Introduction

1Ce qui suit est une présentation sommaire de l’état de la réflexion sur le thème de la gouvernance. […] Plusieurs termes tendent à se confondre : gouvernement, gouvernance, voire la gouvernementalité de M. de Foucault. En premier lieu, nous avons une tendance à assimiler la gouvernabilité ou capacité à gouverner, le mode particulier d’exercer le gouvernement, la gouvernance, et l’ensemble du pouvoir exécutif ou gouvernement qui ne donne que des indications partielles sur la manière dont la sphère politique est régulée. En second lieu, la gouvernance est, aujourd’hui, souvent présentée comme une gestion apolitique de la chose publique, une privatisation de la politique et de la société civile, processus au cours duquel les citoyens sont remplacés par des acteurs économiques. En définitive, elle est une alternative à la démocratie représentative, s’inspirant de la logique du marché. Or, en même temps, le terme s’est révélé attrayant, parce qu’il ouvre la possibilité aux mouvements sociaux et aux autres acteurs de la société civile de participer à des processus de prise de décisions, aux côtés de l’Etat, des élus et des acteurs économiques. En troisième lieu, les analyses sur la gouvernance, qu’elles soient de caractère académique ou officiel, sont en général traversées par deux dimensions difficilement compatibles : l’analytique et la normative.

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Présentation des approches

3Les approches et usages de la gouvernance sont de natures très diverses. Imaginons, de façon schématique, trois courants. Le premier, développé principalement depuis les années 70, est constitué par les analyses scientifiques de la « théorie de la gouvernance » à proprement parler. A partir de ce tronc commun, deux courants presque simultanés dégagent les deux applications les plus importantes du terme : celui de la gouvernance corporative dans les années 90 et celui de la bonne gouvernance, à partir de 1989, qui sera repris par la plupart des organisations de coopération et d’aide au développement.

4Commençons par un retour rapide sur ses origines, en rappelant qu’en France, le terme de gouvernance apparaît au XIII^e siècle. Il a rarement été utilisé comme synonyme de gouvernement, et plus généralement dans son acception d’action de pilotage. Il a par la suite été repris au XVII^e siècle lors du débat entre les pouvoirs royaux et parlementaires. En Angleterre, il est adopté au XIV^e siècle sous le vocable « governance ».

Premier courant

5Dans le cadre des études, recherches et analyses académiques, les usages contemporains, privilégient le sens de « pilotage pragmatique des pouvoirs ». La première occurrence de cette notion est datée de 19371, mais on peut estimer que la « théorie de la gouvernance » prend son véritable essor pendant les années 70, grâce à deux documents fondamentaux : le texte d’Olivier Williamson2 et le célèbre rapport The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission (Crozier, Huntington et Watanuki, 1975). Ce dernier développe le principe selon lequel, dans des pays d’Europe occidentale, au Japon et aux Etats-Unis, la fracture entre l’augmentation des demandes sociales et le manque de ressources de l’Etat génère des problèmes de gouvernabilité. Il s’agit du début de la crise de l’Etat providence qui ouvre la voie au thème des réformes structurelles des relations entre l’Etat et le citoyen, ce dernier admettant le retrait économique de l’Etat. La gouvernabilité devient ici la première utilisation de la version instrumentale ou pragmatique de la question de la gouvernance, entendue alors comme capacité à trouver les conditions pratiques au guidage de l’action publique.

6L’analyse institutionnelle, appliquée en dehors de la sphère publique, fait partie intégrante de la « théorie de la gouvernance ». En 1976, dans un ouvrage collectif dirigé par James March et Johan Olsen, un article de Olsen porte sur la University Governance, mettant en évidence les problèmes de gestion et d’administration du pouvoir ainsi que ceux de l’économie des responsabilités dans une structure organisationnelle.

7Pour revenir à l’action publique, le débat en sciences politiques autour de l’Etat s’est développé dans les années 1980 et 1990, à partir du constat de ses défaillances face à ses fonctions régaliennes, associées à la régulation, au bien-être et au développement social. Dans ce contexte, les acteurs non étatiques se forgent une légitimité croissante pour défendre et promouvoir le bien public. Dès lors, l’Etat ne détient plus de façon exclusive le monopole de la promotion de ce bien, ni de sa définition. Dans ce cadre, il s’agit aussi de définir l’espace public dans lequel se joue la démocratie actuellement, cet espace étant constitué d’un réseau complexe d’intérêts, d’interactions et d’échelons d’intervention politique.

8Certains auteurs parlent d’une « école européenne » de la « théorie de la gouvernance », sensiblement différente du « courant américain » et fortement influencée par une sociologie davantage fonctionnaliste que critique des systèmes politiques. Les principaux auteurs sont allemands, néerlandais et anglais3. Selon cette approche, la gouvernance est un processus complexe de prise de décisions qui devance et dépasse le gouvernement, ayant pour principaux aspects la légitimité de l’espace public en constitution, la répartition du pouvoir entre gouvernants et gouvernés, les processus de négociation entre les acteurs sociaux, la décentralisation de l’autorité et des fonctions liées à l’acte de gouverner.

Deuxième courant

9La gouvernance corporative, consacrée au cours des années 1990, est à proprement parler la première conception de la gouvernance dans son sens moderne4. Elle s’intéresse à la structure de l’entreprise, à son organisation interne, à la division du travail entre ses unités de production, à ses relations avec d’autres entreprises et à la régulation du jeu entre les actionnaires et les dirigeants. Selon cette conception, le meilleur système de gouvernance est celui qui permet de minimiser les pertes de valeur en tenant compte des coûts qu’il induit, sachant que les différents mécanismes sont imbriqués et que l’élimination totale des pertes de valeur est impossible. Son application dans la gestion des biens publics table sur l’établissement de partenariats entre les entreprises, veillant à plus d’efficacité, avec la responsabilité ou accountability5 comme pierre angulaire. Son postulat de départ est que les entreprises transnationales sont plus puissantes que beaucoup d’Etats dans le monde6 et qu’elles pourront garantir la gestion des biens publics avec le double résultat de l’accroissement de l’efficacité et du profit. […]

Troisième courant

10En 1989, la gouvernance retrouve des applications normatives spécifiques, la bonne gouvernance étant devenue l’étendard institutionnel de la Banque mondiale. Elle s’approprie et adapte certains éléments des approches déjà mentionnées, dont ceux de la gouvernance corporative, aux nouvelles stratégies néolibérales de développement, en droite ligne du dit « Consensus de Washington ».

11Comme on le sait, ces stratégies ont d’abord été proposées aux pays africains, suite à une série de séminaires de réflexion sur la situation de cette région du monde7. La Banque mondiale a ainsi fait sa propre lecture des faits, constatant qu’aucun projet économique ne pouvait aboutir si les conditions minimales de « légitimité politique, d’ordre social et d’efficacité institutionnelle » n’étaient pas respectées. D’après ce discours, les échecs des plans d’ajustement structurels (PAS) seraient liés à une mauvaise gouvernance chronique des pays pauvres dont les administrations devraient se réformer pour mieux répondre aux exigences du nouveau « paradigme » rendu possible par les PAS.

12Ses principales dimensions sont : la réduction des dépenses étatiques, la responsabilité du secteur public (accountability, essentiellement composée de mesures de lutte contre la corruption) et la transparence fiscale et de l’information. Ses plus importantes conditions sont : la privatisation des services publics et des droits de propriété, et la bancability.

13Beaucoup d’analyses se sont appuyées sur cette approche du développement limitée à la gestion du secteur public. Retenons pour les fins de ce texte, trois caractéristiques : a) la bonne gouvernance a pour préoccupation principale les conditions favorisant la croissance économique comme tribut indispensable au développement durable et, dans ce but, présuppose une orientation résolument néolibérale. b) Elle est issue d’un débat interne – à certaines organisations internationales – entre ceux qui revendiquent une intervention sur le politique et ceux qui s’y opposent. Il en résulte un terme à haut potentiel de mystification, car il « parle du politique sans le dire ». c) Elle demeure cantonnée à une rationalité technocratique des procédures.

14Quoi qu’il en soit, la notion de bonne gouvernance a été largement reprise par la coopération multilatérale et bilatérale, avec des variations non fondamentales. Elle n’est pas seulement devenue un modèle à l’usage des pays pauvres, mais elle est aussi appliquée dans certains pays riches, dont l’Angleterre et l’Union européenne.

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Globalisation, démocratisation et gouvernance transnationale

16Prenons seulement deux aspects essentiels des transformations sociales contemporaines : ceux liés aux processus de démocratisation et ceux liés à la mondialisation de l’économie et à son expression dans la globalisation, ou mieux, dans la « transnationalisation ». Pour le premier, les sociétés subissent une crise des modèles démocratiques, notamment en termes de représentativité, de participation et de légitimité des acteurs politiques ; mais parallèlement, la société civile émerge, démontrant une capacité d’expression considérable et semblant s’opposer à des gouvernements pourtant légitimes et démocratiques. Pour le second, parmi les effets pervers de la globalisation, nous comptons notamment l’inégale distribution de la richesse et un nombre croissant d’externalités ou maux publics globaux, comme l’instabilité financière, la pollution, la privatisation de la sécurité.

17Cependant, dans les agences des Nations unies et les institutions de Bretton Woods, à l’exception, probablement, du Bureau international du travail (ILO) ou de l’Institut de recherche des Nations unies pour le développement social (UNRISD), les approches de la gouvernance sont focalisées sur le développement de l’Etat et du secteur privé, laissant de côté les dynamiques de la société civile. […]

18L’UNESCO, par le biais de son Programme « Gestion des transformations sociales » (MOST) a entrepris, avec le nouveau siècle, des travaux sur les défis démocratiques posés par les processus de globalisation de la société. C’est dans ce contexte de globalisation que le débat sur la gouvernance démocratique a été initié, pour son intérêt potentiel dans le développement d’un espace public et d’une responsabilité face aux biens publics globaux8. En reprenant les dimensions des rapports sociaux, du pouvoir et de la politique dans le débat international, MOST a ainsi choisi d’aborder le contenu de la gouvernance dans sa dimension analytique. Les objectifs sont d’aller au-delà du rattrapage idéologique et de la vision instrumentale de la gouvernance, centrée sur les principes d’efficacité et de rentabilité.

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La participation de l’UNESCO aux questions de gouvernance démocratique globale et lors de fora d’échanges entre acteurs de la société civile internationale, comme le Forum social mondial de Porto Alegre, est fondée sur la conviction qu’il est nécessaire de renforcer le partage de souveraineté et la construction collective et alternative pour un autre ordre mondial. Un défi paraît ici essentiel : donner un nouveau contenu politique qui serait le fondement éthique de cette gouvernance globale.

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