L’effet direct des accords internationaux de la Communauté européenne
|Conclusions
Texte intégral
1L’analyse de la question de l’effet direct des accords internationaux conclus par les Communautés européennes implique nécessairement une référence à deux domaines importants du droit communautaire. Il s’agit d’abord de l’effet direct des dispositions appartenant à un système juridique autonome, à savoir communautaire. Puisque la notion d’effet direct des dispositions communautaires est bien développée au sein de ce système de droit, il est inévitable que le problème de l’effet direct des accords internationaux soit abordé en faisant un parallèle avec l’effet direct tel qu’il est établi en droit communautaire stricto sensu. Toutefois, il nous a paru insuffisant d’analyser l’effet direct d’un accord international de la Communauté dans l’optique du seul droit communautaire, dans le contexte d’une analyse de l’effet direct des autres actes appartenant à cet ordre juridique autonome. Pour cette raison, nous avons aussi fait référence aux relations internationales de la Communauté, notamment son pouvoir d’entrer en relations contractuelles avec d’autres sujets de droit international, relations qui sont réglées par le droit international général. La combinaison des deux logiques juridiques qui ne sont pas nécessairement identiques détermine, à notre avis, l’analyse d’un éventuel effet direct des dispositions des accords internationaux de la Communauté.
1. Le cadre général : l’effet direct en droit international
2La consécration de la notion d’effet direct en droit international précède la jurisprudence communautaire pertinente. Son existence a été confirmée au niveau international notamment par la Cour permanente de justice internationale dans l’affaire Dantzig. Il s’agit, au fond, d’une exception à la règle selon laquelle les dispositions contractuelles ne créent des droits et des obligations que pour les Etats et, le cas échéant, pour les organisations internationales. Les droits et les obligations des individus ne sont normalement créés qu’à travers des obligations acceptées par des parties contractantes d’un accord international. Un manquement à la mise en œuvre de ces droits et obligations par un Etat peut générer sa responsabilité internationale. L’Etat concerné répond de cette violation devant les autres sujets de droit international qui sont liés par la disposition en cause, mais les sujets de son droit interne ne peuvent pas invoquer directement en justice cette violation pour faire valoir leurs droits.
- 1 Pour utiliser l’expression de la Cour, “une nonne qui se prête parfaitement” à produire l’effet dir (...)
3La notion d’effet direct, par contre, suppose une situation où les droits et obligations d’un individu sont créés directement au niveau international.1 Les individus qui se sont vus accorder les droits ou éventuellement imposer des obligations en vertu d’un accord international demeurent des sujets de droit interne, et non de droit international : ils sont seulement les bénéficiaires de ces normes internationales.
4En droit international général cette situation est considérée comme exceptionnelle, même si les exemples de l’effet direct sont de plus en plus nombreux. En effet, hormis l’acceptation de son existence, le droit international général ne contient aucune règle spécifique concernant l’effet direct. L’effet direct est toujours basé sur la volonté des parties contractantes : elles ont pleine liberté pour régler leurs relations juridiques (sous la réserve de l’existence du ius cogens) et déterminer l’effet à donner à un accord international, ce qui comprend la possibilité de lui donner un effet direct dans le cadre de la théorie des accords self-executing. Puisqu’il s’agit d’une exception, la volonté des parties contractantes devrait s’exprimer d’une manière claire et parfois expresse. En droit international, la notion d’effet direct est souvent liée à l’existence d’une juridiction internationale, devant laquelle les individus peuvent faire valoir leurs droits.
- 2 Olivier Jarot-Guillarmod, “Droit international et droit communautaire dans le futur Traité institua (...)
5La logique de l’effet direct en droit communautaire est différente. Même si elle ne l’a pas inventé, la Cour de justice des Communautés a développé le concept d’effet direct dans le contexte communautaire d’une manière plus substantielle. Jacot-Guillarmod affirme que l’effet direct crée “au niveau juridique, des brèches dans la souveraineté étatique”.2
2. Un système spécifique et autonome : le développement de l’effet direct en droit communautaire stricto sensu
6Par une interprétation téléologique et objective, la Cour a tout d’abord reconnu l’effet direct d’une longue liste de dispositions des Traités constituant les Communautés ainsi que des dispositions du droit communautaire dérivé, à savoir des règlements, des directives et des décisions. La Cour a mis cette notion au centre de la logique de ce système de droit : l’effet direct est ainsi devenu une des caractéristiques principales et un des piliers de ce nouveau système autonome de droit. Il existe, en effet, une sorte de présomption positive en faveur de l’effet direct des dispositions communautaires. Sur ce point, le droit communautaire devient substantiellement différent du droit international général.
7La Cour de justice a également établi une liste des caractéristiques objectives qu’une norme communautaire doit satisfaire afin de lui reconnaître un effet direct : la disposition doit être claire, précise et inconditionnelle en soi, et sa mise en œuvre ne doit pas être assortie de mesure ultérieure et ne doit laisser aucune marge d’appréciation quant à son application. La volonté réelle du créateur de cette norme n’est pas prise en compte directement et doit se déduire de la disposition en question, et non d’une interprétation authentique postérieure. Puisqu’il s’agit d’une notion communautaire, il appartient à la Cour de justice de l’interpréter et d’en déterminer des effets spécifiques. Ce concept est, en quelque sorte, imposé du niveau communautaire aux droits nationaux.
- 3 C’est ce que Hilf appelle “grass-roots enforcement”, Meinhard Hilf, “The Role of National Courts in (...)
8L’effet direct d’une disposition du droit communautaire signifie que cette disposition est capable de créer des droits et des obligations pour les individus, droits et obligations que les tribunaux nationaux des Etats membres doivent protéger directement. Les justiciables de la Communauté peuvent invoquer ces dispositions dans un litige devant les tribunaux nationaux et ces derniers, le cas échéant en collaboration avec la Cour de justice, doivent appliquer les dispositions communautaires ayant un effet direct dans les litiges qui leurs sont soumis. Ils doivent, en même temps, laisser inappliquée toute disposition du droit national contraire à une disposition ayant un effet direct. Cet aspect de l’effet direct communautaire suppose une participation active des tribunaux nationaux. Selon une approche moniste et sans influence des institutions exécutives ou législatives, les tribunaux nationaux appliquent directement le droit communautaire aux individus. Ils donnent ainsi une vie réelle au droit communautaire dans la vie quotidienne des individus.3Il n’est pas nécessaire de recourir à une procédure spéciale pour faire valoir les droits créés par le droit communautaire. La procédure devant un tribunal national représente en effet une combinaison des deux niveaux de droit. Le droit national détermine la compétence et la procédure à suivre dans un procès, et le droit communautaire procure les règles du fond relatives aux droits individuels. Sur ce point aussi, le droit communautaire se distingue des solutions différentes trouvées en droit international général.
9Dans la clarification des caractéristiques spécifiques du droit communautaire en général, la Cour a d’abord dû préciser la relation entre le droit communautaire et les droits étatiques des Etats membres. Inspirée, mais non limitée à la théorie des dispositions self-executing, la Cour affirme que certains actes du droit communautaire deviennent partie intégrante des droits étatiques sans mesures formelles de réception et ces dispositions priment les dispositions nationales. Dans l’établissement de l’effet direct des dispositions communautaires, une des questions qui se pose est de savoir comment les dispositions du droit communautaire peuvent être invoquées dans un système “interne” de droit. Même si la terminologie employée par la Cour n’est pas privée d’une certaine ambiguïté en ce qui concerne sa précision, nous considérons qu’il y a une différence entre les notions d’applicabilité directe d’une norme communautaire et de son effet direct. Dans certains cas, une disposition ayant un effet direct est en même temps directement applicable, à savoir, qu’elle fait partie de l’ordre juridique national des Etats membres sans devoir être transposée en norme du droit national par un acte étatique. Toutefois, l’applicabilité directe d’une norme communautaire n’est pas une condition déterminante pour son effet direct. Par exemple, dans le cas des directives, même s’il est difficile de parler d’une applicabilité directe de ces actes communautaires, leur bénéficiaires peuvent être des individus et la disposition en question produit par conséquent un effet direct au sein du droit national. Il faut faire la distinction, à notre avis, entre les effets qu’une norme peut produire dans le cadre d’un droit “interne” et le fait qu’elle en fait effectivement partie intégrante.
10La jurisprudence de la Cour est basée sur une position controversée : l’effet direct est reconnu à une disposition spécifique sans distinction quant à la forme d’acte dont cette disposition fait partie. Toutefois, pour établir l’effet direct, il a tout d’abord fallu établir la règle selon laquelle il n’a y pas d’obstacle à la reconnaissance de l’effet direct d’une disposition qui se trouve dans les différents types d’actes juridiques prévus par le Traité, ayant, selon le Traité, une portée différente. La Cour a dû d’abord affirmer que l’effet direct n’est pas limité aux seules dispositions d’un règlement, mais que des dispositions qui se trouvent dans d’autres actes communautaires énumérés à l’article 189 de Traité CEE peuvent produire un tel effet. Cependant, il faut souligner que cette affirmation concerne seulement les actes ayant un effet obligatoire, et non les actes qui constituent une sorte de “soft-law” communautaire.
- 4 David O’Keeffe dit que “the Court’s stress du the role of the individual is thus both aspiration (m (...)
- 5 Lecourt affirme que “sans la vigilance des particuliers... l’autorité du Traité... n’aurait reposé (...)
11La jurisprudence de la Cour concernant l’effet direct est très abondante et nous donne beaucoup d’éléments permettant de préciser la raison d’être et la vraie portée de cette notion comme l’expression d’une politique jurisprudentielle en faveur de l’integration. La Cour a commencé par l’établissement de l’effet direct d’une disposition du Traité CEE. Le rôle spécifique de la Cour en tant qu’interprète exclusif du droit communautaire ainsi que les objectifs ambitieux de Traité CEE ont permis à la Cour de définir le Traité comme un accord spécifique du droit international dont les objectifs vont au delà des accords ordinaires du droit international. Par conséquent, la Cour en a conclu que la volonté des parties contractantes du Traité CEE a été exprimée dans le sens que certaines dispositions de ce Traité créent des droits et des obligations dont les bénéficiaires directs sont les justiciables de la Communauté. L’élément décisif qui a permis à la Cour de développer toute une nouvelle logique de droit est donc la spécificité de l’environnement juridique créé par le Traité. La Cour est arrivée à cette conclusion sur la base d’une analyse du Traité, notamment dans une affaire de principe, l’affaire Van Gend en Loos. Partant de l’interprétation d’un accord international, la Cour affirme sa spécificité ce qui lui permet d’ouvrir le champ pour l’établissement de l’effet direct de ces dispositions. Cette spécificité est basée sur une logique qui n’est pas nécessairement cohérente : le Traité crée des droits en faveur des individus parce qu’il est spécifique, mais il est spécifique parce qu’il crée des droits pour les individus.4 Quant à la méthodologie appliquée, la question de savoir si cette première interprétation du Traité CEE a été réellement faite selon les règles traditionnelles du droit international général, est toujours sujet à des controverses doctrinales. Nous pensons que la Cour a délibérément fait le choix des éléments pris en considération et qu’un autre organe international invité à se prononcer sur le même sujet ne serait pas nécessairement arrivé à des conclusions identiques. Pour nous, la Cour a été guidée par deux idées principales. Premièrement, elle cherche à ne pas permettre aux Etats membres d’affecter son rôle d’interprète exclusif, rôle qui est précisé par le Traité. La Cour l’a fait en écartant délibérément les opinions de certains Etats membres présentées au cours de la procédure dans l’affaire Van Gend en Loos et en favorisant les méthodes d’interprétation destinées à l’établissement de la volonté des parties contractantes au Traité CEE à partir du texte du Traité. Deuxièmement, la Cour voulait dépasser le cadre d’une organisation inter-étatique de type traditionnel qui risquait de bloquer le processus d’intégration prévu par le Traité. Un effet utile maximum devait être assuré à certaines dispositions de ce Traité en donnant un rôle actif aux individus. La possibilité pour les individus d’agir en protection de leurs propres droits basés sur des obligations adressées aux Etats, renforce en même temps le respect des obligations communautaires par les Etats membres et s’ajoute au contrôle du type traditionnel effectué par les institutions communautaires ou d’autres Etats membres.5
12Le développement de l’effet direct du droit communautaire dérivé a suivi la même logique. Pour la Cour, l’effet direct des règlements n’a pas posé beaucoup de problèmes, vu le texte de l’article 189 de Traité CEE. En effet, ce texte a servi de base à la Cour pour établir l’existence de l’effet direct en droit communautaire. Pourtant, la Cour ne dit pas clairement si les dispositions d’un règlement doivent passer, elles aussi, le test des conditions objectives établies par la Cour, pour qu’un effet direct leur soit reconnu dans des cas précis. Nous considérons que la réponse à cette question doit être affirmative, parce qu’une disposition d’un règlement n’est pas nécessairement claire, précise et inconditionnelle, du seul fait qu’elle se trouve dans un règlement.
13Dans le cas des directives et des décisions adressées formellement aux Etats membres, la situation n’a pas été évidente quant à leur effet direct. Par une logique juridique exemplaire, la Cour a écarté tous les arguments basés sur la forme de ces deux actes qui allaient à l’encontre de l’effet direct de leur disposition et a affirmé, dans une jurisprudence constante, l’effet direct de certaines dispositions qui se trouvaient dans ces deux types d’actes communautaires.
14Par sa jurisprudence, la Cour a établi également que l’effet direct peut être vertical et horizontal. Dans une relation verticale, un justiciable de la Communauté peut invoquer l’effet direct d’une disposition communautaire pour faire valoir ses droits à l’encontre d’un Etat membre qui n’a pas suivi un comportement exigé par le droit communautaire ou qui a violé une obligation “de ne pas faire” imposée par le droit communautaire. Toutefois, dans le cas de certains actes (à l’exception des directives), un justiciable peut invoquer une disposition communautaire à l’encontre d’un autre justiciable, donc, au niveau horizontal.
15Ce dernier point implique la conclusion que les dispositions du droit communautaire ne sont pas exclusivement aptes à créer des droits en faveur des justiciables de la Communauté, mais également à créer pour eux des obligations. Sur ce point, la doctrine a fait une distinction entre l’effet direct plein ou complet, lorsque une disposition crée à la fois des obligations et des droits pour un justiciable, et l’effet direct restreint, qui ne crée que des droits en faveur des individus.
- 6 P. Pescatore, “La répartition des compétences entre la Communauté et ses Etats membres”, dans : La (...)
16Tout ce système suit sa propre logique et il est parfaitement fonctionnel en soi. Il est basé sur un raisonnement selon lequel un nouveau système juridique a été créé et, afin de lui procurer le niveau d’efficacité le plus élevé, en son centre se trouve l’effet direct de ses dispositions qui permet la participation directe des individus dans son fonctionnement. Pescatore affirme que l’objectif fondamental a été de faire du droit communautaire un système “pratiquement opérant”.6 Dans ce système, l’effet direct se complète avec le principe de primauté des normes communautaires sur les droits nationaux, ainsi que le devoir d’indemnisation pour le non-respect du droit communautaire.
3. Une sortie vers l’extérieur : à la recherche d’une approche
17La question suivante est de savoir si une telle logique est “exportable” et peut être appliquée également dans les relations juridiques que la Communauté établit avec d’autres Etats on organisations internationales, ou si elle doit plutôt se limiter au système juridique communautaire.
18Pour pouvoir trouver une réponse à cette question, il a été nécessaire de vérifier préalablement comment la Communauté peut établir ses relations extérieures. Le droit communautaire, même s’il représente un système du droit autonome avec des caractéristiques spécifiques, n’est pas isolé de son environnement. La nature même des domaines couverts par les Traités supposait que l’action communautaire devait avoir un aspect extérieur et que cet aspect avait beaucoup d’importance pour les Communautés. Par conséquent, les Communautés se sont vues accorder des pouvoirs de conclusion d’un vaste réseau d’accords internationaux. Pour établir un éventuel effet direct de ces accords, plusieurs éléments relevant de la problématique des relations externes des Communautés nous ont parus importants.
19Le premier de ces éléments a été de confirmer que dans leurs relations internationales les trois Communautés, en tant que sujets de droit séparés, ont une personnalité juridique internationale et que, par conséquent, leurs accords avec d’autres sujets de droit international sont réglés par le système général du droit international. Quelle est l’importance de cette affirmation ? L’examen de cette affirmation est nécessaire pour déterminer la compétence de la Cour à interpréter les accords internationaux conclus par la Communauté, les méthodes de leur interprétation et les types d’accords que la Communauté peut conclure. Tous ces problèmes devaient être abordés avant de procéder à une analyse de l’effet direct d’une disposition spécifique.
20Puisque l’effet direct des accords internationaux n’est plus une notion purement communautaire, la question se pose de savoir quelle est l’institution compétente pour en établir l’existence. Dans l’interprétation des accords internationaux, la compétence de la Cour a certaines limites. Ces limites sont d’une part de nature communautaire, et proviennent d’autre part du droit international général.
21Les limites de nature communautaire sont liées au manque de précision sur le rôle de la Cour dans l’interprétation des accords internationaux. Le Traité CEE prévoit seulement une procédure spécifique qui mène à la conclusion d’un accord et dans le cadre de cette procédure, un rôle très important a été prévu pour la Cour. Selon l’article 228 de Traité CEE, la Cour peut être saisie de la question de la compatibilité d’un accord envisagé avec le Traité. Toutefois, ce rôle est en même temps conditionné par le fait que la Cour ne peut pas se prononcer automatiquement sur un accord envisagé mais doit être saisie à ce propos soit par une institution communautaire soit par un Etat membre. Cette limitation est en réalité très importante, puisqu’elle affaiblit considérablement la possibilité de la Cour d’examiner la compatibilité avec le Traité de chaque accord international que la Communauté a l’intention de conclure. Nous voyons là la nécessité de renforcer, par voie juridique et politique, ce rôle de la Cour, en élargissant l’obligation de soumettre les projets d’accords à la Cour.
22La procédure de l’article 228 est aussi limitée par le manque de précision de l’expression “accord envisagé”. La Cour a dû se prononcer sur ce point et sur sa propre compétence. C’est dans le raisonnement de la Cour sur la notion d’accord envisagé qu’on trouve le rôle décisif que la Cour donne à l’acte de Conseil portant conclusion d’un accord, qui, selon le Traité, achève la procédure de la conclusion d’un accolti du côté communautaire. L’entrée en vigueur de cet acte représente, d’après la Cour, le moment qui termine la compétence de la Cour selon l’article 228 de Traité. Cependant, chaque accord international entre en vigueur selon les règles du droit international et non communautaire. L’entrée en vigueur de l’acte du Conseil représente seulement une étape, peut-être la plus importante du côté communautaire, qui mène à sa conclusion. Entre le moment de l’entrée en vigueur de l’acte du Conseil et l’entrée en vigueur de l’accord lui-même, il y a une période de vide juridique qui échappe au contrôle préliminaire de la Cour. Ainsi, la Cour se prive elle-même du contrôle de l’étape la plus importante dans la procédure de conclusion d’un accord international. Le contrôle de cet acte est, par conséquent, possible seulement selon d’autres procédures de vérification d’un acte du Conseil qui ont été prévues par le Traité. Cette détermination a pour conséquence que la validité d’un tel acte du Conseil qui exprime le consentement de la Communauté à être liée par un accord, n’est possible qu’après l’entrée en vigueur de cet accord.
23Ce fait met la Cour dans une situation dans laquelle elle doit se prononcer, dans les différentes procédures prévues par le Traité, sur un accord qui est déjà entré en vigueur. En se prononçant sur un tel accord, la Cour sort de son domaine de quelque manière “réservé” et “exclusif” et doit justifier et préciser son rôle d’interprète des accords internationaux, rôle qui n’est pas prévu par le Traité. A cause de ce défaut du Traité, la Cour a été mise dans la position d’établir elle-même sa propre compétence, une compétence qui est, à notre avis, nécessaire. La logique du droit communautaire exigeait que les accords soient interprétés par la Cour de justice, puisqu’il s’agissait d’accords liant les Communautés. Il fallait également adapter le problème que pose l’interprétation des accords internationaux à l’exigence de l’unité du droit communautaire et surtout celle de ne pas affecter le processus de coopération de la Cour avec les tribunaux nationaux sous la forme d’une procédure préjudicielle. Cette exigence trouve une importance particulière clans l’établissement de l’effet direct des dispositions d’un accord.
24La nécessité de pouvoir se prononcer sur un accord international ne répondait pas à la question de savoir sur quelle base juridique la Cour pouvait l’interpréter. Pour pouvoir justifier sa propre compétence d’interprétation, la Cour a conçu une fiction juridique selon laquelle les accords internationaux sont des actes du Conseil. La Cour affirme seulement qu’il s’agit d’actes communautaires dans le sens de l’article 189 du Traité, mais ne donne pas plus de précisions quant à leur éventuelle classification parmi les actes prévus par cet article du Traité. Même s’il ne faut pas minimiser toutes les difficultés pour trouver une base juridique de la compétence de la Cour, un tel raisonnement est, à notre avis, erroné.
25Il implique, tout d’abord, que la Cour peut statuer sur n’importe quel type de recours qui est prévu en droit communautaire contre cet acte, y inclus le recours en annulation. Pourtant, il est évident que chaque détermination sur l’annulation d’un accord international, qui est, lui, le résultat d’une volonté qui dépasse la volonté communautaire, est contraire au droit international général. Par conséquent, la Cour ne peut pas annuler un accord international. A notre avis, la fiction d’annulation de l’acte portant conclusion de cet accord et non de l’accord lui-même, n’arrive pas à remédier à cette situation paradoxale : la Cour, en annulant un acte qui n’a pas de substance juridique propre, prive un accord de ses effets juridiques au sein du droit communautaire. Cette solution peut impliquer que l’acte portant conclusion introduit l’accord en droit communautaire, donc, une position dualiste clans les rapports entre le droit international général et le droit communautaire. Cependant, cette conclusion, qui ne serait per se contraire à l’article 228 du Traité CEE, est sûrement contraire à l’interprétation de la Cour qui a elle-même déclaré que les accords qui sont conclus selon une procédure prévue par le Traité deviennent partie intégrante du droit communautaire.
26Une telle position de la Cour empêcherait l’interprétation des accords qui ne sont pas conclus formellement par la Communauté comme par exemple, des accords conclus par les Etats membres avant l’entrée en vigueur du Traité CEE. Un exemple clair de l’absurdité de cette situation serait l’interprétation de l’Accord général, puisqu’il est d’une importance certaine pour le fonctionnement de la Communauté européenne. Pourtant, la Cour s’est prononcée affirmativement sur sa compétence d’interpréter le GATT dans le cadre de l’affaire International Fruit Company, qui représente un point de départ de l’interprétation des accords internationaux et de leur éventuel effet direct. La Cour y a affirmé qu’elle a la compétence nécessaire pour interpréter cet accord sur la base de l’affirmation que le GATT lie la Communauté, même en absence d’un acte formel clans ce sens. Cette solution nous paraît plus appropriée pour définir la base juridique de la compétence de la Cour.
27En effet, nous considérons que la Cour a la compétence d’interpréter un accord international sur la base de l’article 164 du Traité CEE. La compétence générale de la Cour d’assurer “le respect du droit” dans l’interprétation et l’application du Traité CE et sa position d’interprète exclusif du droit communautaire lui ont donné la possibilité de combler certaines imprécisions du Traité. Un des exemples de cette fonction est celui de la place des accords internationaux au sein du droit communautaire, une place qui n’est pas précisée par les Traités constitutifs. C’est la Cour qui a établi que ces accords ne doivent pas être contraires aux Traités, mais qu’ils priment sur le droit communautaire dérivé. Dans le contexte de cette compétence générale il faut aussi lire le texte de l’article 177 du Traité et comprendre le rôle de la procédure préjudicielle. En effet, la base juridique des questions de fond et de procédure en matière de conclusion de certains accords a été établie par le Traité et l’acte du Conseil est prévu seulement comme une étape de cette procédure. Les accords conclus sur la base du Traité deviennent ainsi une source de légalité communautaire et pour assurer “le respect du droit” dans l’interprétation et l’application du Traité, la Cour a la compétence pour interpréter les effets des accords internationaux en droit communautaire. Par conséquent, c’est l’articulation de l’effet qu’un accord produit selon l’article 228 du Traité et de la compétence générale de la Cour selon l’article 228 du Traité, qui donnent à la Cour la compétence pour interpréter les accords internationaux au sein du droit communautaire. Il ne faut pas, à tout prix, rechercher un acte formel du Conseil pour établir cette compétence.
28La fiction juridique de la Cour implique également qu’un accord international est réduit à un acte du Conseil. Une des conséquences d’une telle affirmation serait que la Cour est donc l’interprète exclusif de cet acte et qu’elle choisit les méthodes appropriées à son interprétation. Cette conclusion ne correspond ni à la réalité ni aux explications de la Cour elle-même. Sur ce point on trouve des limites à la compétence de la Cour qui sont imposées par le droit international général.
29Dans ce contexte, la compétence de la Cour d’interpréter un accord international est d’abord conditionnée par l’absence d’une interprétation convenue par les parties contractantes. Cette interprétation peut être soit donnée par un organe institué à cette fin par un accord, soit même exprimée dans la pratique des parties contractantes. La Cour de justice est liée par une telle interprétation. C’est seulement dans les situations où une telle interprétation ne peut être identifiée, que la Cour peut interpréter un accord, mais seulement en tant qu’organe juridictionnel d’une des parties contractantes. L’interprétation de la Cour a une valeur “interne” pour une partie contractante, et elle est donc limitée au droit communautaire.
- 7 Annuaire de la Commission du droit international 1966, Volume II, 2e partie, New York, 1967, p. 208
30Le fait qu’il s’agit d’interprétation des accords internationaux conditionne également les méthodes d’interprétation qui peuvent être employées par la Cour dans cette situation spécifique. La marge d’appréciation de la Cour sur ses méthodes d’interprétation, à la différence de la situation du droit communautaire stricto sensu, est plutôt limitée par certaines règles du droit international général. Nous n’essayons pas de distinguer à tout prix les méthodes d’interprétation du droit communautaire et celles du droit international général. Il est en effet difficile de considérer que les règles strictes sont facilement identifiables comme applicables dans ces deux domaines du droit, parce que l’interprétation d’un acte juridique est souvent faite par la combinaison des différentes méthodes. En effet, comme le dit Reuter, l’interprétation n’est pas une science mais un art.7Toutefois, il est évident que dans le cas des accords internationaux, la Cour fait largement référence aux conventions de Vienne de 1969 et 1986 et à certains moyens d’interprétation dont la Cour a nié l’application en droit communautaire stricto sensu, comme par exemple, la pratique ultérieure des parties contractantes ou les travaux préparatoires. La Cour essaye de réconcilier les méthodes d’interprétation caractéristiques du droit international général avec ses propres méthodes d’interprétation dans le cadre du droit communautaire stricto sensu.
31Par conséquent, les accords internationaux ne peuvent pas être assimilés aux autres actes communautaires prévus par le Traité et doivent être interprétés en tant qu’actes sui generis au sein du droit communautaire. Cette constatation est, à notre avis, vraie surtout dans le cas d’un éventuel effet direct de ces accords.
32Un des problèmes spécifiques liés à la compétence de la Cour d’interpréter un accord international est le problème des accords dits mixtes. Chaque Traité instituant les Communautés prévoit les domaines spécifiques dans lesquels la Communauté a les compétences nécessaires pour conclure des accords internationaux. Il s’agit d’une compétence d’attribution, basée sur une logique du transfert de pouvoir des Etats membres à la Communauté, dans des domaines précis. La Cour a, par sa jurisprudence, largement élargi les domaines appartenant à la compétence exclusive communautaire, partant des pouvoirs expressément attribués aux Communautés et y ajoutant les pouvoirs implicites dans le domaine des relations externes. Cependant, la nécessité d’établir les domaines dans lesquels la Communauté a des compétences exclusives, sur la base d’une attribution explicite ou implicite, pour la conclusion d’un accord international, laisse entendre que les domaines non couverts par le Traité appartiennent toujours à la compétence exclusive des Etats membres. Puisque la réalité des relations internationales ne suit pas nécessairement le partage de pouvoirs au sein de la Communauté, il a fallu trouver une solution pour la conclusion des accords dont l’objet et les domaines couverts relèvent à la fois de la compétence communautaire et de la compétence étatique. Une telle solution a été trouvée dans la conclusion d’accords sous la forme d’accords mixtes, qui sont conclus en même temps par la Communauté à travers ses institutions, et par les Etats membres, selon leurs procédures constitutionnelles respectives. Du côté communautaire, il y a donc plusieurs parties contractantes et une des questions qui se pose est de savoir comment ce fait influence la compétence de la Cour d’interpréter un tel accord et d’établir un éventuel effet direct. La Cour a déclaré sans hésitation qu’elle a aussi la compétence nécessaire pour interpréter les accords mixtes. Cette compétence, d’après la Cour, est basée sur l’existence d’un acte communautaire. Il est difficile de suivre le raisonnement de la Cour, puisqu’un accord mixte est le résultat de plusieurs actes, dont la plupart ne sont pas de nature communautaire. La seule explication qui nous paraît acceptable est de fonder la compétence d’interprétation de la Cour dans le fait que la ligne de démarcation entre les compétences communautaires et étatiques n’est pas fixée : les compétences communautaires évoluent avec le temps et dépendent du développement du droit communautaire. Le seul organe compétent pour en déterminer l’état précis est la Cour de justice. Dans ce cas, la compétence d’interprétation est établie, mais seulement dans un domaine limité. La compétence étatique établie par la Cour écarte alors la compétence de la Cour pour interpréter une partie d’un accord international. La partie de l’accord qui appartient à la compétence étatique doit être interprétée par un organe étatique compétent selon les pouvoirs internes. Cette position risque de créer des déséquilibres entre les droits de ressortissants des différents Etats membres, mais il nous semble que seule cette solution est conforme aux Traités constitutifs.
33Un autre problème de compétence qui n’a pas de pendant en droit communautaire stricto sensu est celui de l’interprétation des différentes décisions prises par des institutions créées par un accord. La Cour a affirmé sa compétence pour les interpréter. Sur ce point encore, il est difficile de suivre le raisonnement de la Cour, puisque ces actes juridiques sont considérés par cette dernière comme des actes des institutions communautaires. Pourtant, ils sont l’expression de la volonté des parties contractantes sur certains points relatifs à l’application, voire même à l’interprétation des accords. Comme tels, ils ne peuvent pas être considérés simplement comme des actes communautaires.
4. L’effet direct des accords internationaux : pragmatisme versus cohérence
34Quant à la question spécifique de l’effet direct, la comparaison avec des solutions du droit communautaire stricto sensu, est inévitable. Vu que le caractère des accords internationaux n’est pas exclusivement communautaire et que les méthodes de leur interprétation doivent être conformes au droit international général, l’application de la notion d’effet direct de ces accords n’est pas aussi répandue qu’en droit communautaire “interne”. Certains auteurs pensent qu’il s’agit d’une approche conservatrice de la Cour. Il nous semble, par contre, qu’il s’agit d’une approche plutôt réaliste.
35La Cour se trouve devant le problème de réconcilier l’intégrité du droit communautaire avec la nécessité de prendre acte du fait que les autres sujets du droit international général participent à la création d’un accord international. La Cour a refusé de priver une disposition qui remplit les conditions de l’effet direct normalement requises en droit communautaire stricto sensu, de son effet direct du seul fait qu’elle se trouve dans un accord international. Ce n’est pas par hasard qu’on trouve dans certains accords, surtout dans les accords bilatéraux, conclus par la Communauté, les dispositions qui remplissent théoriquement toutes les conditions requises en droit communautaire pour l’effet direct. Les institutions communautaires ainsi que les partenaires de la Communauté sont conscients de la jurisprudence communautaire relative à l’effet direct lorsqu’ils négocient de telles dispositions. Dès lors, la Cour n’a aucune raison de refuser aux dispositions d’un accord international la possibilité de produire un effet direct.
36Pour l’établissement d’un éventuel effet direct, l’acte portant conclusion d’un accord perd de son importance. L’élément qui se trouve au centre des arguments relatifs à la compétence de la Cour d’interpréter un accord international, n’a aucune portée pour déterminer l’existence d’un effet direct. La forme de l’acte en question ne détermine nullement l’effet de l’accord au sein du droit communautaire. En d’autres termes, l’accord n’acquiert pas les caractéristiques juridiques d’un règlement ou d’une décision par lesquels il a été conclu par le Conseil. Le règlement ou la décision portant conclusion d’un accord correspondent seulement par leur forme aux actes prévus par l’article 189 du Traité, mais ils diffèrent largement de ces derniers par leur substance juridique. La possibilité d’établir un effet direct d’une disposition d’un accord international est la même s’il est conclu par un règlement ou une décision.
37Pour pouvoir établir l’effet direct d’un accord international, la Cour analyse d’abord la structure et l’économie de cet accord. Chaque accord est analysé séparément et chaque accord est différent. Toutefois, une référence au droit communautaire est inévitable. La Cour compare souvent un accord avec le Traité CE. Ce fait confirme la conclusion que l’effet direct, tel qu’il a été établi par la Cour, est surtout une notion communautaire dont le développement a été possible seulement sur la base d’une analyse qui a déterminé que le Traité est un accord spécifique du droit international. Cela riant dit, il est difficile de trouver un accord comparable au Traité CE. Pourtant, certains accords, négociés par les institutions communautaires qui connaissent bien l’ampleur de l’effet direct du droit communautaire, contiennent les dispositions qui sont rédigées d’une manière similaire à certaines dispositions du droit communautaire stricto sensu. La Cour leur reconnaît un effet direct seulement si elle établit que la structure de l’accord lui permet de le faire. La Cour cherche toujours un régime spécial établi par un accord, d’une manière similaire à l’analyse initiale du Traité et suivant la logique de la CPJI dans l’affaire Dantzig. Pour cette raison, la Cour accepte de reconnaître plus facilement l’effet direct d’un accord bilatéral et hésite de le faire dans le cas d’un accord multilatéral.
38Si on compare les accords conclus par la Communauté avec le Traité CE, il est difficile de trouver un accord qui crée un ordre juridique dont les sujets ne sont seulement les Etats membres mais également leurs ressortissants. La question à laquelle la Cour n’a jamais répondu est de savoir quelle est la nature des droits créés par l’effet direct d’un accord. Il est difficile de parler des droits qui appartiennent au patrimoine juridique des ressortissants (surtout des pays tiers), parce qu’une telle solution ne correspond pas à l’état actuel du droit international général. Il est aussi difficilement concevable que les sujets de droit communautaire sont, à part des Etats membres et leurs ressortissants, également les ressortissants des pays tiers. Dans le cas des accords internationaux, à la différence du droit communautaire stricto sensu, il faut parler plutôt de bénéficiaires que de sujets de droit.
39Puisque les accords internationaux de la Communauté sont basés sur le Traité CE qui prévoit différents types d’accords, il est regrettable que la Cour n’ait pas fait de différence quant à leur effet, entre les accords d’association et ceux de libre-échange. Nous avons présenté les types d’accords que la Communauté peut conclure et qui sont définis par le Traité. Certains accords peuvent être distingués par leur structure, notamment les accords d’association par rapport aux accords de libre-échange. Le choix du type d’accords internationaux que la Communauté conclut est souvent le résultat d’une politique communautaire et exprime, même par sa forme, un degré de rapprochement entre la Communauté et le(s) pays concerné(s). Cette classification pouvait nous amener à la conclusion que la Cour accorderait plus facilement l’effet direct à un accord d’association qu’un accord de libre-échange. La jurisprudence pertinente de la Cour n’a pas justifié cette hypothèse. En principe, il n’y a pas de différence entre plusieurs types d’accords quant à la possibilité d’y trouver une disposition ayant un effet direct. Toutefois, dans ses arguments, la Cour a reconnu certaines spécificités aux accords d’association (comme par exemple avec la Grèce), et notamment ceux conclus avec des pays d’outre-mer.
- 8 Cela peut ressembler à la théorie des accords self-exeruting. Pourtant, il ne semble pas que la Cou (...)
40Pour la Cour, les éléments décisifs quant à l’établissement de l’effet direct d’un accord international sont l’économie et les objectifs de cet accord. Une analyse de ces éléments n’est pas faite nécessairement par une méthode aussi objective qu’en droit communautaire, même si la Cour y emploie une terminologie semblable.8 Toutefois, au fond, elle accorde plus d’attention à la volonté des parties contractantes, une approche qui correspond plus au droit international général. La Cour fait explicitement des références claires aux méthodes prévues par les Conventions de Vienne de 1969 et 1986. La Cour tient compte du/des partenaire (s) à un accord, mais elle n’est pas, au moins pour le moment, pour autant prête à accepter l’argument du manque de réciprocité dans l’application d’un accord par l’autre partie contractante pour refuser un effet direct.
- 9 Point 27 des conclusions de M. Tesauro dans l’affaire C-53/96, Hermès international (société en com (...)
41L’analyse de nature d’un accord, suite à laquelle la Cour a attribué ou non à ses dispositions l’aptitude de produire un effet direct, ne peut pas être décrite comme cohérente. Comme le constate l’avocat général M. Tesauro, la Cour analyse certains accords avec “une générosité voulue”.9 L’approche de la Cour semble plus pragmatique que méthodologique.
42Quant aux conditions requises pour qu’une disposition spécifique puisse produire un effet direct, elles constituent en fait une répétition terminologique des conditions déjà établies en droit communautaire. Pourtant, puisqu’il s’agit d’un environnement juridique différent, les résultats auxquels la Cour parvient sont différents de ceux relatifs aux dispositions du droit communautaire stricto sensu, même si leur texte est identique. La Cour analyse toujours le contexte d’un accord et non de l’ordre juridique dans lequel cet accord s’insère. Pour s’assurer de la clarté et l’inconditionnalité d’une disposition il faut prendre en considération beaucoup plus d’éléments qu’en droit communautaire stricto sensu.
43Certaines questions sur lesquelles la Cour s’est déjà prononcée ne soulèvent plus de protestation de la part de la doctrine ou des Etats membres. Toutefois, nous considérons que les solutions trouvées par la Cour sont loin d’être cohérentes et que l’effet direct des accords internationaux exige une clarification méthodologique tant au niveau des Traités qu’au niveau de la jurisprudence. Nous pouvons seulement espérer que certaines des questions, soulevées, entre autres, dans ce texte, seront clarifiées à l’avenir.
5. Quelques remarques finales
44Nous voudrions faire également une remarque plus générale. Il ne faut, en aucun cas, comprendre les positions du droit communautaire et du droit international comme absolument divergentes. Le droit communautaire est certes différent du droit international général, mais il ne faut pas le considérer comme opposé à ce système de droit. Il est regrettable de noter que le droit communautaire est souvent analysé hors du contexte du droit international, comme s’il s’agissait d’un droit interne. En effet, beaucoup d’auteurs qui analysent différents aspects du droit communautaire oublient parfois l’appartenance de l’ordre juridique communautaire à un environnement plus large. La Cour est très consciente de cet environnement. Dans l’interprétation des différentes expressions qui trouvent leur origine dans d’autres actes internationaux (relatifs, par exemple, au droit de la mer, au système de l’Accord général, aux normes de travail établies au sein de l’OIT, etc.), la Cour n’hésite pas à y faire référence. Pour nous, le droit communautaire fait incontestablement partie du droit international. Les Communautés étant créées sur la base d’un accord international dont les amendements sont faits selon les règles du droit international général, l’affirmation de la personnalité internationale et le fait de la répartition de pouvoirs entre des Etats membres et des institutions communautaires, sont parmi les éléments qui montrent la liaison entre le droit communautaire et le droit international.
- 10 V Yves Daudet, “Le droit international tire-t-il profit du droit communautaire”, L’Europe et le dro (...)
- 11 Paolo Mengozzi. “Le GATS : un accord sans importance pour la Communauté européenne ?”, La revue du (...)
- 12 Buergenthal dit que “the jurisprudence of the Court of Justice of the European Community on the dir (...)
45Le droit international général n’est pas resté insensible à l’influence de certaines solutions du droit communautaire.10Entre autres, le droit international général contient de plus en plus de normes qui s’adressent directement aux particuliers. Ceci ne veut pas nécessairement dire que ces normes produisent un effet direct automatique, mais l’existence de ces normes montre la volonté des Etats de renforcer l’efficacité du droit international. En effet, certains auteurs sont prêts à affirmer qu’il est maintenant généralement admis que le moyen le plus efficace d’assurer un respect maximal aux accords internationaux réside “dans l’application que font de leurs dispositions des juges internes sur demande des particuliers intéressés”.11 Sans entrer dans les discussions doctrinales concernant la question de savoir si les particuliers deviennent par là sujets de droit international ou ils sont seulement des bénéficiaires directs ou indirects, il convient de constater que les exemples mentionnés par la Commission du droit international en 1964 se sont entre temps multipliés. A titre d’exemple, les différents systèmes de protection des droits de l’homme permettant aux individus de trouver la protection de leurs droits devant les juridictions nationales et de s’adresser directement aux instances internationales.12 La multitude des accords internationaux dans ce domaine constituent la base juridique nécessaire de cette protection.
46Le développement du droit pénal international constitue un exemple particulier de cette évolution. Certaines lacunes du droit international relatives à l’impossibilité de juger directement les individus qui ont commis des violations graves du droit humanitaire, des crimes contre humanité ou du génocide, sont en train d’être comblées. Il suffit de mentionner seulement l’exemple de la création de deux tribunaux pénaux internationaux chargés de juger les crimes commis en relations avec les événements tragiques en ex-Yougoslavie et au Rwanda. En outre, les discussions concernant la création d’un tribunal pénal international permanent vont clans le même sens. Ces exemples montrent bien que les situations clans lesquelles la volonté étatique était prépondérante dans les relations internationales sont en train de changer.
47Il faut dès lors s’interroger sur la contribution indirecte du droit communautaire. Au sein de l’Union européenne, l’effet direct est devenu une réalité quotidienne de la vie communautaire, et en plus, la Cour en a fait une application relativement large dans les relations externes de la Communauté. Vu la puissance réelle de l’Union européenne et de ses Etats membres dans la vie internationale, il est évident que leurs représentants (formels ou informels) propagent sur la scène internationale les avantages de l’effet direct d’une norme ou ne considèrent en tout cas pas l’effet direct comme quelque chose d’exceptionnel. Tous cela contribue au changement des relations internationales en ce qui concerne l’effet direct des dispositions du droit international général.
48Il est difficile de croire que tous les membres de la communauté internationale soient prêts à accepter un recours à l’interprétation objective tel que celui utilisé par la Cour de justice des Communautés, ou un emploi de l’effet direct aussi répandu qu’en droit communautaire. Toutefois, il faut espérer que les expériences positives du droit communautaire aideront à ce qu’une réflexion plus profonde soit menée sur la possibilité de renforcer l’application du droit international général par la voie de l’effet direct de ses normes. Dans une période de “mondialisation”, il est nécessaire de dépasser la conception classique du droit international comme régissant les relations horizontales entre Etats. Il faut tenter d’aller vers une conception plus verticale et intégrée du droit international, qui concernerait également les individus.
Notes
1 Pour utiliser l’expression de la Cour, “une nonne qui se prête parfaitement” à produire l’effet direct.
2 Olivier Jarot-Guillarmod, “Droit international et droit communautaire dans le futur Traité instituant l’EEE”, Aussenwirtschaft, 46 Jahrgang, 1991, Heft III/IV, Zürich: Rüegger, pp. 317-340, à la p. 337.
3 C’est ce que Hilf appelle “grass-roots enforcement”, Meinhard Hilf, “The Role of National Courts in International Trade Law”, dans : Ernst-Ulrich Petersmann, International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, London-The Hague-Boston : Kluwer Law International, 1097, p. 574.
4 David O’Keeffe dit que “the Court’s stress du the role of the individual is thus both aspiration (masked as description) and sell-fulfilling : the Community is a new legal order which gives rights to individuals ; since it gives rights to individuals, it is a new legal order.”, David O’Keeffe, “General Course in EC Law : The Individual and European Law”, Collected Courses of the Academy of European Law/Recueil des courses de l’Académie de droit européen 1994, Vol. V, Book 1, Kluwer-Martinas Nijhoff, 1996, p. 71.
5 Lecourt affirme que “sans la vigilance des particuliers... l’autorité du Traité... n’aurait reposé que sur la bonne volonté des Etats membres, sous la sanction plus morale que juridique de la condamnation pour manquement à leurs obligations”. Robert Lecourt, “Quel eût été le droit des Communautés sans les arrêts de 1963 et 1964 ?”, dans : L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à Jean Boulouis, Paris, Dalloz, 1991, p. 360.
6 P. Pescatore, “La répartition des compétences entre la Communauté et ses Etats membres”, dans : La Communauté et ses Etats membres, Actes du sixième Colloque de l’I.EJ.E sur les Communautés européennes. Faculté de droit de Liège, Martinus Nijhoff Publ., La Haye, 1973, pp. 61-94, notamment p. 67.
7 Annuaire de la Commission du droit international 1966, Volume II, 2e partie, New York, 1967, p. 208.
8 Cela peut ressembler à la théorie des accords self-exeruting. Pourtant, il ne semble pas que la Cour soit prête d’abandonner une analyse basée sur le texte d’un accord au profit de la volonté des parties exprimée par d’autres moyens. Si l’approche a été celle des accords self-executing, la déclaration du Conseil sur l’invocabilité de l’accord OMC aurait été citée comme élément décisif lors de l’analyse des effets de cet accord.
9 Point 27 des conclusions de M. Tesauro dans l’affaire C-53/96, Hermès international (société en commandite par actions) contre FHT Marketing Choice BV, arrêt de la Cour du 16 juin 1998, Rec. 1998, p. I-3603 et seq.
10 V Yves Daudet, “Le droit international tire-t-il profit du droit communautaire”, L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à Jean Boulouis, Paris, Dalloz, 1991, pp. 97-112, notamment pp. 104-105 en ce qui concerne des actes “self-executing”. V. aussi la discussion à propos du projet de résolution “L’activité du juge interne et les relations internationales de l’État” au sein de l’Institut de droit international. Annuaire de l’Institut de droit international. Vol. 65. Tome II, Session de Milan 1993, Paris : Pedone, 1994, pp. 220-275, notamment en ce qui concerne une proposition d’établir une procédure préjudicielle entre les juridictions nationales suprêmes et la Cour internationale de justice, ibid., p. 234. Pour un éventuel effet direct des accords de GATT de 1994 et divers accords conclus au sein de l’Organisation mondiale de commerce. V. E.-U. Petersmann, “International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System 1948-1996: An Introduction”, dans: Ernst-Ulrich Petersmann, International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System. London-The Hague-Boston: Kluwer Law International, 1996, pp. 3-122, notamment pp. 72-73: Hill, op. cit., notamment p. 579 et seq. Parmi les arguments contre la désignation de l’ordre juridique communautaire comme séparé du droit international, Wyatt présente beaucoup d’exemples de l’influence du droit communautaire sur le droit international général, Derrick Wyatt, “New Legal Order, or Old?”, ELR, Vol. 7, 1982, pp. 147-166.
11 Paolo Mengozzi. “Le GATS : un accord sans importance pour la Communauté européenne ?”, La revue du marché unique européen. No. 2. 1997, p. 19 et seq. Petersmann dit que “[d]irect applicability and judicial control of ’clear and precise’ international obligations are increasingly recognized as one of the most efficient legal techniques for the streghtening of the effectiveness of the international and national legal orders...”, Ernst-finch Petersmann, “Application of GATT by the Court of Justice of the European Communities”, CMLR, Vol. 20, 1983, pp. 397-137, à la p. 426 : Thomas Buergenthal, “Self-Executing and Non Self-Executing Treaties in National and International Law”, RC, 1992-IV, Tome 235, 1993, pp. 303-400, notamment p. 397 ; Luc Imbrechts, “Les affects internes des accords internationaux des Communautés européennes”, Reime d’intégration européenne/Journal of European Integration, 1986, Vol. 10, No. 1, pp. 59-77, à la p. 61.
Pourtant, il faut être prudent tenir compte d’un avertissement que “[d]irect effect might give courts a role for which neither the judges nor the constitutional framework are sufficiently prepared”, Thomas Cottier and Krista Nadakavukaren Schefer, “the relationship between World Trade Organization law, national and regional law”, Journal of International Economic Law, 1 (1998), pp. 83-122, à p. 111.
12 Buergenthal dit que “the jurisprudence of the Court of Justice of the European Community on the directly applicable character of Community law has made European judges and lawmakers gradually more and more receptive to this concept and less gearful of its domestic legal consequences, particularly when dealing with other inter-European treaties, such as Convention [European Convention of Human Rights]”, Buergenthal, op. cit., p. 337. Pour une analyse de la Convention européenne des droits de l’homme et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui est inspirée par l’interprétation de la CJCE sur l’effet direct. V. Jacques Velu, “Les effets directs des instruments internationaux en matière de droits de l’homme”, RBDI. 1980, pp. 293-316.
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