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Moyen-Orient : migrations, démocratisation, médiations

 | 
Riccardo Bocco
, 
Mohammad-Reza Djalili

Partie III. Enjeux internationaux

La vertu et le marchand : coopération au développement et politique économique extérieure de la suisse en Turquie

Esther Mamarbachi

Texte intégral

1Poussés par la crainte des "pressions migratoires" en provenance du Sud, les pays d'Europe occidentale tendent à assigner à l'aide publique au développement (APD) un nouveau rôle, celui de freiner l'immigration. A l'unisson de la Communauté européenne, le gouvernement suisse s'est fait l'écho de cette nouvelle doctrine.

2L'aide publique au développement peut-elle véritablement jouer ce rôle ? Une réponse affirmative à cette question supposerait que l'APD soit non seulement suffisante, mais qu'elle soit aussi utilisée efficacement et qu'elle produise les effets recherchés. Encore faudrait-il s'assurer au préalable que les diverses interventions du Nord soient en accord avec le rôle assigné à la politique de coopération, sans quoi ces interventions pourraient avoir des effets contraires au but recherché. Dès lors, la condition minimale nécessaire pour que l'aide puisse contribuer à freiner les pressions migratoires réside dans la cohérence des diverses interventions des pays donateurs d'APD.

  • 1 En Suisse, entre 1982 et 1990, la majorité des requérants d'asile proviennent de Turquie, plus préc (...)

3Côté helvétique, les pays méditerranéens suscitent, étant donné leur proximité, l'intérêt du gouvernement. La Turquie retient notamment son attention. Cela s'explique non seulement par le fait que les Turcs forment la majorité des requérants d'asile en Suisse entre 1982 et 19901 mais aussi parce que les liens avec ce pays sont anciens. La Turquie est le seul pays méditerranéen à bénéficier depuis quinze ans de la coopération helvétique, par le biais de l'aide par projet. De plus, elle utilise largement l'un des instruments de la politique commerciale, la garantie contre les risques à l'exportation (GRE). Ces deux instruments de la politique extérieure suisse cohabitent en Turquie dans une même région, l'Anatolie du sud-est, partie la plus pauvre du pays.

4Il nous semble donc opportun que la discussion de la cohérence des politiques suisses dans les pays en voie de développement, par rapport à l'objectif de freiner l'immigration, se fonde sur l'exemple de la Turquie. Nous nous proposons d'analyser la cohérence entre les objectifs et les pratiques de la politique de coopération au développement et de la politique économique extérieure, les deux faces du Janus suisse, la vertu et le marchand.

L'aide comme frein à l'immigration

  • 2 La politique migratoire désigne les mesures prises par le gouvernement suisse pour faire face aux p (...)
  • 3 Au sein du Département fédéral de l'économie publique (DFEP).
  • 4 Au sein du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).

5De très nombreux indices témoignent de la volonté et de l'intérêt du Conseil fédéral (exécutif) à définir une politique, migratoire2. Récemment une commission du Conseil national (chambre basse), soutenant une motion du Conseil des États (chambre haute), invitait le Conseil fédéral à présenter rapidement un projet de loi sur les migrations. En outre, il semble que le gouvernement suisse et le Département fédéral de justice et police (DFJP) aient "incité" le Service du développement de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE)3 et la Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA)4 à orienter leurs actions vers les principaux pays d'origine des requérants d'asile (plus précisément la Turquie et le Sri Lanka) afin de diminuer la pression à la migration.

6Traditionnellement, la politique de coopération de la Suisse a soutenu en priorité "les efforts des pays en développement, régions et groupes de population les plus défavorisés", conformément à l'art. 5, al. 2 de la loi fédérale sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales. Mais aujourd'hui, les pressions migratoires amènent la Suisse à réajuster les critères d'octroi de son APD.

  • 5 Titre exact : coordinateur de la Consultation intergouvernementale sur la politique d'asile, des ré (...)

7Dans quelle mesure l'aide au Tiers Monde peut-elle apporter une réponse à l'immigration ? Alors que le gouvernement suisse semble admettre que la coopération au développement pourrait, en principe, abaisser cette pression migratoire, de nombreux experts ont mis en doute cette idée. Coordinateur à Genève de la Consultation intergouvernementale sur la politique d'asile5, l'ex-secrétaire d'Etat suédois Jonas Widgren relevait lors d'une interview (Journal 24 Heures, 12 février 1992) que "le slogan de beaucoup de politiciens qui prétendent qu'avec l'aide au développement on va freiner l'immigration ne tient pas". De plus, de nombreux problèmes sont éludés, notamment celui des sommes en jeu.

  • 6 Agnès Chevallier et Véronique Kessler, citées par Bichara Khader, in Capron 1991 : 89.

8Certains chercheurs ont tenté de mesurer le coût d'une aide créatrice d'emplois et donc susceptible d'enrayer l'immigration. Le Maghreb, zone potentielle de migrations, nécessiterait jusqu'à l'an 2000 la création de 602'500 emplois supplémentaires par an (Algérie : 256'000, Maroc : 268'000, Tunisie : 78'000)6. Le coût moyen d'un emploi étant estimé à 50'000 dollars US (ci-après US$), l'investissement annuel nécessaire serait de 30 milliards US$ !

  • 7 Jean-François Giovannini était à l'époque vice-directeur et chef de la division politique et planif (...)
  • 8 Sont membres du CICDA : l'OFAEE, le DFF (Département fédéral des finances) et la DDA. La présidence (...)

9Jean-François Giovannini7 reprenant, lors de la conférence annuelle de la DDA en 1990, les résultats d'une étude (confidentielle) du Comité interdépartemental de la coopération au développement et de l'aide humanitaire internationales (CICDA)8, relevait de son côté : "Même en étant très efficace, il est évident qu'il n'est pas possible de créer un poste de travail avec un investissement inférieur à quelques dizaines de milliers de francs, si l'on tient compte à la fois des frais d'équipements et de formation... Cela signifie qu'un programme de dix millions de francs par exemple permettra au mieux de créer mille postes de travail."

  • 9 D'après les informations de M. Giovannini, la création de 600'000 emplois nécessiterait un minimum (...)

10En 1991, la moyenne de l'APD des pays membres du Comité d'aide au développement de l'OCDE s'élevait à 0,33 % du PNB, c'est-à-dire à environ 57 milliards US$ (OCDE, 1992 : tableau 1). Pour la même année, la Suisse a octroyé 0,36 % de son PNB à l'APD (flux nets), soit 863 millions de francs suisses (CHF). Or jusqu'en l'an 2000, l'investissement annuel nécessaire pour la création de 602'500 emplois au seul Maghreb serait déjà de 30 milliards de US$9. Il est donc impensable que l'APD, fort sollicitée par ailleurs, soit suffisante pour freiner les flux migratoires en provenance des pays méditerranéens.

La cohérence des politiques : une condition minimale nécessaire

11En admettant que la coopération au développement puisse contribuer à enrayer les pressions migratoires, une condition minimale est nécessaire pour atteindre ce but : assurer la cohérence des différentes politiques gouvernementales destinées aux PVD et celle de leurs instruments respectifs. Cette cohérence devrait se situer à un triple niveau : en Suisse, au niveau des objectifs et des pratiques des politiques gouvernementales ainsi qu'entre les interventions publiques et privées, et internationalement, entre les politiques des différents États.

12A l'instar de l'OCDE et de la Communauté européenne, le Conseil fédéral a affirmé à différentes reprises la nécessité de coordonner les politiques suisses destinées aux PVD, tant au niveau international que national. Au niveau international, le Conseil fédéral a souligné, notamment lors de son dernier message sur la poursuite de la coopération technique et de l'aide financière (février 1990 : 53), que le renforcement des activités bilatérales suisses, prévues dans les régions d'émigration économique, telle la Turquie, devrait être complété par des actions coordonnées au niveau international.

13Au niveau national, les travaux du CICDA relèvent "la nécessité d'une coordination entre les services fédéraux concernés" (Conseil fédéral février 1990 : 53). Dans son rapport sur la politique de sécurité de la Suisse (Conseil fédéral octobre 1990 : 37), le gouvernement affirme également la nécessité de mieux coordonner à l'avenir les instruments traditionnels de la coopération au dévelopement et de l'aide humanitaire, ainsi que les autres moyens de la politique étrangère et de la politique économique extérieure. Enfin dans son dernier programme de législature (1992 : 35-36), le Conseil fédéral affirme qu'il "améliorera la cohérence des mesures concernant directement ou indirectement les relations de la Suisse avec les PVD, intensifiera le travail du CICDA et mettra au point une directive sur les relations Nord-Sud".

14Afin de vérifier si les intentions de cohérence helvétiques se sont transmises à la pratique, nous analyserons ci-après la cohérence de la politique de coopération au développement et de la politique économique extérieure de la Suisse en Turquie, au moyen de l'étude de leurs instruments respectifs, l'aide par projet et la garantie contre les risques à l'exportation (GRE). Nous entendons par cohérence des politiques leur compatibilité au niveau de leurs objectifs et au niveau de leur pratique (réalisation sur le terrain) ainsi que leur reconnaissance mutuelle. La cohérence ne peut être obtenue que par un processus conscient de concertation entre les acteurs responsables de la définition (objectifs) et de la mise en œuvre (pratique) des politiques. Déterminée en amont par ses objectifs définis dans le cadre d'une base légale, l'action d'une politique l'est aussi en aval par l'environnement dans lequel elle évolue.

Bases légales de la coopération et de la politique commerciale

15Jusque dans les années 1950, le domaine de l'aide a été laissé aux mains du secteur privé, le gouvernement suisse n'intervenant qu'à titre subsidiaire. Le Message de 1951, annonçant la participation de la Confédération au programme d'assistance technique des Nations Unies (futur Programme des Nations Unies pour le développement, PNUD), a marqué le début de la coopération helvétique au développement.

16En 1961, la coopération technique suisse a été institutionnalisée par la création du Service de coopération technique, rattaché au Département politique, actuellement le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). La loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales a été définitivement arrêtée en mars 1976, complétée par l'ordonnance de décembre 1977 par laquelle le Service de la coopération technique devient la DDA.

  • 10 "Elle (la coopération au développement) soutient en priorité les efforts des pays en voie de dévelo (...)
  • 11 "Dans les demandes de crédits on tiendra compte de la situation économique de la Suisse, de l'état (...)
  • 12 "Des mesures en vue d'encourager l'engagement de ressources du secteur privé telles que les investi (...)

17Dans cette loi, de même que dès les premiers discours du Conseil fédéral sur l'aide, les motifs d'ordre politique et moral côtoient l'intérêt économique suisse. L'art. 5, al. 210 est adopté sous l'influence de certains parlementaires de gauche et des organisations d'aide privées. L'art. 9, al. 211 répond à la volonté de l'opposition conservatrice et du Département de l'économie publique. De plus, l'art. 6, al. 1, lettre d12 de la loi a été réaménagé pour exprimer plus clairement que l'Etat ne doit chercher à encourager que l'utilisation des ressources du secteur privé qui contribuent effectivement au développement des PVD (de Dardel 1980 : 175).

18La loi fédérale sur les mesures économiques extérieures (1982) constitue l'actuelle base légale de la politique économique extérieure. Historiquement, cette loi fait suite à différents arrêtés fédéraux dont les premiers datent de la crise des années 1930. La GRE a pour base légale la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'exportation de septembre 1958, dont les premiers balbutiements datent des mêmes années que la loi de 1982. Initiés en réaction à la grande dépression des années 1930, ces deux textes de loi défendent l'économie helvétique, notamment par le soutien de ses exportations.

19La GRE est le principal instrument de promotion directe des exportations suisses. Cet instrument permet à un exportateur suisse, qui court des risques particuliers en acceptant une demande venant de l'étranger, d'obtenir une garantie du gouvernement helvétique. En cas de non-recouvrement de sa créance, l'exportateur est dédommagé. Le taux de couverture maximale de la garantie est de 95 %. Il est fixé dans chaque cas particulier en fonction du risque, de même que l'émolument, somme dont le bénéficiaire de la GRE doit s'acquitter. La GRE est donc une sorte d'assurance-crédit dont l'émolument tient lieu de prime (Jaggi 1983 :36).

20Depuis 1958, la principale révision de la loi sur la GRE a été celle de 1980. A la suite d'un difficile compromis (notamment entre les œuvres d'entraide et les milieux économiques), un deuxième alinéa concernant les PVD est venu compléter l'art. 1 : "S'agissant d'exportations à destination des pays en voie de développement les plus défavorisés, la Confédération tiendra compte des principes fondamentaux de la politique suisse en matière d'aide au développement."

Les politiques suisses en Turquie

21Bien que la Turquie soit sur le banc des accusés en ce qui concerne les droits de l'homme et le sort qu'elle réserve à la minorité kurde d'Anatolie orientale, elle est un partenaire privilégié de la Suisse. Outre la coopération et la GRE, la Turquie représente pour l'économie suisse un débouché comparable à celui qu'offrent le Canada ou le Danemark. L'Helvétie est un des principaux investisseurs étrangers directs en Turquie, État qui achète beaucoup d'armement et d'équipement suisses.

L'aide par projet

22Depuis quinze ans, la DDA participe à des projets de développement rural dans le sud-est anatolien, en collaboration avec une organisation non gouvernementale locale, la Fondation turque pour le développement (FTD). L'idée de base de cette ONG, financée en grande partie par la DDA, est de développer dans les zones pauvres de Turquie des activités productrices décentralisées, nécessitant peu de capital. Couplées à des activités de commercialisation, elles devraient permettre aux populations locales de s'autofinancer.

23Le principal projet financé depuis 1978 par la DDA est un projet de développement multisectoriel. Il concerne principalement le nouage de tapis, le développement agricole (céréales), l'élevage du ver à soie, la production de fromage et le soutien aux initiatives locales. La DDA et son partenaire local mettent l'accent sur le désengagement progressif (tant au niveau financier que logistique) des institutions d'aide (DDA et FTD) ; cela signifie pour la population locale une maîtrise croissante de son processus de développement et donc une plus grande autonomie.

La garantie contre les risques à l'exportation

  • 13 C'est-à-dire les provinces à population majoritairement kurde de Diyarbakir, Urfa, Mardin, Siirt, A (...)
  • 14 International Herald Tribune, 31 mars 1991. Ce coût provisoire devrait atteindre 32 milliards au si (...)
  • 15 Jusqu'à la fin de l'année 1991, seuls 51'000 hectares étaient irrigués, la plupart dans la province (...)

24Par le biais de la GRE, le gouvernement suisse a soutenu principalement la construction de deux barrages sur l'Euphrate en Anatolie du sud-est, les barrages de Karakaya et Atatürk, qui s'inscrivent dans le méga-projet de développement turc GAP (Güney-dogu Anadolu Projesi) dont la fin des travaux est prévue pour l'an 2005. Le projet GAP englobe une superficie de 74'000 km213. Il comprend 21 barrages et 19 centrales hydroélectriques sur l'Euphrate et le Tigre. Coût prévu : 21 milliards US$14. Le GAP devrait permettre à terme de doubler les surfaces irriguées (1,7 millions d'hectares)15 et de générer une capacité hydroélectrique de 7500 mégawatts (MW), ce qui correspond à la moitié de ce que le pays utilisait en 1990 (International Herald Tribune, 31 mars 1991).

25Pour le barrage de Karakaya la GRE a assuré des exportations pour un montant d'environ 700 millions de francs suisses (Tribune de Genève, 14 décembre 1987). En 1984, à la suite d'une deuxième proposition de la Commission de la GRE, le Conseil fédéral a accepté de couvrir le barrage Atatûrk avec une GRE d'un montant de 500 millions de francs suisses. Ce même projet avait peu de temps auparavant été écarté par le Conseil fédéral qui l'estimait alors trop risqué, car trop onéreux. A la suite de différentes pressions, notamment celles des milieux de l'économie privée (impliqués dans la construction du barrage) et des syndicats (ayant attiré l'attention du gouvernement sur la situation précaire de l'emploi en Suisse dans le secteur de la construction d'installations productrices d'électricité), le Conseil fédéral est revenu sur sa décision et a accepté le projet.

  • 16 En 1990 (d'après Mosquito), 45 % des paysans n'ont pas de terre ; 5 % de la terre est répartie entr (...)

26Alors que le lac artificiel de Karakaya a entraîné le déplacement de 42'000 personnes (Tribune de Genève, 14 décembre 1987), le barrage Atatürk, cinquième plus gros barrage du monde, a délogé 65'000 personnes, 135 villages ayant été engloutis par les flots (Mosquito, 1990 : 11). Les eaux du lac artificiel ont également recouvert la cité historique de Samsat, riche site archéologique. Les autorités turques devraient dédommager les personnes déplacées (du moins celles pouvant fournir la preuve de leurs biens)16.

Cohérence des objectifs

27Pour la Commission nationale suisse Justice et Paix (1989 : 9), une commission consultative de la Conférence des Évêques, il existe un conflit d'intérêts fondamental entre la politique économique extérieure et la politique de coopération au développement quant à leurs objectifs respectifs : la première vise la protection et la promotion des intérêts économiques propres à la Suisse tandis que la deuxième prétend servir les besoins et les intérêts des populations du Tiers Monde ainsi que des intérêts collectifs de la communauté internationale. La Commission précise : "L'instauration d'une politique suisse cohérente vis-à-vis des pays en voie de développement exige tout d'abord la reconnaissance de cette différence d'intérêts (d'orientations) entre la politique économique extérieure et la politique de coopération au développement. Une seconde étape sera ensuite nécessaire pour évaluer les intérêts respectifs (qui ne sont pas toujours contradictoires dans la pratique) et en tirer une politique qui tienne compte des intérêts légitimes de chacun de ces domaines."

28En ce qui concerne les instruments de ces deux politiques, la garantie contre les risques à l'exportation et l'aide par projet, la question de leur cohérence se pose également par rapport à leurs objectifs : la GRE est un instrument destiné à maintenir et à créer des emplois en Suisse ainsi qu'à promouvoir les exportations helvétiques. L'aide par projet, avec ses deux principales formes, la coopération technique et l'aide financière, contribue aux efforts internationaux en vue de fournir aux FVD les moyens qui leur font défaut, en particulier par l'apport de connaissances techniques et d'investissements ciblés. Elle tend aussi à y créer des emplois.

29Malgré les objectifs différents de ces deux politiques et de leurs instruments, elles pourraient être compatibles pour autant qu'elles soient coordonnées (ce que confirme également l'analyse de la Commission nationale Justice et Paix).

Coordination

30Les bases légales de la politique économique extérieure et de la politique de coopération au développement ont prévu des "instruments de concertation" afin d'assurer cette coordination. L'art. 9 de la loi sur les mesures économiques extérieures et l'art. 25 de l'ordonnance concernant la coopération au développement instituent respectivement une Commission consultative pour la politique économique extérieure et une Commission consultative de la coopération internationale au développement (CID), connue sous le nom de Commission Nebicker (du nom de son actuel président). Des "séances communes" entre la CID et la Commission consultative de politique commerciale sont prévues sur des questions les concernant toutes deux. En fait, elles n'ont en pratique jamais eu lieu. Il semble qu'au niveau des deux commissions les séances prévues ne présentent aucun intérêt. De l'avis des participants, chacun campe sur ses positions et il n'y a aucun débat constructif. De plus, les deux commissions réunies totaliseraient un nombre trop élevé de personnes, ce qui rendrait difficile un processus d'accord.

31Le CICDA, prévu à l'art. 24 de l'ordonnance de 1977, devrait permettre un échange entre l'OFAEE (économie), le DFF (finances) et la DDA (coopération). Or, "le Comité interdépartemental de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (CICDA) n'a guère été utilisé depuis sa création.

32Les offices responsables doivent clarifier les problèmes de coordination qui existent. Dans les questions fondamentales, le CICDA peut faire des propositions au Conseil fédéral. Le CICDA travaillera dans ce sens" (Rapport 1975-1986, 1987 : 110).

33Bien que ce comité pourrait stimuler le dialogue entre l'OFAEE et la DDA, la discussion s'est souvent restreinte à quelques sujets très précis tels que les migrations ou l'environnement. Le CICDA agit en fait plus comme un organe d'information du gouvernement que comme un instrument de concertation interdépartemental (de même que les deux Commissions consultatives ci-dessus présentées). Ainsi, il apparaît que les instruments légaux de coordination ne jouent pas leur rôle tel qu'il est défini dans leur base légale respective.

34Outre les instruments légaux "formels", il existe d'autres voies de concertation non inscrites dans une loi, davantage "informelles", entre la DDA et l'OFAEE. Des réunions ad hoc peuvent par exemple avoir lieu sur des sujets précis ; la concertation dépend alors de la motivation des acteurs concernés.

  • 17 La DDA et les œuvres d'entraide avaient donné un avis défavorable. Ce barrage a entraîné le déplace (...)
  • 18 Itaipu était en 1984 le plus gros contrat de BBC et de Sulzer en Amérique latine.

35La coordination entre la GRE, instrument de la politique économique extérieure, et la coopération au développement devrait être réglée formellement par l'art. 1, al. 2 de la loi sur la GRE. On observe lors de la participation à la construction du barrage Manantali au Mali17, à celui d'Itaipu au Brésil18 ou encore à celui d'Atatùrk (en Anatolie du sud-est) que l'octroi de la GRE ne s'est pas fait dans le respect des principes fondamentaux de la coopération au développement. En réponse aux critiques qui leur ont été adressées, notamment par les œuvres d'entraide, le Conseil fédéral ainsi que les milieux de l'économie privée ont invoqué l'art. 1, al. 2 de la loi sur la GRE qui ne demande une prise en compte des principes fondamentaux de la coopération au développement que pour les pays les plus pauvres (ce qui écarte d'office le Brésil et la Turquie). Concernant le Mali, un des PVD les plus pauvres et donc sous le couvert de l'art. 1, al. 2, la Commission de la GRE a estimé qu'en dernier recours les principes de la coopération au développement pouvaient s'appliquer de manière subsidiaire, même pour les pays les plus pauvres (Mugglin 1985 : 37).

36Au début des années 1980, les œuvres d'entraide ont demandé que l'octroi de la GRE se fasse dans le respect des principes de la coopération au développement pour tous les pays en voie de développement. Cette proposition tendait à empêcher que l'attribution de la GRE à des projets destinés à des PVD, autres que ceux classés parmi les plus pauvres (liste de l'OCDE), échappent aux principes de la coopération au développement. Cette demande a pourtant été écartée par le Conseil fédéral.

37Bien que la GRE ne soit pas un instrument de la coopération au développement, il faut savoir que plus de 70 % de ses engagements vont vers des PVD, dont seulement 21,7 % vers les pays les plus pauvres, et principalement vers quatre États : l'Égypte, la Chine, l'Indonésie et l'Inde (GRE 1991 : 12). Si la GRE garantit 3 % du total des exportations suisses, ce pourcentage s'élève à 15 % pour les exportations à destination des PVD. Avec le Brésil, la Turquie était en 1990 un des plus grands utilisateurs de la GRE : 10,6 % de ses engagements, soit au total quelque 900 millions de francs suisses.

Cohérence des pratiques

38Les interventions suisses en Anatolie du sud-est montrent une absence de cohérence au niveau de leur pratique : d'un côté la DDA cherche à améliorer les conditions de vie de la population locale, de l'autre la GRE contribue à un projet qui bouleverse les conditions de vie de la population. Ce programme vise à long terme un développement économique de la région mais contraint à court terme une partie de la population à émigrer.

39Avec la Fondation turque pour le développement, la DDA travaille avec les paysans pour améliorer leurs conditions de vie. Dans ce domaine, les apports nouveaux (le développement est conçu ici en partie comme une articulation au marché) se font dans la continuité et non dans la rupture. Les actions de la FTD s'adressent aux populations les plus défavorisées et marginalisées par les autres actions de développement. Les projets découlent des initiatives et des suggestions des paysans et le démarrage d'un programme suppose leur participation active.

40Avec la construction du GAP, on estime à plus de 1000'000 les personnes déplacées et contraintes à l'émigration interne ou externe (les plus chanceuses peuvent prétendre à un emploi le temps de la construction des barrages ; mais après ?). A supposer qu'à long terme ce projet représente réellement un pôle économique dynamique pour la région, de quelle manière les personnes déplacées pourront-elles bénéficier de ses effets positifs ? De plus, bien que le paysan soit dédommagé pour ses biens (maison et terre, à condition de pouvoir en fournir la preuve), comment rendre possible sa réinsertion sociale et économique en ville ? Un décollage économique potentiel de la région justifie-t-il ce coût social élevé ?

Conclusion

41Le manque de cohérence entre les deux politiques étudiées est davantage imputable à l'absence d'instruments légaux (pouvant permettre leur coordination) et au manque de motivation des acteurs (concernés par ces deux politiques et susceptibles de développer un dialogue) qu'à la divergence de leurs objectifs. Si les échanges informels entre acteurs ne sont pas à négliger, la mise en place de véritables organes de concertation, fonctionnels et décisionnels, ne peut être écartée. Vouloir s'en passer, c'est refuser de se donner les moyens d'une coordination fructueuse entre acteurs et offices concernés. De tels organes, tout en formalisant la procédure de coordination, peuvent instaurer un élément de continuité dans le dialogue et de transparence au niveau de la prise de décision gouvernementale.

42A un autre niveau, ce manque de cohérence peut également s'expliquer par la différence d'intérêts exprimés par la GRE et l'aide par projet. Si le premier instrument est lié aux milieux de l'économie suisse et défend donc des intérêts privés, l'aide au développement soutient le lobby de l'aide. Animée, théoriquement en tout cas, par une logique altruiste, cette coopération devrait servir les intérêts de la collectivité, notamment ceux des PVD.

43Relevons cependant qu'outre la divergence de leurs intérêts, la DDA et l'OFAEE servent un même Etat : la Suisse ; à la différence près que la DDA défend une politique suisse davantage compatible avec les préoccupations du Tiers Monde, contrairement à la GRE pour qui seule la rentabilité financière compte.

Quelles solutions ?

44Face à l'interdépendance croissante des nations - sans parler de la fin de l'affrontement Est-Ouest - les pays industrialisés doivent réajuster leurs stratégies par rapport aux pays en voie de développement. Ainsi, leur politique économique extérieure ne peut plus être pensée dans le strict paradigme de l'économie de marché, suivant la loi du profit et de l'intérêt privé. Leurs objectifs doivent être réajustés en fonction de l'interdépendance croissante Nord-Sud. De même, la coopération au développement doit s'articuler au marché économique : "La coopération ne doit ni explicitement, ni implicitement reposer sur les seuls critères humanitaires, d'éthique et de morale. Le discours doit être clair : ce sont les arguments économiques et politiques qui doivent primer : il faut combattre la logique dominante avec la même logique", relevait récemment un haut fonctionnaire du DFAE.

45Concevoir la politique de coopération au développement comme une adaptation partielle au marché économique apparaît comme une solution prometteuse et réaliste, mais que les milieux tiers-mondistes rechignent encore souvent à admettre : "Avoir une approche vraiment cohérente, ne pas reprendre d'une main ce qui est donné de l'autre", a demandé l'actuel secrétaire d'Etat du DFAE, Jakob Kellenberger, lors de la conférence annuelle de la DDÀ de 1992 (Le Nouveau Quotidien, 4 septembre 1992). Ce serait donc le mot d'ordre à venir.

46En vue de définir une politique globale et cohérente de la France vis-à-vis des PVD, le rapport Hessel (1990 : 63) sur les relations de la France avec les PVD proposait la création d'un Haut Conseil de la Coopération au développement "qui associerait les partenaires publics et privés de la France dans les pays en développement". L'idée serait de créer une enceinte de discussion, afin de définir les grandes orientations des politiques des acteurs français, publics et privés, dans les pays en voie de développement.

47Au niveau suisse, le CICDA a également instauré une enceinte de discussion pour des sujets concernant l'OFAEE (économie), la DDA (coopéradon) et le DFF (finances). Or cet instrument de concertation des politiques a peu été utilisé. Inscrit dans l'ordonnance de 1977, ce n'est qu'en 1987, après avoir tiré un premier bilan de la coopération, que l'administration le "découvre". Un CICDA renforcé, conservant le mandat de coordination que l'ordonnance lui a assigné, pourrait devenir l'instance de coordination des politiques suisses destinées aux PVD. Elle permettrait de trouver un compromis entre les deux faces du Janus suisse, la vertu et le marchand.

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1981-1993, Annuaire Suisse Tiers-Monde, vol. I à 11, Genève, IUED.

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1991, "Star of Islam", a Survey of Turkey, December 14th, 22 pp.

Notes

1 En Suisse, entre 1982 et 1990, la majorité des requérants d'asile proviennent de Turquie, plus précisément du sud-est anatolien où vivent des populations kurdes. En 1990 il y a eu 7202 demandes d'asile de Turcs et leur nombre a baissé à 4321 en 1991 (sur un total de 41584 demandes). Mais les Turcs restent en 1991 le troisième plus grand groupe de requérants (10,4 % après les ressortissants de l'ex-Yougoslavie (environ un tiers) et ceux du Sri Lanka (17.7 %) ; Annuaire Suisse-Tiers Monde 1993 : 102.

2 La politique migratoire désigne les mesures prises par le gouvernement suisse pour faire face aux pressions migratoires.

3 Au sein du Département fédéral de l'économie publique (DFEP).

4 Au sein du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).

5 Titre exact : coordinateur de la Consultation intergouvernementale sur la politique d'asile, des réfugiés, de migration eu Europe, en Amérique du Nord et en Australie.

6 Agnès Chevallier et Véronique Kessler, citées par Bichara Khader, in Capron 1991 : 89.

7 Jean-François Giovannini était à l'époque vice-directeur et chef de la division politique et planification de la DDA. Actuellement il est directeur-suppléant de la DDA.

8 Sont membres du CICDA : l'OFAEE, le DFF (Département fédéral des finances) et la DDA. La présidence est assurée par la DDA. Le CICDA s'est chargé de l'élaboration d'un rapport au Conseil fédéral qui a clarifié les possibilités de la coopération au développement face à l'immigration persistante dans les pays d'Europe occidentale en provenance de la Turquie orientale (Conseil fédéral 1990 : 140).

9 D'après les informations de M. Giovannini, la création de 600'000 emplois nécessiterait un minimum de 6 milliards de francs suisses (calcul fondé sur son estimation de 10 millions de francs suisses pour 1 000 postes de travail).

10 "Elle (la coopération au développement) soutient en priorité les efforts des pays en voie de développement, régions et groupes de population les plus défavorisés."

11 "Dans les demandes de crédits on tiendra compte de la situation économique de la Suisse, de l'état des finances fédérales et des besoins des régions suisses désavantagées."

12 "Des mesures en vue d'encourager l'engagement de ressources du secteur privé telles que les investissements, de nature à favoriser le développement au sens de l'art. 5."

13 C'est-à-dire les provinces à population majoritairement kurde de Diyarbakir, Urfa, Mardin, Siirt, Adiyaman, Gaziantep et en partie celle de Sirnak.

14 International Herald Tribune, 31 mars 1991. Ce coût provisoire devrait atteindre 32 milliards au siècle prochain ; Financial Times 1992 : 8.

15 Jusqu'à la fin de l'année 1991, seuls 51'000 hectares étaient irrigués, la plupart dans la province de Saliurfa ; The Economist, 1991 : 15.

16 En 1990 (d'après Mosquito), 45 % des paysans n'ont pas de terre ; 5 % de la terre est répartie entre de petits paysans n'ayant pas de titre de propriété, 70 % appartient à l'Etat et les 25 % restant aux Aghas, gros propriétaires terriens (1 % des paysans) qui semblent être les premiers bénéficiaires de ces barrages. Un projet pilote a débuté au mois de juillet 1992 (Financial Times 1992 : 12) dans la région de Sanliurfa, afin de redistribuer des terres du gouvernement à des paysans sans terre ; 10'000 hectares devraient être ainsi distribués.

17 La DDA et les œuvres d'entraide avaient donné un avis défavorable. Ce barrage a entraîné le déplacement de 16'000 petits paysans (Mugglin 1985 : 35).

18 Itaipu était en 1984 le plus gros contrat de BBC et de Sulzer en Amérique latine.

© Graduate Institute Publications, 1994

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