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Moyen-Orient : migrations, démocratisation, médiations

 | 
Riccardo Bocco
, 
Mohammad-Reza Djalili

Partie III. Enjeux internationaux

Sécurité alimentaire et échanges agricoles : enjeux méditerranéens

Ronald Jaubert

Texte intégral

1La "politique méditerranéenne rénovée" (PMR) tente de répondre à un constat d'échec de la polique méditerranéenne de la Communauté européenne (CE). Le bilan de cette dernière est morose, la Communauté découvre en effet à ses portes une vaste zone d'instabilité menaçant sa prospérité (Regnault 1993). La politique menée depuis plus de vingt ans n'a pas permis d'enrayer la dégradation économique des pays du sud du bassin méditerranéen (Cova 1990). Sans qu'on puisse l'accuser de tous les maux, la CE détient une part de responsabilité dans la fragilisation de ces économies. Les principaux reproches adressés à la CE par ses partenaires concernent le volet commercial, une bonne part des griefs se concentrant sur la question des échanges agricoles.

2Il s'agit d'un dossier difficile, tant pour la Communauté que pour les pays arabes méditerranéens (PAM : Maroc, Algérie, Tunisie, Libye, Egypte, Jordanie, Liban et Syrie). Ces derniers sont confrontés à un grave déficit de denrées de bases et à la nécessité d'accroître leurs exportations pour rentabiliser leurs investissements hydrauliques (Pérennès 1990). La CE doit, quant à elle, faire face à ses excédents, aux problèmes que soulève l'intégration de l'Espagne et du Portugal et aux attaques des Etats-Unis pour concurrence "déloyale". Compte tenu de ces contraintes, dans quelle mesure la CE sera-t-elle à même, dans le domaine agricole, de mener une politique plus conforme que par le passé aux besoins des PAM ?

Une dépendance croissante sur fond de guerre économique

3Les pays arabes méditerranéens sont très largement déficitaires en produits alimentaires. Leur dépendance est particulièrement marquée pour les céréales dont les importations couvrent aujourd'hui 44 % de la consommation régionale (Tableau 1).

4Le déficit céréalier, qui est apparu dans les années 1960, s'est très nettement accentué après 1974. Outre la forte croissance démographique, l'évolution des modèles de consommation, liée à l'augmentation des revenus et à l'urbanisation, a contribué à creuser les déficits (Khaldi 1984 ; Pérennès 1990). D'autre part, les bas prix et les facilités de paiements consentis par les exportateurs de céréales constituaient autant d'incitations au recours aux importations. Les PAM ont, de ce point de vue, bénéficié de la concurrence opposant les États-Unis et la CE sur le marché méditerranéen qui est un de leurs principaux terrains d'affrontement commercial.

Tableau 1 : Poids des importations dans la consommation céréalière des PAM

Tableau 1 : Poids des importations dans la consommation céréalière des PAM

Source : FAO, Annuaire de la production et du commerce, 1992.

5Les exportations céréalières américaines se sont développées à partir des années 1950 et et ont bénéficié de la bonne implantation des Etats-Unis dans le bassin méditerranéen. La présence américaine dans la région remonte à la fin du XVIIIe siècle. Le premier accord commercial entre les États-Unis et les pays du Maghreb a été ratifié en 1783. La France et la Grande-Bretagne ont tenté sans succès de s'opposer à cette pénétration commerciale dans leur zone d'influence, pénétration qui s'est rapidement accompagnée d'une présence militaire. Ce n'est cependant qu'à l'issue de la Première Guerre mondiale que les États-Unis ont adopté une stratégie active de pénétration qui s'est renforcée pendant et surtout après la Seconde Guerre mondiale. La présence permanente depuis 1947 de la sixième flotte est un des instruments de cette stratégie avec les accords d'assistance militaire et économique conclus avec de nombreux États de la région (Crouzatier 1988).

6Au début des années 1960, les États-Unis détenaient plus des deux tiers du marché méditerranéen des céréales. La pénétration des autres exportateurs, dont la CE, s'est accrue rapidement à la fin de la décennie. Toutefois, c'est à la fin des années 1970 que la CE est devenue structurellement exportatrice de céréales. Elle s'est rapidement hissée au second rang des exportateurs mondiaux (Tableau 2). Si sur le plan mondial elle reste loin derrière les États-Unis, elle détient dans le bassin méditerranéen un tiers du marché, soit à peu près la même part que les États-Unis. Ce marché absorbe environ 50 % des excédents céréaliers européens.

Tableau 2 : Exportateurs céréaliers et parts du marché mondial (moyenne 1982-90)

Tableau 2 : Exportateurs céréaliers et parts du marché mondial (moyenne 1982-90)

Source : Malaude 1990, d'après les données ONIC et CIB.

7La CE a renforcé ses positions sur le marché égyptien entre 1968 et 1973 à la faveur de l'embargo américain. De 1960 à 1967, elle a fourni environ 10 % des importations de blé ; sa part a atteint 42 % pendant l'embargo et s'est maintenue aux environs d'un tiers du marché pendant les années 1970 et 1980. Outre la CE, l'Australie a sensiblement augmenté sa présence sur le marché égyptien pendant et après l'embargo des Etats-Unis. Dans les années 1980, la CE a pris une part importante des marchés en Syrie et en Libye, où les États-Unis n'étaient pas - ou très peu -présents pour des raisons politiques. Elle a nettement renforcé ses positions au Maroc, en Tunisie et dans une moindre mesure en Algérie au détriment des exportations américaines. L'adhésion en 1985 de l'Espagne et du Portugal à la CE a exacerbé les tensions entre cette dernière et les Etats-Unis. Ces deux pays déficitaires en céréales avaient largement recours aux exportateurs américains. La perspective de l'application du système de prélèvements communautaires aux importations espagnoles et portugaises a engendré de la part des États-Unis de vives protestations qui ont été appuyées par des mesures de rétorsion à l'encontre de certaines exportations de la Communauté. En réponse, celle-ci proposa des mesures de rétorsion sur des produits en provenance des États-Unis. Le bras de fer tourna cependant en faveur des États-Unis qui obtinrent largement gain de cause sous la forme d'une garantie d'exportation de 2 millions de tonnes de maïs et 300'000 tonnes de sorgho ou de produits de substitution aux céréales. 60 % du marché espagnol échappèrent ainsi à la clause de préférence communautaire (Kroll 1987).

8Les États-Unis dans leurs attaques ont largement fait valoir les pratiques "déloyales" (mesures protectionnistes, subventions aux exportations) de la CE. Les exportateurs américains ne sont cependant pas démunis d'armes commerciales sous forme d'aide alimentaire, de facilités de paiement et, plus récemment, de subventions des exportations. La Public Law 480 votée en 1954, qui permet un système de crédit pouvant atteindre 40 ans à des taux très faibles de 2 à 3 % et un remboursement partiel en monnaie locale, s'est avérée un puissant outil de pénétration commerciale, notamment en Tunisie et au Maroc. En 1985, les États-Unis se sont dotés d'une nouvelle arme, le BICEP (Bonus Incentive Commodity Export Program), devenu depuis EEP (Export Enhancement Program), dont l'objectif est de contribuer à la reconquête de marchés perdus. Ce programme, qui vise plus particulièrement la CE, permet de subventionner les exportations (Kroll 1987 ; Malaude 1990). Par exemple, le Maroc bénéficie pour l'année 1993-94, au titre de l'EEP, d'une subvention de 29,6 L'S$ par tonne pour un volume total de 2,9 millions de tonnes (Economist Intelligence Unit 1993).

9La reconquête des marchés perdus est implicitement une préoccupation importante des États-Unis dans le cadre des négociations du GATT. La réforme de la politique agricole européenne et le préaccord de Blair House vont dans le sens souhaité par ces derniers. La réforme agricole soumet en effet les aides aux agriculteurs à une réduction des surfaces cultivées et limite les appuis financiers aux productions. Le préaccord de Blair House chiffre plus précisément les mesures en matière d'exportations en instaurant, sur une période de six ans, une baisse de 21 % des exportations subventionnées et de 36 % du montant des subventions.

10Ces mesures auront pour effet de réduire les excédents céréaliers de la CE. Outre la baisse attendue de la production, la diminution escomptée des prix à l'intérieur de la Communauté devrait permettre aux céréales de reprendre une part du marché occupé par les produits de substitution aux céréales. La concurrence entre les Etats-Unis et la CE devrait se réduire. Les effets pour les PAM ne seront pas négligables, car la concurrence des exportateurs contribuait à leur sécurité alimentaire en tirant les prix vers le bas et en diversifiant les sources d'approvisionnement. La menace de "l'arme alimentaire" détenue par les États-Unis dans les années 1960, dont la portée a été réduite par la pénétration européenne, risque de se trouver réactivée.

Les produits méditerranéens contre la "forteresse" agricole européenne

11Les pays du sud de la Méditerranée disposent, pour les productions de fruits et de légumes, d'un avantage climatique et d'une main-d’œuvre bon marché. Ces productions, dont le volume s'est fortement accru dans la plupart des pays arabes méditerranéens, fournissent de 20 à 80 % de leurs recettes d'exportations agricoles (Tableau 3).

Tableau 3 : Contribution des fruits et légumes aux recettes d'exportation agricole des PAM

Tableau 3 : Contribution des fruits et légumes aux recettes d'exportation agricole des PAM

Source : FAO, Annuaire du commerce, 1992.

12Des pays tels que le Maroc et la Tunisie ont largement misé sur le développement de leurs exportations pour rentabiliser les investissements hydrauliques (Pérennès 1990). Les pays européens, la France pour les pays du Maghreb et la Grande-Bretagne pour l'Egypte, ont longtemps été les principaux débouchés pour les exportations agricoles des PAM. La construction européenne avec son système de préférence communautaire et de protection a largement pénalisé leurs exportations agricoles (Cova 1990 ; Drevet 1986). Si l'image de la forteresse Europe murée derrière ses barrières protectionnistes est toute relative en ce qui concerne les produits manufacturés, elle demeure en effet une réalité pour les importations agricoles.

13Le premier pays touché par l'organisation commune du marché a été l'Algérie qui, au début des années 1970, a perdu brutalement son principal débouché pour sa production viticole. Cette dernière constituait pendant la période coloniale le premier produit agricole d'exportation destiné quasi exclusivement au marché français. A la suite de la perte de ce débouché, les ventes se sont orientées vers les pays de l'Est et l'URSS. Cette solution n'a cependant pas permis de maintenir le volume d'exportation. La fermeture du marché français, qui fut une source de tension entre la France et l'Algérie, contribua à la diminution rapide de la production de vin algérien (Drevet 1986).

14Afin de limiter les effets des mesures de protection, la Communauté a adopté en 1971 un système de préférence généralisé (SPC) au profit des pays en développement. Ce système, appliqué unilatéralement, sans clauses de réciprocité, supprimait pour les pays en développement les droits de douanes sur les produits manufacturés. Le libre accès de ces produits au marché européen était cependant limité par la fixation de plafonds d'importations. Par ailleurs, la généralisation des préférences pénalisait les pays du Maghreb qui bénéficiaient auparavant d'accords bilatéraux avec la CE (les premiers accords furent conclus avec la Tunisie et le Maroc en 1969).

15En 1971, la CE a tiré un premier bilan mitigé de sa politique méditerranéenne. Pour tenter de remédier à cette situation, la Communauté définit en 1972 une "approche globale méditerranéenne" fondée sur le libre accès des produits manufacturés des pays tiers méditerranéens (PTM). Les accords d'application furent conclus en 1976 et 1977 avec tous les PTM à l'exception de la Libye, de l'Albanie et de l'Espagne. Pour cette dernière, les droits de douane furent cependant réduits de 60 %, ce qui limitait sensiblement la protection des PAM vis-à-vis de la concurrence espagnole. Les accords comprenaient des restrictions importantes pour les productions agricoles. Ils réduisaient, mais ne supprimaient pas comme pour les produits manufacturés, les barrières douanières.

16Les droits de douane perçus par les pays de la CE sont modulés pour les fruits et légumes en fonction du calendrier de production au sein de la Communauté. Les tarifs douaniers sont ainsi relevés pendant les périodes d'approvisionnement du marché intérieur par les productions communautaires. Par ailleurs, la protection communautaire est fondée, outre les droits de douane, sur un système de prix minimaux auxquels sont soumis la quasi-totalité des produits méditerranéens. Ce système de protection des productions communautaires constitue le principal obstacle pour les importations (Duchêne 1984). Ces prix minimaux ont été relevés à plusieurs reprises depuis la ratification des accords CE-PTM.

17Dans ce contexte de maintien de la protection des produits agricoles communautaires, l'élargissement de la Communauté à l'Espagne et au Portugal est perçu comme une réelle menace pour les PTM. L'Espagne est en effet le premier producteur et exportateur mondial d'huile d'olive et le premier exportateur européen de fruits et légumes.

18L'huile d'olive qui bénéficie d'une forte protection au sein de la Communauté fait partie des produits à haut risque pour les pays tiers exportateurs. La Tunisie qui exporte plus de 40 % de sa production vers la Communauté pourrait se voir totalement exclue de ce marché. En ce qui concerne les fruits et légumes, les risques liés à l'intégration de l'Espagne et du Portugal sont très variables en fonction des produits. Ainsi, les dattes qui représentent 60 % des exportations tunisiennes de fruits et légumes ne sont pas affectées par l'élargissement de la Communauté dont les fournisseurs les plus exposés dans le domaine des fruits et légumes sont l'Egypte et surtout le Maroc. Ce dernier, sur la base de l'accord de coopération conclu en 1976 avec la CE, a fortement développé ses produits d'exportations destinés au marché européen (Pérennès 1990). Les oranges et clémentines qui représentent 42 % de ses recettes d'exportations de fruits et légumes sont fortement exposées à la concurrence espagnole. Il en est de même pour les tomates qui représentent 11 % des recettes d'exportations. Globalement, les produits à haut risque fournissent plus de 60 % des recettes d'exportations agricoles du Maroc. Cette menace pour sa production agricole justifie en grande partie la demande d'adhésion à la Communauté déposée par le Maroc.

19Cette demande, repoussée par la Communauté, a été retirée en 1992 après que le Maroc a obtenu une promesse d'intégration économique. La CE doit étudier début 1994 un nouvel accord visant à renforcer les liens avec le Maroc. Cet accord qui s'inscrit dans la mouvance d'une rénovation de la politique méditerranéenne de la Communauté devrait à terme déboucher sur l'instauration d'une zone de libre échange.

20Comme par le passé, le volet agricole soulève le plus de difficultés. Le Maroc demandait l'instauration d'un libre échange total, industriel et agricole. C'est dans ce dernier domaine que le Maroc a le plus besoin d'obtenir des améliorations substantielles, les produits manufacturés, à l'exception des textiles, disposant d'ores et déjà d'un libre accès au marché communautaire. La proposition de la CE se limite à une augmentation de 3 % des quotas d'importation des agrumes, du jus d'oranges et de quelques autres produits. L'instauration d'un libre échange des produits agricoles ne sera examiné qu'en 1999.

21Outre la réglementation communautaire, les exportateurs sont confrontés depuis quelques années à l'évolution de la production et du marché européen. Les améliorations techniques et variétales ont permis d'augmenter la production et d'étendre les périodes de disponibilité. Les Pays-Bas, par exemple, ont entre 1981 et 1991 augmenté leur production de légumes de plus de 40 %. D'autre part, les importations en provenance de l'Hémisphère sud, du Chili et de Nouvelle-Zélande en particulier, et la consommation des fruits exotiques modifient le marché au détriment des fournisseurs traditionnels. Face à cette concurrence accrue, les pays du Maghreb sont souvent pénalisés vis-à-vis d'autres producteurs par une moins bonne organisation de leurs circuits de commercialisation.

Conclusion

22L'affaiblissement des liens historiques entre les pays européens et ceux du sud de la Méditerranée a précédé la construction communautaire (Regnault 1993). Le renforcement des positions des États-Unis dans la région a bénéficié à la fin des années 1950 du retrait des Français et des Britanniques (Crouzatier 1988). L'échec de la politique menée depuis plus de vingt ans par la CE est en premier lieu de ne pas avoir pu rétablir au plan régional des relations de solidarité économique. La protection du marché européen a, au contraire, accentué le fossé dans certains domaines tels que celui des échanges agricoles.

23Tout porte à croire que la politique méditerranéenne rénovée et l'instauration d'une zone de libre échange butera, comme pour les politiques qui les ont précédées, sur le volet agricole. Les impératifs de protection intérieure l'emportent visiblement sur l'ouverture vers les pays arabes méditerranéens. L'instauration du libre échange agricole n'est pas à l'ordre du jour, bien qu'il soit vital pour l'Égypte et pour les pays du Maghreb. Ces derniers n'ont pas le poids des Etats-Unis qui ont arraché de substantielles concessions aux Européens lors de l'intégration de l'Espagne et plus récemment dans les négociations du GATT. Ces négociations contribueront vraisemblablement à un recul des exportations céréalières européennes qui, dans les années 1970 et 1980, ont fortement réduit la dépendance des PAM vis-à-vis des Etats-Unis et contribué ainsi à leur sécurité alimentaire.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Poids des importations dans la consommation céréalière des PAM
Légende Source : FAO, Annuaire de la production et du commerce, 1992.
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Titre Tableau 2 : Exportateurs céréaliers et parts du marché mondial (moyenne 1982-90)
Légende Source : Malaude 1990, d'après les données ONIC et CIB.
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Titre Tableau 3 : Contribution des fruits et légumes aux recettes d'exportation agricole des PAM
Légende Source : FAO, Annuaire du commerce, 1992.
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© Graduate Institute Publications, 1994

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