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L’Europe centrale et ses minorités : vers une solution européenne ?

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Andre Liebich
, 
André Reszler

La tentation de l'indépendance

Le deuxième effondrement de la Yougoslavie et le Fédéralisme

Anton Bebler

Note de l’éditeur

Traduit de l’anglais par Stella de Sabata avec la collaboration d’Antoine Bosshard.

Texte intégral

Le destin de la Yougoslavie dans une perspective comparative

1La désintégration de la Yougoslavie dans les formes qu’elle a prises depuis 1945 et les hostilités qui font rage dans certaines parties de “ses” territoires remettent en cause la viabilité d’un certain modèle d’organisation étatique des ensembles plurinationaux. Tout comme l’Union Soviétique en 1922 et la République Fédérale Tchéco-Slovaque en 1968, la Yougoslavie en 1945 proclamait officiellement la fédération, et avait en commun avec ces deux États d’autres caractéristiques importantes.

2Si l’on ne prête pas attention à la propagande prétentieuse des régimes communistes à propos d’une prétendue supériorité évidente des “régimes fédéraux socialistes” par rapport aux régimes fédéraux bourgeois, cet échec, dans une perspective mondiale, n’a rien de particulièrement inédit. Il y a en effet eu des effondrements totaux ou partiels dans d’autres fédérations- confédérations et unions en Afrique et en Asie : la Fédération du Mali, la Fédération de Rhodésie et Nyasaland, la République Arabe Unie, plusieurs projets d’union concernant des États arabes (notamment la Lybie), la Fédération de la Malaisie avec Singapour etc. Le Cameroun fédéral ne se désintégra pas mais devint un État unitaire.

3D’autres unions et fédérations telles l’Inde, le Nigéria et le Canada, qui sont organisées et gouvernées de façon très différente, ont également connu, ces trois dernières décennies, des tensions sérieuses, des tentatives de sécession, de graves conflits et même la violence. Est-ce que cela signifie que le fédéralisme est un arrangement intrinsèquement imparfait, surtout pour ce qui touche à la gestion des différences intercommunales et du développement dans des ensembles plurinationaux, pluriethniques et/ou pluriculturels ? La performance et la longévité du fédéralisme, sont-elles inférieures au centralisme et à l’unité ?

4La thèse qui se profile derrière ces questions peut facilement être contestée par d’autres arguments. Les fédérations qui se portent bien sont nombreuses, à commencer par la plus vieille démocratie moderne sous sa forme institutionnelle actuelle -les États Unis d’Amérique.

5Il est vrai que parmi les fédérations stables, on compte fort peu d’États plurinationaux, multilingues et pluriculturels. Toutefois, la deuxième plus vieille fédération moderne, la Suisse - appelée officiellement Confédération Helvétique - est la preuve vivante que le fédéralisme peut être une construction heureuse, même pour des sociétés ethniquement, linguistiquement, religieusement et culturellement hétérogènes. Le développement de la Communauté européenne à partir d’un bon système de coopération économique et débouchant sur une confédération d’États intéresse maintenant bon nombre d’Européens, non seulement des riches États neutres mais bien plus des anciens États communistes d’Europe orientale.

6D’un autre côté, des États européens traditionnellement centralistes et unitaires comme la France, l’Italie et l’Espagne, ont cru bon de contenir le mécontentement et les tendances centrifuges à la périphérie en déléguant aux régions certains pouvoirs qui revenaient jusque là à la bureaucratie centrale. Lorsqu’elles s’ajoutent à des différences ethniques et culturelles en particulier, les doléances des provinces envers le centralisme et l’unitarisme ont entraîné de fortes pressions séparatistes et, en périphérie, même le terrorisme (c’est le cas au pays Basque, dans le Haut-Adige (Tyrol du Sud) et dans une moindre mesure, au Frioul, en Lombardie etc.). Le cas de la République sud-africaine, bien que plus complexe, connaît aussi cette dimension-là.

7L’unitarisme et le centralisme pourraient être, et souvent le sont, source d’instabilité non seulement à la périphérie mais aussi au centre. Cela fut le cas pour la Belgique. La recette permettant de soulager, sinon de résoudre les sérieuses difficultés causées par un excès de centralisme dans des sociétés pluriculturelles, a été cherchée - notamment par des États autrefois fortement unitaires - dans la délégation du pouvoir central, soit sous forme de régionalisme, fédéralisme/confédéralisme (France, Italie, Espagne, Belgique), soit en transformant une fédération centralisée en une fédération/confédération asymétrique (Canada). Dans les discussions actuelles sur la nouvelle République d’Afrique du Sud après l’apartheid, on parle beaucoup de l’abandon d’un fort unitarisme en faveur d’une formule régionaliste ou fédéraliste-confédéraliste. D’un autre côté, la résistance acharnée à des concessions de type fédéraliste de deux régimes qui se sont succédés en Ethiopie, très différents idéologiquement mais également centralistes, durs et assimilationnistes, a entraîné une guerre civile longue et sanglante et finalement la séparation de l’Erytrée après la dernière révolution.

8On considère généralement qu’aucun régime politique (même inscrit dans l’axe unitarisme-confédéralisme) ne peut garantir la stabilité et la longévité d’un État. Il y a assez de démembrements et de morts dans toutes les trois sous-classes dans lesquelles on range généralement les États à cet effet - les États unitaires, les fédérations et les confédérations.

9Par essence, les confédérations se sont révélées des solutions transitoires, même si ce fut contrairement à leur définition. Elles débouchent finalement sur un seul ou plusieurs États unitaires ou à un État fédéral (c’est le cas des Pays-Bas, des États-Unis, de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Suède, de la Norvège etc.). Néanmoins, la transition d’une confédération vers ces solutions a pu se faire, du moins dans le passé, assez lentement, bien plus lentement par exemple que ne fut la durée de vie de certaines fédérations ou États unitaires.

10Avant d’en venir au cas tragique de la Yougoslavie, soulignons que les fédérations, notamment dans des sociétés plurinationales et pluriculturelles, sont des solutions délicates, à cause de leur nature syncrétique en tant que compromis entre la diversité et l’unité, ou l’unité et la diversité (selon le cas). Pour transformer ce mélange contradictoire en une série d’arrangements viables et relativement stables, il faut beaucoup d’efforts, la clairvoyance des dirigeants, le support de la population et beaucoup de chance. A cause des différentes dynamiques sociales, économiques et politiques dans les parties constituantes des sociétés hétérogènes, il faut savoir combiner dans chaque système fédéral stabilité et flexibilité. Les deux principaux exemples de fédérations modernes - les États-Unis d’Amérique et la Suisse - furent bâties sur la base de plusieurs siècles de coopération pragmatique et de compromis, notamment au sein des élites.

11Pourtant, même ces deux États ont vécu des désagrégations totales et des guerres civiles ; ils y ont survécu et le résultat a été une intégration plus forte et la centralisation du pouvoir. Le fédéralisme américain ne pouvait pas digérer la coexistence de compromis, à l’intérieur du même État fédéral, de deux systèmes socio-économiques, du pouvoir oligarchique des propriétaires d’esclaves et l’institution même de l’esclavage. Il convient de rappeler que la solution apportée par l’Amérique aux profonds clivages sociaux et politiques par la force militaire fut bien plus violente que la résolution actuelle du conflit en Yougoslavie, du moins jusqu’à présent. La Confédération helvétique, elle, s’est écroulée à deux reprises - une fois à cause de l’invasion étrangère et de l’impact de l’idéologie de la Révolution française, et la deuxième fois sous le poids des divisions religieuses et idéologiques internes.

12Pourtant, chacune de ces deux confédérations - au début assez lâches - d’États disparates, relativement ou carrément petits, est parvenue à devenir un pays au singulier, un pays dans lequel la grande majorité des citoyens acceptent librement leurs institutions unificatrices et leurs symboles comme entièrement légitimes. Chacune de ces deux confédérations-fédérations ont tiré profit, au cours du processus d’élaboration de l’État, d’un certain nombre d’avantages dûs à leur situation. Pour les États-Unis il s’agissait de la distance géographique par rapport aux puissances de l’époque ; de l’expérience d’une guerre unificatrice contre le pouvoir métropolitain et colonial (suivie d’une longue période de sécurité extérieure) ; d’une homogénéité culturelle, linguistique et - pendant une assez longue période - religieuse des élites au pouvoir ; d’abondantes ressources naturelles enfin. Malgré le désavantage que présentait une hétérogénéité linguistique et protonationale, ainsi qu’une certaine diversité culturelle et religieuse, les Suisses, dégagés des différences de nature raciale et de civilisation, se sont engagés pendant 700 ans dans la construction institutionnelle. Ils l’ont fait de façon patiente, pragmatique, marginale et contractuelle, basée sur la sécurité commune et sur les intérêts économiques et politiques des cantons. Les Suisses et les Américains ont développé les institutions de la démocratie directe et représentative, des économies de marché efficaces et des devises nationales fortes en tant qu’intérêt unificateur (le franc et le dollar). Dans les deux confédérations-fédérations de nombreux liens sociaux, politiques, religieux, idéologiques, économiques, professionnels, corporatifs se sont imbriqués ; ceux-ci débordent les frontières étatiques et cantonales, et ont cimenté l’intégration croissante des deux fédérations.

La deuxième création ethnique de la Yougoslavie, ses tensions et le début de sa désintégration en 1980-81

13La plupart de ce qui précède est en contraste avec les trois “fédérations socialistes” plurinationales, y compris la Yougoslavie. Depuis sa seconde fondation en 1945, cette fois légalement en tant qu’État fédéral, la Yougoslavie a existé dans les frontières établies à ce moment-là et avec toutes ses Républiques fondatrices seulement pendant 46 ans. En fait, l’expérience yougoslave en matière de processus de décision consensuel et institutionnalisé et de gestion des conflits a été bien plus courte, et se compte non pas en décennies mais en années. Contrairement aux États-Unis et à la Suisse, mais comme l’Union Soviétique, la deuxième Yougoslavie avait sur le dos l’expérience négative passée de l’unitarisme, de l’assimilation forcée, d’une nette discrimination nationale et de l’oppression coloniale. Dans la “première” Yougoslavie ces politiques étaient menées par la bureaucratie qui appartenait quant à l’essentiel au plus grand groupe national : les Serbes.

14Malgré l’expérience commune de la guerre nationale de libération (1941-45) et des décennies de battage de la part de la propagande officielle sur “l’unité et la fraternité” entre les nations yougoslaves, les souvenirs et les reproches encore vifs d’avant-guerre et du temps de la guerre n’ont jamais été oubliés. Les privilèges dont bénéficiait la nouvelle couche dirigeante dans la deuxième Yougoslavie alimentèrent davantage ces rancunes. Les Serbes, et leur variante régionale, les Monténégrins, étaient largement surreprésentés dans l’apparat du parti fédéral, de la police, de l’armée et de l’administration, dans le service douanier et diplomatique. Ils occupaient la plupart des positions importantes à des niveaux subalternes, même dans les régions à population mixte, y compris là où les communautés serbes ne constituaient que des minorités numériques (au Kosovo, dans le Sandzhak, en Croatie et en Bosnie). Les quotas régionaux (“la clef républicaine”) qui régissaient l’attribution des plus hautes fonctions fédérales jouaient la plupart du temps en faveur des Serbes, car ils utilisaient largement les quotas alloués à six des huit unités fédérales. Toutes ces pratiques, et bien d’autres, donnèrent aux Serbes - et aux “serbianisés” - une position au-dessus des autres nationalités en Yougoslavie, et des avantages considérables dans le partage du “gâteau” fédéral par l’emploi du système onéreux des pensions des vétérans, par la redistribution des appropriations fédérales et des crédits de la banque centrale, par l’utilisation de l’aide étrangère, par l’obtention de postes bien payés à l’étranger etc.

15Les anciennes rancunes, y compris celles à connotation clairement interethnique, ont refait surface dès que, dans le processus de démocratisation de la Yougoslavie, la liberté de parole et de presse fut concédée involontairement par un régime communiste de moins en moins sûr de lui. La démocratisation a d’une façon générale accéléré la déstabilisation de la Yougoslavie. Avec l’aggravation de la crise, ces rancunes ont dégénéré en une forte animosité de masse au sein de plusieurs groupes nationaux/religieux. La présence dans les Balkans de plusieurs civilisations et grandes religions est à l’origine de ces différences séculaires.

  • 1 Voir Stephan Kux, Soviet Federalism : a comparative study (New York : Institute for East-West Secur (...)

16Il faut ajouter que le facteur débilitant de l’héritage colonial a joué en Yougoslavie un rôle moins important qu’en Union Soviétique (mais plus important qu’en Tchécoslovaquie)1. La Yougoslavie, parfois automatiquement comparée à l’URSS en tant qu’“empire”, diffère de ce géant eurasien au moins sur un point très important. La Yougoslavie n’est pas née de la conquête coloniale du groupe national slave dominant. Elle fut au contraire fondée presque en association volontaire par plusieurs petites nations slaves sur les ruines de trois empires coloniaux gouvernés par des non-Slaves (Autriche-Hongrie, la Sublime Porte et l’éphémère Empire italien). Cette association se fit en deux temps, les deux fois dans des circonstances très irrégulières qui suivirent la première et la deuxième guerre mondiale. Toutefois elle contenait également un élément involontaire qui était contraire au principe d’autodétermination réclamé par ailleurs de façon véhémente pour elles-mêmes par les principales nations slaves en Yougoslavie. Cet élément concernait particulièrement, mais pas exclusivement, d’importantes communautés non-slaves dans l’État nouveau. Dans la région de la Voïvodine annexée par la Serbie, par exemple, les Serbes de souche ne représentaient alors que le quart de sa population. Ce problème était déjà fort aigu dans la première Yougoslavie, et contribua à sa fin rapide en avril 1941. Vers le milieu des années cinquante, les groupes nationaux appartenant aux nations non-slaves autrefois dominantes (Allemands-Autrichiens, Hongrois, Turcs et Italiens) avaient été largement réduits ou avaient pratiquement disparu - en partie, du moins, à cause des politiques discriminatoires, assimilationnistes et même de génocide poursuivies par les régimes de la première et de la seconde Yougoslavie.

17Un autre problème hérité du colonialisme, cependant, est non seulement important aujourd’hui, mais a acquis de l’importance à cause de la phénoménale augmentation démographique parmi les populations colonisées. Peu de temps avant de devenir “l’État commun des Serbes, des Croates et des Slovènes” (la première appellation officielle de la Yougoslavie), la Serbie, la composante la plus importante, devint une puissance balkanique mini-impérialiste agressive et nocive. Ancienne colonie et dépendance turque pendant plus de 500 ans, elle subjugua, avec l’aide des puissances européennes chrétiennes, environ 40 % des Albanais de souche, pour la plupart musulmans (et également d’autres non-Serbes, tels les Slaves musulmans, les Macédoniens, les Tsiganes et les Turcs). L’État yougoslave a pendant longtemps abusé de son pouvoir de coercition, par la faute de l’establishment serbe sous les deux Yougoslavies, afin de maintenir le statu quo. Les Albanais réussirent à deux reprises à se libérer du joug serbe (les deux fois en mauvaise compagnie) et furent forcés à deux reprises par la conquête militaire à revenir à la Yougoslavie.

18Le dernier éveil national des Albanais, l’explosion de la fièvre romantique d’émancipation en 1981, et la répression des Serbes qui suivit ont affecté les relations, déjà tendues, entre les trois principales nations slaves de la Yougoslavie. Un conflit politique sur les revendications serbes touchant le Kosovo éclata initialement entre les directions serbe et slovène. Les Serbes voulaient que les Slovènes continuent à donner leur soutien, politiquement et par la force (avec des policiers Slovènes au Kosovo) à la politique colonialiste serbe qui avait connu des violations massives et grossières des droits de l’homme. La direction slovène refusa pour des questions non seulement éthiques mais également politiques et économiques. Cette position fut fortement appuyée par l’opinion publique en Slovénie. La direction serbe, appuyée par beaucoup de Serbes (et de Macédoniens) riposta avec une campagne de propagande anti-slovène dans les médias, par la suspension de liens commerciaux, par le refus de payer des factures, par la saisie des propriétés Slovènes de Serbie, en lésant la Slovénie à travers l’action des autorités fédérales etc.

19Le clivage entre Serbes et Slovènes à propos du Kosovo et le problème de l’insuffisance des subsides fédéraux accordés aux zones sous-développées se propagea comme un cancer et ne manqua pas de contaminer aussi les relations entre les autres groupes. Par la suite, et c’est cela le plus important, cette situation affecta négativement les relations entre les deux principales nations slaves en Yougoslavie, les Serbes et les Croates. L’abolition de l’autonomie politique du Kosovo par la Serbie fut la première violation grossière de l’ordre constitutionnel yougoslave qui amena finalement à sa destruction en 1991. Ce coup de la Serbie perturba l’équilibre interethnique en Yougoslavie. Entre autres, il amena sous le contrôle direct de la Serbie un quota triple, et en fait même quadruple, de sièges, de voix et de positions dans toutes les institutions paritaires fédérales (le Praesidium, l’Assemblée, le Conseil Exécutif Fédéral, la Cour Constitutionnelle etc.), car la Serbie se servait également des quotas attribués aux régions du Kosovo et de la Voïvodine et pouvait toujours compter sur la docilité du Montenegro. La répression au Kosovo ranima dans les deux Républiques nord-occidentales et ailleurs les vieilles peurs et les souvenirs de la première Yougoslavie. Les intellectuels serbes et les “pieds noirs” du Kosovo furent à l’origine de la puissante vague de nationalisme serbe- alimentée par un orgueil national évidemment blessé- qui fut admirablement exploitée par un représentant du parti communiste, Milosevic, dans sa quête de pouvoir personnel. Ce faisant, ce dernier et ses acolytes ont développé une plateforme politique que l’on peut taxer de national-socialiste. Cette vague provoqua à son tour une forte réaction et libéra les sentiments nationaux autrefois réprimés, et le nationalisme dans d’autres parties de la Yougoslavie. Les efforts pour l’émancipation nationale albanaise et les fortes pressions pour l’inévitable décolonisation dans l’une des dernières colonies sur le continent européen - le Kosovo- devinrent le catalyseur qui contribua de façon importante à l’effondrement de la Yougoslavie.

Le deuxième malheur politique de la Yougoslavie et son mauvais modèle institutionnel

20Le deuxième défaut de l’ordre instauré après 1945 est issu du malheur politique de la Yougoslavie. La conquête par Hitler en 1941 et les effets généraux de la deuxième guerre mondiale amenèrent au pouvoir des bolchéviques yougoslaves, qui n’y seraient probablement pas arrivés par des moyens démocratiques. Les communistes yougoslaves, qui, au cours de la lutte de libération et la guerre civile étaient bien organisés et courageux, et avaient remporté une victoire militaire et politique, menèrent l’État dans une impasse et finalement à la ruine. Entre autres, leurs chefs ignoraient tout des expériences démocratiques fédérales, et croyaient aveuglément à la sagesse du système soviétique. Puisqu’ils voyaient l’avenir de la Yougoslavie dans le cadre d’une Union Soviétique élargie, ils imitèrent, à quelque petites nuances près, le système quasi-fédéral que connaissait l’URSS. La première constitution fédérale yougoslave de 1946 était, pour une large part, une simple traduction de la constitution soviétique (“de Staline”) de 1936. Contrairement aux Pères fondateurs américains et suisses, les communistes yougoslaves imposèrent à l’ensemble yougoslave un modèle étranger, qui, de plus, s’est révélé un échec en l’URSS même. Ce faisant, ils répétaient une grande erreur commise par les gouvernants de la première Yougoslavie, qui sur des points importants copièrent un autre modèle étranger, inapproprié à la Yougoslavie. Dans les années 1920-30, c’était le modèle français de la construction d’une nation unique.

  • 2 Koca Joncic, Relations between the Peoples and National Minorities in Yougoslavia (Beograd: Medjuna (...)

21Un expert officiel des questions nationales de la deuxième Yougoslavie écrivit à la fin des années soixante, lorsque l’énorme mécontentement du centralisme de Belgrade se reflétait déjà dans les positions des jeunes dirigeants communistes croates et Slovènes : “Le programme national du Parti communiste représentait une conception originale des communistes yougoslaves dans l’application de la théorie du Marxisme-Léninisme aux conditions concrètes de la Yougoslavie”2.

22Tout comme leurs “frères aînés” soviétiques, les communistes yougoslaves croyaient, à tort, que la révolution communiste avait résolu la question nationale en Yougoslavie une fois pour toutes. C’est pourquoi au début ils n’incorporèrent pas dans le système fédéral yougoslave des instruments efficaces pour la prévention et la résolution de conflits nationaux. La structure administrative du nouvel État ne fut pas érigée avec cette exigence en vue. La division du territoire de tout l’État en unités fédérales, par exemple, fut établie par un tout petit groupe de communistes haut placés mais peu instruits, en séance fermée, de façon arbitraire, sans études préliminaires et en maints cas sans le consentement des populations concernées. On ne tint pas de référendums avant ou après, on n’autorisait pas les débats parlementaires ni même des discussions publiques. Lorsqu’il y avait protestation de la part de la population contre l’incorporation, elle était réprimée par la police et l’armée. La réintégration du Kosovo dans la Serbie, par exemple, s’opéra sous le régime d’un gouvernement ouvertement militaire, dirigé par des généraux serbes et Monténégrins, en suspendant les corps régionaux élus et clairement contre le désir de la grande majorité de la population de la région.

23En se conformant au schéma soviétique, les communistes yougoslaves établirent en 1945-46 une fédération asymétrique avec quatre gradations de statut (deux pour les Républiques et deux pour les Régions), avec une position centrale privilégiée pour la Serbie (comparable à celle de la Russie en URSS, une fédération en elle-même), sans district fédéral, en superposant la capitale de la Serbie (une fois de plus) et la capitale de la Yougoslavie, etc. Ces caractéristiques rétablissaient sous un couvert idéologique différent et avec une rationalisation quelque peu différente, la prédominance de la bureaucratie serbe, la politique d’assimilation, l’inégalité des langues dans tous les services fédéraux et les principales institutions yougoslaves, sur les lignes aériennes nationales, dans le système bancaire, etc.

24Il est vrai aussi, d’un autre côté, que - bien intentionnées, mais pas toujours - les solutions arbitraires n’étaient pas toutes mauvaises. Pourtant, la deuxième Yougoslavie était accablée dès le début et plus qu’il ne fallait, de problèmes pendants de frontières internes. Elle allait payer cher pour cela. Leur mention en public a été prohibée pendant plusieurs décennies, au même titre que d’autres manifestations de sentiments et d’identité nationaux (par exemple, l’utilisation d’appellations nationales pour les institutions, certaines chansons, les œuvres de certains auteurs connus, les symboles visuels, les drapeaux etc.). De plus, l’importance pratique du problème des frontières internes restait limitée tant que la Yougoslavie, comme l’Union Soviétique, restait de facto un État hautement centralisé, à parti unique, la fédération ne servant que de façade. Mais dès que les principaux piliers du système centraliste devinrent branlants et que la démocratie rendit possible l’expression des griefs nationaux fondamentaux, les problèmes, longtemps réprimés, explosèrent au grand jour. Aujourd’hui ils constituent une bonne partie du fondement de la guerre civile qui embrase les enclaves peuplées par les majorités locales serbes en Croatie (les “Krajinas”) et pourraient bien devenir la cause principale de conflits violents dans certaines parties de la Bosnie, de la Serbie (Sandzhak), au Kosovo, dans la Macédoine et le Montenegro. Dans une moindre mesure ils sont également présents en Istrie, officiellement incorporée à la Croatie depuis 1954.

25Probablement, la cause principale et immédiate du deuxième effondrement de la Yougoslavie a été son système de gouvernement autoritaire pendant plus de quatre décennies. Les principaux véhicules du pouvoir avaient été un apparat du parti communiste centralisé et professionnel, la police secrète et l’armée. Cette structure du pouvoir, libéralisée seulement en partie et en apparence, est restée opérante au moins jusqu’au milieu des années quatre-vingt et se défit au niveau fédéral en janvier -mars 1990.

26Josip Broz, qui garda son nom de la clandestinité - Tito - fut le principal créateur de la deuxième Yougoslavie. Promu maréchal en novembre 1943, il en devint le symbole politique. Le culte de sa personnalité a été pleinement mobilisé par le régime comme instrument d’intégration. Cependant, le créateur de la deuxième Yougoslavie devint aussi son fossoyeur. Son bolchévisme, son obsession du pouvoir personnel, sa vanité et sa mégalomanie, sa tendance à s’entourer de flatteurs dans une cour quasi monarchique, son manque de sens de l’économie, sa préoccupation majeure pour les affaires militaires, ses généraux et la politique mondiale et, de plus, sa longévité extraordinaire, tout cela imposa à la Yougoslavie, lorsqu’il mourut, trop de problèmes à la fois. Car l’héritage comprenait pas moins de 31 palais, villas et somptueux chalets de chasse, une flotte de Rolls-Royce, de bateaux et d’avions, mais aussi une profonde crise économique, une imposante dette extérieure et intérieure, des finances publiques en désarroi et un establishment militaire démesuré, qui ne rendait des comptes qu’à lui-même. La dictature de Tito et la présidence à vie furent remplacées en mai 1980 - sans aucune légitimation, de guerre ou démocratique - par une oligarchie plus que médiocre et un Praesidium collectif à rotation.

27Comme en Union soviétique, la structure du véritable pouvoir politique en Yougoslavie fut, pendant des décennies, incompatible avec les principes du fédéralisme. De plus, le caractère autoritaire du système ne permettait pas de corriger en profondeur les défauts du schéma initial de la deuxième Yougoslavie. Le résultat en fut la délégitimation de l’ordre constitutionnel, l’accumulation des problèmes et un excès de solutions de type consensuel pour le tout nouveau système de résolution consensuelle et fédérale des conflits, lorsqu’il commença timidement à fonctionner au début des années quatre-vingt.

  • 3 Dennison Rusinow, (éd), Yougoslavia. A Fractured Federalism (Washington D.C. : W. Wilson Center, 19 (...)

28La deuxième Yougoslavie avait commencé en copiant tout simplement l’Union Soviétique, mais par la suite elle s’éloigna sensiblement du modèle institutionnel initial de la Russie soviétique, celui d’une quasi-fédération. De nouvelles constitutions ou lois constitutionnelles ont été docilement approuvées par les parlements communistes chaque décennie - en 1952, en 1963 et en 1974. S’y ajoutaient une pléthore d’innovations institutionnelles pionnières et ostentatoires, relatives entre autres à l’autogestion des travailleurs, à l’autogouvernement local (communal), au “système de délégation” avec des élections indirectes etc. En 1952, le système collégial avec un Chef d’État collectif (Praesidium de l’Assemblée Fédérale) et un Premier Ministre, fut remplacé par un système présidentiel-parlementaire assez semblable à la cinquième République française en 1958-1962. En 1963 la présidence au Conseil Exécutif Fédéral (à peu près la fonction de Premier ministre) fut séparée de la présidence, et en plus fut introduite la Vice-Présidence (qui devait disparaître très rapidement). En 1974, pour aider le Président de la République Fédérale Socialiste de Yougoslavie, fut créé un Praesidium collectif de neuf membres (plus tard huit membres) avec un système de rotation pour la vice-présidence (qui est devenue présidence à partir de 1980). Le principe de rotation avait été incorporé à des niveaux inférieurs en 1963. Il s’agissait d’emprunts non admis et modifiés à l’ordre constitutionnel suisse. L’introduction de Cours constitutionnelles (au niveau fédéral et des Républiques) représentait, d’un autre côté, l’imitation modifiée d’une invention américaine. Le nombre de chambres dans l’Assemblée fédérale passa de deux à trois, pour revenir à nouveau à deux. En 1974, après une crise qui traversa la Croatie et des purges dans d’autres Républiques, on inséra un système mixte fédéral-confédéral pour essayer de prévenir de nouvelles explosions anti-centralistes hors de la Serbie. Le statut de deux Régions autonomes (la Voïvodine et le Kosovo) fut amélioré et devint presque égal à ceux des six Républiques. Le principe de représentation paritaire devint obligatoire dans toutes les institutions fédérales, et toutes les unités fédérales (six Républiques et deux Régions) reçurent le droit de véto pour des décisions importantes, y compris les amendements de la constitution fédérale3.

29Cependant, toutes ces modifications étaient superposées à la matrice soviétique du système initial. Ce qui rendit l’ordre constitutionnel yougoslave incohérent à l’intérieur. Tito voulait bien consentir à toutes ces belles innovations constitutionnelles (qui pour la plupart étaient l’œuvre du stratège et idéologue du régime E. Kardelj), à condition que les éléments de base de l’État policier dictatorial et à parti unique puissent rester intacts. Les concessions considérables prévues par la constitution de 1974 dans le sens du confédéralisme, n’étaient pas perçues, en fait, par le régime comme dangereuses pour l’existence de la Yougoslavie, dans la mesure où elles étaient considérées comme formelles avant tout. L’omnipotence de Tito en tant que chef simultané de l’État, du parti unique et de l’armée, induite par le régime communiste, le pouvoir immobile de ce dernier, le potentiel économique et coercitif, le statut international de la Yougoslavie et sa délicate position géopolitique, semblaient constituer des garanties suffisantes contre toute pression centrifuge ou subversive. Ces nouveaux arrangements fédéraux/confédéraux furent à l’époque salués par la propagande officielle comme la solution la meilleure pour une société socialiste développée et comme une brillante contribution à l’héritage de l’humanité entière. Cependant, lorsque un ou deux ans après la mort de Tito, tombèrent ces hypothèses sous-jacentes, la coque vide du fédéralisme-confédéralisme commença à se remplir de substance politique et se révéla vite être le cadre essentiel des controverses politiques en Yougoslavie.

La crise générale yougoslave et l’échec de la solution fédérale-confédérale

30Le nouveau système fédéral-confédéral de décision consensuelle avait fonctionné en Yougoslavie depuis les années quatre-vingt dans le cadre des Praesidiums fédéraux de l’État et du parti communiste, au sein d’autres institutions paritaires de l’exécutif fédéral, au sein du parlement fédéral et, de plus en plus, sous la forme de rencontres régulières entre les chefs des républiques et des régions, leurs Premiers ministres et ministres-clés. Toutefois, ces développements furent freinés, arrêtés et le système fut finalement saboté, au premier chef par un bloc serbe surreprésenté. Les Serbes et leurs alliés politiques abusèrent largement de leur force numérique dans les institutions fédérales élues, de leur prépondérance à l’intérieur de la bureaucratie fédérale, de leur influence dans le complexe militaro-industriel, dans les institutions bancaires centrales etc. Le bloc communiste conservateur, de composition nationale essentiellement serbe, avait systématiquement rejeté un grand nombre de projets de réforme visant la démocratisation de la Yougoslavie, une plus grande ouverture de son économie, une meilleure protection des droits de l’homme etc. La majorité quasi-exclusivement serbe des délégués au dernier et fatal congrès du parti communiste au pouvoir (LCY), en janvier 1990 rejeta pratiquement toutes les propositions de réforme et refusa même de fédérer le parti. Les Serbes huèrent et se moquèrent des délégués Slovènes minoritaires lorsqu’ils quittèrent par protestation, certains les larmes aux yeux, la salle du congrès. Le dommage fait aux relations entre les deux nations à cette occasion se révéla irréparable et amena par la suite à la sécession de la Slovénie de la Yougoslavie.

31Le bloc serbe a, pour des raisons éminemment matérielles et politiques, refusé à plusieurs reprises de sanctionner constitutionnellement ce qui s’est déjà produit dans différents domaines - le rétablissement de la Yougoslavie en tant que confédération de Républiques souveraines, comparable à la Communauté européenne. C’était la proposition slovène et peu de temps après, celle, conjointe, des Slovènes et des Croates. L’Occident (les États-Unis et la Communauté européenne) ont commis une erreur fondamentale en ne soutenant pas cette option lorsqu’elle était encore envisageable. Le support évident et continu qu’a témoigné l’Ouest au Premier ministre fédéral Ante Markovic (et donc pour l’option centraliste) a envoyé de faux signaux à l’armée fédérale et a contribué au commencement de la mini-guerre de Slovénie le 26 juin 1991. A partir de ce moment, il n’y avait pas de retour en arrière possible pour cette République-là. Lorsque le médiateur de la Communauté européenne, Lord Carrington, présenta une proposition confédérale modifiée comme option principale pour la résolution de la question yougoslave (à laquelle consentit le “Praesidium-Croupion” fédéral à la mi-Octobre 1991), il était trop tard.

32La thèse avancée par les Serbes selon laquelle les frontières internes entre les Républiques yougoslaves ne sont que des lignes purement administratives (et donc non valables si la Yougoslavie se dissout ou se transforme en confédération), et selon laquelle les (autres) nations yougoslaves n’ont pas le droit à l’auto-détermination sans le consentement de la Serbie, etc, reflètent bien la conception serbe de la Yougoslavie en tant qu’État unitaire et comme extension de la Serbie. La “Yougoslavitude” est devenue pour beaucoup de Serbes une des expressions de leurs intérêts nationaux. Les Serbes - élites et gens ordinaires - n’ont jamais compris et accepté intimement le principe d’égalité des groupes nationaux en Yougoslavie et la logique du fédéralisme plurinational. Ils ont insisté, par exemple, pour que, même lorsqu’ils ne constituent qu’une petite minorité numérique dans d’autres Régions ou unités fédérales, ils puissent jouir pour le moins du statut constitutionnellement protégé d’égalité avec le groupe national majoritaire correspondant. Ils exigeaient que tous les Serbes vivent dans un seul État, que ce soit la Yougoslavie ou la grande Serbie. Les dirigeants serbes, en même temps, refusaient la validité de ces principes aux non-Serbes qui vivaient en Serbie, en Voïvodine, au Kosovo et au Monténégro. Les idéologues nationaux et les influents experts constitutionnels serbes ont fortement attaqué les éléments du confédéralisme contenus dans la constitution de 1974 ; ils ont demandé la recentralisation de la Yougoslavie, l’abolition des autonomies politiques à l’intérieur de la République de Serbie et souhaitaient ouvertement pour la Yougoslavie les traits centralistes présents dans les fédérations “mono-nationales” (comme les États-Unis et la République Fédérale d’Allemagne). En même temps, ils étaient fortement opposés à la légalisation constitutionnelle de certains traits confédéralistes semblables à ceux du système américain (par exemple l’existence de Gardes Nationales dans la plupart des États). Les critiques serbes affirmaient en somme que les troubles des années quatre-vingt en Yougoslavie avaient été provoqués par les concessions confédéralistes faites en 1974 et par manque de centralisme.

33Une analyse moins biaisée des troubles en Yougoslavie au milieu des années quatre-vingt, écrite par un expert serbe-monténégrin sérieux et libéral, indique les défauts du fédéralisme yougoslave :

  1. l’inefficacité du système d’exécution des décisions, qui manquait de pouvoir au niveau fédéral et d’instruments pour l’application des lois fédérales ;

  2. le manque d’intérêt pour l’intégration à travers les frontières des unités fédérales ;

    • 4 Vojislav Stanovcic, Federalizam/konfederalizam (Titograd : Univerzitetska rec, 1986), pp. 98-99.

    la prédominance de la politique sur l’économie4.

34La deuxième Yougoslavie a commencé à avoir de graves problèmes au début des années quatre-vingt, a commencé à s’effondrer en 1989, a atteint le stade d’une guerre civile au courant de l’été 1991, a connu la sécession de facto de la part d’une République (la Slovénie), des déclarations de souveraineté puis d’indépendance de la part de la Croatie et de la Bosnie-Herzégovine, de plébiscites illégaux avec les mêmes intentions au Kosovo et au Sandzhak en Octobre 1991. La ressemblance entre cette chronologie, les révolutions dans les autres États est-européens et la chute de l’Union Soviétique n’est pas accidentelle. Le pouvoir communiste en Yougoslavie, contrairement au reste de l’Europe de l’Est - hormis l’Albanie - ne dépendait pas du soutien soviétique, des interventions militaires, des contrôles de police et de l’intimidation par la force. Néanmoins, la chute de l’Empire soviétique est-européen et du communisme en Europe de l’Est avait eu également en Yougoslavie un impact psychologique tangible. Et la crise yougoslave sur le plan économique, social, idéologique, moral et politique, a eu, en général, les mêmes racines. La non-viabilité économique et l’épuisement psychologique empêchèrent de maintenir les systèmes répressifs, autoritaires et d’État, qui reposaient idéologiquement sur l’utopie communiste marxienne. Nonobstant ses idiosyncrasies et sa façade libéralisée, le cas yougoslave n’était qu’une variation balkanique de ce modèle général.

35Tout comme dans les deux autres États plurinationaux “socialistes” dotés d’ordres constitutionnels fédéraux (l’Union Soviétique et la République Fédérale Tchécoslovaque) la crise générale yougoslave s’est greffée sur des fissures profondes et mal dissimulées, de nature nationale, culturelle, religieuse et de civilisation. Elle a rouvert de vieilles blessures, stimulé des tensions entre communautés (qui ont amené, comme dans certaines parties de l’Union Soviétique, à la violence de masse) avec, comme résultat, de fortes pressions autonomistes et sécessionnistes dans plusieurs unités et Régions fédérales. En voulant d’arrêter ces processus par la force militaire, par la répression policière ou d’autres formes de coercition administrative et économique, et donc “sauver la Yougoslavie”, on est allé à fins contraires (tout comme en Union Soviétique et à l’inverse de la République Fédérale Tchécoslovaque). C’est une ironie cruelle que la plus titoïste et intégraliste des institutions fédérales de toute la Yougoslavie - l’Armée populaire de la Yougoslavie - devînt le fossoyeur de la Yougoslavie alors qu’elle prétendait en être le sauveur. Après la mini-guerre de Slovénie (juin-juillet 1991) et avec la guerre bien plus longue, violente et sale de Croatie, l’armée fédérale a finalement gâché la plupart des chances de sauver la communauté des nations yougoslaves. Bref, la direction serbe préférait la disparition de la Yougoslavie ou simplement une grande Serbie à une Yougoslavie confédérative dans laquelle sa prédominance, ainsi que le statut spécial et privilégié des Serbes et leurs privilèges seraient généralement biffés. Cette position, et l’engagement direct de la Serbie et du Montenegro dans la guerre en Croatie, dans le pillage de masse et dans la destruction de l’économie et de monuments culturels croates, dans l’occupation de certaines parties de la Croatie et dans l’éloignement des éléments croates de la population, a beaucoup réduit le nombre de solutions possibles et psychologiquement acceptables, même d’ordre confédéral et à une échelle géographiquement réduite (par exemple sans le cas de la Slovénie qui compliquerait davantage les choses).

36Le deuxième effondrement de la Yougoslavie qui s’ensuivit fut en grande partie entraîné par l’écroulement ou la disparition des principaux piliers psychologiques et politiques sur lesquels elle avait reposé depuis 1945 :

  • la peur des expansionnismes et des envahisseurs étrangers (principalement les Allemands et les Italiens, et en moindre mesure les Hongrois, les Bulgares et en 1948-53 aussi les Soviétiques),

  • l’héritage de la Guerre Nationale de Libération (1941-45) et de la guerre civile (1941-1947),

  • le culte de Tito,

  • le système autoritaire à parti unique,

  • l’idéologie officielle et unique - le Marxisme - le projet communiste d’un profond “social engineering”.

37Ni les motivations positives, ni les intérêts économiques communs, de sécurité, ni les liens familiaux, ni de nombreuses régions à population mixte, etc., n’ont suffi à maintenir l’ensemble multinational dans ses frontières d’après 1945.

38Contrairement à l’Espagne à la fin des années 1970 et au début des années 1980, les élites yougoslaves, divisées du point de vue national et culturel, n’étaient pas capables, et certaines n’avaient pas la volonté, de mettre en œuvre une transition rapide et ordonnée d’un ordre autoritaire à un système démocratique compétitif. En Yougoslavie le blocage se manifesta dans le centre fédéral et prit la forme d’une alliance entre le partitocrates communistes serbes, les militaires professionnels et les représentants du complexe militaire-industriel. Ce blocage augmenta la pression, aux niveaux sub-fédéraux, pour une démocratisation profonde de la Yougoslavie. Le résultat en furent les premières élections compétitives libres qui eurent lieu en mars-avril 1990 dans les deux Républiques septentrionales. Après les victoires des partis nationaux, nationalistes et régionalistes, les fissures nationales de la Yougoslavie, qui correspondaient de façon imparfaite avec des clivages idéologiques, économiques et politiques, éclatèrent et devinrent démocratiquement légitimes. A cause du manque de consensus parmi les élites (notamment sur les causes principales des troubles et sur les remèdes appropriés), une reconstitution démocratique de l’État fédéral et le dessein d’une nouvelle constitution fédérale s’avéra impossible pour un certain temps. Une par une, les institutions fédérales arrêtèrent de fonctionner, perdirent en partie ou totalement leur légitimité en dehors de la Serbie et du Monténégro (l’armée fédérale, par exemple) ou devinrent de simples appendices de l’establishment politique serbe (la présidence-croupion de la République fédérale socialiste de Yougoslavie, le parlement fédéral).

39Les pressions politiques extérieures (pour la plupart de la Communauté Economique européenne et, de façon moindre, des États-Unis), les menaces de différer de nouveaux crédits et de ne pas reconnaître les Républiques sécessionnistes, les encouragements et les promesses (de nouveaux prêts et du statut de membre associé de la Communauté européenne), l’organisation d’une conférence internationale, promue par la Communauté européenne à La Haye, et même la tentative avortée de médiation de M. Gorbatchev, rien de cela n’arrêta pas la guerre en Croatie et le déchirement progressif de la deuxième Yougoslavie.

  • 5 Carl Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice (London: Pall Mall, 1968).

40La mort de la Yougoslavie dans sa forme actuelle, encore valable constitutionnellement, démontre bien l’échec d’un modèle particulier d’organisation politique, d’ensembles multinationaux. Ce modèle, initialement inventé et mis sur pied par les Bolchéviques russes pour maintenir en place l’empire russe, partiellement réformé, devint (s’il ne l’était pas déjà à ses débuts) insuffisant en Union Soviétique même, en Yougoslavie et en Tchécoslovaquie. Au fond, il échoua principalement parce qu’il manquait de légitimité démocratique et, en URSS et en Yougoslavie, parce qu’il ne sut se muer à temps de “fédération de façade” (selon C. Friedrich) en une véritable confédération consensuelle5. L’évolution qu’a connue la Yougoslavie n’était pas inévitable et fut en réalité très influencée par la personnalité des principaux acteurs politiques, par leurs perceptions erronées et leurs erreurs (qui furent aussi celles de la Communauté européenne et des États-Unis). Pour ces raisons, il serait faux de considérer le deuxième effondrement de la Yougoslavie comme l’échec du fédéralisme comme tel et comme une défaite des idées fédéralistes.

Notes

1 Voir Stephan Kux, Soviet Federalism : a comparative study (New York : Institute for East-West Security Studies, 1990).

2 Koca Joncic, Relations between the Peoples and National Minorities in Yougoslavia (Beograd: Medjunarodna politika, 1969), p. 10.

3 Dennison Rusinow, (éd), Yougoslavia. A Fractured Federalism (Washington D.C. : W. Wilson Center, 1988).

4 Vojislav Stanovcic, Federalizam/konfederalizam (Titograd : Univerzitetska rec, 1986), pp. 98-99.

5 Carl Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice (London: Pall Mall, 1968).

Auteur

Anton A. Bebler est professeur à la faculté de sciences sociales à l’Université de Ljubljana. Il est, depuis avril 1992, représentant de la Slovénie auprès des Nations Unies à Genève. Spécialiste de la politique comparée et des questions de sécurité, il a publié, entre autres, The Scientific/Technological Challenge and East European Socialism (1989), et Soviet Policies under M. Gorbatchev : Implications for Yougoslavian Security (1990).

© Graduate Institute Publications, 1993

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