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Femmes, villes et environnement

 | 
Isabelle Milbert
, 
Yvonne Preiswerk

Apports théoriques

Processus de décentralisation municipale et environnement urbain : quelles perspectives pour les femmes ?

Isabelle Milbert

Volltext

1Les politiques de décentralisation, mises en oeuvre dans de nombreux pays en développement avec l'aide de différents bailleurs de fonds, répondent à deux objectifs principaux : d'une part, il s'agit de permettre un accès localisé à la démocratie – et de former les populations locales à celle-ci – et au fonctionnement du multipartisme. D'autre part, sur le plan économique, on donne plus de responsabilités aux institutions locales, et les autorités recherchent une plus grande efficacité dans la délivrance des services urbains à l'ensemble de la population, y compris pour les groupes à bas revenus. Donc, dans de nombreux pays du Sud mais aussi du Nord, les années 80 et le début des années 90 ont été marquées par un important processus de décentralisation verticale, visant à déléguer certains des pouvoirs de l'Etat central aux niveaux inférieurs de l'Administration et à des structures représentatives des habitants et élues, c'est-à-dire aux provinces, municipalités, conseils, structures villageoises, et même parfois aux organisations de quartier, comme en Bolivie par exemple.

2Sur le terrain, la mise en oeuvre de la décentralisation s'est avérée, dans les faits, plus difficile que prévu, et les lenteurs s'expliquent par la résistance des administrations centrales, la fragilité des démocraties et la faiblesse des délégations financières aux institutions locales. Cependant, chaque fois que ces politiques de décentralisation sont mises en oeuvre, on constate que les habitants des villes s'approprient très rapidement les éléments constitutifs du pouvoir local octroyé avec réticence.

3Au coeur de ce processus se trouve d'abord l'enjeu de l'amélioration de l'environnement dans les quartiers pauvres. Une gestion plus locale offre-t-elle une approche plus participative et plus équilibrée de l'environnement ? Permet-elle d'établir la liaison tant souhaitée entre les demandes des habitants et les investissements du gouvernement local ?

4Ensuite, dans le cadre de la décentralisation, les femmes apparaissent non seulement comme citoyennes électrices, mais aussi comme participant au premier chef à la gestion environnementale à la base, comme organisatrices de groupes d'action locaux, négociatrices avec les autorités, et, au terme de ce processus, comme actrices de la vie politique, citoyennes briguant un mandat. Peut-on donc affirmer, suivant cette logique, qu'une gestion plus locale des affaires publiques facilite l'accès des femmes à la responsabilité, à la décision et, finalement, au pouvoir politique ?

Une approche plus participative et plus équilibrée de l’environnement urbain

5Grâce à ce niveau de décision plus proche des habitants, on peut émettre quelques hypothèses :

  • Les femmes pourraient, en tant qu'individus, faire connaître leurs positions sur les problèmes de gestion quotidienne de la communauté. En effet, en tant que responsables de la santé quotidienne, de l'hygiène et de la gestion intérieure de la maison, elles sont les premières concernées par l'accès aux services essentiels. Leur approche est tournée vers les problèmes concrets constitutifs de l'environnement urbain. Une telle démarche rejoint les propositions de Jo Beall et Karen Lévy (1994) sur les impératifs de promotion de la "Gendered City".

  • Par ailleurs, les femmes pourraient, en tant que membres des groupes d'action locaux, parvenir à un niveau de négociation avec les élus et avec la bureaucratie qui leur permette un meilleur accès à la prise de décision.

6Cependant, même à ce niveau le plus local possible, qui implique surtout la communication, l'accès à l'information beaucoup plus que la prise du pouvoir, on constate d'immenses disparités : alors que certaines formes d'action sont devenues couramment le fait des femmes en Amérique latine (Moser, 1985), elles peuvent s'avérer très difficiles en Asie, où, même dans les programmes d'environnement urbain porteurs d'innovation et décidés à promouvoir la participation communautaire, la participation des femmes peut s'avérer très délicate.

7Ainsi, dans le cas de Ghousia Colony, à Karachi, les travaux de Akerboom (1992) montrent que la majorité des femmes ont une opinion claire sur le programme d'assainissement et de réhabilitation, et sont tout à fait conscientes des avantages et désavantages que ce programme implique par rapport à leurs propres besoins en habitat. Par exemple, un certain nombre d'entre elles ont souligné l'inconvénient majeur de l'élargissement des ruelles à l'intérieur du quartier : les véhicules peuvent désormais passer et il est devenu dangereux pour les enfants de jouer dans la rue, laquelle perd son statut d'espace semi-privé pour devenir une voie de passage ouverte à d'autres que les riverains, ce qui présente de nombreux désavantages pour les femmes. Cependant, dans le déroulement du programme, il n'y a pas eu de prise en compte spécifique des remarques ou des besoins concernant les femmes. En fait, la plupart du temps, les hommes ont découragé toute participation aux réunions des femmes de leur famille, considérant cela comme indécent que "les femmes se mêlent des affaires des hommes". Certaines femmes interviewées manifestent une volonté de pouvoir intervenir, dans le futur, sur des sujets qui concernent leur maison et leur quartier, tandis que la plupart des autres adoptent une attitude beaucoup plus traditionnelle. De nombreuses femmes de ce quartier ne possèdent pas d'informations sur le processus électoral et ne manifestent pas le besoin de se regrouper en une association de femmes.

8Bien que le cas du Pakistan apparaisse souvent extrême, il rappelle que tout progrès se situe encore dans un contexte de très grande vulnérabilité sociale des femmes : dans les quartiers pauvres de villes du Tiers Monde telles que Karachi ou New Delhi, les histoires de vie des femmes montrent toutes que leur position dépend très fortement de l'attitude et des opinions des membres masculins de la famille et de la communauté. De plus, les enfants apparaissent souvent comme des otages, la belle-famille menaçant de garder les enfants et de renvoyer la femme si celle-ci, par sa volonté de travailler, d'étudier ou de militer, sort par trop des normes correspondant au statut de la femme au foyer (Schuurmans, 1994 : 27). Ainsi, dans la plupart des familles musulmanes, la position de relative liberté, d'accès au travail ou de participation à la prise de décision au sein de la famille et de la communauté, peut être remise en cause du jour au lendemain par un événement tel que le décès d'un père libéral ou le mariage d'une soeur à un époux traditionaliste.

9Il reste que, dans les quartiers pauvres urbains, les femmes apparaissent, avec les enfants, comme les premières victimes de conditions environnementales extrêmement dégradées, qui additionnent les inconvénients courants en zone rurale (absence de réseaux, maladies traditionnelles, animaux vecteurs de maladies) et les problèmes typiques des villes (promiscuité, densité, pollution industrielle et par les transports urbains, accidents). Leur vulnérabilité est augmentée par le fait que, même si elles travaillent, elles passent chaque jour plus de temps que les hommes au sein du bidonville, alors que la plupart des hommes travaillent ou recherchent un emploi hors du quartier. D'autre part, elles sont confrontées directement au problème environnemental dans leurs tâches quotidiennes : trouver de l'eau propre, faire la cuisine au kérosène dans des huttes mal aérées, et bien pire encore, soigner les enfants et les membres de la famille victimes de ces conditions de vie dramatiques.

10Ceci amène les femmes des quartiers à se mobiliser, mais en général sur des enjeux ponctuels. Ainsi, à New Delhi, dans le bidonville de Tigri, qui comprend 70'000 habitants (18'000 hommes, 12'000 femmes et 40'000 enfants vivant dans 10'000 huttes), ce sont les femmes qui se battent pour la propreté d'immenses latrines collectives installées en un seul bloc au sein de ce quartier très dense, et pour la réparation des pompes manuelles qui tombent constamment en panne. "Mes deux bébés sont morts, déjà, à cause des mouches et de la saleté de cet endroit, disait l'une d'elles. Nous sommes allées en délégation à plusieurs reprises à la municipalité, sans succès." Dans ce cas, une femme leader, habitante du bidonville, parvient à canaliser la somme de ces souffrances pour faire pression sur les autorités et obtenir un certain nombre d'aménagements, ainsi qu'une mobilisation des habitants, hommes et femmes, autour d'un certain nombre d'enjeux : on note, dans ce quartier, la création d'une école par les habitants eux-mêmes ; l'organisation de ce groupe informel de femmes est reconnu par les autorités, et des bases associatives sont créées. Il convient de souligner le temps nécessaire et la complexité de la construction de ce genre d'organisation. Contrairement à ce que l'on pourrait croire, c'est en effet plus souvent la méfiance et la crainte mutuelle qui prédominent entre membres d'un même quartier, vivant dans une pauvreté et une précarité absolues.

11Ce processus d'association et d'organisation de femmes d'un même quartier est exactement celui recherché par l'UNICEF et par la municipalité à travers la création de programmes d'actions privilégiant le rôle de la communauté, de "resident community volunteers" et, de façon centrale, de femmes "organisatrices de la communauté" (community organizers). Un point faible de ce programme, à notre sens, est le fait que les investissements sont extrêmement réduits, et il paraît difficile de maintenir un bon niveau de participation des habitants, sur le moyen terme, sans que des équipements minimums ne soient fournis.

12Par ailleurs, dans cette démarche, les autorités indiennes aussi bien que l'UNICEF voient l'intervention d'ONG comme un appui ponctuel permettant d'augmenter le niveau des prestations dans des quartiers où tous les services manquent. Pourtant, nombreuses sont les ONG qui prennent aujourd'hui l'initiative d'impliquer les femmes dans leurs projets de santé, d'adduction d'eau, d'as-sainissement ou d'habitat. Leur engagement va de la fourniture directe des services à la communauté à un rôle de catalyseur entre les autorités et les communautés locales pour permettre une meilleure organisation des services. Pourtant, dans le cadre de ce projet UBSP (Urban Basic Services Program) qui s'est étendu à une majorité des quartiers pauvres des villes de l'Inde, les ONG ne sont pas placées au centre du processus. C'est la participation des femmes qui est recherchée.

13Ainsi, pour la première fois en Inde, ce programme tente d'établir la liaison entre le processus d'auto-organisation des habitants des bidonvilles, la promotion de la femme et l'accès aux rouages du pouvoir décentralisé. Une telle démarche est sans doute très ambitieuse, mais, bien qu'il soit beaucoup trop tôt pour tirer des conclusions ou crier victoire, il semble qu'elle puisse être amenée à porter ses fruits lors des prochaines élections locales (1995-96), en particulier dans les Etats du Sud de l'Inde, le Karnataka et le Kerala : des sortes de "primaires" sont en effet organisées dans les quartiers pauvres pour installer sur les listes électorales des représentantes de la communauté qui ont activement participé depuis plusieurs années au programme d'accès aux services urbains de base.

14Cet exemple nous paraît tout à fait exceptionnel, et le déroulement de ce processus électoral est suivi avec la plus grande attention. En effet, tous les progrès réalisés à la base, en particulier dans la prise en main de la gestion de l'environnement urbain, n'ont pas, pour l'instant, changé le paysage politique et l'équilibre entre hommes et femmes dans le processus de prise de décision, et ceci constitue l'interrogation centrale.

Démocratie locale et participation des femmes

15Dans le cadre de la décentralisation, on peut imaginer que, puisque la collectivité locale est le premier échelon de la démocratie et que les femmes possèdent une solide réputation locale de militantes, de travailleuses sociales ou de leaders de groupes d'action de quartiers, elles pourraient ainsi se former à la vie politique et en gravir ensuite les différentes étapes.

16Mais la réalité est bien différente : il y a bien, en effet, accès des populations pauvres à une plus grande démocratie et au processus électoral : on voit aujourd'hui, dans ces quartiers, hommes et femmes recevoir leurs cartes d'électeurs, qui sont souvent, pour les femmes, distribuées au porte à porte, alors que les hommes les reçoivent sur des stands où trône l'homme politique influent de la circonscription.

17Les progrès sont donc réels, mais ils n'ont pas encore atteint, ou fort peu, la question des mandats électifs. Dans ce cas, dans toute l'Asie, les femmes sont toujours en position de minorité, et très souvent en situation de caution, captives d'un parti ou plus souvent encore d'un homme politique influent à qui, à tort ou à raison, elles attribuent leur ascension politique. Ce statut de minorité est conforté par le système des quotas, présents en Inde à tous les niveaux d'élection : or, un siège obtenu par quota est automatiquement déconsidéré.

18En Inde, le nombre de femmes élues maires reste peu élevé, surtout dans les grandes villes (trois femmes élues maires depuis l'Indépendance), mais certains partis se sont fait une règle de désigner des femmes comme adjointes au maire. Cependant, cette fonction est purement honorifique et ne comporte un minimum de pouvoir qu'en cas de défaillance du premier magistrat.

19Comme en Occident, au niveau d'une municipalité une bonne partie du processus de décision est initié à l'intérieur des commissions qui préparent les dossiers et les soumettent ensuite au vote du conseil municipal. Dans nos exemples indiens, il est alors intéressant de constater que, dans ces commissions, où il n'est plus question de quotas ou de réservations de sièges en faveur des femmes, leur proportion diminue très nettement, n'atteignant jamais plus de 3 sur 21, et souvent ces commissions ne comprennent pas de femmes du tout. A Bangalore, ville réputée libérale et moderniste, car elle est dotée de la plus importante communauté de cadres chercheurs et ingénieurs du pays, une seule femme a été amenée à présider une commission, en 1963 ; il s'agissait en l'occurrence de la commission sur l'éducation. Le plus fort pourcentage de femmes peut être trouvé dans les commissions concernant des domaines considérés comme "typiquement féminins", c'est-à-dire les services sociaux, la santé, et parfois l'éducation.

20Au niveau local, exactement comme au niveau national, les femmes se voient conférer des portefeuilles correspondant au domaine traditionnel de compétence des femmes, c'est-à-dire principalement l'éducation, l'aide sociale et la santé. Ces tâches traditionnelles correspondent souvent, de la part des candidates, à un passé professionnel ou militant. En effet, on demande aux femmes une prise concrète sur les dossiers, une exigence de technicité, là où l'on ne demandera aux hommes que leur poids politique. Ces derniers reçoivent les portefeuilles qui constituent les enjeux essentiels de la décentralisation sur le plan politique et qui pèsent lourd sur le plan financier : l'ordre public, la police, l'eau et l'assainissement, les bâtiments.

21Il est en fait rarissime qu'une femme parvienne, de la base, à grimper les échelons de la vie politique. En général, soit elle est politique et "première dame" d'emblée, pour des raisons familiales, d'équilibre régional, ethnique ou autre, soit elle est en position secondaire et y reste pendant fort longtemps.

22L'exemple d'une enquête réalisée à Bangalore par K. Subha (1994) apparaît ainsi très éclairant : 80 % des conseillers municipaux viennent de familles qui n'avaient pas d'engagement politique particulier, et ils expriment le sentiment que, pour être un bon politicien, il n'est pas nécessaire d'appartenir à une famille engagée dans l'action publique. Par contre 76 % des élues soulignent l'engagement de membres de leur famille dans des activités publiques et le fait qu'elles ont grandi dans un environnement "éclairé" politiquement et socialement, ce qui les a influencées pour agir ensuite dans le domaine social.

23Alors que l'on demande aux élues locales les raisons pour lesquelles elles ont gagné l'élection, presque la moitié d'entre elles (8 sur 17) répond que c'est à cause de leur travail social à l'intérieur de la communauté. Le fait qu'elles aient servi la communauté pendant de nombreuses années apparaît en effet comme un facteur de poids. Deux femmes attribuent leur élection au fait qu'elles ont été élues dans des quartiers où domine leur communauté d'origine, religieuse (musulmane) pour l'une, régionale (Tamoule) pour l'autre.

24Une autre raison invoquée est la popularité du mari des conseillères municipales. A cause de la réglementation de réservation des sièges en faveur des femmes, les hommes, ne pouvant se présenter à l'élection dans cette circonscription, en confient la tâche à leur épouse, alors qu'ils disposent eux-mêmes de réseaux d'influence importants, souvent par le biais de leur activité politique ou de leurs activités sociales.

25Aucune femme élue conseillère municipale n'invoque comme raison de son succès le fait qu'elle ait reçu l'appui des femmes de son quartier. Elle soutient au contraire que ce sont hommes et femmes ensemble qui participent à son élection.

26La totalité des femmes conseillères municipales sont membres d'une ou plusieurs associations touchant au travail social, et les trois quarts d'entre elles font partie d'organisations visant à résoudre des problèmes ayant trait à la vie quotidienne des familles, mais aussi aux tâches des femmes telles l'entretien des rues, la création de centres de santé et l'offre de nourriture non avariée.

27En Asie comme en Amérique latine, on constate que, dans le cadre de la décentralisation, la coexistence entre le pouvoir local et les milieux associatifs des habitants n'est pas toujours facile, et l'accès aux nouveaux représentants de la municipalité n'est pas forcément aisé : d'une part, il y a souvent recrutement des éléments les plus représentatifs de milieux associatifs par les services municipaux eux-mêmes, ce qui peut aboutir à stériliser le militantisme et à transformer en rond de cuir un militant revendicatif ; d'autre part, surtout dans le cas d'élections municipales en faveur de mouvements progressistes, le groupe d'action local peut se trouver pris à contre-pied par les politiques menées par la municipalité du même bord qu'eux.

28Le dernier problème est sans doute le plus grave : les municipalités du Sud, où la collectivité locale manque en général des moyens financiers pour promouvoir l'environnement dans les parties de la ville qui en ont besoin, se trouvent dès leur élection en état de faillite virtuelle, ce qui les met en position terriblement défensive vis-à-vis des groupes d'action locaux et des femmes qui attendent des résultats concrets et rapides, encore plus que les hommes qui peuvent parfois se satisfaire pendant quelque temps d'une victoire politique. La décentralisation est souvent mise en oeuvre dans un contexte de faillite de l'Etat et de privatisation, ce qui condamne à moyen terme l'image de la démocratie locale, à moins que les municipalités ne réussissent à trouver d'autres formes de travail avec les habitants.

29Il reste que les lois de décentralisation constituent une avancée juridique permettant aux groupes d'action locaux, y compris les femmes et les promoteurs de l'environnement de base, de peser plus directement sur la décision locale. Toute avancée juridique dans ce sens constitue, potentiellement, un énorme acquis. Elle s'inscrit alors dans une mouvance générale, au coeur de nombreux combats pour l'égalité et pour le partage de la prise de décision. Elle va de pair avec des avancées dans des domaines aussi sensibles pour la ville que son environnement et pour les femmes que la propriété, le foncier, l'héritage, la tutelle familiale, le droit de vote, le droit d'ester en justice et l'accès à la fonction publique.

Eléments de comparaison

30Les exemples que nous avons choisis portent sur l'Inde et sur le Pakistan principalement, pays qui n'ont pas la réputation d'assurer un statut brillant à la femme, et qui, pourtant, ont placé à leur tête, pour des périodes longues, des femmes remarquables. Certes, aussi bien Indira Gandhi que Benazir Bhutto ont d'abord bénéficié du charisme et du soutien de leur père, et d'une éducation au sein de l'élite intellectuelle et politique internationale, mais elles ont l'une et l'autre été réélues sur leur propre image beaucoup plus que sur celle de leur famille, et leur longévité politique reste inégalée en Occident, mis à part Golda Meir et Margaret Thatcher.

31Dans les pays occidentaux, l'indéniable prise en main par les femmes de leur environnement, de leur travail, de leur vie personnelle, au cours des quarante dernières années, n'empêche pas qu'elle se trouvent face au "plafond de verre" au moment où il s'agit d'accéder aux rouages du pouvoir politique et donc à la prise de décision. En France, le nombre de femmes parlementaires est à peu près le même au dernières élections législatives de mars 1993 (35 femmes parlementaires, 6 % des élus) qu'au moment où elles ont eu accès au vote et aux mandats électifs en 1945 (33 élues, 5,6 % des élus). Entre ces deux dates, une longue traversée du désert, entre 1958 et 1978, où les parlementaires femmes ne représentaient que 1,5 à 2 % des élus ! D'autre part, le pouvoir municipal des femmes françaises est particulièrement intéressant à analyser dans le détail : souvent élevée dans les organes périphériques, là encore la participation féminine va s'amenuiser à mesure que l'on se rapproche du centre politique, marquant encore une fois la division verticale du pouvoir entre les sexes : la part des femmes passe de 16,5 % dans les postes de conseillers municipaux à moins de 6 % dans les postes de maire. Encore s'agit-il, le plus souvent, de toutes petites communes rurales. En devenant maire de Strasbourg en 1989, Catherine Trautmann est la première à diriger une ville de plus de 100'000 habitants. Notons néanmoins la meilleure performance des femmes dans la haute administration : 20 % de femmes à la sortie de l'Ecole nationale d'Administration, 20 à 24 % de femmes dans les cabinets ministériels français au cours de ces dernières années. Mais s'agit-il ici d'un réel accès à la prise de décision, ou de se retrouver dans la position si classique (et confortable ?) de conseillère du Prince ? La réalité oscille constamment entre ces deux interprétations.

32De plus, exactement comme dans les pays du Sud, on observe, dans un contexte où l'Etat-providence est toujours puissant, la permanence de la vieille division entre le masculin politique et le féminin social. Les femmes qui accèdent à la scène politique se voient donc confier des mandats correspondant à des questions traditionnellement gérées par elles dans la famille : le social, la santé, le familial, le culturel... Cette division horizontale des rôles se retrouve à tous les niveaux de pouvoir et dans tous les pays, à l'exception de quelques pays scandinaves.

33Le nombre de femmes maires constitue donc une infime minorité dans la plupart des pays occidentaux, alors qu'elles sont plus nombreuses comme adjointes au maire. En général, dans ces postes secondaires, elles jouent un rôle central dans la réélection de l'équipe, à cause de leur travail de fond opéré dans les quartiers, en particulier dans le secteur social (cf. Lyon et Bordeaux, au sein d'équipes qui se sont maintenues pendant 15 à 25 ans au pouvoir).

34Le cas de l'Espagne, pays en transformation sociale rapide depuis 20 ans, mériterait de faire l'objet d'une analyse approfondie : en effet, il s'agit d'un pays aux rouages politiques et économiques très fortement décentralisés, où le pouvoir local est reconnu pleinement et s'affirme de façon militante. Or, la décentralisation ne semble en rien profiter aux femmes, comme si le local était plus réfractaire à l'image de la femme d'action que le gouvernement central : la participation des femmes dans les assemblées parlementaires (Chambre des Députés et Sénat) est en progression constante ; en ce qui concerne la Chambre des Députés, elle est passée de 6 % à 15 % entre les élections de 1979 et celles de 1993. Les chiffres sont comparables en ce qui concerne les assemblées régionales. Par contre, on note la moindre performance des femmes lors des élections municipales, puisque le pourcentage de femmes maires oscille entre 8 % dans des régions telles que le Pays Basque et Madrid, et 2,9 % en Cantabrique ou 1,6 % en Andalousie. 12,6 % des conseillers municipaux espagnols sont des femmes, ce qui laisse à penser qu'une relève est possible, mais qu'elle sera bien lente. Néanmoins, tout comme dans le Sud, la multiplication des femmes dans les équipes locales permet la naissance d'une solidarité et la prise de conscience de nouvelles priorités, d'impératifs de gestion différents, de la part des hommes également.

Conclusion

35Tout comme dans l'entreprise privée, les femmes viennent buter contre ce que le féminisme américain dans les années 80 a appelé le "plafond de verre" ; un "glass ceiling" qui leur interdit virtuellement l'accès au cimes hiérarchiques du pouvoir réel. Alors que l'accès aux postes de responsabilité est devenu un phénomène de masse, la question reste posée de l'entrée dans les sphères du pouvoir politique. Une hypothèse est que ce domaine puisse être le prochain que les femmes vont investir, après que la génération précédente a conquis les sphères de responsabilité en une quarantaine d'années, au cours d'une ascension très rapide. On peut également s'interroger sur la réalité du désir des femmes à accéder à ces niveaux de pouvoir qui impliquent la solitude de l'ambition : combats, manoeuvres, mobilité, éloignement de la famille, et parfois détours au détriment de l'action concrète.

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