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Moyen-Orient : migrations, démocratisation, médiations

 | 
Riccardo Bocco
, 
Mohammad-Reza Djalili

Partie III. Enjeux internationaux

Le rôle du CICR dans le conflit du golfe : potentiel et limites de la médiation humanitaire

Angelo Gnaedinger

Texte intégral

1Dès sa création, il y a 130 ans, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) s'est concentré sur deux vecteurs spécifiques de l'action humanitaire: l'aide directe aux victimes de la guerre à travers les sociétés de secours et la protection juridique de ces mêmes victimes. Ces deux dimensions dominent aujourd'hui encore l'action du CICR.

2L'approche normative du Droit international humanitaire (DIH) s'est concrétisée dans une série de traités internationaux importants, parmi lesquels dominent notamment les quatre Conventions de Genève de 1949 et leurs deux Protocoles additionnels de 1977; la quasi-totalité des États existants, signataires de ces traités, s'engagent à sauvegarder et faire respecter les droits fondamentaux de toutes les personnes qui ne participent pas activement aux hostilités dans des situations de conflits armés.

3Par ailleurs, le CICR a été mandaté pour servir comme un des mécanismes de mise en œuvre de ces traités. En effet, il visite dans de nombreux contextes conflictuels des détenus de sécurité, des prisonniers politiques, des internés civils et des prisonniers de guerre afin de soumettre ensuite aux autorités compétentes des recommandations quant à l'amélioration du traitement et des conditions de détention de ces personnes. Au-delà de cette activité d'ombudsman en faveur de personnes en main de leurs ennemis, le CICR s'efforce de façon plus générale à faire connaître le Droit international humanitaire et à veiller à son application.

4Parallèlement, le geste humanitaire, c'est-à-dire l'action concrète et directe envers les victimes de conflits armés, s'est développé dans le cadre du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Aujourd'hui le CICR réalise lui-même des programmes de secours d'urgence importants dans presque toutes les régions du monde secouées par des troubles internes ou des conflits ouverts.

Le CICR et la médiation entre les parties au conflit

5Selon ses statuts, le CICR "peut prendre toute initiative humanitaire qui entre dans son rôle d'institution et d'intermédiaire spécifiquement neutres et indépendants". Toutefois, ce rôle de médiateur humanitaire entre les parties à un conflit armé est resté peu connu et, en somme, modeste.

6En effet, jusqu'après la Deuxième Guerre mondiale, le CICR a maintenu une position très réservée à cet égard. Partant de l'évidence que la prévention et la répression de la guerre ne peuvent se faire que par des moyens politiques, il a considéré que toute initiative de sa part dans ce domaine risquerait de compromettre la reconnaissance de son indépendance, de sa neutralité et de son impartialité. Par ailleurs, il craignait que cela puisse provoquer des scissions au sein du Mouvement international de la Croix-Rouge dont l'unité et l'universalité résultent d'un accord fondamental sur une mission limitée et pratique.

7Toutefois, la nouvelle menace du péril nucléaire et la démarche des États et du Mouvement international de la Croix-Rouge ont amené le CICR à assumer à plusieurs reprises des tâches particulières qui outrepassent nettement son rôle traditionnel en faveur des victimes de conflits. En 1965 à Vienne, la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge a, en effet, adopté une Résolution encourageant le CICR à entreprendre "tous les efforts susceptibles de contribuer à la prévention ou au règlement de conflits armés éventuels".

8Ainsi, pendant la crise des Caraïbes en 1962, le CICR a réagi favorablement à la sollicitation du Secrétaire général des Nations Unies d'alors de participer au contrôle de la cargaison des navires soviétiques se rendant à Cuba. En 1965, pendant le conflit armé interne en République dominicaine, le CICR a négocié une trêve entre les parties afin de pouvoir évacuer les blessés. A la faveur de cette trêve, des pourparlers ont repris entre les belligérants permettant de mettre définitivement fin aux hostilités. D'autres exemples pourraient être cités.

9Par la suite, le CICR s'est doté de lignes directrices plus nuancées. En ce qui concerne les causes et le déroulement d'un conflit, le CICR reste très réticent à engager une médiation entre les protagonistes. Il considère toujours que la suppression, par des moyens pacifiques, des causes directes d'un différend ne peut résulter que d'une tractation de nature politique. Cette négociation est elle-même fondée sur le rapport de force en présence. Le CICR ne dispose ni des moyens de pression, ni des ressources matérielles nécessaires pour faire aboutir un tel effort de médiation. Comme il veut aussi sauvegarder sa qualité d'institution spécifiquement neutre indispensable à sa mission humanitaire, il se refuse de participer, en qualité d'intermédiaire, à un tel débat. Toutefois, il n'exclut pas de pouvoir jouer un rôle dans l'exécution du règlement d'un conflit, négocié par des instances politiques.

10En revanche, le CICR a développé une attitude nettement plus dynamique par rapport aux problèmes humanitaires résultant d'un conflit armé. En effet, le Droit humanitaire international accorde au CICR certaines compétences spécifiques dans ce domaine. Celui-ci va donc chercher à promouvoir activement des négociations entre les parties en vue de la conclusion d'un accord permettant par exemple l'évacuation de blessés pendant un cessez-le-feu, le rapatriement de prisonniers de guerre blessés, la création de zones sanitaires, etc.

11Même si une telle intervention n'est pas explicitement prévue par le Droit international humanitaire, le CICR n'hésite pas à participer à des négociations entre les parties portant sur le sort de personnes hors de combat, par exemple les prisonniers dans un contexte conflictuel pour lequel l'applicabilité du DIH est douteuse ou contestée. Toutefois, le CICR sera plus prudent lorsqu'il s'agit de négocier un accord au bénéfice de personnes directement engagées dans les hostilités. C'est par exemple le cas pour la reddition ou l'évacuation de combattants.

Guerre du Golfe: deux initiatives de médiation

12Dans le cadre de ce conflit, qui a éclaté avec l'occupation du Koweït par des troupes irakiennes le 2 août 1990, le CICR a pris deux initiatives de médiation humanitaire, dont la première n'a pas débouché sur des résultats concrets, alors que la deuxième fut très efficace.

Résoudre les problèmes humanitaires pour désamorcer la crise

13Dès le début du conflit, de très nombreuses personnes ont été touchées par la confrontation politique et militaire. En effet, la population du Koweït s'est trouvée complètement isolée du monde extérieur et soumise à un régime d'occupation sévère; plusieurs milliers de Koweïtiens ont disparu dans des camps irakiens. De plus, des centaines de milliers de personnes, employées antérieurement comme main-d’œuvre au Koweït ou en Irak, ont fui ces pays en direction de la Jordanie. Parallèlement, des milliers d'autres étrangers ont été retenus de force en Irak tandis que l'embargo, décrété par le Conseil de Sécurité, a interrompu l'approvisionnement régulier des populations irakiennes et koweïtiennes en nourriture et médicaments.

14Vers la mi-août 1990, le CICR a engagé des négociations avec le gouvernement de Bagdad. Son ambition était de proposer des solutions humanitaires à l'ensemble des problèmes susmentionnés. Aussi avons-nous proposé de stationner des délégués du CICR en permanence à Koweït-City. Ces délégués auraient notamment eu pour mission:

  • de garantir à la population civile un contact permanent avec l'extérieur;
  • de suivre le sort des personnes arrêtées;
  • de s'engager dans la recherche de personnes disparues;
  • d'aider les nombreux ressortissants de pays tiers à regagner leur pays d'origine sans devoir passer par les camps de transit en Jordanie.

15Il était également prévu que le CICR agisse en faveur des ressortissants de pays occidentaux retenus en Irak, par le biais de visites, du rétablissement de la communication avec leurs familles, du rapatriement immédiat des malades.

16Par ailleurs, en ce qui concernait l'embargo, le CICR avait offert sa médiation en vue de faciliter la reprise de l'approvisionnement régulier de la population civile koweïtienne, mais aussi irakienne, en nourriture et médicaments.

17Après plusieurs dizaines d'heures de négociations, un projet d'accord a été conclu entre le Président du CICR et le Ministre des Affaires étrangères de l'Irak dans les premiers jours du mois de septembre 1990. Toutefois, la Présidence irakienne a refusé de ratifier le résultat de ces négociations. Le gouvernement irakien est par la suite retombé dans sa position initiale qui consistait à nier le caractère international, voire l'existence même d'un conflit armé. Il a, en conséquence, refusé l'applicabilité du DIH dans le conflit qui l'opposait au Koweït ainsi que toute implication du CICR.

18L'espoir qu'un espace humanitaire puisse être préservé dans la dynamique du conflit a ainsi été détruit et l'action du CICR s'en est trouvée gravement entravée, jusqu'en février 1991.

Régler les séquelles humanitaires lorsque les canons se sont tus

19Immédiatement après sa défaite militaire au Koweït, le gouvernement irakien a renversé sa position à l'égard de l'application des Conventions de Genève et a formellement assuré le CICR de sa volonté de les appliquer intégralement. En même temps, c'est-à-dire dans les heures qui suivirent l'arrêt des hostilités actives, les autorités irakiennes ont fait un geste de bonne volonté en remettant à la délégation du CICR à Bagdad un premier groupe de prisonniers de guerre. Encouragé par ces éléments nouveaux, le CICR a invité le gouvernement irakien d'un côté et les membres principaux de la coalition engagée dans l'opération "tempête du désert" de l'autre à se réunir sous ses auspices. L'objectif de cette rencontre était de négocier un plan de rapatriement global pour les dizaines de milliers de prisonniers de guerre irakiens et les milliers d'internés civils et de prisonniers de guerre koweïtiens encore maintenus captifs en Irak.

20Le 7 mars 1991, un avion du CICR a amené la délégation irakienne à Riyad où s'est tenu le jour même la première d'une série de réunions rapprochées. Lors de ces rencontres, l'ensemble des principes et modalités de ce processus de rapatriement global ont pu être discutés. Ces négociations ont débouché sur plusieurs accords opérationnels entre les parties. Ainsi, un passage sur la frontière entre l'Irak et le Royaume de l'Arabie Saoudite a pu être déminé et ouvert pour la circulation routière.

21Par l'entremise du CICR, le gouvernement saoudien a mis des bus à disposition des autorités irakiennes pour qu'elles puissent transporter les prisonniers koweïtiens de Bagdad jusqu'à la frontière saoudienne et ramener les prisonniers de guerre irakiens libérés sur cette frontière. Des vols humanitaires ont été coordonnés pour épargner aux prisonniers malades ou blessés le long trajet à travers les déserts saoudiens et irakiens. Pour toutes les opérations de transport, une planification transparente et détaillée a été élaborée et convenue entre les parties. Celles-ci ont également accepté que les délégués du CICR s'entretiennent individuellement avec tous les prisonniers et internés civils avant leur rapatriement, afin de vérifier leur identité et leur volonté d'être rapatriés.

22Ce processus a permis de ramener chez eux dans un délai de moins de deux mois plus de 70'000 prisonniers de guerre irakiens et environ 6 000 prisonniers koweïtiens.

Quelques réflexions personnelles en guise de conclusion

23Tout d'abord, la comparaison des contextes politico-militaires respectifs d'août 1990 et de mars 1991 nous amène à un premier constat. Dans la phase aiguë d'un conflit, c'est-à-dire quand le différend de fond n'est tranché ni par des moyens pacifiques ni par les armes, les parties sont tentées de prendre "l'humanitaire" en otage. Elles utilisent et accroissent la souffrance des personnes hors de combat de manière ciblée. En terrorisant ainsi la population de l'adversaire, elles cherchent à affaiblir sa capacité d'action militaire et politique.

24Dans une telle situation, même les principes fondamentaux du Droit international humanitaire risquent d'être délibérément violés par une ou toutes les parties. En conséquence, le CICR est ramené à son rôle premier d'intermédiaire entre les individus privés de leurs droits fondamentaux et l'autorité sous le contrôle de laquelle ils se trouvent. En effet, une médiation entre les parties par l'entremise du CICR ne semble possible que si ces parties entreprennent de respecter les principes fondamentaux du droit humanitaire dans leur propre sphère d'influence.

25Ensuite, avec la défaite de l'armée irakienne au Koweït, le rapport de force entre les parties avait évidemment changé dramatiquement. On peut alors se demander si le rapatriement n'aurait pas pu se faire sur la base d'un simple diktat des forces alliées. Nous ne le pensons pas.

26A travers le mécanisme de médiation mis en place par le CICR début mars 1991, les parties ont pu s'asseoir autour d'une même table, le CICR les traitant sur un pied d'égalité. Cela leur a permis de négocier dans une certaine dignité et sérénité. La présence des responsables militaires directement en charge des prisonniers et des moyens logistiques a, en outre, facilité la recherche de solutions rapides et réalistes pour les multiples problèmes de sécurité et de logistique qui sont apparus pendant le processus de rapatriement.

27En outre, des malentendus et des polémiques ont pu être évités, ce qui a évidemment profité à ces milliers d'hommes et de femmes qui, grâce à ce mécanisme, ont pu regagner leur pays d'origine très rapidement et en sécurité. En effet, fin avril 1991, cette vaste opération était quasiment terminée sans qu'il y ait eu d'incidents affectant les personnes rapatriées.

28La rapidité de ce processus de rapatriement était d'autant plus cruciale que de nouveaux foyers de violence et de conflit éclataient en même temps à l'intérieur de l'Irak, menaçant la sécurité des Koweïtiens internés en Irak.

29Le fait d'avoir pu dissocier le rapatriement des prisonniers de tous les différends politiques encore en suspens entre l'Irak et la Coalition a donc été d'une importance primordiale.

© Graduate Institute Publications, 1994

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