1Quand on évalue une banque (par exemple si l’on est investisseur), on examine divers ratios : rentabilité des fonds propres, volumes des prêts, etc. La Banque mondiale (BM) nous invite à prendre en compte, avant tout, l’accomplissement d’une mission ; depuis une dizaine d’années, celle-ci ne s’appelle plus « développement », mais « lutte contre la pauvreté ». Les raisons avancées à ce changement sont essentiellement morales, et le président de la Banque mondiale se rend tous les jours au bureau « en pensant [qu’il est] en train de faire le travail de Dieu »1.

2La lutte contre la pauvreté a été promue au rang de mission prioritaire dès 1990 [Banque mondiale 1990] ; ce changement d’orientation proclamée a suscité, chez quelques universitaires ou militants d’ONG (mais fort rarement chez les hommes politiques et les journalistes), un certain scepticisme : derrière ce slogan, n’y avait-il pas la quête d’un regain d’une légitimité mise à mal par l’ajustement structurel ? Mais, quels que soient les doutes sur la réalité de l’engagement de la BM dans le sens de la lutte contre la pauvreté, ou les critiques des actions menées, le bien-fondé de cette lutte n’est contesté par personne : lutter contre la pauvreté, qui pourrait être contre ? Le langage médical appelé à la rescousse y pousse : la pauvreté est un « fléau » qu’il faut « éradiquer » ; c’est donc bien d’un impératif moral catégorique qu’il s’agit : qui oserait soutenir qu’il n’est pas question de lutter contre cette nouvelle grande peste ? L’économie de la BM est devenue peu à peu, au fil des années 1990, une « science morale » dont, fort opportunément, le promoteur (Amartya Sen), inspirateur de l’organisation rivale (le PNUD) à la fin des années 1980, tout à la fois recevra le prix Nobel (en 1998) et acceptera d’être présenté comme la référence intellectuelle de la nouvelle ligne de la Banque mondiale.

3Assez curieusement, alors que la plupart des historiens de la pauvreté interrogent et mettent en doute cette référence à la morale comme fondement de la lutte contre la pauvreté, cela n’est que très rarement le cas pour la période contemporaine. Quand, par exemple, on analyse la « philanthropie » française des années 1820-18402, aucun historien sérieux n’oserait réduire les raisons de la lutte contre la pauvreté à des motivations morales (qui peuvent exister chez certains philanthropes, être absentes chez d’autres ; peu importe au fond). Le sens de cette lutte est ailleurs : stabilisation de la forme familiale en milieu urbain, inquiétude démographique (« ne pas tuer la poule aux œufs d’or »), volonté de disciplinariser une population ouvrière qui commence à relever la tête, nécessité de « fixer » une partie de la main d’ouvre pour entamer un processus de qualification, etc. ; et, du côté des réformateurs de gauche, recherche des conditions sociales d’une « vraie » citoyenneté. La lutte contre la pauvreté, et particulièrement celle des working poor, est avant tout une politique. Non seulement elle est politique (et animée par des objectifs politiques) mais elle est un mode de gouvernement, au sens développé par Michel Foucault3.

4Comme pour la philanthropie du XIX^e siècle, prenons donc la politique de lutte contre la pauvreté prônée par la Banque mondiale pour ce qu’elle est, une politique, et laissons de côté le caractère éventuellement « compassionnel » (le service de presse de M. Wolfensohn ne manque jamais de rappeler que c’est un excellent homme, à tel point qu’il utilise son jet privé pour ne pas grever le budget de la Banque) ou au contraire cynique de cet organisme.

5Analyser une politique, c’est se poser un ensemble de questions finalement assez simples : celle des objectifs suivis, celle des intérêts servis, celle des alliances nouées, celle des instruments utilisés, qui débouche éventuellement sur d’autres, moins simples : celle du décalage éventuel entre objectifs affichés et résultats effectivement atteints, et celle des effets imprévus, sinon pervers, qui souvent livrent le sens réel d’une politique. Je développerai surtout dans ce petit papier la question des effets politiques indirects de ces politiques de lutte contre la pauvreté, ce qui n’exclut pas que, par ailleurs, la Banque mondiale pratique des interventions politiques directes. Bien qu’elles lui soient statutairement interdites, elles sont pourtant inhérentes à son action depuis les origines, et ceci est admis, voire revendiqué par elle depuis le milieu des années 1990 (comme en témoignent le rapport de 1997 sur la question de l’État, l’insistance mise sur la nécessité de lutter contre la corruption et, bien sûr, le débat sur les conditionnalités). En préambule, je ferai une remarque sur la nature politique des instruments de mesure de la pauvreté utilisés par la BM.

La mesure de la pauvreté, une question d’abord politique

6Légère concession à l’évidence sociologique, la Banque mondiale, dès le début de son récent rapport [Banque mondiale 2000, p. 15], reconnaît le caractère « multidimensionnel » de la pauvreté ; mais c’est pour aussitôt se limiter aux mesures monétaires et, particulièrement, à la seule « ligne de pauvreté ». Dans plusieurs études monographiques, elle reconnaît l’absurdité de l’usage d’une unique « ligne de pauvreté » (1 ou 2 $ par jour) au niveau mondial, tant les modes de consommation, le degré de monétarisation, etc., sont divers. Elle sait aussi que l’argument « pratique » d’un tel usage (faciliter les comparaisons internationales et pouvoir faire des évaluations au niveau mondial de l’évolution de la pauvreté) n’a aucune pertinence. En effet, toutes ces mesures reposent sur un instrument, l’indice de parité de pouvoirs d’achat (PPA), dont le mode de calcul est totalement opaque et pourtant déterminant : ainsi, en une belle nuit de 1993, la proportion de pauvres en Chine est passée de 9 % à 29 %, et donc la pauvreté mondiale a augmenté d’un cinquième, simplement à cause d’un changement d’indice de PPA [Lipton 1997, p. 1004]. Depuis, prudente, la BM double ses statistiques mondiales de données « Chine exclue », mais rien ne prouve que le même genre d’errements ne caractérise pas les mesures dans les autres pays.

7Le choix d’une mesure que tout spécialiste un peu informé sait absurde et fausse (ne serait-ce que parce que les chiffres de la Banque mondiale sont issus de statistiques nationales, d’une part souvent techniquement mal faites, d’autre part produites de plus en plus en vue d’obtenir de l’aide) pose la question du sens politique de ce choix. On pourrait penser que cet indice fruste qu’est le pourcentage de la population sous la « ligne de pauvreté » permet à la Banque mondiale de faire état de succès considérables ; ce n’est pas tout à fait le cas : le succès est bien limité (passage du nombre de pauvres « extrêmes » de 1183 millions en 1987 à 1199 millions en 1998, soit de 28,3 % de la population mondiale à 24,0 %, ou encore de 28,5 à 26,2 % Chine exclue [Banque mondiale 2000 p. 23]). Certes, ce n’est pas si mal en période d’ajustement, mais c’est un succès bien mince si l’on se rappelle que la BM jurait en 1990 de réduire la pauvreté de moitié avant 2015. A ce train, c’est plutôt quelques siècles qui seraient nécessaires. Plutôt que de la volonté d’afficher des succès, puisque l’usage de cet indice amène un constat d’étonnante inefficience, la raison du choix de cet indice semble résider ailleurs : dans le fait, tout simplement, qu’il évacue de la scène médiatique d’autres instruments de mesure, qui font intervenir en particulier le degré d’inégalité. Au-delà de la question des inégalités entre pauvres et « non-pauvres » (le mot « riche » n’a pas sa place dans le curieux lexique de la Banque mondiale), que la Banque mondiale traite toujours de la même façon que Malthus en 1815 (la réduction des inégalités n’est bonne pour les pauvres que si on peut démontrer qu’elle est bonne pour la croissance, qui est, elle, bonne pour les pauvres), la question des inégalités entre pauvres n’est pas sans importance politique.

8En effet, si les pauvres sont très concentrés juste au-dessous de la ligne de la pauvreté, le conflit entre éthique et politique est faible : on va tous les aider à franchir cette ligne. Mais supposons que les pauvres soient de deux sortes : les uns juste au-dessous de la ligne, les autres tout près de zéro (ils n’ont rien pour vivre). En termes politiques, mieux vaut aider ceux qui sont juste au-dessous de la ligne ; à peu de frais, on parviendra à la leur faire franchir ; quant aux autres, il faudrait une intervention massive pour simplement les rapprocher un peu de la ligne, c’est-à-dire ne modifier en rien le nombre de pauvres (même si certains le sont un peu moins). Il existe, bien sûr, des instruments statistiques pour mesurer cette dispersion des revenus des pauvres et ce qu’on nomme « l’intensité de la pauvreté ». Mais l’usage de ces instruments se heurte à des obstacles politiques plus que techniques : que signifie pour le « grand public » : « L’indice FGT est passé de 4,2 à 2,4 en dix ans » ? Plus gênant : l’action en faveur des « moins pauvres des pauvres », qui entraîne une diminution rapide du pourcentage de gens situés juste sous la ligne de pauvreté, et qui est politiquement « payante » (les moins pauvres votent plus que les plus pauvres), risque pourtant de se traduire par une augmentation de l’indice FGT. Il n’est alors pas étonnant que ce dernier soit mis au rancart. Puisque la Banque mondiale est férue d’éthique, traduisons tout ceci en langage clair qui montre le poids bien faible accordé à l’éthique dans la pratique : il vaut mieux aider les moins pauvres des pauvres plutôt que les plus pauvres, car c’est politiquement plus intéressant (on pourrait poursuivre cyniquement : bien sûr, cela risque d’amener sous le seuil de survie – à la mort – les plus indigents ; mais c’est là une façon rationnelle de diminuer la pauvreté).

De quelques effets politiques de la lutte contre la pauvreté

9Ce petit détour par la question de la définition et de la mesure de la pauvreté jette un doute sur les objectifs de la Banque mondiale ; on a souvent l’impression que – faute de savoir mesurer les effets de son intervention – son premier objectif est d’intervenir, de créer des emplois de spécialistes de la pauvreté, de dépenser. Mais ce persiflage, aussi fondé soit-il, risque de faire passer à côté d’effets politiques et sociaux bien réels, même s’ils ne sont pas directement mesurables.

Éliminer le débat sur la protection sociale

10Le premier de ces effets, le plus massif, est d’éliminer tout le débat sur la protection sociale, particulièrement celle qui est liée au salariat (de type « bismarckien »). Ce n’est plus de protéger l’ensemble d’une population qu’il s’agit, mais seulement « les plus vulnérables », ceux qui ne sont pas en mesure « d’accéder au marché », comme si l’accès au marché était en soi une assurance d’échapper à la pauvreté. La vision de la pauvreté développée par la Banque mondiale est intrinsèquement liée à la pratique du « ciblage » : il s’agit de repérer la « cible », d’en faire une description, et de définir des moyens d’action. Ceux-ci sont de deux types, selon les populations identifiées. Soit ils ont pour but de mettre ces populations en état de se placer sur le marché ; soit (pour ceux qui en sont rédhibitoirement écartés, pour des raisons d’âge, de handicap…) ils peuvent se proposer de diminuer la vulnérabilité et d’améliorer les conditions de survie. Tout ceci est enrobé dans un discours qui présente trois traits saillants : le premier est que toute protection sociale non « ciblée » sur les pauvres extrêmes est corporatiste, et profite de fait à ceux qui en ont le moins besoin ; le second est que l’aide aux pauvres doit être faite en nature, et non sous forme de redistribution monétaire, car celle-ci est détournée par voie corruptive ; le troisième est qu’il faut avant tout mettre les pauvres en mesure de valoriser leurs « capabilities » (Sen est appelé à la rescousse, avec un zest de Yunus4).

11Or le débat sur la protection sociale n’est pas éteint par ce genre d’anathèmes sur les « privilégiés » qui conservent quelques droits sociaux, opposés aux « cibles » de l’action assistantielle. Deux faits majeurs sont oubliés. Le premier est que les « cibles » sont bien réduites, et qu’entre elles et le noyau qui résiste de « protégés » s’est créé un énorme « no man’s land », qui est composé de la majorité de la population, urbaine comme rurale. Les politiques anti-pauvreté ciblées sont avant tout des politiques d’exclusion de l’aide, puisque les « cibles » (les « bons pauvres » comme on disait au XIX^e siècle) ne représentent que quelques pour-cent de ce que la Banque mondiale désigne elle-même comme pauvres. Certes, dira-t-on, il faut bien un début, faute de moyens en particulier. Mais on crée ce faisant une représentation commune selon laquelle ceux qui ne sont pas « aidés » n’ont pas à l’être, ou ne sont pas dignes de l’être. Finalement, nous sommes peut-être en face de la mise en œuvre concrète de l’interprétation la plus brutale des capabilities de Sen : il faut apprendre aux pauvres à se débrouiller par eux-mêmes.

12Le second oubli est celui de l’énorme contradiction qui existe entre ce type de déclarations et les faits, tels qu’on peut les repérer à travers l’étude des comptes publics : la majorité, souvent écrasante, des dépenses publiques en matière sociale continue à concerner ceux qui sont désignés comme « privilégiés ». Les raisons en sont multiples ; par exemple, malgré le passage des systèmes de retraite au régime de capitalisation (et même à cause de ce passage, au moins pendant la période de transition5), les dotations publiques aux régimes de retraite sont considérablement supérieures aux crédits destinés à lutter contre la pauvreté extrême (mais moins médiatisées). Ou encore, les dépenses d’enseignement destinées aux couches moyennes ou supérieures de la population restent très supérieures (parfois dans un rapport de un à cent pour les dépenses par élève, si l’on compare les universités et les écoles en milieu rural) à celles qui sont faites au nom de la lutte contre la pauvreté. On pourrait multiplier les exemples en matière de santé, de logement, et, dans un domaine proche, de maintien relatif de l’emploi public.

13Tout ceci n’a sans doute pas à être regretté, car c’est sans doute cette incapacité à faire correspondre pratiques et slogans qui représente le principal frein au développement de la pauvreté. Malgré l’affaiblissement des liens de solidarité communautaire [cf. Marie A., 1997], le maintien de dépenses sociales non destinées aux pauvres permet de préserver partiellement l’accès aux services publics de personnes « non-protégées » et « hors cible » (ayants droit légaux ou non), et une diffusion de revenu soit dans une cadre familial, soit à travers la demande adressée au « bas de gamme » des activités informelles. Mais il serait pour le moins paradoxal de complimenter la Banque mondiale et le FMI de ce qu’ils atteignent partiellement leur objectif essentiellement parce que leurs préceptes sont incomplètement ou pas du tout mis en œuvre.

« Bonne gouvernance », ou changement des élites ?

14Le discours sur la pauvreté de la Banque mondiale est de plus en plus lié à celui sur la bonne gouvernance. La lutte contre la corruption est, selon le président de la Banque mondiale, le premier des « préalables à une croissance durable et à un recul de la pauvreté (…). La lutte contre le fléau qu’est la corruption doit être acharnée » [Wolfensohn 1999 pp. 12-13]. Par ailleurs, la consultation de la « société civile » lors de l’élaboration par les gouvernements d’un DSRP (« document de stratégie de réduction de la pauvreté ») est une condition pour obtenir des crédits de la Banque mondiale et du FMI. Et, de façon quasi généralisée, les aides internationales sont conditionnées par l’existence d’un fort niveau de décentralisation, et de collaboration avec la « société civile », dans leur mise en œuvre.

15L’hypothèse sous-jacente est que cette nouvelle orientation doit permettre de réduire la corruption, le clientélisme et le mauvais usage des fonds et, au-delà, de limiter l’aid fatigue qui est censée accabler les sociétés des pays industrialisés, écœurés par le mauvais usage qu’on fait de leurs dons6.

16En fait, l’action des institutions internationales a bien eu des effets politiques majeurs, mais pas nécessairement ceux qui étaient annoncés. Tout d’abord, elle a modifié la donne, et les rapports de force, dans la compétition pour l’accès aux ressources extérieures. L’aide, comme on le sait, est souvent (particulièrement en Afrique subsaharienne, hormis les pays exportateurs de pétrole) la première de ces ressources. Le changement des canaux de circulation de l’aide a brutalement mis en position favorable des responsables d’associations, des élus locaux, qui ont su rapidement se forger une compétence de « courtiers du développement ». La question n’est pas tant de savoir si ces derniers sont plus ou moins corrompus que les tenants du pouvoir central (ils le sont probablement moins, mais cela est difficilement mesurable [Bierschenk, Chauveau et Olivier de Sardan, 2000]) que d’analyser la profonde modification du champ politique induite par le surgissement de ces « nouvelles élites ». De toute façon (particulièrement en Afrique occidentale et australe), les anciennes élites politiques étaient à bout de course, et leur renouvellement était inévitable. Mais le nouveau mode d’intervention de la Banque mondiale (suivie par l’Union européenne, et de nombreuses agences nationales, particulièrement en Europe du Nord) a accéléré le processus, fait éclater la structure traditionnelle des partis et impulsé une très grande volatilité des alliances. On pourrait penser qu’il s’agit d’une phase de transition, et qu’une fois que ces nouvelles élites seront reparties à la conquête du pouvoir central, le jeu politique se stabilisera. Le problème est qu’elles n’y ont aucun intérêt, au moins à court terme.

17On pourrait interpréter le récent changement dans la position de la Banque mondiale en matière de conditionnalités et d’évaluation [Banque mondiale 2000, pp. 194-200] comme une tentative de fixer les nouvelles règles du jeu politiques : le fait d’évaluer non plus des actions au cas par cas, mais l’efficacité globale de politiques gouvernementales de lutte contre la pauvreté sur une période de trois ans restaure sans aucun doute la prééminence des pouvoirs centraux. Mais il leur incombe de gérer la décentralisation et les rapports avec la société civile, dont le rôle essentiel dans la détermination des actions à mener et dans leur mise en œuvre est réaffirmé. Reste à savoir le degré de facticité des tableaux qui seront présentés aux évaluateurs ; par naïveté ou ignorance, ils ont toujours sous-estimé la capacité de leurs interlocuteurs à ruser avec leurs injonctions.

Un nouveau clientélisme ?

18L’insistance mise sur la question de la corruption par la Banque mondiale est un puissant instrument d’évacuation de la question fondamentale du clientélisme. Sans confondre les deux questions (il est évident qu’une partie importante de l’argent issu de la corruption n’est pas redistribuée à des fins clientélistes, de même que le clientélisme s’alimente aussi d’autres « mannes », par exemple l’argent du narcotrafic), c’est d’un « complexe » ou d’un « système » clientélisme-corruption qu’il faut parler.

19Or, le jugement moral selon lequel la corruption est mauvaise pour les pauvres se heurte à l’évidence selon laquelle le clientélisme est, sinon bon pour les pauvres, du moins recherché par eux, tout à fait rationnellement7. Et la démocratisation formelle a accentué ce caractère rationnel, parce qu’elle permet la mise en concurrence des distributeurs éventuels de faveurs (ce qu’on connaît depuis plusieurs décennies dans certains pays d’Amérique latine, et une dizaine d’années en Afrique). Le mode d’intervention de la BM contre la pauvreté a changé les formes du clientélisme : il s’agit maintenant pour les pauvres non plus principalement de recevoir directement des subsides, mais de faire en sorte d’être classé comme « cible ». La réforme du système de santé colombien (en 1993) en offre un bon exemple : comme le classement comme « pauvre » permet d’être dégrevé de cotisations, et que ce classement relève d’autorités locales, la qualification comme « pauvre » devient la première distribution de faveur (les évaluations récentes font état d’un quart de « faux pauvres » parmi les bénéficiaires). La décentralisation, bien entendu, renforce le nouveau clientélisme, mais le rend aussi plus masqué en même temps que légitime, puisqu’il se pare des atours de la « participation de la société civile » (celle-ci, dès lors qu’on se situe au niveau local, comprenant à la fois les patrons et les clients). Du coup, le champ politique s’est considérablement élargi, puisque ce ne sont plus tant les ressources propres (acquises ou non par la corruption ou la prébende) de l’homme politique qui sont redistribuées que des ressources externes. La position politique – et ce d’autant plus qu’elle n’apparaît pas comme telle, mais comme une position technique ou associative – devient l’une des deux ressources majeures dans la course au pouvoir. L’autre, ce sont les pauvres eux-mêmes, et leur « éradication » serait sans doute la pire catastrophe pour ces nouveaux politiciens. Prendre l’intensification du caractère concurrentiel de la lutte pour l’accès aux « mannes » pour la démocratie n’est pas la moindre des bévues de la Banque mondiale.

20Il n’y a pas là une sorte d’atavisme des pauvres, ou des sociétés « exotiques » du Sud. C’est d’abord la violence avec laquelle la Banque mondiale a attaqué l’idée même de droits sociaux, constamment qualifiés de privilèges et de formes de populisme, qui a puissamment contribué à la légitimation des nouvelles formes de clientélisme. C’est peut-être là la conséquence politique majeure de la « lutte contre la pauvreté » et, bien sûr, de son échec programmé.

Pour conclure

21Le discours de la Banque mondiale sur la pauvreté est, en fin de compte, une utopie. La société qu’on nous présente est une société dépolitisée, où d’un côté on aurait un consensus mondial sur un impératif moral, et de l’autre une série de problèmes techniques (identifier les bonnes cibles, rationaliser l’usage des fonds…) qu’on règle techniquement. Il n’y aurait alors plus de champ politique, de luttes politiques, seulement un ensemble de « nouveaux citoyens », pauvres, certes, mais entrepreneurs en eux-mêmes, se libérant progressivement du besoin grâce à leur empowerment8 et ainsi capables d’assumer leur liberté. Mais, à vouloir trop refouler le politique, il revient au galop, souvent là où on ne l’attendait pas.

22Il y a alors deux façons de conjecturer l’avenir ; la première serait de dire qu’une fois de plus, l’énorme écart entre les intentions affichées de la Banque mondiale et les effets réels de son action fait qu’il n’y a pas lieu de dramatiser et de faire de celle-ci l’hydre moderne qu’on présente parfois ; les « conditions » seront contournées, la ruse fera son œuvre, et tout cela sera bien digéré par les sociétés « aidées ». La seconde serait de prendre au sérieux cette utopie, car elle devient hégémonique (il suffit, par exemple, de voir la façon dont l’Union européenne s’aligne sur les positions de la Banque mondiale) ; et l’histoire nous a montré que, quand une utopie fondée sur l’appel à la morale était dominante, l’avenir n’était pas toujours rose. Staline aussi aimait beaucoup les pauvres.