendard institutionnel de la Banque mondiale. Elle s’approprie certains éléments des approches déjà signalés, dont notamment ceux de la gouvernance corporative, qu’elle adapte aux nouvelles stratégies néolibérales de développement, en droite ligne des consignes dudit « Consensus de Washington ».

  • 12 Définition de la gouvernance selon la Banque mondiale : « The manner in which power is exercised in (...)

22Ces stratégies ont d’abord été proposées aux pays africains, suite à une série de séminaires de réflexion sur la situation de cette région du monde12. La Banque mondiale a ainsi fait sa propre lecture des faits, constatant qu’aucun projet économique ne pouvait aboutir si les conditions minimales de « légitimité politique, d’ordre social et d’efficacité institutionnelle » n’étaient pas respectées. D’après ce discours, les échecs des plans d’ajustement structurel (PAS) seraient liés à une mauvaise gouvernance régnant dans les pays pauvres, dont les administrations devraient se réformer pour mieux répondre aux exigences du nouveau « paradigme » rendu possible par les PAS.

  • 13 « Eligible aux règles de crédit ».

23Ses principales dimensions sont la réduction des dépenses étatiques, la responsabilité du secteur public (accountability, essentiellement composée de la lutte contre la corruption) et la transparence fiscale et de l’information. Ses conditions les plus importantes sont la privatisation des services publics et des droits de propriété, et la bancability13.

24Beaucoup d’analyses ont été faites sur cette approche du développement limitée à la gestion du secteur public. Retenons pour les fins de ce texte trois caractéristiques : a) la bonne gouvernance se centre sur les conditions favorisant la croissance économique, comme tribut indispensable au développement durable ; en vertu de cela, elle présuppose une orientation résolument néolibérale ; b) résultat d’un débat interne – à certaines organisations internationales – entre ceux qui revendiquent une intervention sur le politique et ceux qui s’y opposent, elle est un terme à haut potentiel de mystification, car il « parle du politique sans le dire » ; c) elle est cantonnée à une rationalité technocratique des procédures.

25Quoi qu’il en soit, la bonne gouvernance a été largement reprise par la coopération multilatérale et bilatérale, avec des variations non fondamentales. Elle n’est pas seulement devenue un modèle à usage des pays pauvres, mais est aussi appliquée dans certains pays riches, dont notamment l’Angleterre et dans l’Union européenne. Dans les deux cas, la gouvernance nous donne l’occasion d’observer le phénomène très intéressant du transfert de compétences de la sphère de la gestion publique à celle de la science, entre leurs différents champs de production de connaissances et d’application de procédures. Dans ce sens, l’essor du terme est une autre manifestation des interdépendances croissantes entre décideurs politiques, bailleurs de fonds de la coopération internationale (y compris des ONG) et une recherche appliquée (publique et privée) menée sous les velléités de la commande. Outre le grand intérêt que représentent ces nouvelles passerelles entre « le savant et le politique », les risques d’instrumentalisation et de sollicitations des sciences sociales pour la légitimation de certaines politiques sont élevés, au détriment du renforcement critique et épistémologique nécessaire.

26Un exemple : l’un des aspects de l’application de la « troisième voie » proposée par Giddens et mise en œuvre par le gouvernement britannique à la fin des années 1990 est l’apparition de programmes de recherche, suscités par le gouvernement, sur le thème de la gouvernance, cela notamment à travers l’Economic and Social Research Council et naturellement la London School of Economics.

27Dans cette lignée, après 1995, l’application de la bonne gouvernance s’accompagne d’une sorte de « mission pédagogique » et de diffusion d’une référence partagée des connaissances parmi une partie de la communauté scientifique préoccupée par l’ingénierie socio-économique. La Banque mondiale met en œuvre cette stratégie à travers le World Bank Institute et ses publications (Development Studies). Des banques régionales du système partagent cette démarche, ainsi que d’autres organisations comme l’OCDE, l’OMC, la CNUCED ou l’UNCHS. En tant que bailleurs de fonds pour la réalisation de recherches, d’études et d’actions de développement, ces institutions, avec des gouvernements et des fondations privées, déclarent prioritaire la mise en place d’une bonne gouvernance et déclenchent une mouvance suivie aussi par des ONG internationales et des grandes organisations humanitaires, voire des écoles nationales d’administration publique et des universités. De son côté, la méthode de la gouvernance locale ou urbaine est renforcée par des programmes internationaux sur le city management. Certains centres universitaires prennent le relais, comme le Canadian Urban Institute ou le Centre for Urban and Community Studies de Toronto.

28Quant à l’Union européenne, elle a publié en 2001 le « livre blanc sur la gouvernance européenne », qui revoit l’ensemble des règles, des procédures et des pratiques qui affectent la façon dont les pouvoirs sont exercés à l’échelle européenne (Commission des Communautés européennes 2001). Par ailleurs, en 2002 a été lancé le 6e Programme pluriannuel de recherche-développement (PCRD) dont l’un des thèmes prioritaires est bien la gouvernance. L’UE semble invoquer la gouvernance pour deux raisons : le besoin de comprendre sa propre structure institutionnelle, s’agissant d’une organisation sui generis, concentrant à la fois des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires, et le besoin de travailler dans les processus de régulation publique au niveau régional, originalité des approches classiques, basées sur le local et sur le global.

Idées principales

29Nous l’avons vu : dans la version normative de la gouvernance, trois éléments sont préconisés pour assurer son « bon » fonctionnement : la « responsabilité », la « participation » et la « transparence ». Laissant de côté les dérives d’instrumentalisation que l’utilisation du terme peut développer dans ses champs d’application, récapitulons plutôt les aspects épistémologiques du terme. En une phrase, la gouvernance renvoie à un pouvoir distribué. A un centre de pouvoir unique et concentré se substituent des instances multiples impliquées dans l’action publique. Dans le dispositif complexe de la polyarchie, tous détiennent une partie de pouvoir, d’où une opacité des mécanismes de décision et un brouillage des frontières et des responsabilités. Si nous acceptons que la distribution du pouvoir fait partie de l’objet d’étude de la gouvernance, on pourra dire que la TG a une portée critique, utile à l’examen ultérieur de propositions.

30Il me semble indéniable que le succès du terme gouvernance et du champ qu’il englobe dépasse les effets de mode ou de rattrapage de quelques organisations pour le développement. Si le terme a pu servir à ces raisons, il tient aussi, et c’est le plus important, à une tentative de réponse aux nouvelles conditions historiques de l’action publique. J’en signale quatre :

  • un espace public composé de nouveaux acteurs de la société civile réclamant le droit d’être des acteurs à part entière dans le processus politique par le biais non gouvernemental ;

  • une action collective autour de la promotion des biens publics, avec des acteurs de la société civile, y compris des entreprises ;

  • une interdépendance croissante, dans l’action publique, des niveaux local, global et régional ;

    • 14 Nécessitant un Etat centralisateur et volontariste, et pour lequel la participation est le résultat (...)

    une nécessité de remplacer la « vieille planification »14 par des mécanismes plus adéquats aux politiques de programmation et d’aménagement basées sur la régulation publique.

31Résumons les différentes approches, orientations et applications en trois énoncés appartenant à trois champs d’utilisation de la gouvernance :

  1. la gouvernance du développement, promue par la Banque mondiale comme une nouvelle forme d’intervention dans la sphère publique afin de réduire les déficits de l’Etat et comme un outil idéologique au service des politiques de privatisation ;

  2. la gouvernance contractuelle du partenariat entre le secteur public, le secteur privé et les organisations de la société civile, prenant en considération les modes de régulation, les niveaux et les instances de décision, et récusant toute organisation ou tout contrôle centralisés ;

    • 15 Cf. par exemple le cas de l’Union européenne.

    la gouvernance transnationale, couvrant les niveaux régional15 et mondial, se référant à un nouvel ordre mondial. Des mécanismes comme la subsidiarité, le partenariat ou la régulation remplacent la décision centralisée de l’Etat dans le nouveau contexte.

32Il est souhaitable que les études critiques sur la gouvernance progressent car leur objet est important et demande une compréhension qui pourra être immédiatement mise au service de la démocratie et de la reformulation des politiques. De par leurs aspects faibles, elles devraient pouvoir affronter au moins cinq défis majeurs :

  1. Une précision permettant l’ouverture. La gouvernance est certes l’un de ces mots en construction dont les usages et sens leur prêtent autant de propriétés suspectes que de capacités épistémologiques. L’indétermination du terme, hybride et ouvert, peut être aussi considérée comme l’occasion de dépasser le manichéisme qui tend à réduire l’économique au marchand et le politique au gouvernement ou à l’Etat, sans considérer la pluralité dans les modes de participation à la vie politique et économique.

  2. Une approche plus internationale. La structure explicative dans laquelle se développe la TG est profondément connotée par une vision particulière du système mondial, avec des catégories analytiques et méthodologiques propres, lui donnant un goût paradigmatique anglo-saxon très marqué. Le développement de cette approche gagnerait à s’élargir dans un cadre comparatif plus international. Il y aurait grand intérêt à compléter la construction d’une nouvelle matrice théorique avec les apports qui peuvent être faits par les sciences politiques latino-américaines ou européennes, pour ne citer que deux tendances fortes de la pensée politique de nos jours.

  3. Le respect des processus historiques de démocratisation propres à chaque Etat. La critique faite par la bonne gouvernance vis-à-vis des imperfections et du manque de performance des Etats est très discutable. Jugeant l’action des Etats inefficace sinon corrompue, incohérente et contre-productive, les financeurs de l’aide au développement (par ailleurs aujourd’hui en échec) semblent tomber dans une grave erreur politique : le discrédit des régimes démocratiques, non rodés par l’usage, dont ces Etats viennent de se doter ou qu’ils viennent de restaurer. Le recours aux ONG et aux entreprises ne doit pas être toléré à la place de l’Etat, mais avec l’Etat.

  4. Le développement d’une vision critique. De par leurs dérives instrumentalistes et financières, les usages du terme gouvernance ont une forte tendance à privilégier l’approche mécanique et normative, devenant le résultat automatique d’une série de procédures, au détriment du développement de la potentialité critico-analytique du terme. Ainsi, la référence aux questions de la gestion et de la participation, sans qu’il y ait forcément mention de sa dimension politique, aurait rendu notre terme semblable à un outil technocratique convenable à l’utilisation pouvant être facilement utilisé par des experts internationaux.

  5. La concentration sur la négociation des conflits. Le terme tend aussi à suggérer une sorte de vision idéaliste de relations de coopération et de confiance entre une pluralité d’acteurs qui ont des intérêts nécessairement contradictoires. Il gagnerait en intérêt s’il considérait la négociation des conflits comme élément fondamental dans le développement de ses analyses.

Globalisation, démocratisation et gouvernance transnationale

33Prenons seulement deux aspects essentiels des transformations sociales contemporaines : celui lié aux processus de démocratisation et celui lié à la mondialisation de l’économie et à son expression dans la globalisation ou, mieux, dans la « transnationalisation ». Pour le premier, les sociétés subissent une crise des modèles démocratiques, notamment en termes de représentativité, de participation et de légitimité des acteurs politiques, mais, parallèlement, la société civile émerge avec une expression de très grande force semblant s’opposer à des gouvernements pourtant légitimes et démocratiques. Pour le second, parmi les effets pervers de la globalisation, nous comptons notamment la distribution inégale de la richesse et un nombre croissant d’externalités ou maux publics globaux, comme l’instabilité financière, la pollution, et la privatisation de la sécurité.

34Cependant, dans les agences des Nations unies et les institutions de Bretton Woods, à la seule exception probable du Bureau international du travail (BIT) ou de l’Institut de recherche des Nations unies pour le développement social (UNRISD), les approches de la gouvernance sont focalisées sur le développement de l’Etat et du secteur privé, l’intérêt pour les dynamiques de la société civile faisant défaut. De son côté, la démocratie, élément distinctif de la gouvernance, est dans ce contexte définie d’une manière limitée ayant pour centre d’intérêt la création de structures de base, mais sans donner beaucoup d’attention aux éléments substantiels de l’égalité, de la coopération ou de la citoyenneté.

  • 16 Cf. « Gouvernance démocratique », sur le site Internet de l’Unesco, <www.unesco.org/most/most3.htm>.

35L’Unesco, par le biais de son programme « Gestion des transformations sociales » (MOST), a entrepris avec le nouveau siècle des travaux sur les défis démocratiques apportés par les processus de globalisation de la société. C’est dans ce contexte que le débat sur la gouvernance démocratique a été entamé, du fait de son intérêt potentiel dans le développement d’un espace public et d’une responsabilité face aux biens publics globaux16.

36Essayant de reprendre les dimensions des rapports sociaux, du pouvoir et de la politique pour le débat international, MOST (Unesco) a ainsi choisi de saisir le contenu de la gouvernance dans sa dimension analytique. Les objectifs sont d’aller au-delà du rattrapage idéologique et de la vision instrumentale, centrée sur les principes d’efficacité et de rentabilité, de la gouvernance.

37Mais puisque penser la gouvernance suppose aussi qu’on assume, du moins, la participation d’acteurs non étatiques dans le processus de prise de décision, et que cela demande de la régulation politique, le travail de MOST se centre sur la négociation entre acteurs divers basée sur l’action des organisations internationales. Il se place dans la nécessité d’un réexamen des missions de celles-ci car le système multilatéral doit en effet changer, non pas seulement pour cause historique d’aggiornamento ou par besoin démocratique des relations internationales, mais aussi pour cause de légitimation dans le pilotage actuel du monde, qui se fait tantôt par des institutions financières ou commerciales sans régulation ni contrôle politique, tantôt par des instances autoproclamées (des groupes ad hoc) ou, pire, par des réseaux criminels et mafieux.

38Ainsi, MOST vise à contribuer au renforcement du travail de fond sur une gouvernance démocratique globale nécessaire à la construction de points d’équilibre entre les intérêts des Etats, ceux des marchés et ceux exprimés par la société civile internationale. L’utilité pratique de ce travail pourra être la création de mécanismes de négociation, d’instruments et d’institutions de régulation démocratique des processus de transnationalisation (Milani 2000).

39La participation de l’Unesco dans les questions de gouvernance démocratique globale et lors de forums d’échanges entre acteurs productifs de la société civile internationale, comme le Forum social mondial de Porto Alegre, est enfin fondée sur la conviction qu’il est nécessaire de renforcer le partage de souveraineté et la construction collective et alternative pour un autre ordre mondial. Un défi est ici essentiel : donner un nouveau contenu politique qui serait le fondement éthique de cette gouvernance globale.

Conclusions

40Même si ce parcours est sommaire, il essaie de montrer pourquoi la gouvernance est pour le moment un préconcept, capable d’avoir un statut scientifique à part entière à certaines conditions qui se réfèrent essentiellement à son développement substantiel et à celui d’une véritable théorie critique, s’imprégnant d’historicité, se référant à des contextes sociaux et culturels particuliers et sachant déterminer précisément l’objet d’étude ; son autonomie par rapport à des discours normatifs, mécaniques ou issus d’une nature d’application technique est enfin une autre exigence dans ce sens.

41Néanmoins, la théorie de la gouvernance aura jusqu’ici provoqué un débat sur l’espace public, le référent des biens publics (mondiaux), de l’intérêt général et de la place centrale que doit continuer à avoir l’Etat dans le développement des alternatives de régulation vis-à-vis de l’hégémonie néolibérale. Malgré les dérives qui ont été incitées en son nom par les financeurs du « développement », son intérêt se justifie par la nécessité de renouveler la pensée et les catégories traditionnelles qui ne correspondent plus aux conditions qui refondent l’ordre mondial actuel.

42Du point de vue de la dimension transnationale des rapports sociaux et politiques, par ses préoccupations basées sur l’opérationnel, la gouvernance, étudiant les espaces d’articulation, couvre des aspects importants liés aux défis de la mise en œuvre des valeurs démocratiques face aux enjeux contemporains de la globalisation. Le terme est aussi porteur de potentialités liées au réalisme de la négociation moderne, à son appel à la responsabilité pour mieux garantir l’efficacité des actions et surtout, aux principes idéaux pour un nouvel ordre politique mondial.

43En cela, la gouvernance est une occasion de tenir compte, dans la construction du nouvel espace public, d’une participation structurale de la part de groupes sociaux qui ont atteint la maturité mais pas toujours la légitimité de leurs revendications. Cependant, face à la complexité des nouvelles conditions internationales (dévoilées entre autres par les approches de la gouvernance), on sait que la participation devient presque impossible. Pour que la participation à la prise des décisions devienne un enjeu stratégique à la hauteur des conditions historiques contemporaines, il faudrait en tout cas appartenir à un groupe déterminé socialement dans une position claire.

44Pour ne dire qu’un mot sur les « rapports de genre », trop souvent encore limités à la seule condition féminine, dans ce cadre stratégique de participation, la condition féminine demande à être catégorisée et/ou qualifiée en termes sociétaux et politiques. La théorie de l’empowerment, étudiant socialement les capacités de devenir acteur de sa propre histoire, est fortement liée à la participation et représente de ce fait une perspective adaptée aux nouvelles conditions de la gouvernance démocratique globale face à la participation.

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Notes

1 Cette dimension a gagné de l’importance depuis la montée en puissance du mouvement mondial de contestation, à partir de deux dates symboliques : la victoire des ONG internationales face aux laboratoires pharmaceutiques en République d’Afrique du Sud en 1997, et la Conférence de l’OMC à Seattle en décembre 1999.

2 Où des acteurs économiques et sociaux jouent un rôle plus important que dans d’autres pays, aux côtés des acteurs politiques et administratifs.

3 La théorie de la gouvernance vise à prendre en compte la multiplicité des centres de pouvoir dans les Etats modernes, sous les effets notamment des décentralisations par le bas (local) et par le haut (régions).

4 Au-delà des approches traditionnelles, purement sociologiques, politiques ou économiques.

5 In : Coase, Ronald H., « The Nature of the Firm », Economica, vol. 4 (13-16), November 1937, pp. 386-405.

6 On en attribue cependant l’origine à la thèse, parue en 1932, de Berle et Means, The Modern Corporation and Private Property (Transaction Publishers, New Brunswick, NJ, 1991), et aux travaux de March et Olsen (1995).

7 L’accountability est la définition claire de qui est responsable de quoi, et a pour but principal de s’opposer aux « dimensions arbitraires » de la gestion. De son côté, la corporate social responsibility est un nouveau terme du monde des affaires et comporte trois éléments : prospérité économique, souci de l’environnement et équité sociale.

8 Cinq cents de ces entreprises contrôlent un tiers du PNB mondial et trois quarts du commerce international.

9 Kooiman, Jessop, etc.

10 Je fais référence particulièrement au result-based urban management, où il est rarement établi qui définit les résultats à atteindre, dans quel objectif et surtout au moyen de quel processus (démocratique, participatif, technocratique…). Sur l’application de la gouvernance au niveau local, voir le numéro spécial que la revue Annales de la recherche urbaine a consacré à ce thème (n º 80/81, décembre 1998).

11 Dont notamment David Easton, Analyse du système politique, A. Colin, Paris, 1974, et Richard Rose et Guy Peters, Can Government Go Bankrupt ?, Basic Books, New York, 1978.

12 Définition de la gouvernance selon la Banque mondiale : « The manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development. » World Bank, From Crisis to Sustainable Growth. Sub-Saharan Africa : A Long-term Perspective Study, 1989. Le célèbre rapport a été publié également en français (Banque mondiale 1989).

13 « Eligible aux règles de crédit ».

14 Nécessitant un Etat centralisateur et volontariste, et pour lequel la participation est le résultat d’une invitation top-down.

15 Cf. par exemple le cas de l’Union européenne.

16 Cf. « Gouvernance démocratique », sur le site Internet de l’Unesco, <www.unesco.org/most/most3.htm>.

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