1Jusqu’à la fin de la première guerre mondiale, les questions relatives aux droits des minorités nationales relevaient très largement de la juridiction exclusive des États. Il y eut quelques exceptions à ce principe, mais tous les efforts sérieux qui ont été dépensés pour internationaliser cette question se révélèrent assez inefficaces.1 Par conséquent, la formulation des Traités sur les minorités à la Conférence de paix de Paris et leur relation avec une organisation internationale fraîchement créée marqua le début d’une expérience ambitieuse en fait de protection internationale des minorités. Elle dura environ vingt ans. Quelles étaient les raisons de la création de ce nouvel instrument dans le cadre du système international, et quels en étaient les éléments nouveaux ?

Origine et formation

2Plusieurs facteurs sont à l’origine du système de protection des minorités de la Société des Nations. Premier facteur : la force acquise par l’idée d’autodétermination nationale en Europe orientale et sud-orientale, où les populations étaient mélangées sur un plan national et ethnique2. A quoi venaient s’ajouter ensuite les énormes changements territoriaux et politiques survenus après la première guerre mondiale3 ; ceux-ci découlaient en grande partie de cette idée, mais, inévitablement, ils ne suffirent pas à répondre aux attentes de toutes les nationalités. De nouveaux États furent créés, d’autres furent agrandis, et tous furent confrontés à un certain nombre de citoyens dont les aspirations nationales étaient restées insatisfaites. Ces déplacements de territoires et de populations étaient à la base de la création du système de la SDN. Le troisième facteur fut le développement de la première organisation internationale permanente, la Société des Nations, à qui revint logiquement la tâche de supervision des problèmes des minorités.

3L’internationalisation de la protection des minorités était une affaire urgente. Dans les nouveaux États, la puissance du nationalisme ne décrut pas avec l’achèvement de l’indépendance politique. L’homogénéité nationale devint l’idéal, plus que la tolérance. Dans ces conditions on ne pouvait pas s’attendre à ce que les gouvernements traitent équitablement les minorités. Le problème était aggravé par la réticence de ces dernières à coopérer avec les nouveaux gouvernements, auxquels elles étaient soumises contre leur gré. Les mères-patries étaient prêtes à défendre leurs compatriotes qui vivaient dans d’autres États en tant que minorités nationales ; de surcroît, les minorités étaient un instrument utile aux politiques révisionnistes et expansionnistes. Tous ces aspects valurent au Président Wilson sa fameuse remarque : “Rien, oserais-je dire, n’est plus près de déranger la paix mondiale que le traitement qui pourrait, dans certaines circonstances, être infligé aux minorités”4. Les problèmes des minorités ne devaient être résolus ni sur la base individuelle et psychologique de la tolérance mutuelle, ni sur le plan formel, juridique des structures constitutionnelles étatiques.

4Les traités multilatéraux et bilatéraux ainsi que les déclarations unilatérales constituaient le fondement juridique du système de la SDN. Des Traités sur les minorités furent imposés à la Pologne, à la Yougoslavie, à la Tchéco-Slovaquie, à la Roumanie et à la Grèce par les Puissances alliées et associées. Des clauses concernant les minorités furent également incluses dans les Traités de paix avec la Hongrie, l’Autriche, la Bulgarie et la Turquie5. La Finlande, l’Albanie, la Lituanie, la Lettonie, l’Estonie et plus tard l’Irak furent contraints par des déclarations unilatérales6. L’histoire nous enseigne, cependant, que les traités multilatéraux et les déclarations unilatérales n’équivalent pas, à eux seuls, à l’internationalisation. Les “clauses de garantie” dans les documents respectifs firent du système de la SDN le premier exemple de supervision des droits des minorités par un organisme international permanent.

Objectifs et principes

5L’objectif principal du système de protection des minorités de la SDN était le maintien de la paix et de la stabilité dans les parties d’Europe où les questions de minorités pouvaient déclencher un différend international. Cela ne découlait pas d’une conception humanitaire générale par rapport aux droits individuels et collectif des membres des minorités nationales7. Sa portée et son applicabilité se limitèrent donc à certaines régions, ce qui lui valut beaucoup de critiques.

6La Société des Nations devait servir de tampon entre les États concernés, et devait donc 1. éviter les conflits entre les États et les interventions unilatérales qui s’étaient fréquemment produites dans le passé, suite à l’oppression de minorités nationales ; 2. extraire les questions des minorités de la sphère du différend direct entre États ; 3. ne pas mêler les mères-patries à la protection des minorités, qui d’habitude se sentaient responsables de la destinée de leurs compatriotes dans d’autres États.

7En ce qui concerne les minorités mêmes, le système de la SDN tentait de garantir des conditions qui permetteraient aux minorités de coopérer loyalement avec l’État dont elles faisaient partie8. Le séparatisme et la révolte devaient être évités. En minimisant la tendance des autorités étatiques à maltraiter ou à assimiler par la force les populations récemment acquises, on aurait réuni les conditions qui auraient permis aux attitudes des minorités et des majorités de changer. Pour le dire en termes modernes, le système de la SDN essayait de créer la confiance entre l’État et les minorités.

Normes et dispositions

8Les normes et dispositions contenues dans les différents traités et déclarations sur les minorités suivaient en général le modèle du Traité sur les minorités avec la Pologne9, avec des dispositions spéciales dans certains textes en fonction de conditions particulières. Certains éléments étaient les mêmes dans les différents documents : ils cherchaient 1) à assurer les droits de nationalité aux habitants des États concernés ; 2) à spécifier les droits dont les personnes concernées devraient jouir en tant que ressortissants ; 3) à transformer en lois fondamentales, dans les États concernés, les dispositions relevant de la reconnaissance des obligations à l’égard des minorités ; 4) à placer sous la garantie du Conseil de la Société des Nations la mise en œuvre de ces dispositions.

9Les droits accordés aux minorités étaient un mélange de prétendus “droits négatifs”, qui visaient la non-discrimination, et de “droits positifs”, de plus grande portée10. Égalité devant la loi ; égalité de droits civils et politiques ; égalité de traitement et de garanties en droit et en fait ; admission aux emplois publics, fonctions et honneurs ; exercice des différentes professions et industries en dépit des différences de religion, de croyance ou de confession ; droit égal à créer, diriger et contrôler à ses propres frais des institutions charitables, religieuses ou sociales, des écoles et autres établissements d’éducation ; libre usage d’une langue quelconque, soit dans les relations privées ou de commerce, soit en matière de religion, de presse ou de publications de toute nature, soit dans les réunions publiques - tous ces droits faisaient partie de la première catégorie.

10Puisque la non-discrimination n’est pas équivalente à “l’égalité de fait”, d’autres droits positifs furent stipulés. Les États devaient :

• permettre l’usage des langues minoritaires devant les tribunaux ;

• accorder les facilités appropriées pour assurer que dans les écoles primaires l’instruction puisse être donnée dans les langues minoritaires ;

• assurer aux minorités “une part équitable” des subventions publiques émargeant au budget de l’État, aux budgets municipaux ou autres dans un but d’éducation, de religion ou de charité.

11Les États contractants devaient également accepter que le traitement de leurs minorités relèvent de l’intérêt international. De ce fait cette question était soustraite, pour une bonne part, à la souveraineté de l’État même si, dans le même temps, la Société des Nations se considérait - pour reprendre la formule d’Aristide Briand - : “obligée de placer au-dessus de toute autre considération le respect de la souveraineté nationale”11. Cette incohérence évidente a affaibli, dès le début, le système de protection internationale des minorités de la Société des Nations.

Procédures

12Les États contractants devaient accepter que les dispositions des traités ou des déclarations respectives soient placées sous la garantie de la Société des Nations ; ces documents, cependant, ne prévoyaient guère les détails de procédure. Deux mesures, en gros, étaient prévues : d’abord, tout membre du Conseil de la Société des Nations avait le droit de signaler à l’attention du Conseil toute infraction ou danger d’infraction à l’une ou l’autre de ces obligations. Le Conseil devait alors prendre les mesures et l’orientation qui lui paraissaient appropriées et efficaces dans ces circonstances. Ensuite, toute divergence d’opinion devait être considérée comme un différend de caractère international, selon l’article 14 du Pacte de la SDN. Un tel différend devait être porté devant la Cour Permanente de Justice12. Le Conseil héritait donc non seulement de la responsabilité du nouveau système de protection internationale des minorités de la Conférence de Paix de Paris, mais aussi des éléments rudimentaires de la procédure, qui lui étaient attribués sans son consentement préalable. Le Conseil devait traduire les termes de la clause de garantie en un système efficace de protection des minorités.

13De façon empirique, et sur la base des rapports et résolutions, le Conseil résolut ce problème pas à pas et créa un mécanisme hautement sophistiqué et flexible avec, pour éléments principaux, un droit de requête et les Comités pour les Minorités, dits “Comités des Trois”13. La procédure préliminaire de requête résultait de la combinaison de ces deux instruments14.

14Comme nous l’avons souligné, c’est aux membres individuels du Conseil qu’il revenait, en premier lieu, d’ouvrir la procédure au titre de la clause de garantie15. Cette disposition, toutefois, menaçait de démolir tout le système avant même qu’il ne commence à fonctionner, car il impliquait qu’un État contractant porte plainte contre un État membre du Conseil. Tâche ingrate que celle-ci, puisqu’une plainte pouvait faire naître des rancunes et détériorer les relations entre les États en question. Ces deux éléments - le droit de requête, et les Comités pour les minorités - furent donc conçus pour affronter le problème. Ils évitaient aux membres du Conseil de devoir porter plainte contre un autre État.

15La composition du Comité changeait d’un cas à l’autre. Il était formé du président du Conseil (fonction tournante) et de deux autres membres nommés par lui16. Le Comité n’était pas, à proprement parler, un organe permanent. Il existait lorsque le besoin s’en faisait sentir. Mais puisque le nombre de requêtes, et donc le nombre de Comités, était important, et puisque chaque Comité ne se dissolvait pas avant la fin des travaux consacrés à la requête pour laquelle il avait été créé, les Comités pour les minorités, dans leur ensemble, représentaient une institution quasi permanente et continue17.

16Le cours normal de la procédure était le suivant : tout d’abord une personne ou un groupe transmettait une requête au Conseil de la Société des Nations, attestant d’une infraction ou d’un risque d’infraction d’un des Traités. Le personnel de la Section minorités du Secrétariat de la SDN en décidait la recevabilité et si la requête était recevable - elle le fut dans 55 % des cas18 - il sollicitait le commentaire du gouvernement concerné, dans un délai de deux mois. Il faut se souvenir que les informations ainsi obtenues par le requérant et le gouvernement ne marquaient pas le début d’une procédure légale dont ils auraient été les parties. A ce moment, en effet, le requérant disparaissait officiellement de la scène. La Section des minorités récapitulait ensuite les principales allégations et les répliques. Ces relations constituaient les principaux documents de travail des réunions du Comité pour les minorités, pendant la session du Conseil. Habituellement, le Directeur de la Section recommandait aux Comités une certaine ligne de conduite.

17Trois formules étaient alors possibles : ou le Comité décidait que l’affaire justifiait l’attention du Conseil et devait lui être présentée, ce qui ne se produisit que dans 14 cas sur un total d’environ 325 examinés par les Comités19. Ou le Comité estimait que la requête n’était pas recevable, ou que la question était de peu d’importance : il pouvait alors classer l’affaire, ce qui s’est produit dans 35 % environ de tous les cas20. Ou - cas le plus fréquent - le Comité choisissait une troisième voie : il autorisait la Section des minorités à écrire de la part du Comité au gouvernement concerné, ou à discuter le problème de façon officieuse avec le représentant du gouvernement en poste à Genève, pour obtenir des informations supplémentaires ou des déclarations de nature politique. Ainsi les représentants des gouvernements et le personnel de la Section entraient normalement en négociations officieuses ; elles se déroulaient en privé. De ces discussions secrètes découlaient finalement des solutions mutuellement acceptables : ou le gouvernement acceptait l’avis du Comité sur les mesures à prendre, ou le Comité, sur avis de la Section des minorités, acceptait de fixer la barre un peu moins haut qu’il l’aurait initialement voulu, puisque le gouvernement en question n’irait pas plus loin.

18Cette formule se développa plus ou moins naturellement à la lumière de l’expérience et de la réalité politique ; elle devint la méthode usuelle du Conseil dans le traitement des plaintes relatives aux minorités. Du côté de la Section des minorités et de son influent directeur, Erik Colban21, on était convaincu que de cette façon on pouvait obtenir un maximum de concessions des États concernés.

19Aussi, bien que les Comités pour les minorités eussent la compétence formelle, la Section des minorités devint en fait le pivot de la procédure. Les Comités servaient de “ponts” indispensables pour relier la procédure telle qu’elle avait été initialement conçue dans la clause de garantie à la procédure de facto qui ne faisait pas partie des Traités mêmes, mais qui était une création du Conseil.

20Par rapport au rôle central des Comités pour les minorités et de la Section des minorités du Secrétariat, le Conseil lui-même et la Cour Permanente de Justice étaient moins importants. En trois occasions seulement, un membre individuel du Conseil, l’Allemagne, mit directement sur l’agenda du Conseil une question concernant les minorités, en se passant de l’examen d’un Comité pour les minorités22. De même, il arrivait rarement qu’un membre du Conseil soumît un différend à la Cour Permanente de Justice. Ceci se produisit également trois fois, l’Allemagne accusant chaque fois la Pologne23.

Application

21Puisqu’il n’y avait pas d’autorité supranationale, le succès ou l’échec du système de protection des minorités de la SDN dépendait en grande partie de la coopération des États. L’intransigeance de la majorité des États concernés au cours des négociations de 1919 n’augurait rien de bon24. Finalement, l’acceptation des obligations, après une opposition véhémente, par les États sur le territoire desquels se trouvaient des minorités était due aux Grandes Puissances. C’était elles qui avaient permis la naissance de nouveaux États et l’agrandissement d’autres encore par des gains de territoires. Ils avaient les moyens et la position voulue pour imposer leur volonté en établissant un lien entre la reconnaissance de l’indépendance d’une part (dans le cas de la Pologne et de la Tchéco-Slovaquie), l’extension du territoire (Grèce, Yougoslavie et Roumanie), ou l’admission à la Société des Nations (Lettonie, Lituanie, Estonie et Albanie), et l’acceptation d’autre part des obligations internationales spéciales pour le respect des minorités25.

22Il n’est donc pas surprenant que l’imposition des traités mêmes ne mît pas fin à l’opposition des États ayant des minorités sur leur territoire. La plupart d’entre eux, malgré l’obligation juridique, luttèrent contre les dispositions par tous les moyens, évitant leur application lorsque c’était possible. Ils s’opposaient à la reconnaissance des minorités ou d’autres requérants en tant que parties à la procédure de la SDN, et tendaient à interpréter de la façon la plus étroite la compétence des institutions de la SDN ; ils s’opposèrent à la mise en œuvre de tout mécanisme de la SDN qui soumettrait leur politique des minorités à une observation et à une supervision continues. Leur opposition au système des minorités se fondait sur ce qu’ils considéraient une dérogation discriminatoire à leur souveraineté nationale, qu’ils protégeaient jalousement, qui les avait relégués à une position d’“États de seconde zone”. Ils craignaient également que la garantie internationale des minorités ne puisse sérieusement miner leur stabilité en rendant plus difficile l’intégration des minorités26.

23Les intérêts et les positions des minorités étaient diamétralement opposés à ceux des États en cause. Elles critiquaient les normes et les dispositions pour leur insuffisance et leur manque de précision ainsi que la procédure et le rôle qui leur était attribué. Soutenues par des États comme l’Allemagne, la Hongrie, l’Autriche et la Bulgarie, que motivait le souci pour leurs compatriotes minoritaires à l’étranger, elles luttaient en particulier contre le secret qui caractérisait les opérations du système. Enfin elles demandèrent une approche plus judiciaire qui leur aurait permis de faire un contrepoids actif et sérieux aux gouvernements27.

24Face à ces désaccords, les Conseil faisait des concessions aux deux parties, mais sa tendance prépondérante consistait à accepter le point de vue des États liés par les traités sur les questions fondamentales de procédure28. Il refusait d’octroyer aux minorités un rôle plus influent dans le cadre de la procédure ; il maintenait le régime très critiqué de la confidentialité dans le traitement des requêtes et dans les négociations ; et il cherchait à protéger les États ayant des minorités des critiques de l’opinion publique et de l’activité des propagandistes.

25Affaibli par l’attitude intransigeante de la plupart des États ayant des minorités et par la quantité des revendications de la plupart des minorités, ainsi que par ses propres défauts et incohérences, le système de protection internationale des minorités de la Société des Nations s’effondra finalement dans les années trente lorsque l’ordre international se désintégra29.

Morale

26Depuis la fin des années 80, la protection des minorités nationales est revenue à l’ordre du jour de la politique internationale, dans le cadre de la CSCE. L’expérience de la Société des Nations devient donc d’importance pratique, car c’est un point de référence utile à la définition du cadre politique général dans lequel s’insère la recherche actuelle d’une solution européenne aux problèmes des minorités.

27S’agissant du cadre politique général, il y a au moins deux aspects qui retiennent l’attention. D’abord, il semble qu’aujourd’hui le concept de souveraineté de l’État en tant que principe fondamental dans les relations internationales n’est plus aussi incontesté qu’au temps de la Société des Nations. Le système de protection des minorités de la SDN cadrait mal avec la souveraineté. Les dispositions de ces différents traités la refusaient, mais l’exécution des traités, c’est-à-dire la procédure, dépendait presque complètement de la bonne volonté et de la coopération des États ayant des minorités. Puisque cela s’avérait être une des principales faiblesses du système de la SDN, il faut en conclure que l’internationalisation effective de la protection des minorités tient à la compétence de fond d’un groupe d’États ou d’une organisation internationale à prendre des mesures, si nécessaire, contre la volonté d’un État qui viole les droits des minorités30. Il convient de traduire ce principe en un mécanisme de procédure efficace, par exemple au travers des missions d’enquête, des investigations sur place etc. Il semble que la CSCE soit dans la bonne voie pour répondre à de telles exigences31.

28Autre aspect important de l’ère du système de la SDN, un fort révisionnisme menaçait le nouvel ordre territorial et compliquait la protection des minorités. Les États révisionnistes comme l’Allemagne, avaient tendance à utiliser leurs compatriotes qui formaient des minorités nationales dans d’autres États pour en miner la stabilité. Dans ces circonstances, il était illusoire de vouloir établir la confiance entre les minorités et l’État auquel elles appartenaient. Aujourd’hui la situation semble être beaucoup plus favorable du moment qu’il n’y a pas de gouvernement en place qui avance ouvertement des revendications territoriales, même si des questions territoriales doivent apparaître inévitablement avec l’effondrement de l’Union Soviétique et de la Yougoslavie.

29Il y a d’autres conclusions positives et négatives à tirer. L’expérience de la Société des Nations montre que la tentative consistant à mettre sur pied un système fiable de protection internationale des minorités sur la seule base d’obligations imposées, c’est-à-dire sans un certain consensus de valeurs, est vouée à l’échec. Cela coïncide avec l’un des résultats de l’étude des relations internationales, à savoir que les conflits de moyens entravent moins la coopération que les conflits de valeurs32. Par conséquent, un certain consensus quant aux bénéfices à retirer d’un tel mécanisme semble être une condition préalable pour l’établissement d’un système efficace de protection internationale des minorités33.

30Un des aspects du système de la SDN le plus violemment critiqué furent les limites de sa portée et de son applicabilité. Mauvaise excuse pour certains États, l’exigence d’une généralisation des obligations internationales est pourtant fondamentalement légitime. Droits et obligations réciproques favorisent la coopération34.

31La rapidité de la procédure et la réaction immédiate aux infractions ou au danger d’infractions est une autre exigence de taille de tout un système efficace de protection internationale des minorités. Le système de la SDN est à cet égard un piètre exemple. Les procédures étaient souvent achevées des années après la réception de la requête initiale35. On prenait trop de libertés pour le respect des délais établis pour la procédure de requête, et les gouvernements jouaient souvent les atermoiements. Les retards qu’autorisaient les procédures et la pratique ne renforçaient pas l’autorité de la SDN dans ces questions-là. Par conséquent, l’enseignement à tirer de la SDN est qu’il faut des délais rigides et un organe permanent pour les minorités susceptible de réagir rapidement.

32Sans la supervision continue de l’exécution des accords, on n’atteint pas l’efficacité. C’est une autre leçon négative que nous donne la SDN. Malheureusement, il n’y avait pas de supervision formelle et permanente exercée de façon positive. Même les solutions auxquelles on était arrivé n’étaient pas vérifiées. La réticence de la SDN à courir les risques que comportaient de telles procédures de supervision reposait en grande partie sur son adhésion au principe de la souveraineté des États. Mais il y avait un autre raison : une extension de la procédure de la SDN dans la direction d’une supervision plus positive aurait probablement rencontré une opposition considérable des États signataires. Le véritable danger était donc que la tentative de changer la procédure entrave davantage la marche déjà précaire de ce mécanisme36.

33L’impartialité est un élément important dans tout bon système de protection internationale des minorités. Ce facteur doit s’appliquer au personnel responsable de la supervision du système. L’application de ce principe est cependant ambiguë. Le problème réside dans les nécessités contrastantes d’une profonde connaissance, et de la plus grande impartialité. La connaissance profonde et l’intérêt dans les problèmes qui touchent des questions aussi délicates que les aspirations nationales et les droits des minorités ne favorisent pas un examen détaché et impartial. Les personnes les plus proches du problème sont généralement les moins indifférentes aux questions qui s’y rapportent. En revanche, les personnes les plus impartiales et détachées auront probablement moins de compétence pour traiter les mêmes questions. Le Conseil de la Société des Nations, qui se caractérisait par la prédominance de l’intérêt politique et le manque d’impartialité se rendit compte du problème et adopta une solution intelligente : il déférait aux Comités pour les minorités les responsabilités qui lui avaient été imposées par la clause de garantie. Leurs membres se limitaient aux représentants du Conseil qui n’étaient pas touchés intimement par les questions relatives à un problème précis37.

34A l’époque du système de la SDN la question de la publicité ou de la confidentialité demeura controversée. Les réunions principales se tenaient en privé. Ceci donnait lieu à des critiques toujours plus nombreuses, mais il faut dire que de toute évidence cette confidentialité constituait une condition préalable pour la coopération entre États ayant des minorités et autorités de la SDN. Ceux qui critiquent les négociations privées doivent considérer qu’avec la publicité une question donnée devient une affaire de prestige, qui rend plus difficile l’obtention de concessions. De plus, on peut abuser de la publicité pour des raisons de propagande.

35Last, but not least, il faut définir clairement le rôle des minorités à l’intérieur du système. De quelle façon et auprès de quelle instance peuvent-elle porter plainte ? Comment peuvent-elles établir des contacts avec les institutions internationales compétentes ? Dans le système de la Société des Nations, l’influence des minorités était définie surtout par la procédure de requête. Sans aucun doute, ce fut un gain incontestable en regard à la situation précédente ; il n’en reste pas moins que les minorités demeurèrent insatisfaites.

36En conclusion, on peut dire que le système de la Société des Nations ne combla pas les espoirs de ceux qui luttaient pour la substitution de la coopération internationale à la discorde et à la violence dans la politique des minorités. Mais puisque des solutions de rechange pour la protection des minorités - c’est le cas de la confiance placée exclusivement dans les garanties constitutionnelles internes des droits des minorités ; c’est celui des accord bilatéraux qui n’étaient pas soutenus par une garantie internationale ou faisant dépendre la protection des minorités de l’intervention non réglementée des mères-patries - toutes ces solutions sont restées assez peu prometteuses, et la question principale qui se posait au temps de la Société des Nations conserve toute son urgence : est-ce que les changements dans l’institutionnalisation de la politique internationale ont des effets significatifs sur le comportement des États en matière de protection des minorités ? Si tel est le cas, quels modèles institutionnels sont susceptibles de promouvoir la coopération et la solution pacifique des différends ?38.