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Moyen-Orient : migrations, démocratisation, médiations

 | 
Riccardo Bocco
, 
Mohammad-Reza Djalili

Partie I. Réfugiés de la violence et flux migratoires

L'espace du camp et la reproduction du provisoire : les camps de réfugiés palestiniens de Wihdat et de Jabal Hussein à Amman

Blandine Destremau

Texto completo

1Le terme même de camp fait référence à un espace. Pour l'UNRWA (United Nations Relief and Work Agency), le camp de réfugiés palestiniens se définit comme "une parcelle de terrain mise à (sa) disposition par le gouvernement (du pays) d'accueil dans le but de loger (d'accommoder) les réfugiés palestiniens". En Jordanie, cet espace est doté d'un statut juridique spécifique pour ce qui est de la propriété du sol, de la réglementation urbaine, des normes de construction... La "contrepartie" de ce statut est que cet espace est géré par deux instances elles aussi spécifiques, l'une relevant du gouvernement jordanien (la direction des Affaires palestiniennes, DAP), l'autre des Nations Unies, (l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, UNRWA).

2La DAP est officiellement chargée de superviser la coordination entre le gouvernement, l'UNRWA et les différentes instances concernées par la gestion des réfugiés et personnes déplacées et celle des camps de réfugiés (installés après 1948) et des camps d'urgence (mis en place en 1967). C'est un organisme à la fois intermédiaire et complémentaire. La DAP cogère dix des treize camps avec l'UNRWA, gère trois camps ne relevant pas de l'UNRWA et fournit des aides aux personnes déplacées non réfugiées et aux réfugiés non immatriculés (et donc non reconnus comme tels par l'UNRWA). C'est par elle que transite la contribution du gouvernement au budget de l'UNRWA, tout comme les compensations versées par l'UNRWA pour les dépenses afférentes aux réfugiés immatriculés (scolarisation dans des écoles publiques...). Depuis 1988 et la rupture des liens administratifs entre la Jordanie et la Cisjordanie, la DAP ne dépend plus du Ministère des "Affaires des Territoires Occupés", mais du Ministère des Affaires étrangères. Elle n'a pas officiellement de personnel dans les camps de Wihdat et de Jabal Hussein.

  • 1 Il fit suite à un Organisme international pour les réfugiés de Palestine, créé le 19 novembre 1948 (...)
  • 2 Pour l'UNRWA, un réfugié est "une personne qui avait sa résidence en Palestine depuis au moins 2 a (...)
  • 3 "Hardship cases" ; cette catégorie répond également à certains critères précis.

3L'UNRWA fut créé en décembre 19491 en tant qu'organisation spéciale des Nations Unies mandatée pour fournir les services de base aux réfugiés palestiniens remplissant ses critères d'immatriculation2 et se trouvant dans sa zone d'opération (Jordanie orientale et Cisjordanie, bande de Gaza, Syrie et Liban). Un tiers environ de ces réfugiés est regroupé dans 59 camps gérés par l'Office, qui accueillent d'ailleurs aussi des personnes non réfugiées, qu'elle soient déplacées depuis 1967 ou non. En Jordanie, 23 % des réfugiés immatriculés vivent en 1992 dans les dix camps de l'UNRWA dont les principales activités couvrent l'éducation primaire et intermédiaire et la santé pour l'ensemble des réfugiés, ainsi que l'aide matérielle à certaines familles recensées comme "cas difficiles" (rations alimentaires, couvertures, vêtements, aide financière...)3. Créé comme une organisation temporaire, l'UNRWA sera dissous lorsqu'une solution sera trouvée au problème palestinien et à l'exil des réfugiés.

4En nous appuyant sur les résultats d'un travail de terrain effectué début 1993 et portant sur deux camps aujourd'hui inclus dans la ville de Amman (Wihdat et Jabal Hussein), nous allons essayer de montrer en quoi le camp constitue un espace spécifique sur divers plans, et en quoi certains volets de cette spécificité contribuent à en reproduire le caractère provisoire, non sans ambivalence parfois. Nous nous centrerons sur les aspects statutaires cités plus haut, au détriment, notamment, des attributs proprement sociaux, économiques et politiques de cet espace.

Des espaces de vie particuliers

  • 4 Ces unités sont appelées "numéros" par les réfugiés. Il s'agit de petites parcelles effectivement (...)
  • 5 Les statistiques de l'UNRWA sont fondées sur des bases administratives d'immatriculation, et non s (...)

5Le camp de Wihdat, dont le nom officiel est "le nouveau camp", fut établi en 1955 sur 48,8 hectares. En deux étapes, 1956 et 1958, 2660 unités4 de 60 m2 à 80 m2 de surface furent distribuées à des réfugiés. Dès le début, les unités qui furent proposées aux familles comportaient un abri d'une pièce bâti en parpaing et recouvert "d'éternit", autour duquel les réfugiés ajoutèrent au cours du temps d'autres pièces. Malgré le maintien officiel (non anodin) de l'appellation "abri", la plupart sont aujourd'hui de véritables maisons. Au 1er janvier 1992, le camp de Wihdat comptait 42'000 réfugiés inscrits, soit une densité de près de 16 personnes par unité et de 87'000 personnes au kilomètre carré, et plus si on prend en compte que les chiffres de l'UNRWA sont globalement sous-évalués en regard de la réalité démographique5.

6Le plan général du camp de Wihdat frappe par sa complexité, contrairement à celui de Jabal Hussein. La trame consiste en un alignement de cinq rues principales coupées par d'autres rues d'importance moyenne, dont la plupart sont commerçantes. Ce quadrillage grossier se complique d'une hiérarchie voyère beaucoup moins régulière : certaines rues moyennes sont carrossables, d'autres non, les voies ne se coupent pas toutes à angle droit, les accès de l'une à l'autre sont multiples. Les îlots sont eux-mêmes entrecoupés de venelles étroites qui peuvent permettre de passer de l'un à l'autre, puis de rejoindre une voie secondaire ou principale. Du point de vue du contrôle, le camp de Wihdat est un labyrinthe. Pour ce qui est des bâtiments fonctionnels, ceux de l'UNRWA sont quasiment tous alignés le long de la "rue des écoles" (cinq écoles de garçons, cinq de filles, le bureau de zone, le centre de couture, le centre de distribution). Le centre de santé, le centre d'alimentation complémentaire et le club de jeunes (qui ne relève plus de l'UNRWA depuis 1986) sont sur une rue parallèle. Le bureau du "directeur du camp" (rebaptisé "responsable des services du camp" en 1975) est à quelques mètres du bureau de police, le premier à la périphérie intérieure du camp, le second à la périphérie extérieure. Les mosquées sont éparpillées dans le camp, la place du marché et une halle couverte se trouvant au centre.

7Le camp de Jabal Hussein fut établi en 1952, pour loger 8000 personnes, pour une large majorité originaires des villes de Jaffa, Lod et Ramleh. On leur distribua des parcelles de 100 m2 et des tentes, plus ou moins grandes, selon la taille de la famille. Les tentes devaient être régulièrement changées, parce qu'elles se déchiraient. Au bout de quelques années, l'UNRWA a distribué des toits en "éternit", de façon à ce que les gens puissent progressivement transformer leurs tentes en abris plus durables et protecteurs puis, avec le temps, en abris de plusieurs pièces. Au 1er janvier 1992, le camp logeait 32'265 réfugiés inscrits, soit une densité de population similaire à celle de Wihdat.

8L'organisation de l'espace du camp de Jabal Hussein se distingue de celle, en apparence proche d'une urbanisation spontanée, de Wihdat. Le camp s'étire le long d'une route carrossable (et la seule commerçante) coupée transversalement par 47 ruelles qui suivent l'inclinaison du terrain et aboutissent à l'est sur un cours d'eau (wadi) qui recueille les eaux usées des deux pentes qui s'y rejoignent. Les unités d'habitations sont disposées le long de ces ruelles, dont certaines sont carrossables et de communication, mais la plupart trop étroites, aménagées de marches, ou encore en cul-de-sac. Aucune voie de communication parallèle n'existe entre les ruelles, autre que la rue principale et les voies extérieures. Les bâtiments de service de l'UNRWA (quatre écoles de filles, cinq écoles de garçons, le centre de distribution, le centre de couture, le centre de femmes, le centre d'alimentation complémentaire, un bureau de zone) et le club de jeunes forment trois îlots dont deux sont immédiatement au bord de la route principale, et un du côté de la route qui longe le camp vers l'ouest. Le bureau du "directeur du camp" est situé sur l'une des routes transversales d'entrée, ici aussi immédiatement à côté du poste de police, c'est-à-dire à la frontière entre le dedans et le dehors. Les trois mosquées sont réparties dans le camp à proximité de la rue principale. Ici l'organisation de l'espace, visiblement artificiellement projetée sur un terrain vierge, marque fortement le cadre de vie.

9Il en est de même pour les contraintes réglementaires et les développements de la construction des camps, qui ont modelé leur aspect visuel : les habitations sont mitoyennes et basses, ce qui contraste avec le reste de la ville. Les "abris" y présentent aussi une certaine similitude d'allure : même largeur de façade, même hauteur, même porte, peu de détails distinctifs (plantes, peinture de couleur, volets...). Une autre caractéristique significative est que les "abris" des camps sont, dans leur très grande majorité, constitués de matériaux hétéroclites : parpaings, ciment et crépi de différents grain et couleur, grilles de fenêtre et de balcon de modèles différents, jointures visibles entre des parties de mur ou de façade... Seules quelques rares maisons, que les propriétaires ont eu les moyens de reconstruire entièrement et en une seule fois, après avoir abattu l'ancienne, ont un aspect uniforme et fini, une couleur unique de façade. Ce dernier élément, certes lié au niveau des moyens économiques des réfugiés des camps, reflète également la progression d'une installation conçue avec réticence, précisément parce que toujours considérée comme provisoire.

La localisation des camps

10Les deux camps étudiés ont donc été établis dans les années 1950. Contrairement aux "camps d'urgence" mis en place après 1967, ceux-ci ont été installés à courte distance de Amman dans ses limites d'alors : le camp de Jabal Hussein était quasiment contigu à l'urbanisation des pentes sud de ce Jabal, au nord du noyau urbain des années 1940-50. Le camp de Wihdat se situait à deux kilomètres environ au sud/sud-est du balad, de la basse ville.

  • 6 Sur ce processus de développement inégal et la discussion sur la question de savoir s'il fut le ré (...)

11Certaines des raisons de cette localisation, qui ne semble pas placer au premier plan le souci de "sécurité", ont certainement à voir avec la disponibilité en eau sur place, et la proximité relative du noyau urbain qui devait réduire les coûts divers (transports, délocalisation de services, logement des administrateurs). Mais on peut y supposer aussi un autre type de fonction. Les premières années de la décennie 1950 ont représenté une période charnière pour la Jordanie : annexion de la Cisjordanie, constitution d'un Royaume élargi, accueil de centaines de milliers de réfugiés... Cette période "d'intégration" des deux rives fut aussi celle d'une polarisation du développement économique, et tout particulièrement industriel, sur la rive orientale, parallèlement au recentrage de l'activité politique et économique à Amman, qui devait devenir une cité et une capitale capable de s'imposer aux villes palestiniennes de la rive occidentale, et notamment à Jérusalem6. Pour cela, il fallait à Amman des consommateurs et une main-d'oeuvre abondante pour les chantiers, les usines et les appareils étatiques et bureaucratiques en expansion. Il dut donc apparaître nécessaire d'attirer dans la capitale une diversité de gens qui constitueraient son armature économique, administrative, démographique, avec, parmi eux, des groupes paupérisés qui composeraient à la fois la force de travail et la masse de la population du pôle urbain en croissance.

  • 7 Les entretiens menés dans le cache de notre étude confirment que les habitants des camps y sont gé (...)

12Les camps de Amman ont été mis en place à leur intention ; leurs allocataires provenaient soit de zones d'habitat "spontané" dans la ville même, vers lesquelles ils avaient convergé dans leur recherche de travail, soit de campements précaires en Cisjordanie, dans lesquels des campagnes d'information furent systématiquement menées et des listes de candidats dressées7. Les camps apparaissent ainsi à la fois comme un moyen d'attirer des réfugiés n'ayant pas encore "stabilisé" leur situation plusieurs années après leur exode et une manière de gérer dans l'espace d'importants groupes de population laborieuse. En cela ils ont eu, d'emblée (et non a posteriori), une fonction dans la ville, à laquelle devait répondre leur localisation.

Propriété foncière et statut des camps

13Les camps ont été établis sur des terres dans une large mesure privées et appartenant à de riches familles, dont le gouvernement s'est "temporairement" approprié le droit d'usage, pour les "mettre à disposition de l'UNRWA (et de la DAP) dans le but de loger les réfugiés palestiniens".

Des propriétaires fonciers lésés dans leurs droits

14Cette appropriation a eu lieu à un moment où la valeur des terrains urbains dans l'agglomération de Amman était encore basse, puisque l'extension de la ville et l'essor de la demande de terrain et de construction débutaient à peine. En outre, ces terrains étaient situés dans des zones non urbanisées, ni viabilisées, ni équipées, donc en elles-mêmes de faible valeur marchande. Les espaces consacrés aux camps n'étaient, à l'époque, que des terrains vagues. Les propriétaires du sol des camps reçoivent, depuis une quarantaine d'années maintenant, une compensation pour leur privation du droit d'usage de leur bien ou leur incapacité d'en percevoir la plus-value urbaine, que ce soit par vente ou par location. Or cette compensation a été fixée en fonction de la valeur des terrains à l'époque où les camps ont été établis, et a gardé la même valeur nominale depuis lors. Il est évident que le manque à gagner des propriétaires du sol provient en partie de la dévaluation du dinar jordanien, particulièrement marquée depuis le début des années 1980, avec le recul de l'émigration, la dégradation de la balance des paiements et la crise économique. Le montant de leur compensation n'ayant pas été indexé sur la valeur du dinar, il a perdu en valeur réelle au rythme de sa dévaluation.

  • 8 Il faut noter que l'existence du camp lui-même a produit une certaine plus-value d'emplacement. No (...)

15Les propriétaires du sol des camps sont également empêchés de percevoir les bénéfices de l'augmentation de la plus-value urbaine. Cette augmentation est due, en général, à l'essor de la ville de Amman, à l'amélioration notable de ses infrastructures et de ses équipements, et à la centralisation marquée des diverses fonctions du Royaume (administratives, économiques, éducatives, sanitaires, politiques) dans la capitale. En outre, le camp de Jabal Hussein se trouve à proximité du centre-ville et au coeur du quartier du même nom dans lequel réside une population à revenu relativement élevé. Quant au camp de Wihdat, il est situé le long d'un axe routier et à côté de la gare routière vers le sud du pays, à proximité d'une zone industrielle et d'un marché de gros de fruits et légumes. Ces camps bénéficient donc en principe d'une plus-value d'emplacement non négligeable, qui a crû au fur et à mesure que croissait la ville. A l'aune des terrains environnants, la valeur unitaire du sol s'y serait multipliée par 100 à 400. Or les propriétaires sont privés de la jouissance de leur bien, que ce soit pour leur propre usage, pour le vendre ou le louer, ou encore pour y installer des bâtiments qui leur permettraient de profiter au maximum de cette plus-value urbaine, et à la fois de l'augmenter localement8. La compensation qu'ils perçoivent n'indemnise en rien ce préjudice.

Un marché immobilier marqué par le caractère des camps

16Le camp représente donc un espace "gelé" du point de vue des transactions foncières : le sol ne peut ni s'y acheter, ni s'y vendre. Pour autant, le marché immobilier y est relativement dynamique. Les transactions sur le bâti sont nettement marquées par la spécificité du camp en tant qu'espace et par le statut du sol.

  • 9 Ces remarques expriment les résultats de nos enquêtes de terrain. Elles ne peuvent néanmoins être (...)

17Du fait de l'origine et de la forme du peuplement du camp, la propriété des logements est extrêmement atomisée : chaque famille réfugiée s'est en effet vu allouer une unité de terrain, sur laquelle elle a progressivement construit sa maison. Le cas échéant, l'accumulation immobilière se porte généralement sur d'autres emplacements à l'extérieur. La concentration de propriété dans le camp est donc très faible. Les transactions portant sur les maisons d'habitation du camp sont essentiellement affectées, du côté de l'offre, par des facteurs tels que la mobilité économique des familles et leur sentiment vis-à-vis de l'environnement du camp : proximité de parents et d'amis, communauté de statut et d'origine, relative homogénéité socio-économique, ou au contraire stigmatisation de cet environnement... La saturation progressive de la maison par l'élargissement de la famille tend à encourager des familles nucléaires (fils ou frères mariés et leurs enfants) à quitter le camp plutôt que toute la famille le fasse, et le logement reste ainsi aux mains de ses allocataires. Quant à la demande, elle provient le plus souvent de jeunes ménages nés dans le camp qui désirent y demeurer mais en s'y installant de manière autonome et, récemment, de migrants retournés du Golfe suite à la crise de 1990-91. Les prix sont apparemment affectés par l'état de ce marché "interne" plutôt que par un effet d'emplacement du camp en général9.

18En ce qui concerne les emplacements commerciaux, les deux camps concernés sont des lieux d'intense activité d'échanges. Diverses raisons contribuent à ce fait : tout d'abord, la densité de population du camp est importante, comme celle des quartiers qui l'environnent. Ensuite, comme ceci a été souligné plus haut, l'emplacement même des camps se prête à cette fonction commerciale, surtout dans le cas du camp de Wihdat, qui est sur une voie de passage et dans un lieu qui attire des milliers de voyageurs, de négociants, de travailleurs. Par ailleurs, du fait du volume des transactions, les commerçants des camps peuvent pratiquer des prix inférieurs à ceux d'autres emplacements. Cette pratique est encore renforcée, dans le cas de Wihdat, par la proximité du marché de gros qui allège d'autant les coûts de transport des marchandises. Leur réputation d'être "moins chers" attire en retour la clientèle : celle des environs, celle de passage, celle enfin constituée par d'anciens habitants du camp. En effet, pour ceux qui sont nés dans les camps mais n'y habitent plus, la revivification du lien avec le milieu humain familier, mais aussi avec la communauté à ses différents niveaux (communauté familiale et de voisinage, du camp, de la ville ou du village palestinien d'origine, communauté des exilés palestiniens en général) s'effectue par des retours fréquents et quasiment ritualisés dans le camp. Le marché du vendredi, vers lequel affluent des milliers de clients assidus, polarise cette plongée identitaire et lui fournit un prétexte. Pour beaucoup, en effet, faire le marché dans le camp tous les vendredis relève plus d'un acte de renouement avec ses racines que d'une démarche économique rationnelle : la distance parcourue annule dans la plupart des cas tout gain possible sur le différentiel de prix, mais les produits sont perçus comme "meilleurs", "un peu plus palestiniens" que ce qu'offrent les autres marchés.

  • 10 De 200'000 à 400'000 francs français environ.

19Cette intense activité commerciale ajoute donc considérablement aux autres facteurs "externes" de plus-value. Et cette plus-value se répercute essentiellement sur la valeur des fonds de commerce. On pourrait avancer comme raison à cela que, du fait de leur atomisation et de leur éparpillement, du fait donc de la faible valeur de leur patrimoine individuel, les propriétaires des murs ne constituent apparemment pas une force sociale capable de faire le pendant aux commerçants. Ce sont ces derniers qui bénéficient donc en premier lieu de cette plus-value, en dépit du fait que les licences commerciales sont, en principe, reconsidérées chaque année : les fonds de commerce s'élèvent couramment de 30'000 à 50'000 JD10 dans les emplacements favorables, plus qu'à l'extérieur des camps. Ces montants suscitent l'indignation des propriétaires du sol.

Des transactions "informelles"

  • 11 O.M. Razzaz, Law, Urban Tenure and Property Disputes in Contested Settlements: the case of Jordan,(...)
  • 12 Les seules "transactions" qui sont enregistrées sont les legs aux enfants après la mort des parent (...)

20Du fait du statut foncier des camps, statut "d'emprunt" provisoire, les achats et ventes de constructions dans l'enceinte du camp portent sur des biens en usufruit et non en propriété. Ces transactions ne sont donc pas légales et ne peuvent êtres reconnues ni par les tribunaux ni par les services cadastraux. Elles ne donnent pas lieu au versement des taxes réglementaires à la Municipalité de Amman et au Trésor, et ne peuvent pas non plus faire l'objet d'émission de documents ni de titres officiels. Elles sont sanctionnées par un titre de propriété "informel" (la hujja) dont l'usage est illégal en dehors des zones où des droits légaux de propriété n'ont pas été établis11. Les hujja sont instaurées entre les parties, souvent devant un témoin "respectable" : un notable, moukhtar ou autre. L'UNRWA lui-même ne garde aucune trace de ces transactions et ne possède que la liste des bénéficiaires premiers des unités12.

Les camps de réfugiés palestiniens en Jordanie

21Cet état de fait a divers types de conséquences : les acheteurs se trouvent en situation précaire et, en cas de litige, ces transactions ne peuvent donc faire l'objet de règlement que par voie "traditionnelle" non coercitive, c'est-à-dire par médiation et accord à l'amiable. Ces règlements sont d'autant plus aisés que la transaction a été constatée par un notable. Les factures d'eau et d'électricité constituent la seule preuve d'une occupation "légitime" de l'habitation. Officiellement, ces transactions n'existent donc pas, et la propriété du sol "emprunté" a été entièrement préservée aux mains de ses propriétaires originels. Il n'est donc pas question pour l'acheteur de faire appel à un organisme de crédit pour lequel le bien acquis puisse servir de garantie. Autre aspect, personne n'a aucune idée du nom des occupants des maisons des camps, qu'ils soient propriétaires ou locataires, du degré de partage des habitations (en deux moitiés d'unité souvent, en tiers parfois) entre des parties de famille, ni a fortiori du nombre d'habitants des camps. L'unique et dernière "photographie" démographique qui existe est un recensement conduit en 1973 par l'UNRWA dans le but de produire des statistiques sanitaires, et qui enregistrait les occupants des maisons. Aujourd'hui, en dépit du statut d'enclave de l'espace du camp et des paramètres rigoureux qui encadrent sa gestion, il est impossible d'en recenser les occupants et bénéficiaires des équipements. Officiellement, si le camp existe en tant qu'espace au statut spécifique, sa population ne se distingue en rien des autres Jordaniens, et surtout pas par son origine palestinienne.

Un statut urbain d'exception

22Les camps de réfugiés dont le territoire se situe sur celui de la ville de Amman ne relèvent pas pour autant de la gestion de la Municipalité. L'espace des camps n'est inclus ni dans ses plans d'aménagement, ni dans les plans cadastraux du département "Land and Survey". Les cartes couvrant les secteurs concernés le signalent par un espace blanc. Par ailleurs, lors des transactions immobilières, les habitants du camp ne s'acquittent pas des taxes d'aménagement ni des droits sur la plus-value, ni de droits de permis de construire envers la Municipalité. Ils ne paient pas non plus de taxes immobilières au Trésor public. En contrepartie, le gouvernement ne leur fournit que certains services.

L'aménagement de l'espace des camps

23En ce qui concerne l'aménagement dans le sens de la gestion de l'espace, du percement de routes, de la réservation d'espaces pour des fonctions spécifiques, le plan général du camp a été décidé lors de son établissement, conjointement par l'UNRWA et la DAP, après que la superficie totale en ait été définie. Le tracé des axes principaux des camps a obéi à des impératifs touchant à la gestion de l'espace dans son ensemble comme à la sécurité, l'accessibilité, etc. L'UNRWA a ensuite déterminé des parcelles, destinées aux divers bâtiments fonctionnels et de service, aux installations collectives (robinets, WC) et aux habitations. Au fur et à mesure de l'expansion démographique et de celle des besoins, les bâtiments fonctionnels existants ont dû être étendus, puis d'autres construits. Une fois les réserves de terre de l'UNRWA épuisées dans le camp, des bâtiments de service ont dû être délocalisés hors du camp. Ils ont en cela suivi la population, elle aussi contrainte d'aller "coloniser" les environs du camp. Jusqu'à aujourd'hui, certaines opérations modifient le tracé général. Ces cas, peu fréquents, font l'objet d'une concertation entre la DAP et l'UNRWA.

24Malgré les différences marquées d'organisation de l'espace, l'aménagement des deux camps reflète bien la genèse de cette organisation : planification de l'utilisation fonctionnelle d'un espace qui devait être délimité, contrôlé, géré en tant qu'unité, et dans lequel résiderait une population relativement homogène, ou considérée comme telle, en ce qui concerne son niveau socio-économique, ses besoins, son identité. La question de la délimitation des espaces commerciaux et de l'octroi de licences commerciales illustre l'ambiguïté du statut d'exception des camps. Faute de plan officiel, et en l'absence de mandat de la Municipalité de Amman sur ces espaces, la distribution des emplacements commerciaux dans les camps est l'objet d'accords informels entre la Municipalité et la DAP, sur la base d'un plan grossier sur lequel figurent les rues principales, dans le cas du camp du Wihdat, et la rue centrale ainsi que les ruelles transversales, pour celui de Jabal Hussein. Les licences sont malgré tout octroyées par la Municipalité, au même titre que dans les autres quartiers de la ville. Les ouvertures clandestines sont surveillées de près et les transgresseurs pénalisés par le murage de leurs établissements.

L'équipement, les petits aménagements et la voirie

25Pour ce qui est de l'équipement collectif, les camps ont bénéficié des progrès de sa mise en place au même rythme que l'ensemble de la ville. Dans ce domaine comme dans celui de l'asphaltage des voies d'une largeur supérieure à quatre mètres, c'est la DAP, sur un budget public, qui en est responsable. Le réseau d'électricité a atteint les camps autour de 1962-63, et les habitants ont payé leur raccordement individuel au rythme de leurs possibilités, à la suite de quoi ils paient leurs factures, établies au même titre qu'à n'importe quel consommateur. Pour ce qui est de l'eau, lors de l'installation des camps, des points d'eau et des WC publics ont été aménagés, aux frais du gouvernement jordanien qui fournissait également l'eau gratuitement. Lorsque le réseau de distribution d'eau a été prolongé jusqu'au camp à partir de 1965, dans le cadre de l'équipement global de la ville de Amman, les habitants ont pu, à leurs propres frais, faire raccorder leur maison et se faire installer un compteur à leur nom. Ces travaux se sont ainsi étagés sur une dizaine d'années pour les camps de Amman, et la grande majorité des logements possède aujourd'hui l'eau courante. Autour de 1965, avant même que l'eau n'arrive dans les maisons, l'UNRWA avait fourni de l'aide (financière et technique) aux habitants du camp pour qu'ils construisent chez eux des WC. Ce n'est que récemment que les robinets et les WC publics ont été supprimés. Les voies principales ont été asphaltées après 1970 et les égouts souterrains installés vers 1974, en même temps que le reste de la ville de Amman. Là encore, les habitants ont dû effectuer eux-mêmes (ou à leurs frais) leur raccordement individuel, et l'UNRWA a financé ces travaux pour les familles les plus démunies. Le téléphone a été raccordé dans les années 1980-86. En 1988 (année de la rupture des liens entre la Jordanie et la Cisjordanie), et bien qu'elle n'y ait aucune responsabilité officielle, la Municipalité a accordé une allocation pour des améliorations dans le camp telles que l'asphaltage et l'éclairage des rues et la construction des trottoirs.

26Le ramassage des ordures, quant à lui, relève de l'UNRWA en tant que service de "santé environnementale". Les employés de l'Office ramassent quotidiennement les sacs que les gens mettent devant chez eux et les déposent dans des conteneurs situés le long des routes principales des camps. Ce sont ensuite les véhicules de la Municipalité qui vident les conteneurs. Ce service est donc soustraite en partie à la Municipalité par l'UNRWA. Un autre type de service d'entretien ne concerne ni la DAP ni la Municipalité : il s'agit de l'entretien des ruelles et venelles. Il se fait à l'initiative de l'UNRWA et avec sa contribution et celle des riverains. Généralement, l'UNRWA fournit les matériaux (gravats) et les riverains leur force de travail, pour aplanir la surface, boucher les trous et mares, remblayer et assainir ces voies qui deviennent de véritables cloaques lors des pluies.

27Une autre instance intervient dans la gestion des camps en tant qu'espaces urbains : les "comités d'amélioration du camp" (anciennement : comités de services). Mis en place pour la première fois en 1969 dans le camp de Wihdat par les habitants eux-mêmes et avec le soutien de l'UNRWA, les comités d'amélioration étaient des structures proches d'associations de résidents, chargés d'une fonction de porte-parole et d'intermédiaire auprès de la DAP. Depuis, ils sont passés sous le contrôle direct du gouvernement, par l'intermédiaire de la DAP, qui en nomme les membres. Leur président honoraire est toujours le gouverneur de la région où se situe le camp, et son vice-président un notable du camp. Leur rôle est de coordonner avec les diverses instances concernées – UNRWA, DAP, gouvernement, donateurs – tout ce qui touche à l'amélioration des conditions collectives de vie dans le camp. Plus spécifiquement, ils sont en charge de certaines tâches qui relèvent de la DAP, faute de rentrer dans le mandat de l'UNRWA, et particulièrement le nettoyage des rues et lieux publics. Ils ont donc aussi un rôle exécutoire : dans certains camps, le comité prélève un droit sur les habitants pour se charger, de manière centralisée, du remblaiement des venelles, dans d'autres ils ont eux-mêmes installés des trottoirs... Dans la plupart des cas, ils prélèvent une somme auprès des propriétaires de commerces et d'étals ambulants pour contribuer au nettoyage des rues, marchés et trottoirs. Un autre mode de financement a été de prélever une petite somme auprès de chaque bénéficiaire lors des distributions de rations alimentaires, supprimées comme aide systématique il y a plusieurs années. La DAP contribue également aux moyens financiers des comités.

28Si donc les résidents, en tant que citoyens, ont leur place dans Amman et ses activités économiques, ils relèvent, en tant que réfugiés et habitants des camps, d'enclaves extra-urbaines même si elles sont articulées à la ville, gérées de surcroît par un organisme international et par une Direction du Ministère des Affaires étrangères qui délèguent certaines tâches à la Municipalité et aux habitants du camp eux-mêmes.

Les permis de construire et la "question du premier étage"

  • 13 Voir notamment A. Plascov, The Palestinian Refugees in Jordan, 1948-57, London, Frank Cass, 1981, (...)

29Un autre domaine particulièrement significatif du mode de gestion des espaces-camps est celui des permis de construire. En fait officiellement, aucune activité ne se nomme "construction" dans le camp, pour ce qui concerne les habitations privées. On ne parle que de "rénovation" et "d'élargissement". Les demandes sont déposées au bureau de l'UNRWA qui envoie un de ses ingénieurs pour juger de la pertinence du projet et qui le transmet à la DAP avec avis pour approbation ou refus. Le véritable enjeu dans ce domaine est la construction d'un étage. Depuis l'établissement des camps, la règle a été instaurée que l'élévation des "abris" des camps (c'est-à-dire toutes les constructions à usage d'habitation) ne devait pas dépasser celle d'un rez-de-chaussée, surélevé d'un muret d'enceinte du toit-terrasse. Les raisons de cette règle sont diverses : sécurité (résistance des fondations) et hygiène (ventilation, raccordements), capacité des aménagements collectifs : eau, électricité, égouts, protection des cours intérieures des regards plongeants indiscrets. Une autre raison encore, et pas des moindres, est que l'élévation des habitations des camps ferait de ceux-ci des lieux permanents d'installation, et non plus les lieux temporaires et d'attente qu'ils sont appelés à demeurer. Ce point est considéré comme extrêmement sensible depuis le temps où il fut question de remplacer les tentes des origines par des abris en dur13. Il a fait l'objet de plusieurs déclarations de l'OLP, de la Ligue arabe et des sommets des États arabes depuis les années 1950, concernant l'ensemble des camps et allant dans le sens d'un maintien de formes de précarité dans l'installation des réfugiés palestiniens dans leurs divers pays d'accueil. De la part des gouvernements d'accueil, il est évident que cette précaution est également destinée aux propriétaires de la terre sur laquelle les camps sont établis, et qui craignent que l'amélioration et l'élaboration des formes d'habitat des réfugiés ne les rendent permanents et ne réduisent à néant leurs chances de récupérer leur bien.

30Du point de vue des réfugiés habitant dans le camp, cette règle représente une contrainte considérable. Avec un taux de fertilité extrêmement élevé, le problème de la place habitable s'est posé dès la première génération. Il s'est aggravé avec les mariages de la génération suivante : si les filles vont vivre avec la famille de leur mari, les fils cherchent à rester avec leurs parents et y amènent leur épouse. Dans un premier temps, l'espace au sol des unités a été saturé : trois ou quatre pièces habitables, une cour intérieure souvent, une cuisine et une salle d'eau. Rapidement, le besoin imposa de construire sur le toit.

31Jusqu'en 1975, et surtout à partir de 1969, plusieurs types de facteurs ont favorisé ces constructions, malgré l'interdiction officielle : tout d'abord, quinze à vingt ans après l'installation dans le camp, les familles parvenaient à des tailles critiques et exprimaient une certaine pression pour pouvoir étendre leur habitation. Ensuite, l'UNRWA, qui était chargé jusqu'en 1975 du respect de l'interdiction et de l'attribution exceptionnelle de permis, faisait apparemment preuve d'une certaine indulgence lace à l'état d'entassement des familles et leur incapacité à financer une autre résidence (dans ou hors du camp), pourvu que l'intimité des voisins et certaines normes de sécurité soient respectées. En outre, l'UNRWA n'avait pas de pouvoir exécutoire dans ce domaine, et ne pouvait donc faire appliquer la règle ou imposer des sanctions en cas de violation. Le troisième facteur était le contrôle des camps par les organisations de résistance palestiniennes, qui limitait de fait le pouvoir d'intervention du gouvernement (jusqu'à septembre noir). Pendant cette période, les constructions d'un étage se sont donc multipliées, généralement des appartements de deux pièces, souvent avec sanitaires, qui pouvaient loger un fils marié avec ses enfants et laissaient malgré tout une partie du toit à la jouissance de tous.

32En 1975, l'accord passé entre la DAP et l'UNRWA a été modifié, après le constat que l'UNRWA ne détenait pas le pouvoir exécutoire nécessaire. Son mandat dans les camps se vit réduit à la santé, l'éducation et l'aide, alors que l'administration des camps et la gestion du bâti lui étaient retirées. La mise en application de l'interdiction et l'attribution exceptionnelle de permis ont ainsi échu à la DAP, l'UNRWA étant chargé de lui rendre compte de ses constatations d'infraction par l'intermédiaire du directeur régional. Une fois l'infraction établie, l'ordre de démolition parvient à la famille par l'intermédiaire du bureau de l'UNRWA. Pourtant, la reprise en main par la DAP n'a pas signifié une cessation radicale de ces pratiques : les constructions se sont poursuivies à un rythme ralenti, au moyen notamment de passe-droits, pistons et pots-de-vin, fluctuant avec la bienveillance des directeurs de DAP et leur sensibilité aux conditions de vie dans les camps.

33Aujourd'hui, aux dires des habitants eux-mêmes et malgré les affirmations des autorités d'une rigueur totale et uniforme, la situation semble inégale entre les deux camps. A Wihdat, selon eux, les permis sont relativement faciles à obtenir, ou tout au moins la tolérance est grande pour ce type de construction. Cette tolérance est régie par des règles tacites : construire en retrait de la rue, pas en surplomb d'une cour, et surtout maintenir un aspect de précarité qui signifie également que l'extension n'est pas destinée à l'habitation. La tôle ondulée fait ici office de signe consensuel de ce provisoire. Dans le camp de Jabal Hussein, au contraire, les habitants interrogés sont unanimes : l'époque faste où les permis étaient faciles à obtenir est révolue. Certains habitants entêtés ont vu leurs pièces de terrasse détruite quatre, voire cinq fois d'affilée.

34La réglementation concernant la construction d'un second étage est fondamentale, et tout à la fois ambivalente à plusieurs égards. Tout d'abord, elle se focalise sur un aspect du provisoire qui est certes visible, mais que l'on pourrait considérer comme moins lourd de conséquences que d'autres facettes de la vie des réfugiés en exil : socialisation au sens large du terme, notamment par le biais de l'école, intégration par le travail, naturalisation. Ensuite, elle repose sur la définition d'un seuil symbolique et mouvant, celui de la distinction entre l'amélioration des conditions de vie et l'installation dans le permanent. Ce seuil est explicite, dans les déclarations de dirigeants arabes et de Palestiniens habitant hors des camps, comme dans celles des réfugiés des camps eux-mêmes ; il est aussi et surtout implicite : ces déclarations et pratiques ne reposent pas sur des critères définis, mais sur une appréciation subjective et variable des signes qui expriment l'attente du retour. Dans les systèmes de représentation, la forme physique du camp est considérée symboliser par excellence la non-résolution du problème palestinien et cette attente. Mais ce même camp implique également des contraintes très lourdes pour ses habitants qui sont soucieux d'améliorer leurs conditions quotidiennes de vie, y compris en outrepassant ce seuil symbolique (élévation des maisons, reconstruction par exemple) ou en quittant le camp quand ils en ont acquis les moyens (déménagement, émigration).

35Une autre ambivalence semble ainsi devoir être soulignée : en limitant la capacité démographique des camps, la réglementation sur la construction force le surcroît de population à aller s'installer ailleurs. Ces déplacements se sont effectués en priorité vers les zones immédiatement adjacentes au camp, devenus des quartiers très densément peuplés, essentiellement de Palestiniens de niveau économique apparemment proche de celui des camps. Mais des milliers d'autres, soit que ces espaces intermédiaires aient été alors saturés, soit qu'ils disposaient de plus de moyens, ont loué ou construit en ville. Paradoxalement, la réglementation, dans le but de préserver le provisoire, force ainsi en permanence des vagues de réfugiés à s'intégrer dans la ville par la résidence.

Conclusions

36Nous avons tenté de montrer en quoi les camps de réfugiés palestiniens de Jabal Hussein et de Wihdat constituent des espaces spécifiques du point de vue de l'organisation de l'espace, de l'aspect du bâti, de leur statut foncier, de leur statut urbain et des normes de construction qui s'y appliquent. Cette spécificité se distingue par le fait qu'elle répond au besoin de gérer une des caractéristiques fondamentales des camps : leur aspect provisoire et, parallèlement, leur état d'enclave. Ce faisant, elle contribue à le reproduire.

37En préservant cet aspect provisoire, les camps entretiennent une partie de la visibilité de la non-solution du problème palestinien et de l'état d'attente des réfugiés. Cette visibilité est d'autant plus pertinente que les réfugiés palestiniens jouissent, en Jordanie, de la citoyenneté et de tous les droits y afférant. Ainsi donc, les camps apparaissent comme un mode de gestion non seulement des réfugiés, mais aussi de l'ambivalence entre le provisoire (réfugiés palestiniens privés de patrie et en attente de retour) et l'intégration-assimilation (citoyens vivant dans le pays depuis plus de quarante ans). La double médiation de l'UNRWA et de la DAP dans la relation avec les instances publiques jordaniennes, pour tout un champ de l'existence des camps, et les formes auxquelles elle donne lieu permettent de reproduire ce provisoire, tout en ne faisant pas obstacle aux possibilités effectives de vie des réfugiés-citoyens : obtention d'emploi, accès à la propriété, exercices de droits.

  • 14 A la veille de la guerre de juin 1967, selon les statistiques de l'UNRWA, la population réfugiée v (...)

38Sur le plan matériel, la permanence de ces signes du temporaire n'affecte concrètement qu'une partie de la population réfugiée, et il semble même que, du fait de la limite de la capacité démographique des camps, leur représentativité numérique de la réalité des réfugiés s'amenuise14. Mais en tant que symbole, cette permanence et cette visibilité sont significatives pour les réfugiés dans leur ensemble, sinon pour l'ensemble des Palestiniens, et probablement même d'autant plus que les personnes ne vivent pas (ou plus) dans un camp. En revanche, les quartiers de bidonvilles ou d'habitat précaire ainsi que les quartiers d'urbanisation "normale" dans lesquels résident une majorité de réfugiés palestiniens ont, eux, une valeur symbolique bien moindre, sinon nulle, en regard de la cause palestinienne.

  • * Juillet 1993.

39Par le biais de ces formes de gestion et de reproduction du provisoire, les camps demeurent donc des lieux d'attente par excellence et sont, en tant que tels, investis d'une signification politique extrêmement forte.*

Notas

1 Il fit suite à un Organisme international pour les réfugiés de Palestine, créé le 19 novembre 1948 par l'Assemblée générale des Nations Unies.

2 Pour l'UNRWA, un réfugié est "une personne qui avait sa résidence en Palestine depuis au moins 2 ans quand a éclaté le conflit de 1948 et a perdu, à la suite de ce conflit, un foyer et ses moyens d'existence". Ne furent inscrits que ceux qui purent fournir la preuve formelle qu'ils remplissaient ces divers critères dès les mois qui suivirent le conflit, alors que des centaines de milliers de réfugiés de facto ne furent pas statutairement reconnus comme tels (voir notamment A.-M. Goichon, Jordanie Réelle, Paris, Desclée de Brouwer, 1967, t. 1, pp. 309-310.

3 "Hardship cases" ; cette catégorie répond également à certains critères précis.

4 Ces unités sont appelées "numéros" par les réfugiés. Il s'agit de petites parcelles effectivement numérotées.

5 Les statistiques de l'UNRWA sont fondées sur des bases administratives d'immatriculation, et non sur des bases démographiques ou de résidence. Les sorties et les entrées de résidents des camps ne sont enregistrées que si les réfugiés demandent le rattachement à un autre centre de services. Ne sont pas non plus enregistrés comme résidents des camps les non-réfugiés, et notamment l'ensemble des personnes déplacées. Ces statistiques sont néanmoins les seules existant sur la population palestinienne réfugiée dans son ensemble. L'on admet généralement une marge de 15 % d'inexactitude.

6 Sur ce processus de développement inégal et la discussion sur la question de savoir s'il fut le résultat d'une "politique discriminatoire" ou celui de "tendances spontanées", voir F. Rivier, Croissance industrielle dans une économie assistée : te cas jordanien. Beyrouth. CERMOC, 1980, pp. 65-70.

7 Les entretiens menés dans le cache de notre étude confirment que les habitants des camps y sont généralement arrivés par l'un de ces deux moyens, et non pas dans leur mouvement de fuite à proprement parler. Ces aspects demandent approfondissement et ces hypothèses confirmation.

8 Il faut noter que l'existence du camp lui-même a produit une certaine plus-value d'emplacement. Nous y reviendrons.

9 Ces remarques expriment les résultats de nos enquêtes de terrain. Elles ne peuvent néanmoins être considérées que comme des hypothèses tant qu'elles ne seront pas confirmées par des enquêtes plus approfondies.

10 De 200'000 à 400'000 francs français environ.

11 O.M. Razzaz, Law, Urban Tenure and Property Disputes in Contested Settlements: the case of Jordan, Unpublished PhD Dissertation, Harvard University, 1991.

12 Les seules "transactions" qui sont enregistrées sont les legs aux enfants après la mort des parents. Si un allocataire défunt demeure sans héritier, la DAP attribue l'unité à quelqu'un d'autre.

13 Voir notamment A. Plascov, The Palestinian Refugees in Jordan, 1948-57, London, Frank Cass, 1981, pp. 63 ss.

14 A la veille de la guerre de juin 1967, selon les statistiques de l'UNRWA, la population réfugiée vivant en camp en Jordanie orientale représentait 31,2 % du total des réfugiés immatriculés de ce pays. Au 30 juin 1986, cette proportion était de 24,8 %, au 30 juin 1990 de 24 %, au 30 juin 1992 de 23,1 %.

Notas finales

* Juillet 1993.

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Leyenda Les camps de réfugiés palestiniens en Jordanie
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