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L’Europe centrale et ses minorités : vers une solution européenne ?

 | 
Andre Liebich
, 
André Reszler

Le poids de l'expérience

La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) et la question des minorités nationales

Victor-Yves Ghebali

Texte intégral

  • 1 Cf. Victor-Yves Ghebali, La diplomatie de la détente. La CSCE, d’Helsinki à Vienne, 1973-1989. (Bru (...)

1Longtemps considéré comme un tabou dans les rapports Est-Ouest, le thème des droits de l’homme est devenu, à partir de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), un sujet de dialogue et, progressivement, de coopération1. Au sein de ce thème global, la question spécifique des minorités nationales a occupé une place croissante tant et si bien que l’on peut maintenant considérer qu’il existe en la matière une “approche CSCE” distincte de celle de l’ONU et du Conseil de l’Europe. Cette approche a été le produit des dispositions pertinentes de cinq textes fondamentaux : l’Acte final d’Helsinki (1975), le Document de clôture de la Réunion de Vienne (1989), le Document de Copenhague (1990), le Rapport de Genève (1991) et les Décisions d’Helsinki (1992).

L’approche restrictive de l’acte final d’Helsinki (1975)

  • 2 Cf. CSCE/II/C.1/7 du 29 novembre 1973. Voir aussi Luigi Vittorio Ferraris (ed.), Report on a Negoci (...)
  • 3 Cf. CSCE/II/C.1/11 du 15 février 1974.

2La question des minorités nationales a été introduite à la CSCE par la Yougoslavie lors des négociations de Genève portant sur l’élaboration du futur Acte final d’Helsinki (1973-1975). La délégation yougoslave proposa ainsi que cette question soit abordée et fasse l’objet d’un texte spécifique à insérer dans la première corbeille de la CSCE (sécurité)2. En conséquence, elle soumit un “Projet de résolution tendant à promouvoir le respect des droits des minorités nationales”3.

3Le texte yougoslave faisait valoir trois grands arguments : la population de nombreux pays de la CSCE comprend des minorités nationales, définies comme étant “des groupes dont la nationalité est différente de celle de la majorité de la population de l’État considéré et identique à celle de la population d’un État voisin” ; les minorités nationales constituent un facteur de coopération et de relations de bon voisinage pour autant que leurs droits puissent être pleinement respectés et promus ; la protection des minorités nationales fait partie intégrante du processus du développement de la sécurité et de la coopération en Europe. Partant de ces prémisses il aboutissait à la nécessité de recommandations engageant les pays de la CSCE à :

  • protéger et promouvoir les droits des minorités nationales par voie de législation interne ainsi que par d’autres mesures visant à préserver leurs identité et à assurer leur plein développement culturel, économique et social ;

  • assurer le respect du droit des minorités nationales à l’égalité devant la loi et de leur droit d’employer leur propre langue dans les communications avec les autorités administratives et judiciaires ainsi que dans leurs activités publiques ;

  • permettre que les minorités puissent préserver leur héritage culturel et que leurs membres puissent disposer d’un enseignement scolaire et de moyens d’information appropriés dans leur propre langue ;

    • 4 Touchant ce dernier point, on relèvera que la Yougoslavie avait, dans une première version (point d (...)

    s’abstenir de toute mesure susceptible de provoquer l’assimilation forcée d’une minorité à la majorité de la population d’un pays4.

4La proposition yougoslave souleva - non seulement dans ses modalités, mais aussi dans son principe - de fortes objections de la part de divers pays de l’Ouest (Grèce, France, Espagne, Belgique) et de l’Est (Bulgarie, Roumanie). Certaines délégations arguèrent que - compte tenu des enseignements négatifs de l’expérience de la SDN - l’introduction de la question des minorités nationales à la CSCE aboutirait à compliquer indûment le rapprochement paneuropéen. D’autres assurèrent qu’elles n’étaient nullement disposées à s’engager ni sur la voie d’une définition du concept de minorités nationales ni sur celle de la reconnaissance de droits collectifs en faveur de celles-ci.

  • 5 Cf. CSCE/II/C.1/17 du 1er mai 1974.

5Devant une telle levée de boucliers, la Yougoslavie ramena toutes ses exigences à la protection des droits des minorités nationales par voie de législation interne ainsi que par une coopération intergouvernementale menée conformément aux buts et principes des Nations Unies5. Cette nouvelle mouture s’avérant également inacceptable, les Yougoslaves durent faire de nouvelles concessions de fond qui réduisirent leur proposition initiale à sa plus simple expression.

6En effet, l’idée de la protection des minorités nationales fut retenue, dans l’une des dispositions du Principe VII du Décalogue d’Helsinki (c’est-à-dire du principe traitant du respect des droits de l’homme) en ces termes restrictifs :

  • 6 Paragraphe 4 du Principe VII du Dialogue de l’Acte final d’Helsinki.

“Les États participants sur le territoire desquels existent des minorités nationales respectent le droit des personnes appartenant à ces minorités à l’égalité devant la loi, leur donnent l’entière possibilité de jouir effectivement des droits de l’homme et des libertés fondamentales et, de cette manière, protègent leurs intérêts légitimes dans ce domaine”6.

7Ce texte appelle trois commentaires.

  • 7 Cf. Report on a Negotiation..., op. cit., p. 136.

8En premier lieu, il s’adressait aux pays de la CSCE “sur le territoire desquels existent des personnes appartenant à des minorités nationales”, éludant ainsi le problème de la définition du concept de minorités nationales7 et, par conséquent, laissant aux États toute latitude d’admettre ou de nier l’existence de telles minorités sur leur territoire.

9En deuxième lieu, il ne reconnaissait pas de droits aux minorités nationales comme telles (c’est-à-dire en tant qu’entités collectives), mais uniquement aux personnes appartenant à celles-ci - formule qui permettait d’escamoter l’épineuse question des droits collectifs.

10En troisième lieu, il réduisait la protection des “intérêts légitimes” des personnes appartenant à des minorités nationales à l’égalité devant la loi et à la jouissance effective des droits de l’homme dans leur généralité, (ignorant ainsi l’idée d’une protection spécifique et de droits spécifiques), sans par ailleurs préciser les moyens par lesquels les États pourraient respecter de tels droits et en assurer la mise en œuvre.

  • 8 Cf. Ghebali, La diplomatie de la détente..., op. cit., pp. 104 et suivantes.
  • 9 15ème paragraphe de la section “Principes” du Document de Madrid.

11Cette approche restrictive allait être purement et simplement réaffirmée dans le Document de clôture de la Réunion de Madrid sur les Suites de la CSCE. Adopté en 1983, le Document de Madrid contenait des dispositions renforçant les modalités d’exercice de certains droits de l’homme mentionnés dans l’Acte final d’Helsinki, introduisait des éléments nouveaux (tels que la liberté syndicale) et annonçait la convocation de la première conférence Est-Ouest spécialisée dans le domaine des droits de l’homme8. Mais touchant les minorités nationales, il s’est contenté d’indiquer que les États de la CSCE “confirment qu’il importe de réaliser des progrès constants pour garantir le respect et la jouissance effective des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ainsi que de protéger leurs intérêts légitimes, conformément à l’Acte final”9.

L’élargissement de l’approche initiale : le document de clôture de Vienne (1989)

  • 10 Cf. Ghebali, “La diplomatie de la détente..., op. cit., pp. 116-124 et Stefan Lehne, The Vienna Mee (...)

12Dans le Document de clôture de la Réunion de Vienne sur les Suites de la CSCE, adopté au zénith de la perestroïka, le thème des droits de l’homme occupait une place véritablement royale. Le texte en question consolidait les acquis d’Helsinki et de Madrid, élargissait substantiellement le catalogue des droits civils et politiques, tout en instituant un mécanisme pour la protection des droits de l’homme au niveau des rapports Est-Ouest (“mécanisme de la dimension humaine de la CSCE”)10. Sur le terrain de la protection des minorités nationales, il apportait trois éléments nouveaux.

  • 11 Paragraphe 18 de la section “Principes” du Document de Vienne.

13D’abord, le Document de Vienne reconnaissait la nécessité de mesures concrètes en vue d’assurer aux personnes appartenant à des minorités nationales la jouissance des droits inhérents au corpus général des droits de l’homme. Dans cette perspective, il engageait les États de la CSCE à prendre “toutes les mesures nécessaires sur les plans législatif, administratif, judiciaire et autres” - engagement impliquant pour ces États à la fois un devoir d’abstention (“ils s’abstiendront de toute discrimination à rencontre de ces personnes) et un devoir d’action (ils favoriseront leurs intérêts et aspirations légitimes...”)11.

  • 12 Paragraphe 31 de la section “Coopération dans les domaines humanitaires et autres” du Document de V (...)
  • 13 Paragraphe 45, ibid.
  • 14 Paragraphe 59, ibid.
  • 15 Paragraphe 68, ibid. Il est à signaler que cette disposition, comme celles des paragraphes précités (...)

14Ensuite, le Document de Vienne étendait aux personnes appartenant aux minorités nationales le bénéfice des dispositions spécifiques de la troisième corbeille en matière de contacts entre les personnes, d’information, de culture et d’éducation, - soit la possibilité d’établir et de maintenir des contacts “par des voyages et d’autres moyens de communication, y compris des contacts avec des citoyens d’autres États qui ont une origine nationale ou un patrimoine culturel communs”12, de “diffuser des informations dans leur langue maternelle, y avoir accès et les échanger”13, “de conserver et de développer leur propre culture sous tous ses aspects, y compris la langue, la littérature et la religion” ainsi que de “préserver leurs monuments et objets culturels et historiques4”14 et, enfin, de “dispenser ou recevoir un enseignement portant sur leur propre culture, y compris en laissant les parents transmettre à leurs enfants leur langue, leur religion et leur identité culturelle”15.

  • 16 Première phrase du paragraphe 19 de la section “Principes” du Document de Vienne.
  • 17 Emmanuel Decaux, “Le droit international et la protection des minorités”, L’événement européen, oct (...)

15Enfin, le Document de Vienne engageait les États de la CSCE à protéger “les identités ethnique, culturelle, linguistique et religieuse” des minorités nationales en tant que telles (et non pas seulement à travers les personnes composant celles-ci) et à créer “des conditions propices à la promotion de ces identités”16, marquant par là, selon M. Decaux, le passage “du respect de l’égalité à la promotion de la différence”17.

  • 18 Sur ce point, cf. Victor-Yves Ghebali, “La Conférence de Paris sur la dimension humaine de la CSCE” (...)

16Le talon d’Achille des dispositions de la troisième corbeille découlait de ce que leurs engagements étaient formulés en termes peu contraignants, par le biais d’une mention introductive indiquant que les États de la CSCE “veilleront à ce que..”. Il n’en restait pas moins que ces dispositions avaient le mérite d’exister et celui de pouvoir désormais susciter des requêtes interétatiques dans le cadre du mécanisme de la dimension humaine - requêtes qui furent en fait soumises à de nombreuses reprises au cours de l’année 198918.

17Cette première grande avancée du thème des minorités nationales n’était pas le fruit du hasard. Avant la Réunion de Vienne, c’est-à-dire antérieurement à la perestroïka, le thème en question était souvent évoqué (par les Occidentaux et les Neutres) comme un élément parmi d’autres des multiples atteintes aux droits de l’homme commises dans l’ensemble du bloc de l’Est. Or, la Réunion de Vienne (1986-1989) coïncidait avec le développement du “communisme xénophobe” illustré par les violations massives des droits des minorités turques en Bulgarie et des minorités hongroises en Roumanie. La protection des minorités nationales commençait à acquérir le statut de thème à part entière à la CSCE. La Réunion de Copenhague de la Conférence sur la dimension humaine de la CSCE allait le confirmer de manière éclatante, mais ambiguë.

Une percée ambiguë : le document de Copenhague (1990)

  • 19 cf. Victor-Yves Ghebali, “La Conférence de Paris sur la dimension humaine de la CSCE”, op. cit.

18Outre l’institution du mécanisme de la dimension humaine, le Document de Vienne avait prévu l’organisation d’une “Conférence sur la dimension humaine” en trois phases - Paris, Copenhague et Moscou. Lors de la première phase (Paris, mai-juin 1989), la question des minorités nationales fut substantiellement abordée ; mais du fait de l’attitude négative de la Roumanie, la réunion prit fin sans adopter de texte final19.

  • 20 Sur la Réunion et le Document de Copenhague, cf. les articles d’Uffe Ellemann-Jensen (Revue de l’OT (...)

19Tenue peu après l’écroulement du communisme, la deuxième phase (Copenhague, juin 1990) permit à la CSCE d’effectuer un véritable saut qualitatif dans le domaine de la dimension humaine20. Le Document de Copenhague confirma l’adhésion de tous les États participants à une même conception des droits de l’homme et de la démocratie. Il formula un catalogue de droits, détaillé et précis, dépassant de loin celui du Document de Vienne. Il posa le principe d’une coopération multiforme en vue du développement d’institutions démocratiques dans les pays d’Europe centrale et orientale. Mais, par dessus tout, on retiendra qu’il attribua à la protection des minorités nationales une attention sans précédent à la CSCE : toute la section IV du Document (constituant les paragraphes 30 à 40.7) traite en effet de ce seul thème.

20Les dispositions de la section IV étaient incontestablement positives à un double égard.

  • 21 La référence à l’antisémitisme tire son origine d’une proposition soumise conjointement par la RFA (...)
  • 22 Cf. Les paragraphes 40.1 à 40.5. La référence aux “groupes de personnes concernées” se trouve dans (...)

21D’une part, le paragraphe 40 (première phrase du premier alinéa) condamnait, de manière ferme, nette et compréhensive, les phénomènes traditionnellement attentatoires à l’existence des minorités nationales ainsi qu’aux droits des personnes appartenant à celles-ci : “le totalitarisme, la haine raciale et ethnique, l’antisémitisme, la xénophobie et toute discrimination contre quiconque, ainsi que toute persécution pour des raisons religieuses et idéologiques”. Parallèlement à cette stigmatisation de l’antisémitisme21 (sans précédent au plan paneuropéen), le paragraphe 40 (seconde phrase du premier alinéa) reconnaissait en termes sobres “les problèmes spécifiques des Roms (gitans)” - attribuant ainsi au Document de Copenhague le mérite d’être le premier instrument international à évoquer le sort des Gitans, ces “nouveaux Juifs” de l’Europe post-communiste. Au-delà de ces formules incantatoires, le Document de Copenhague engageait les États de la CSCE à prendre des mesures concrètes sur le terrain pénal, de l’éducation, de la culture et de l’information en vue de combattre les phénomènes susmentionnés sous toutes leurs formes et à protéger non seulement les “personnes”, mais aussi les “ groupes de personnes” concernées22.

  • 23 La proposition RFA/Canada/Pays-Bas à la base de cette disposition était beaucoup plus forte : elle (...)
  • 24 Cf. Les paragraphes 32.1 à 32.6.
  • 25 Paragraphe 32.6 (première phrase du second alinéa).
  • 26 Paragraphe 32 (premier alinéa).
  • 27 Paragraphe 32.6 (seconde phrase du second alinéa).
  • 28 Paragraphe 35 (premier alinéa).

22D’autre part, diverses dispositions reconnaissaient aux personnes appartenant à des minorités nationales des droits de nature générale et spécifique. Ainsi, le paragraphe 31 (premier alinéa) visait le droit “d’exercer pleinement et effectivement leurs droits de l’homme et leurs libertés fondamentales, sans aucune discrimination et en pleine égalité devant la loi”. Le paragraphe 32 (second alinéa) allait plus loin en soulignant “le droit d’exprimer, de préserver et de développer en toute liberté leur identité ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse et de maintenir et de développer leur culture sous toutes ses formes, à l’abri de toutes tentatives d’assimilation contre leur volonté23. Dans cette perspective, il mettait l’accent sur les droits relatifs à l’usage de la langue maternelle (en privé et en public), à la création d’institutions, organisations ou associations éducatives, culturelles ou religieuses, à l’établissement et au maintien de libres contacts entre personnes au plan national et au plan transnational, à la liberté de diffuser et d’échanger des informations (dans la langue maternelle) et d’y accéder, de même qu’à la liberté de participer aux activités d’organisations internationales non gouvernementales24. En même temps, le texte précisait que les personnes concernées pouvaient exercer leurs droits “individuellement ainsi qu’en commun avec d’autres membres de leur groupe25, étant par ailleurs entendu que “l’appartenance à une minorité nationale est une question relevant d’un choix personnel, et aucun désavantage ne peut résulter d’un tel choix”26, y compris de l’exercice ou du non-exercice des droits en question27. On relèvera que le Document de Copenhague engageait aussi les États de la CSCE à “respecter” (mais non pas, ici, à “garantir”) le droit des personnes appartenant à des minorités nationales de “participer effectivement aux affaires publiques, notamment aux affaires concernant la protection et la promotion de l’identité de telles minorités”28.

23Analysée de plus près, la section IV du Document de Copenhague prêtait en fait le flanc à de multiples et sérieuses critiques :

    • 29 Paragraphe 31 (second alinéa).
    • 30 Paragraphe 34 (premier alinéa).
    • 31 Paragraphe 33 (second alinéa).

    Les dispositions relatives aux mesures concrètes à prendre par les États étaient assorties de clauses de sauvegarde telles que “s’il y a lieu”29 ou “si c’est possible et nécessaire”30. Elles indiquaient également que les mesures en question “devront être conformes aux principes de l’égalité et de la non-discrimination à l’égard des autres citoyens de l’État participant concerné”31, ce qui constituait une négation de la “discrimination positive”.

    • 32 Paragraphe 34 (premier alinéa).
    • 33 Paragraphe 34 (second alinéa).
    • 34 Paragraphe 38. Voir aussi les paragraphes 40.6 et 40.7.
    • 35 Paragraphe 35 (second alinéa).
    • 36 CSCE/CHDC.5 (paragraphe 17).
    • 37 CSCE/CHDC.22 (paragraphe 1er du dispositif).
    • 38 CSCE/CHDC.11 (section 1.7).

    Dans d’autres cas, les dispositions de la section IV étaient formulées dans un langage peu contraignant. Elles mentionnaient ainsi que les États de la CSCE “s’efforceront de garantir” aux personnes concernées la possibilité d’apprendre leur langue maternelle ou de recevoir un enseignement dans cette langue32, “tiendront (...) compte” de l’histoire et de la culture des minorités nationales dans les enseignements dispensés dans les établissements éducatifs33, “examineront la possibilité”d’adhérer aux conventions internationales pertinentes en la matière34 - ou plus simplement encore “prennent note” des efforts de protection entrepris dans le cadre de la mise en place d’administrations locales ou autonomes appropriées35. Sur ce dernier point, on remarquera que le Document de Copenhague n’a pas reconnu le “droit [des minorités nationales] à une forme appropriée de gouvernement autonome sur le territoire où elles vivent”, mis en avant par les pays de la Pentagonale36 ou retenu l’idée hispano-portugaise recommandant aux États de “promouvoir chaque fois que cela est possible, de larges formes d’autonomie ou d’autogouvernement pour les différentes nationalités et minorités nationales”37 - ni même incorporé des éléments de la proposition RFA/Canada/Pays-Bas, (pourtant formulée en termes timides) stipulant que “compte tenu de tous les principes régissant les relations entre les États participants, particulièrement le principe de l’intégrité territoriale, ainsi que des circonstances historiques et politiques attachées à chaque cas, les États participants examineront de manière sérieuse et positive si la création d’administrations autonomes contribuait à accorder aux minorités la pleine jouissance de leurs droits et la protection de leur identité, et dans quelle mesure”38.

    • 39 cf. CSCE/CHDC.5 (paragraphe 19). La proposition RFA/Canada/Pays-Bas comportait elle aussi une référ (...)

    On soulignera que le paragraphe 37 affirmait catégoriquement qu’“aucun des présents engagements [de la section IV du Document de Copenhague] ne peut être interprété comme comportant un droit quelconque d’entreprendre toute activité ou d’accomplir toute action contrevenant aux buts et principes de la Charte des Nations, aux autres dispositions découlant du droit international ou aux dispositions de l’Acte final, y compris le principe de l’intégrité territoriale des États”. Une telle disposition équivalait à dénier aux minorités nationales la possibilité de se prévaloir du bénéfice du droit à l’auto-détermination. Il n’est pas sans intérêt de souligner que le texte de cette disposition correspondait pratiquement mot pour mot (exception faite de la référence à l’intégrité territoriale) à celui proposé par les pays de la Pentagonale, c’est-à-dire par les pays professant les idées les plus avancées en matière de protection des minorités nationales39.

    • 40 Les minorités nationales “contribuent à l’enrichissement culturel des États sur le territoire desqu (...)
    • 41 “La pluralité ethnique, culturelle, linguistique, religieuse et historique de nombreux États europé (...)
    • 42 CSCE/CHDC.5 (dernier paragraphe du préambule).
    • 43 CSCE/CHDC.11 (5ème paragraphe du préambule).

    Faute de consensus, la section IV du Document de Copenhague n’a pas admis que les minorités nationales représentaient une source d’enrichissement politique, social et culturel -comme suggéré par les pays de la Pentagonale40 ainsi que par l’Espagne et le Portugal41. De même, elle n’a pas affirmé que les minorités nationales constituaient “un lien précieux entre les États participants” (Pentagonale)42 ou qu’elles avaient à “jouer un rôle important pour encourager les relations amicales entre les États” (RFA/Canada/Pays-Bas)43 : le paragraphe 36 (premier alinéa) s’est ici borné à souligner que les gouvernements “reconnaissent l’importance particulière que revêt le renforcement d’une coopération constructive entre eux en ce qui concerne les questions relatives aux minorités nationales”.

    • 44 De tels mécanismes ont été proposés par la Pentagonale (CSCE/CHDC.5, paragraphe 20), par le trio RF (...)

    La section IV du Document de Copenhague n’a retenu aucune des diverses idées soumises au sujet de l’adoption de mécanismes spécifiques pour la protection des droits des personnes appartenant à de minorités nationales ainsi que pour le règlement des problèmes interétatiques relatifs à ces minorités44.

    • 45 CSCE/CHDC.25 (plus Add.1 etAdd.2).
    • 46 CSCE/CHDC.34, p. 2.
    • 47 Paragraphe 39 (second alinéa) du Document de Copenhague.

    Enfin, on constatera que la proposition faite par la Suisse (et appuyée par divers pays, dont le Royaume-Uni et l’URSS) en vue d’une réunion extraordinaire chargée d’examiner d’urgence, au cours du premier semestre 1991, “différentes modalités et méthodes permettant de prévenir des conflits relatifs aux minorités nationales et de résoudre ces problèmes”45 - devenus une véritable source de tension internationale dans l’Europe post-communiste -ne recueillit pas de consensus. Elle fut catégoriquement rejetée par diverses délégations. En vue de mieux la compromettre, la Grèce soumit une proposition alternative : celle d’une réunion d’experts ayant notamment la tâche d’“essayer de parvenir à une compréhension complète du concept de minorité nationale” et “d’étudier des concepts analogues tels que ceux de groupe ethnique, de nationalité, de communauté ethnique, de population autochtone et autres notions concernant les minorités”46. En fin de compte, il fut seulement décidé que les États de la CSCE “examineront la possibilité de tenir une réunion d’experts pour procéder à une discussion approfondie de la question des minorités nationales”47.

  • 48 En particulier le texte du discours prononcé en séance plénière, le 22 juin 1990, par l’Ambassadeur (...)
  • 49 cf. Les paragraphes 3, 7, 11 de la proposition roumaine du 5 juin 1990 (CSCE/CHDC.6). Voir aussi la (...)
  • 50 Cf. le Journal No 18 de la Réunion de Copenhague, pp. 2-3 (déclarations interprétatives grecque et (...)

24De ce qui précède, il découle que le débat sur les minorités nationales fut, pour la CSCE, moins l’occasion de réaliser une “percée” que de prendre acte de la naissance d’un profond clivage entre ses États membres. La Réunion de Copenhague donna en effet lieu à un affrontement direct entre ceux qui préconisaient l’adoption d’un régime substantiel de protection des minorités (la Pentagonale et, dans une moindre mesure, les pays Scandinaves, la Suisse, la RFA, le Canada, les Pays-Bas...) et ceux qui considéraient un tel régime inopportun : France, États-Unis, Bulgarie, Grèce, Roumanie, Turquie... Certains de ces derniers pays exprimèrent ouvertement leur opposition à une codification des droits des personnes appartenant à des minorités nationales - démarche qu’ils qualifièrent de prématurée vu l’absence d’une définition communément acceptée du concept même de “minorités nationales”48. D’autres cherchèrent à introduire dans le Document de Copenhague des clauses de sauvegarde touchant les devoirs de loyauté des minorités nationales, le respect de l’intégrité territoriale des États et le rejet de la “discrimination positive”49. D’autres encore jugèrent nécessaire de formuler au sujet du texte final adopté à Copenhague des déclarations interprétatives mettant l’accent sur le principe de l’intégrité territoriale des États, affirmant que l’application des dispositions pertinentes du Document de Copenhague relevait exclusivement de la compétence de chaque État participant concerné ou précisant que le terme “minorités nationales” ne visait que les groupes de population dont le statut était régi par des instruments internationaux bilatéraux ou multilatéraux50.

25En somme, la section IV du Document de Copenhague constituait un message politique signalant l’entrée de la question des minorités nationales dans les préoccupations fondamentales de la CSCE. Mais la substance de ce message était en fait peu consistante du point de vue des droits de l’homme comme de celui de la problématique de la sécurité.

  • 51 Cf. En particulier le paragraphe 30 (premier alinéa) du Document de Copenhague.
  • 52 Guy Héraud, “Minorités et conflits ethniques en Europe”, in : Académie de droit international de la (...)
  • 53 Nous partageons sur ce point l’avis de Jean-Daniel Vigny, op. cit., p. 309.

26Ainsi, la section IV posait que la solution des questions soulevées par la protection des droits des minorités nationales dépendait entièrement de l’existence et du fonctionnement effectif d’un cadre politique démocratique fondé sur l’État de droit51. Or, comme l’a bien montré Guy Héraud, on ne peut apaiser les minorités ethniques en ne leur parlant que de démocratie, car le système du gouvernement du peuple par lui-même s’applique à la majorité ethnique, alors que les minoritaires, eux, sont condamnés à supporter des lois, un gouvernement, une armée, des polices, des tribunaux, des politiques qui ne sont pas les leurs propres52. La faiblesse réelle du Document de Copenhague résidait en ce qu’il n’engageait les États de la CSCE ni à reconnaître leurs minorités nationales comme telles ni à accorder à celles-ci des droits collectifs53.

  • 54 cf. Le paragraphe 30 (troisième alinéa) du Document de Copenhague.

27Par ailleurs, la section IV reconnaissait, de façon purement formelle, que le respect des droits des personnes appartenait à des minorités nationales était “un facteur essentiel de la paix, de la justice, de la stabilité et de la démocratie dans les États participants”54 - sans en tirer de conséquences pratiques, c’est-à-dire admettre l’opportunité d’un mécanisme de protection spécialisé.

  • 55 cf. Le 8ème paragraphe de la rubrique “Droits de l’homme, démocratie et État de droit” ainsi que le (...)
  • 56 1ère phrase de la rubrique “Dimension humaine” de la Charte de Paris.
  • 57 Dernière phrase de la rubrique “Dimension humaine” de la Charte de Paris”.

28La Charte de Paris pour une nouvelle Europe, signée le 21 novembre 1990 par les chefs d’État ou de Gouvernement de la CSCE, réaffirma l’approche du Document de Copenhague55. Mais en même temps, elle apporta deux éléments nouveaux : d’une part, elle souligna “la contribution précieuse des minorités nationales à la vie de nos sociétés”56, présentant ainsi le phénomène minoritaire en termes positifs pour la première fois à la CSCE ; d’autre part, elle admit qu’il y avait urgence d’accroître la coopération intergouvernementale concernant la protection des minorités nationales et, en conséquence, annonça la convocation à Genève, pour juillet 1991, de la première conférence spécialisée en la matière57.

L’heure de vérité : le rapport de la réunion d’experts de Genève (1991)

  • 58 Point I.4 de l’Annexe III à la Charte de Paris.
  • 59 Alinéas a, b et c du point I.4, ibid.

29La Réunion d’experts sur les minorités nationales, qui siéga à Genève du 1er au 19 juillet 1991, avait pour mandat de procéder à une “discussion approfondie de la question des minorités nationales et des droits des personnes y appartenant, compte dûment tenu de la diversité des situations et des contextes juridique, historique, politique et économique”58. Ce mandat comportait trois tâches précises : un échange de vues sur les diverses expériences nationales en matière de protection des minorités, l’évaluation de l’exécution des engagements pertinents de la CSCE et l’étude de nouvelles mesures visant à améliorer la mise en œuvre de ces mêmes engagements59. Les experts accomplirent les trois tâches en question de façon inégale.

  • 60 Sur les débats au sein de l’Organe de travail A, cf. The Geneva CSCE Experts Meeting on National Mi (...)
  • 61 Septième paragraphe de la section IV du Rapport de Genève.
  • 62 Quatrième paragraphe de la section I, ibid.
  • 63 Septième paragraphe de la section IV, ibid.
  • 64 Huitième paragraphe de la section IV, ibid.

30La confrontation des expériences nationales, qui mit en évidence la pluralité des situations et formules existantes, s’avéra concluante60. Les États de la CSCE admirent sans difficulté “qu’une seule et même approche [n’était] pas nécessairement partout applicable”61, “divers méthodes [pouvaient convenir] pour mettre en œuvre les engagements pris dans le cadre du processus”62. Après avoir établi un inventaire très détaillé à cet égard (organes représentatifs spécialisés, assemblées élues, formes décentralisées ou locales d’administration, commissions mixtes entre régions frontalières, etc.)63, ils considérèrent que “ces approches, ou d’autres, mises en œuvre séparément ou de manière combinée” pouvaient “contribuer utilement à l’amélioration de la situation des minorités nationales sur leur territoire”64.

  • 65 Premier paragraphe de la section III, ibid. Cette disposition tire son origine d’une proposition no (...)
  • 66 Quatrième paragraphe de la section VII du Rapport de Genève. Cette disposition tire son origine des (...)

31On relèvera que deux des quatorze formules mentionnées dans l’inventaire furent mises en exergue, mais sans toutefois faire l’objet de recommandations contraignantes. Le Rapport de Genève a ainsi souligné que les États de la CSCE “estiment (...) qu’une participation démocratique appropriée des personnes appartenant à des minorités nationales, ou de représentants de celles-ci, dans des organes de décision ou de consultation constitue un élément important d’une participation effective aux affaires publiques”65. De même, il a exprimé l’intention des gouvernements d’encourager des arrangements de coopération transfrontalière aux niveaux national, régional et local, “notamment dans les domaines du passage des frontaliers, de la préservation et de la visite des monuments et sites culturels et historiques, du tourisme, de l’amélioration des communications, de l’économie, des échanges de jeunes, de la protection de l’environnement et de la création de commissions régionales”66.

  • 67 Troisième paragraphe du préambule du Rapport de Genève sur les débats concernant l’évaluation (entr (...)

32En revanche, l’évaluation de la mise en œuvre des engagements de la CSCE tourna court. En effet, si quelques délégations (celles des États-Unis et de Hongrie pour l’essentiel) démontrèrent leur volonté de se plier à la règle du jeu, toutes les autres (ou presque) évitèrent d’entrer en matière sur leurs problèmes de minorités nationales ou sur ceux des autres pays. Au sujet de cet exercice assez décevant (mais au cours duquel il fut cependant fait mention de la situation des minorités nationales en Roumanie, URSS et Yougoslavie), le Rapport de la Réunion d’experts se borna uniquement à indiquer que “des avis ont été exprimés sur l’exécution des engagements pertinents de la CSCE”67.

33Enfin, touchant l’adoption de nouveaux engagements, les résultats peuvent être considérés comme des plus modestes.

  • 68 Premier paragraphe de la section II du Rapport de Genève.
  • 69 Troisième paragraphe de la section II, ibid.

34Le Rapport de Genève a, certes, ancré le thème des minorités nationales dans les préoccupations de la CSCE de manière bien plus nette que ne l’avait fait le Document de Copenhague en affirmant “l’importante d’un examen approfondi continu de l’exécution des engagements contractés dans le cadre du processus68 et en précisant que les problèmes s’y rapportant “appellent à juste titre l’attention de tous les pays et ne constituent donc pas exclusivement une affaire intérieure à chaque État”69.

  • 70 Sixième paragraphe de la section VII, ibid. Cette disposition découle de la proposition communautai (...)
  • 71 Cinquième paragraphe de la section III, ibid. Cette disposition découle de la proposition communaut (...)
  • 72 Cinquième paragraphe de la section VI, ibid. Le sixième paragraphe de la même section engage cepend (...)

35Mais il n’a illustre cet ancrage que sur la base d’engagements purement facultatifs. Ainsi, il a recommandé aux États de la CSCE de diffuser “à titre volontaire” — par l’intermédiaire du Secrétariat de Prague — des informations sur la situation des minorités nationales vivant sur leur territoire et sur leur politique à cet égard70. Par ailleurs, il n’a fait qu’inviter les États d’envisager favorablement, “dans la mesure où la loi le permet”, la présence d’observateurs étrangers à des élections tenues au niveau sub-national et de “s’efforcer de leur en faciliter l’accès sur les lieux”71. Dans le même esprit, il n’a engagé les États qu’à “s’efforcer” de recueillir, de publier régulièrement et mettre à la disposition du public “des données sur les crimes commis sur leur territoire, inspirés par des préjugés fondés sur la race, l’identité ethnique ou la religion, y compris les directives suivies pour la collecte de ces données”72.

  • 73 Deuxième paragraphe de la section VI du Rapport de Genève. Cette disposition découle d’une proposit (...)

36Le Rapport de Genève est sans doute allé au-delà de la simple reconnaissance (contenue dans le Document de Copenhague) des problèmes spécifiques des Roms. Mais il ne l’a fait que de manière prudente et mesurée — en indiquant que les États de la CSCE “sont prêts à prendre des mesures efficaces pour assurer une pleine égalité des chances entre les personnes faisant partie des Roms et résidant habituellement sur leur territoire et le reste des résidents” et qu’ils “encourageront” la recherche et les études sur les Roms ainsi que sur leurs problèmes propres73.

  • 74 Sixième paragraphe de la section I, ibid.
  • 75 Cinquième paragraphe de la section I et sixième paragraphe de la section IV, ibid. Cette dispositio (...)

37Il convient aussi d’admettre que le Rapport de Genève a eu le mérite de donner des minorités nationales une vision positive plus accentuée que celle de la Charte de Paris (en précisant que celles-ci “font partie intégrante de la société dans lesquelles elles vivent et qu’elles sont un facteur d’enrichissement de chacun de ces États et de chacune de ces sociétés”)74 et en insistant sur l’importance particulière pour les États de traiter les questions relatives aux minorités nationales “là où les institutions démocratiques sont en cours de consolidation”75.

  • 76 Selon un expert avisé de la CSCE, un tel résultat doit être considéré comme non négligeable vu la v (...)
  • 77 Cf. le troisième paragraphe de la section I, le deuxième paragraphe de la section II, le quatrième (...)
  • 78 Le Rapport de Genève reconnaît ici que les personnes appartenant à des minorités nationales peuvent (...)
  • 79 Premier paragraphe de la section III, ibid. Sur ce terrain, les États de la CSCE se sont engagés à (...)
  • 80 Ici, les États de la CSCE n’ont fait que “confirmer qu’il importe de s’abstenir à faire obstacle à (...)
  • 81 Premier paragraphe de la section VII, ibid.
  • 82 Deuxième paragraphe de la section VII, ibid.
  • 83 Troisième paragraphe de la section VII, ibid.

38Mais pour l’essentiel, le Rapport n’a guère fait que réaffirmer les éléments fondamentaux de l’approche du Document de Copenhague et de la Charte de Paris76 : égalité totale et effective de tous les citoyens, non-discrimination, vertus inhérentes à l’État de droit et aux institutions démocratiques77. De même, il ne s’est référé qu’à l’exercice de droits individuels — droit de créer, de maintenir et de participer à des ONG nationales ou internationales78, droit de prendre effectivement part aux affaires publiques79, droit de participer à la préservation des valeurs et du patrimoine culturel des minorités nationales80, droit à la communication “sans intervention des pouvoirs publics et indépendamment des frontières”81, droit d’avoir accès aux médias nationaux82, droit à des contacts transfrontaliers entre des personnes appartenant à des minorités nationales et d’autres personnes avec lesquelles elles ont en commun une origine ethnique ou nationale, un patrimoine culturel ou une croyance religieuse83.

  • 84 Quatrième paragraphe de la section VII, ibid.
  • 85 Troisième paragraphe de la section VII, ibid.
  • 86 Quatrième paragraphe de la section VII, ibid.
  • 87 Cf. le Journal No 15 (19 juillet 1991), p. 3 de la Réunion de Genève.
  • 88 La Réunion de Genève fut également marquée d’une passe d’armes entre la Yougoslavie et certains de (...)

39On relèvera aussi que le Rapport de Genève a rappelé que les personnes appartenant à une minorité nationale avaient des devoirs aussi bien que des droits84 et indiqué que “là où vivent principalement des personnes appartenant à une minorité nationale, les droits de l’homme et les libertés fondamentales des personnes appartenant à cette minorité, des personnes appartenant à la population majoritaire de l’État concerné et des personnes appartenant à d’autres minorités nationales résidant dans la même région seront protégés de la même façon”85. Plus significativement encore, le Rapport a affirmé que “toutes les différences ethniques, culturelles, linguistiques ou religieuses ne conduisent pas nécessairement à la création de minorités nationales86 — affirmation dont l’insertion obligea un certain nombre d’États (Autriche, Tchécoslovaquie, Hongrie, Norvège, Pologne, Suède, Yougoslavie) à émettre une déclaration interprétative collective précisant qu’une telle disposition ne pouvait avoir pour effet de limiter le droit de l’individu de choisir d’appartenir ou de ne pas appartenir à une minorité nationale”87. En fait, comme à Copenhague, partisans et opposants à un régime de protection substantiel des minorités nationales ne purent que constater leur profond désaccord88.

  • 89 Cf. Widmer, op. cit., pp. 216-217. Le Rapport de Genève s’est contenté ici de renvoyer la question (...)

40On peut admettre avec Paul Widmer que le Rapport de Genève comportait au moins deux grandes lacunes : d’une part, l’absence de référence aux droits des personnes appartenant à des minorités nationales en matière linguistique et d’éducation ; d’autre part, l’absence d’accord sur la nécessité d’un mécanisme spécialisé de protection des minorités89.

  • 90 Cf. 1 paragraphe 37 du Document de Moscou. Pour sa part, le Document de Cracovie sur le patrimoine (...)

41La Réunion de Genève, qui se déroula alors que la guerre civile yougoslave naissait, fut une occasion manquée. Elle confirma l’incapacité de la CSCE à forger une réponse tant soit peu positive à l’un des plus grands défis posés à l’Europe de l’après-communisme. Le Document de Moscou sur la dimension humaine de la CECE (3 octobre 1991) n’a apporté nul correctif à l’approche de la CECE en matière de minorités nationales : il s’est contenté de réaffirmer les dispositions de Copenhague et de Genève90. La CSCE ne sortira de son immobilisme en la matière qu’avec les décisions prises à Helsinki, en juillet 1992, par sa 4ème Réunion sur les Suites et le 3ème Sommet des Chefs d’État ou de gouvernement de ses États participants.

L’amorce d’une nouvelle approche : les décisions d’Helsinki (Juillet 1992)

  • 91 Deuxième “tiret” du quatrième alinéa du paragraphe 7 et dernier alinéa du paragraphe 7 du Résumé de (...)
  • 92 Quatrième et cinquième “tirets” du paragraphe 6 du Résumé des Conclusions du Conseil de Prague.

42L’approche de la CSCE en matière de protection des minorités commença à évoluer au début de 1992, parallèlement à l’exacerbation de la guerre civile yougoslave. Lors de sa deuxième réunion ordinaire, tenue à Prague les 30 et 31 janvier 1992, le Conseil des Ministres des Affaires étrangères de la CSCE rappela que tout règlement durable de la crise yougoslave présupposait notamment des garanties pour les droits des communautés et minorités ethniques et estima que la situation des minorités nationales en Yougoslavie exigeait un “examen constant” de la part de la CSCE ainsi qu’un “plein usage” des divers mécanismes de celle-ci91. En même temps, il recommanda à la Réunion d’Helsinki sur les Suites de la CSCE (dont l’ouverture allait avoir lieu au mois mars) de tirer les conséquences du fait que la CSCE avait pour objectif “de prévenir les conflits et de consolider la paix par l’élimination des causes de tension, en parvenant en particulier au plein respect des droits de l’homme, y compris ceux que prévoient les dispositions de la CSCE sur les minorités nationales...” Il conclut aussi que la Réunion devrait tenir compte de “la nécessité de renforcer la capacité de la CSCE à contribuer (...), à une solution pacifique des problèmes intéressant les minorités nationales qui pourraient conduire à des tensions et des conflits, tant à l’intérieur des États qu’entre les États - y compris les possibilités d’un système d’alerte précoce”92. En d’autres termes, il posa que l’exécution des engagements de la CSCE concernant les minorités nationales constituait un apport direct à la prévention des conflits.

  • 93 Paragraphes 6 et 12 (premier alinéa) de la Déclaration du Sommet d’Helsinki.
  • 94 Intitulé “Les défis du changement”, le Document final d’Helsinki englobe les Décisions adoptées par (...)

43L’appel du Conseil de Prague ne demeura pas lettre morte. La Déclaration politique émise à l’issue du Sommet d’Helsinki affirma ainsi que le respect des droits des personnes appartenant à des minorités nationales faisait partie du corpus des valeurs fondamentales de la CSCE et que toute violation d’envergure des engagements y relatifs représenterait une menace directe pour le développement pacifique des sociétés civiles, en particulier dans les “nouvelles démocraties”93. Quant aux Décisions adoptées par la Réunion d’Helsinki sur les Suites de la CSCE94, elles présentèrent l’originalité d’aborder la question des minorités nationales sous le double angle des droits de l’homme et de la prévention des conflits.

  • 95 Cf. les paragraphes 23 à 26 du Chapitre VI des Décisions d’Helsinki.
  • 96 Paragraphe 27, ibid.
  • 97 Paragraphes 22 et 28, ibid.
  • 98 Paragraphe 20, ibid.
  • 99 Cf. le texte de la proposition soumise par l’Autriche, la Croatie, les trois pays baltes, le Liecht (...)

44Touchant les droits de l’homme, le texte d’Helsinki n’a pas introduit de véritable innovation. Ses dispositions relatives aux minorités nationales n’ont pas créé d’obligations nouvelles ou même renforcé la portée des obligations antérieures. Elles ont formulé des affirmations ou des réaffirmations de principe95, complétées par une condamnation formelle - manifestement inspirée par les développements de la crise yougoslave - de tout transfert forcé de population opéré en vue de modifier la composition ethnique de régions habitées par des minorités nationales96. L’unique disposition significative est celle concernant l’organisation, par le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (l’ex-Bureau des élections libres, Varsovie) d’un Séminaire sur la question des minorités nationales97. Les travaux de ce Séminaire différeront sensiblement de ceux de la Réunion d’experts naguère convoquée à Genève. D’une part, ils n’adopteront ni document final ni mesures de suivi98. D’autre part, et surtout, ils traiteront des expériences de protection des minorités nationales considérées comme positives : l’idée du Séminaire est partie de la prémisse que le thème des minorités nationales ne devrait pas être abordé au sein de la CSCE dans une optique polémique, mais plutôt aux fins d’aider les États participants à éviter ou à résoudre les problèmes de minorités compte tenu de diverses formules pratiques concluantes signalées à simple titre indicatif99.

  • 100 Cf. CSCE/HM/WG3/26 du 17 juin 1992 - proposition ultérieurement co-parrainée par la Norvège, la Fin (...)
  • 101 Paragraphe 35 du Chapitre VI des Décisions d’Helsinki.
  • 102 Proposition soumise par l’Autriche, la Finlande, la Hongrie, la Pologne, la Suède, la Suisse, la Tc (...)
  • 103 Proposition soumise par l’Allemagne, le Danemark, l’Estonie, la Géorgie, l’Italie, le Kirghizistan, (...)

45Comme à Copenhague, Genève et Moscou, le cas particulier des Roms fut soulevé à Helsinki. La Tchécoslovaquie et les Pays-Bas soumirent à cet égard une proposition conjointe préconisant notamment la mise en œuvre de programmes concrets (formation en madère éducative, professionnelle et d’emploi, programmes culturels et sanitaires et sociaux) ainsi que la création d’organes consultatifs groupant des représentants des administrations publiques compétentes et des associations de Roms et de gens du voyage100. Mais ce texte généreux ne donna en fin de compte naissance (au sein de la section relative à la promotion de la tolérance et la non-discrimination) qu’à une disposition platonique réaffirmant la nécessité de programmes destinés à répondre aux problèmes des personnes appartenant à des communautés de Roms et autres groupes assimilés ainsi que de mesures propres à leur permettre de participer pleinement à la vie en société101. Un tel résultat était parfaitement représentatif des rapports de force au sujet de la question d’ensemble des minorités nationales. L’existence de deux documents de travail fondamentaux - tout à fait opposés par le contenu et par l’esprit - témoignaient que le clivage révélé à Copenhague était plus que jamais réel. Soumise par une douzaine de délégations (dont celles de pays “progressistes” comme l’Autriche, la Hongrie, la Suisse et certains Scandinaves), la première proposition recommandait notamment l’adoption de mesures touchant l’enseignement de la langue maternelle, de l’histoire et de la culture des minorités nationales, la diffusion radiophonique et télévisée de “programmes conçus dans les langues des minorités dans les régions où ces langues sont employées par un nombre considérable de citoyens” ainsi que la préservation de l’identité et du patrimoine culturels des minorités nationales102. Présentée par un nombre à peu près égal de délégations (parmi lesquels un pays “réticent” comme la France), la seconde proposition ne comportait que des dispositions déclaratoires significativement illustrées par l’usage de formules telles que les États participants “encouragent”, “envisagent d’adopter”, “réaffirment” ou “considèrent comme importante”103. En somme, on peut estimer que l’approche de la CSCE à la question des minorités nationales considérée sous l’angle des droits de l’homme n’a guère varié depuis Copenhague.

  • 104 Pour le texte de la proposition soumise conjointement par les Pays-Bas, certains pays de la Communa (...)
  • 105 Les dispositions relatives au Haut Commissaire forment le Chapitre II des Décisions d’Helsinki.

46En revanche, la CSCE a accompli un certain saut qualitatif en prévoyant, sur la base d’une proposition néerlandaise, l’institution d’un Haut Commissaire pour les minorités nationales104 Nommé pour un mandat de trois ans, renouvelable une seule fois, le Haut Commissaire a été conçu comme un instrument de prévention d’un certain type de conflit au stade le plus précoce de celui-ci. Son rôle est en effet de déclencher une alerte précoce et, si besoin est, une action précoce lorsque des tensions impliquant des minorités nationales lui paraissent susceptibles de dégénérer en conflit pouvant affecter la paix, la stabilité et les relations interétatiques dans la zone géopolitique de la CSCE. En vertu de son mandat, le Haut Commissaire est autorisé à recueillir des informations touchant les situations collectives (mais non individuelles) relatives aux minorités nationales, en provenance de toute source (y compris des médias et des ONG) ainsi que de se rendre sur le terrain - après consultation du Comité des hautes fonctionnaires de la CSCE - en vue d’obtenir une information de première main, d’offrir le cas échéant ses bons offices informels aux parties directement concernées et à faire au Comité des recommandations l’habilitant à aider les parties à résoudre leurs problèmes. L’idée néerlandaise de lui attribuer compétence de recevoir des pétitions n’a pas été retenue. Toutefois, les exposés que les parties directement concernées sont autorisées à lui communiquer à l’appui de leur position peuvent inclure des rapports sur la violation d’engagements de la CSCE relatifs à la protection des minorités nationales105.

Conclusion

47Au stade actuel de son évolution (juillet 1992), la CSCE n’à pas été en mesure de donner une réponse tant soit peu concluante ou appropriée aux problèmes des minorités nationales qui gangrènent l’Europe libérée du joug communiste.

48Sous l’angle des droits de l’homme, la situation reste bloquée du fait d’une persistante fracture politique entre les pays partisans et adversaires d’un véritable statut des minorités nationales : la protection de celles-ci est donc tributaire au mieux du degré de démocratie en vigueur dans les États où elles vivent et, au pire, de la simple bonne volonté de ces États.

49Touchant la prévention des conflits, la CSCE a franchi un pas dans la bonne direction, mais le mécanisme dont le Haut Commissaire pour les minorités nationales représente le centre moteur n’a pas encore subi l’épreuve de la pratique.

  • 106 Cf. le paragraphe 5 du Chapitre IX des Décisions d’Helsinki - disposition adoptée sur la base d’une (...)

50Dans le domaine de la coopération transfrontalière, une avancée uniquement théorique a elle aussi eu lieu : le texte d’Helsinki a consacré tout un chapitre à ce type de coopération et spécifié que celui-ci devait notamment promouvoir le renforcement des contacts entre les personnes ayant en commun une même origine, un même héritage culturel et une même croyance religieuse106.

51Sur chacun de ces plans, les progrès à réaliser s’annoncent -pour le moins - difficiles et lents.

Notes

1 Cf. Victor-Yves Ghebali, La diplomatie de la détente. La CSCE, d’Helsinki à Vienne, 1973-1989. (Bruxelles : Bruylant, 1989), chapitre II, et (du même auteur), “Le thème des droits de l’homme dans le processus de la CSCE”, in : Le noyau intangible des droits de l’homme. Actes du VIIème Colloque interdisciplinaire sur 1rs droits de l’homme. Fribourg (Éditions universitaires, 1991), pp. 173-195.

2 Cf. CSCE/II/C.1/7 du 29 novembre 1973. Voir aussi Luigi Vittorio Ferraris (ed.), Report on a Negociation, Helsinki-Geneva-Helsinki 1912-1915. (Alphen aan den Rijn: Sijthoff and Noordhoff, 1979), pp. 107, 135, 136, 138, 163.

3 Cf. CSCE/II/C.1/11 du 15 février 1974.

4 Touchant ce dernier point, on relèvera que la Yougoslavie avait, dans une première version (point d du document CSCE/II/C. 1/7), recommandé aux États de la CSCE de “renoncer à toute mesure de nature à provoquer l’assimilation de la minorité par la majorité de la population d’un pays, ou son intégration”.

5 Cf. CSCE/II/C.1/17 du 1er mai 1974.

6 Paragraphe 4 du Principe VII du Dialogue de l’Acte final d’Helsinki.

7 Cf. Report on a Negotiation..., op. cit., p. 136.

8 Cf. Ghebali, La diplomatie de la détente..., op. cit., pp. 104 et suivantes.

9 15ème paragraphe de la section “Principes” du Document de Madrid.

10 Cf. Ghebali, “La diplomatie de la détente..., op. cit., pp. 116-124 et Stefan Lehne, The Vienna Meeting of the CSCE, 1986-1989. (Boulder: Westview Press, 1991), pp. 69-79, 150-173.

11 Paragraphe 18 de la section “Principes” du Document de Vienne.

12 Paragraphe 31 de la section “Coopération dans les domaines humanitaires et autres” du Document de Vienne.

13 Paragraphe 45, ibid.

14 Paragraphe 59, ibid.

15 Paragraphe 68, ibid. Il est à signaler que cette disposition, comme celles des paragraphes précités (31,45 et 59) visait également les “cultures régionales” (idée retenue à la demande de l’Espagne).

16 Première phrase du paragraphe 19 de la section “Principes” du Document de Vienne.

17 Emmanuel Decaux, “Le droit international et la protection des minorités”, L’événement européen, octobre 1991, p. 126.

18 Sur ce point, cf. Victor-Yves Ghebali, “La Conférence de Paris sur la dimension humaine de la CSCE”, Défense nationale, novembre 1989.

19 cf. Victor-Yves Ghebali, “La Conférence de Paris sur la dimension humaine de la CSCE”, op. cit.

20 Sur la Réunion et le Document de Copenhague, cf. les articles d’Uffe Ellemann-Jensen (Revue de l’OTAN, vol. 38, No 4, août 1990), de Yuri Reshetov (International Affairs, Moscow, October 1990), de Jean-Daniel Vigny (Revue universelle des droits de l’homme, vol. 2, No 9, octobre 1990) et d’Emmanuel Decaux (Revue générale, de droit international public, 1990/4).

21 La référence à l’antisémitisme tire son origine d’une proposition soumise conjointement par la RFA et la RDA (CSCE/CHDC.12 du 7 juin 1990). L’antisémitisme était également mentionné dans la proposition soumise par le Canada, l’URSS, l’Italie et divers autres co-parrains (CSCE/CHDC.4/Rev.1 du 14 juin 1990).

22 Cf. Les paragraphes 40.1 à 40.5. La référence aux “groupes de personnes concernées” se trouve dans les paragraphes 40.1, 40.2 et 40.5.

23 La proposition RFA/Canada/Pays-Bas à la base de cette disposition était beaucoup plus forte : elle recommandait aux États de la CSCE de “s’abstenir de prendre des mesures destinées à faire en sorte que les minorités soient assimilées” (CSCE/CHDC.11, p. 2, paragraphe I.3).

24 Cf. Les paragraphes 32.1 à 32.6.

25 Paragraphe 32.6 (première phrase du second alinéa).

26 Paragraphe 32 (premier alinéa).

27 Paragraphe 32.6 (seconde phrase du second alinéa).

28 Paragraphe 35 (premier alinéa).

29 Paragraphe 31 (second alinéa).

30 Paragraphe 34 (premier alinéa).

31 Paragraphe 33 (second alinéa).

32 Paragraphe 34 (premier alinéa).

33 Paragraphe 34 (second alinéa).

34 Paragraphe 38. Voir aussi les paragraphes 40.6 et 40.7.

35 Paragraphe 35 (second alinéa).

36 CSCE/CHDC.5 (paragraphe 17).

37 CSCE/CHDC.22 (paragraphe 1er du dispositif).

38 CSCE/CHDC.11 (section 1.7).

39 cf. CSCE/CHDC.5 (paragraphe 19). La proposition RFA/Canada/Pays-Bas comportait elle aussi une référence à l’intégrité territoriale, mais en tant que limite à la possibilité de mise en place d’administrations autonomes (CSCE/CHDC.11, section I.7).

40 Les minorités nationales “contribuent à l’enrichissement culturel des États sur le territoire desquels elles vivent...” (CSCE/CHDC.5, dernier paragraphe du préambule). Le même texte saluait aussi le “réveil des langues et cultures minoritaires, signe de richesse et de vitalité de la civilisation européenne” (5ême paragraphe du préambule).

41 “La pluralité ethnique, culturelle, linguistique, religieuse et historique de nombreux États européens constitue un facteur d’enrichissement de la vie politique et sociale de chaque pays et un élément consubstantiel à l’identité européenne” (CSCE/CHDC.22, 3ème paragraphe du préambule).

42 CSCE/CHDC.5 (dernier paragraphe du préambule).

43 CSCE/CHDC.11 (5ème paragraphe du préambule).

44 De tels mécanismes ont été proposés par la Pentagonale (CSCE/CHDC.5, paragraphe 20), par le trio RFA/Canada/Pays-Bas (CSCE/CDHC.11, section III), par la Suède (idée d’un “Représentant de la CSCE pour les minorités nationales - CSCE/CHDC.28), par la Roumanie (CSCE/CHDC.7, paragraphe 5) - ainsi que par le tandem RFA/RDA au sujet de la non-discrimination CSCE/CHDC 12, paragraphe 5).

45 CSCE/CHDC.25 (plus Add.1 etAdd.2).

46 CSCE/CHDC.34, p. 2.

47 Paragraphe 39 (second alinéa) du Document de Copenhague.

48 En particulier le texte du discours prononcé en séance plénière, le 22 juin 1990, par l’Ambassadeur Tsamados (Grèce).

49 cf. Les paragraphes 3, 7, 11 de la proposition roumaine du 5 juin 1990 (CSCE/CHDC.6). Voir aussi la proposition grecque où il est question des “devoirs” des minorités (CSCE/CHDC.34, p. 2).

50 Cf. le Journal No 18 de la Réunion de Copenhague, pp. 2-3 (déclarations interprétatives grecque et bulgare) ainsi que le Document CSCE/CHDC/Inf.7 du 27 juin 1990 (déclaration interprétative turque).

51 Cf. En particulier le paragraphe 30 (premier alinéa) du Document de Copenhague.

52 Guy Héraud, “Minorités et conflits ethniques en Europe”, in : Académie de droit international de la Haye : Le règlement pacifique des différends internationaux en Europe - Perspectives d’avenir. Colloque 1990. (Dordrecht : Nijhoff, 1991), p. 43.

53 Nous partageons sur ce point l’avis de Jean-Daniel Vigny, op. cit., p. 309.

54 cf. Le paragraphe 30 (troisième alinéa) du Document de Copenhague.

55 cf. Le 8ème paragraphe de la rubrique “Droits de l’homme, démocratie et État de droit” ainsi que les 2e, 3e et 4e phrases de la rubrique “Dimension humaine” de la Charte de Paris.

56 1ère phrase de la rubrique “Dimension humaine” de la Charte de Paris.

57 Dernière phrase de la rubrique “Dimension humaine” de la Charte de Paris”.

58 Point I.4 de l’Annexe III à la Charte de Paris.

59 Alinéas a, b et c du point I.4, ibid.

60 Sur les débats au sein de l’Organe de travail A, cf. The Geneva CSCE Experts Meeting on National Minorities. July I - July 19, 1991. Washington, Commission on Security and Cooperation in Europe, 1991, p. 5.

61 Septième paragraphe de la section IV du Rapport de Genève.

62 Quatrième paragraphe de la section I, ibid.

63 Septième paragraphe de la section IV, ibid.

64 Huitième paragraphe de la section IV, ibid.

65 Premier paragraphe de la section III, ibid. Cette disposition tire son origine d’une proposition norvégienne coparrainée par divers États (CSCE/REMN. 10 et Add.1) ainsi que de la proposition des Douze de La Communauté européenne (CSCE/REMN. 14, section 3).

66 Quatrième paragraphe de la section VII du Rapport de Genève. Cette disposition tire son origine des propositions soumises par les pays de l’Hexagonale (CSCE/REMN.2, premier “tiret” de la section III.1), par l’Autriche et divers autres pays (CSCE/REMN.4 et Add.1) ainsi que par les Douze de la Communauté (CSCE/REMN. 14, section 4).

67 Troisième paragraphe du préambule du Rapport de Genève sur les débats concernant l’évaluation (entrepris dans le cadre de l’Organe de travail B), cf. The Geneva CSCE Experts Meeting..., op. cit. p. 6.

68 Premier paragraphe de la section II du Rapport de Genève.

69 Troisième paragraphe de la section II, ibid.

70 Sixième paragraphe de la section VII, ibid. Cette disposition découle de la proposition communautaire (CSCE/REMN. 14, deuxième paragraphe de la section V). Les pays de la Pentagonale (CSCE/REMN. 2, quatrième paragraphe de la section III) et le Canada (CSCE/REMN. 12, paragraphe 12) avaient soumis sur ce même des propositions plus avancées.

71 Cinquième paragraphe de la section III, ibid. Cette disposition découle de la proposition communautaire (REMN. 14, les deux dernières phrases de la section 5) et de la proposition des pays de la Pentagonale (REMN. 2, cinquième et sixième paragraphes de la section III).

72 Cinquième paragraphe de la section VI, ibid. Le sixième paragraphe de la même section engage cependant les États à se consulter ainsi qu’à échanger des points de vue et des informations, notamment dans le cadre des réunions de la CSCE, au sujet des crimes qui sont l’expression des préjugés et de la haine — disposition qui découle d’une proposition soumise par une dizaine d’États de tous bords (REMN. 3, 9 juillet 1991).

73 Deuxième paragraphe de la section VI du Rapport de Genève. Cette disposition découle d’une proposition yougoslave coparrainée par la Tchécoslovaquie et la Hongrie (REMN. 13 + Add. 1 et 2).

74 Sixième paragraphe de la section I, ibid.

75 Cinquième paragraphe de la section I et sixième paragraphe de la section IV, ibid. Cette disposition découle de la proposition des pays de la Pentagonale (REMN. 2, onzième paragraphe de la section I).

76 Selon un expert avisé de la CSCE, un tel résultat doit être considéré comme non négligeable vu la volonté manifestée par certains États d’édulcorer les dispositions — portant déjà assez restrictives — de Copenhague (Paul Widmer, “Le défi des minorités nationales en Europe, le Trimestre du monde, No 1, 1992/I, p. 216).

77 Cf. le troisième paragraphe de la section I, le deuxième paragraphe de la section II, le quatrième paragraphe de la section III ainsi que les deuxième et cinquième paragraphes de la section IV.

78 Le Rapport de Genève reconnaît ici que les personnes appartenant à des minorités nationales peuvent exercer et jouir d’un tel droit “individuellement ou en commun” (premier paragraphe de la section V).

79 Premier paragraphe de la section III, ibid. Sur ce terrain, les États de la CSCE se sont engagés à “créer les conditions voulues” pour que les personnes appartenant à des minorités nationales “aient des chances égales de prendre une part effective à la vie publique, aux activités économiques et à la construction de leurs sociétés respectives” (premier paragraphe de la section IV, ibid.).

80 Ici, les États de la CSCE n’ont fait que “confirmer qu’il importe de s’abstenir à faire obstacle à la production de matériels culturels concernant les minorités nationales, y compris par des personnes appartenant à ces minorités” (troisième paragraphe de la section IV, ibid.).

81 Premier paragraphe de la section VII, ibid.

82 Deuxième paragraphe de la section VII, ibid.

83 Troisième paragraphe de la section VII, ibid.

84 Quatrième paragraphe de la section VII, ibid.

85 Troisième paragraphe de la section VII, ibid.

86 Quatrième paragraphe de la section VII, ibid.

87 Cf. le Journal No 15 (19 juillet 1991), p. 3 de la Réunion de Genève.

88 La Réunion de Genève fut également marquée d’une passe d’armes entre la Yougoslavie et certains de ses voisins : cf. les déclarations interprétatives de la Yougoslavie et de l’Albanie insérées dans le Journal No 15 (pp. 3-4). Voir aussi Decaux, op. cit., p. 127.

89 Cf. Widmer, op. cit., pp. 216-217. Le Rapport de Genève s’est contenté ici de renvoyer la question à la Réunion de Moscou de la Conférence sur la dimension humaine de la CSCE (troisième paragraphe de la section VIII).

90 Cf. 1 paragraphe 37 du Document de Moscou. Pour sa part, le Document de Cracovie sur le patrimoine culturel, adopte le 6 juin 1991, a réaffirmé “l’enrichissement que les cultures régionales et locales, y compris celles qui sont liées à des minorités nationales, apportent à la vie culturelle” (paragraphe 9).

91 Deuxième “tiret” du quatrième alinéa du paragraphe 7 et dernier alinéa du paragraphe 7 du Résumé des Conclusions du Conseil de Prague.

92 Quatrième et cinquième “tirets” du paragraphe 6 du Résumé des Conclusions du Conseil de Prague.

93 Paragraphes 6 et 12 (premier alinéa) de la Déclaration du Sommet d’Helsinki.

94 Intitulé “Les défis du changement”, le Document final d’Helsinki englobe les Décisions adoptées par la Réunion sur les Suites (24 mars 1992 - 8 juillet 1992) et la Déclaration du Sommet (9-10 juillet 1992).

95 Cf. les paragraphes 23 à 26 du Chapitre VI des Décisions d’Helsinki.

96 Paragraphe 27, ibid.

97 Paragraphes 22 et 28, ibid.

98 Paragraphe 20, ibid.

99 Cf. le texte de la proposition soumise par l’Autriche, la Croatie, les trois pays baltes, le Liechtenstein, Malte, la Russie, la Slovénie, la Suède, la Suisse, la Tchécoslovaquie et l’Ukraine (CSCE/HM/WG3/12 du 1er juin 1992) et ultérieurement co-parrainée par le Kirghizistan, la Grèce, la Roumanie et la Géorgie (CSCE/HM/WG3/12 Add. 1 à 4).

100 Cf. CSCE/HM/WG3/26 du 17 juin 1992 - proposition ultérieurement co-parrainée par la Norvège, la Finlande, la Pologne, la Roumanie et la Bulgarie (CSCE/HM/WG3/26/Add. 1 à 3).

101 Paragraphe 35 du Chapitre VI des Décisions d’Helsinki.

102 Proposition soumise par l’Autriche, la Finlande, la Hongrie, la Pologne, la Suède, la Suisse, la Tchécoslovaquie et l’Ukraine (CSCE/HM/WG3/8 du 26 mai 1992) et ultérieurement co-parrainée par la Géorgie, la Norvège et le Kirghizistan (CSCE/HM/WG3/8/Add. 1 à 3).

103 Proposition soumise par l’Allemagne, le Danemark, l’Estonie, la Géorgie, l’Italie, le Kirghizistan, la Lituanie, Malte, les Pays-Bas et le Portugal (CSCE/HM/WG3/11 du 1er juin 1992) et ultérieurement co-parrainée par la Lettonie, la Russie et la France (CSCE/HM/WG3/11/Add. 1 à 2). On relèvera que la Géorgie et le Kirghizistan ont parrainé les deux propositions.

104 Pour le texte de la proposition soumise conjointement par les Pays-Bas, certains pays de la Communauté (Allemagne, Belgique, Danemark, Irlande, Italie, Luxembourg) ainsi que par les trois pays baltes, l’Autriche, la Finlande, la Hongrie, l’Islande, le Liechetenstein, Malte, la Norvège, la Pologne, la Russie, la Suède et le Kirghizistan, cf. CSCE/HM/1 du 15 avril 1992 et Add. 1.

105 Les dispositions relatives au Haut Commissaire forment le Chapitre II des Décisions d’Helsinki.

106 Cf. le paragraphe 5 du Chapitre IX des Décisions d’Helsinki - disposition adoptée sur la base d’une proposition soumise par les Douze de la Communauté européenne et quatre autres pays (Autriche, Hongrie, Pologne, Tchécoslovaquie) : CSCE/HM/WG3/14 du 16 juin 1992. Voir aussi le paragraphe 35 de la Déclaration du Sommet d’Helsinki.

Auteur

Victor-Yves Ghebali est professeur à l’Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales (Genève). Spécialiste des problèmes des Nations Unies et du processus de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (C.S.C.E.), il a publié, entre autres, L’Organisation internationale du travail (1987) ; La crise du système des Nations Unies (1988) ; La diplomatie de la détente. La CSCE, d’Helsinki à Vienne, 1973-1989 (1989).

© Graduate Institute Publications, 1993

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