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Moyen-Orient : migrations, démocratisation, médiations

 | 
Riccardo Bocco
, 
Mohammad-Reza Djalili

Partie I. Réfugiés de la violence et flux migratoires

Les réfugiés afghans au Pakistan : gestion, enjeux, perspectives

Micheline Centlivres-Demont

Texte intégral

1L'exode des Afghans au Pakistan a déjà une longue histoire. Nous allons en retracer brièvement les étapes, les enjeux et les perspectives, et envisager les issues possibles.

2En juillet 1973, après quarante ans de règne, le roi d'Afghanistan, Zaher Shah, est renversé par son cousin Mohammad Daoud qui proclame la République. En avril 1978, un coup d'Etat d'inspiration marxiste met fin au régime présidentiel de Daoud et établit la République Démocratique d'Afghanistan que préside d'abord Nur Mohammad Taraki (1978 – septembre 1979), puis Amin (septembre – décembre 1979), tous deux décédés de mort violente.

3Dès l'été 1978, une série de décrets portant sur la réforme agraire, l'abolition des dettes hypothécaires, la condition des femmes et l'éducation, et surtout leur application brutale en toute méconnaissance de la société rurale traditionnelle, conduisent au soulèvement des campagnes. La répression sanglante qui s'ensuit provoque un premier exode de populations vers le Pakistan et le début de la résistance contre le gouvernement de Kaboul.

4Ces deux mouvements, exode et résistance, vont s'accélérer avec l'intervention militaire soviétique du 27 décembre 1979.

L'organisation dans les camps

5Le cas des réfugiés afghans est unique au xxe siècle ; ils constituent la plus grande population de même origine transplantée hors de ses frontières, en un exode du nord vers le sud, de pauvres chez les pauvres. Selon les statistiques officielles de début 1992, plus de 3 millions d'Afghans étaient réfugiés au Pakistan, plus de 2 millions vivaient en Iran.

6Jusqu'au début 1992, la grande majorité des réfugiés afghans au Pakistan était localisée dans 345 camps ou villages (selon la terminologie pakistanaise : Afghan Refugee Village = ARV) comptant entre 5000 et 12'000 personnes, parfois regroupés en agglomérations pouvant atteindre plus de 100'000 habitants. C'était le cas, par exemple, de Miramshah (Penjab) et de Surkhab (Baloutchistan). Dans ces "villages", gérés par le Commissariat pakistanais aux réfugiés afghans, les réfugiés, du moins ceux qui sont enregistrés, bénéficient d'une aide alimentaire, médicale et éducative accordée par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), le Programme alimentaire mondial et des organisations non gouvernementales (ONG). La "carte de ration" délivrée par le Commissariat pakistanais aux réfugiés afghans constitue la base de toutes les statistiques ; ainsi c'est à partir des chiffres fournis par le Gouvernement pakistanais qu'est établie la contribution des Nations Unies et de la communauté internationale. Mais ils sont difficilement contrôlables et ce flou profite aussi bien aux leaders et aux représentants des réfugiés, qui cumulent les carnets de ration et les secours, qu'à certains préposés pakistanais, de sorte que les recensements à grande échelle qui furent tentés par le HCR jusqu'en été 1992 se sont heurtés à l'hostilité des réfugiés eux-mêmes et ne purent jamais être menés à bien. La plus grande incertitude a toujours plané sur l'exact nombre de la population réfugiée.

7Le Commissariat pakistanais aux réfugiés afghans est le seul intermédiaire entre les organisations donatrices et les réfugiés ; responsable de l'administration et de la distribution du ravitaillement, il l'est aussi de la sécurité et du maintien de l'ordre dans les camps.

8Cependant, loin d'être isolée ou totalement dépendante, la population afghane réfugiée reproduit dans une certaine mesure la société telle qu'elle existait au pays avec ses subdivisions, ses hiérarchies, ses hommes d'influence. Elle est capable d'auto-organisation et manifeste un haut degré d'autonomie. Nullement confinés dans l'enceinte des camps – les camps sont ouverts -, les réfugiés afghans sont mobiles, libres d'aller et de venir. Nombreux sont ceux qui travaillent dans les villes voisines car ils ont largement accès au marché du travail pakistanais.

9Par ailleurs, les réfugiés pachtounophones originaires des régions situées directement au-delà de la frontière – ils forment 80 % des réfugiés de la North West Frontier Province – sont culturellement et linguistiquement proches des autochtones avec lesquels ils vivent en relative symbiose. Les transfrontaliers ont le mieux gardé le contact avec leur lieu d'origine ; ils sont les premiers à être rentrés chez eux dès l'été 1990, lorsque le HCR mit en oeuvre le programme de rapatriement volontaire par le rachat des cartes de ration, et surtout dès le printemps 1992.

10Les relations des réfugiés avec l'administration des camps passent par l'intermédiaire de mâlek, notables choisis par les réfugiés et représentant le groupe d'appartenance locale, tribale ou ethnique. Les mâlek sont souvent des "hommes nouveaux" qui ont su se rendre indispensables, parlent la langue des administrateurs, savent lire et écrire et dresser les listes des besoins des nécessiteux.

11Le regroupement des réfugiés à l'intérieur des camps s'est fait selon des affiliations ethniques ou partisanes, régionales ou parentales qui ont créé des réseaux et des champs de forces face auxquels l'administration pakistanaise des camps s'est souvent trouvée impuissante (par exemple, lorsqu'elle a voulu regrouper des réfugiés ou en déplacer).

12Les réfugiés s'organisent largement eux-mêmes. Pour résoudre leurs conflits internes et éviter que l'administration pakistanaise intervienne, ils ont mis sur pied des "comités" de notables correspondant en quelque sorte à un conseil de prud'hommes, comprenant un représentant de chacun des groupes ethniques présent dans l'ARV. Ces comités sont parfois subdivisés par quartiers.

13Enfin, les principaux partis politiques de la Résistance afghane se sont installés dès 1980 dans les ARV, où ils avaient des bureaux et des représentants qui, jusqu'à la chute de Najibullah, effectuaient des actions de propagande, de recrutement de membres et de moudjahiddins et où ils géraient des écoles. Ces dernières, connues sous le nom de madrasa, concurrençaient activement les écoles "officielles" soutenues par le HCR.

14Les Afghans réfugiés au Pakistan ne se considèrent pas comme une population dépendante, sans espoir et coupée de ses racines. Ils voient dans leur exil une position de repli où ils peinent reprendre haleine et se réapprovisionner en armes avant de repartir lutter en Afghanistan ; ils considèrent aussi à l'occasion les camps comme un espace protégé où ils peinent laisser les leurs à l'abri. Tant que les communistes gouvernaient à Kaboul, le jihâd (combat dans la voie de Dieu ; ici, "guerre sainte") représentait une perspective éthiquement élevée, en rapport étroit avec le double volet muhâjir, réfugié – mujâhid, combattant.

15Les autorités pakistanaises toléraient la participation à la guerre de certains réfugiés et le passage de la frontière des résistants armés. La frontière pakistano-afghane est de toutes façons trop étendue et trop accidentée pour être contrôlée efficacement.

Enjeux

16Pour les partis politiques de la Résistance, les réfugiés ont représenté un enjeu de taille, du moins jusqu'à la prise de Kaboul par les moudjahiddins au printemps 1992. Dans cette masse bien circonscrite, disponible, plus ou moins dépendante, les partis n'ont pas eu de peine à trouver des adhérents. Il n'est aucun réfugié sans carte de parti ; certains en avaient et en ont d'ailleurs encore de plusieurs partis. C'est sur la base du nombre des adhérents que le parti demande et reçoit des aides financières, principalement des pays frères, en l'occurrence des pays arabes. La carte de parti tient également lieu de carte d'identité, même à l'égard des ONG occidentales.

17Les partis de la Résistance enrôlent des combattants pour le jihâd ; parfois ils assurent une aide et un petit revenu à la veuve et aux orphelins du moudjahiddin mort au combat. Jusqu'à la chute de Kaboul au printemps 1992, les partis ont ainsi joué un rôle d'intermédiaire, d'encadrement et de liaison.

18Dans les ARV, les partis politiques ont représenté en gros deux tendances : l'une, traditionaliste et royaliste ; l'autre, islamiste et républicaine. Cette dernière a bénéficié du soutien actif de certains milieux pakistanais, en particulier l'armée et le Jama'at-e islâmi (parti islamiste pakistanais), qui ont grandement contribué à son ascendant sur l'autre tendance.

19Les résultats d'une enquête réalisée en 1986 par le professeur afghan S.B. Majrouh dans des camps de réfugiés semblent pourtant montrer que la préférence des réfugiés afghans allait à la première tendance. L'enquête n'avait pas de valeur absolue ; toutefois Majrouh fut assassiné à Peshawar en février 1988. Les partis de la Résistance attribuèrent officiellement ce meurtre aux agents de Kaboul, mais pour beaucoup la responsabilité en incomba aux islamistes.

20Durant tout le temps où les communistes détinrent le pouvoir à Kaboul, les partis de la Résistance s'opposèrent – parfois par la force – au retour des réfugiés en Afghanistan. Il ne fallait pas qu'en rentrant ils puissent apporter un semblant de confirmation à la politique de Réconciliation nationale proclamée en 1987 par le régime de Najibullah. En revanche dès la chute de Najibullah, dès que fut proclamée la République Islamique et que le pouvoir fut à prendre ou à partager sur la base d'élections à l'intérieur du pays, les partis eurent intérêt à ce que le plus grand nombre de leurs sympathisants fussent sur sol afghan. Ils les ont donc encouragés au retour. La politique de rapatriement volontaire du HCR alla et va toujours dans le même sens, le HCR souhaitant être délivré du fardeau de l'aide aux réfugiés afghans au Pakistan.

21Aujourd'hui un pourcentage significatif des réfugiés afghans au Pakistan vivent hors des camps, dans les grandes villes, en particulier Peshawar, Karachi, Quetta et dans une moindre mesure Islamabad. Non enregistrés, non aidés par le HCR ou par les organisations internationales, ils ne sont pas pris en compte par les statistiques. Par ailleurs, ces réfugiés hors camp étaient difficilement encadrables par les partis politiques de la Résistance même si ces derniers s'efforçaient d'être présents dans les principales agglomérations urbaines où ils avaient mis sur pied des permanences, des écoles, des centres de recrutement pour le jihâd. A Karachi, ces dernières années, plusieurs partis envoyaient pendant les vacances d'été des groupes d'élèves en Afghanistan, expéditions "mi-jihâd mi-vacances", à l'écart des fronts trop brûlants, qui avaient pour effet d'entretenir le sentiment de l'urgence du combat et de maintenir un lien entre la grande ville pakistanaise la plus éloignée d'Afghanistan et la région d'origine.

22Au cours des quatorze ans de guerre, les exilés ont fait preuve d'une grande mobilité : entre les camps et les villes pakistanaises, entre le Pakistan et l'Iran (où les conditions de séjour et de travail étaient plus difficiles mais les salaires plus élevés), entre le Pakistan et l'Afghanistan par les allées et venues des moudjahiddins, celles de commerçants, de personnes âgées, de paysans.

23Un phénomène marquant est celui de la plurilocalisation au sein de la même famille. Au Baloutchistan pakistanais par exemple, des réfugiés afghans ont mis la main sur le trafic et le commerce des tapis entre l'Afghanistan, l'Iran et le Pakistan. Le succès des entreprises commerciales repose sur les liens du qawm (groupe d'appartenance, groupe lignager), liens entre les membres d'une communauté donnée. Les réfugiés afghans en exil ont su tirer le meilleur parti de cette situation transfrontalière.

24La population afghane exilée au Pakistan n'est donc pas confinée dans les ARV ; elle n'est ni immobile, ni dépendante. Bien au contraire. L'aide apportée par les organisations internationales, certes nécessaire à la survie, n'étant toutefois pas suffisante, il fallait que dans chaque famille au moins un membre s'assurât un gagne-pain soit à l'intérieur de l'ARV, comme tailleur, boutiquier, etc., soit surtout à l'extérieur dans l'entretien des routes, la construction, les transports, le commerce, la restauration. Le besoin de trouver un gagne-pain hors des camps s'est fait d'autant plus sentir que l'aide internationale diminuait. A Karachi, la récupération des déchets – en particulier du plastique – est la spécialité des Afghans.

25Cette force de travail n'a pas été sans contrepartie pour le pays hôte. A Karachi encore, les Afghans ont contribué, grâce aux conditions de travail et aux bas salaires, à la survie de petites entreprises pakistanaises mi-artisanales mi-industrielles (fabriques d'allumettes, savonneries, tanneries, fabriques de vêtements).

Perspectives

26Le programme de rapatriement volontaire mis sur pied par le HCR dès l'été 1990 comprenait le rachat des cartes de ration contre 130 US$ et 300 kg de blé par famille. Il démarra assez lentement. Mais à fin avril 1992 l'instauration du gouvernement islamique à Kaboul imprima un tel coup d'accélération au rapatriement que celui-ci dépassa les espérances – et les moyens financiers mis à disposition – du HCR. En effet, à fin 1992, selon les données du HCR, l'247'016 réfugiés afghans ont "vendu" leurs cartes de ration, donc sont supposés être rentrés en Afghanistan. En une semaine de juillet 1992, on put assister au retour de 100'000 personnes, alors que pendant l'été la moyenne était de 40'000 par semaine ; ce flux diminua à l'approche de l'hiver. D'Iran, ce sont environ 300'000 Afghans qui sont rentrés en Afghanistan en 1992.

27La résistance islamique ayant pris le pouvoir, les conditions requises par les partis étant remplies, le retour dans ces conditions et avec l'aide du HCR devenait possible et parfois même avantageux. Nul doute que le désir ardent de retrouver la terre natale compta pour beaucoup dans ces départs. On ne peut non plus négliger les conséquences de la diminution drastique, voire de la suppression, des aides alimentaires dans les ARV. Le Pakistan a appuyé et joué la carte des rapatriements.

28L'arrivée triomphale à Kaboul le 28 avril 1992 du président Modjaddedi, à la tête d'une caravane de plus de cent véhicules, marqua le début des retours en masse. Très vite, l'axe routier Peshawar-Jellalabad-Kaboul fut encombré de bus et de camions chargés de réfugiés ramenant avec eux animaux, lits et troncs de peupliers pour reconstruire leurs maisons. Les premiers à revenir furent les gens des provinces du sud, alors que les combats entre factions rivales, les bombardements et l'insécurité due à l'arrivée des moudjahiddins dans la capitale firent bien vite obstacle au retour des Kaboulis.

29Kaboul mis à part, on pouvait craindre que les réfugiés affluent vers les grandes villes afghanes. Cela ne s'est pas produit, sans doute pour les raisons suivantes :

  1. Le flux et la direction des retours sont liés à l'implantation des réfugiés afghans au Pakistan d'une part et à leurs régions d'origine de l'autre. Environ 80 % des réfugiés étaient originaires des provinces-frontières méridionales plutôt que des grandes villes afghanes. Venus au Pakistan en voisins et ayant gardé un contact avec leurs villages par de nombreux va-et-vient, ils rentrent maintenant dans des villages qu'ils n'ont en fait jamais complètement perdus de vue.

  2. L'insécurité est plus grande dans les villes que dans les zones rurales ; preuve en est la situation à Kaboul depuis l'été 1992 et à Kandahar tout récemment.

  3. Dans une situation où les droits fonciers ne sont pas garantis et où règne l'incertitude quant aux titres de propriété, il est urgent, dès que cela est possible, de retourner sur ses terres pour affirmer ses droits. Dans bien des cas, ces retours hâtifs sont payés d'un lourd tribut d'accidents dus aux mines dont sont surtout victimes les enfants.

30Dans les provinces septentrionales, Uzbeks, Tadjiks et Turkmènes sont également rentrés (voir dans ce volume la contribution de Pierre Centlivres).

31Le mouvement des réfugiés vers l'Afghanistan n'est pas irréversible. Dès août 1992, à plusieurs reprises, Kaboul a subi des bombardements et des combats meurtriers : tirs de missiles du Hezb-e islâmi, batailles rangées entre forces gouvernementales et factions adverses de la résistance, entre chiites et sunnites. Ces conflits ont provoqué de nouveaux départs de réfugiés urbains d'abord vers le Pakistan, puis vers les provinces de l'est et du nord de l'Afghanistan. On parie d'un demi-million de personnes ayant fui la capitale, soit un tiers de la population. Les villes de Mazar-i Sharif et de Jellalabad abritent la majorité de ces nouveaux réfugiés. En septembre 1992, afin de décourager de nouvelles arrivées sur son territoire, conséquences des bombardements et des conflits à Kaboul, le Pakistan ferma sa frontière du Khyber. Alors que pendant le mois de février 1993 le HCR comptait 10'000 réfugiés de retour en Afghanistan, 12'000 Afghans se réfugiaient au Pakistan ! Le spectacle de nouveaux réfugiés a certainement créé un mouvement dissuasif sur les Afghans restés au Pakistan, tout comme les descriptions des désordres de Kaboul et les récits de violences faites aux femmes de la capitale par les moudjahiddins à leur entrée en vainqueurs à Kaboul.

32On dispose de peu d'informations statistiques sur les Afghans établis au Pakistan. Ni le HCR ni le Pakistan n'ont les moyens d'effectuer des enquêtes sur les exilés habitant les grandes villes, ni de vérifier si tous les réfugiés ayant encaissé le montant de leur carte de ration sont bien rentrés en Afghanistan.

33Pour l'instant, les retours semblent freinés. Certes la population résiduelle des ARV va encore diminuer ; début 1993, le HCR envisage de cesser son aide aux réfugiés afghans du Baloutchistan et de retirer son personnel d'encadrement de Quetta dans l'espoir que les conditions au sud de l'Afghanistan et à Kandahar vont aller en s'améliorant. En conséquence, il s'ensuivra une diminution des réfugiés dans les camps et une installation d'une partie d'entre eux dans les villes du Pakistan.

34Quoi qu'il en soit, un nombre important d'Afghans restera au Pakistan, dans les villes où les possibilités de travail sont les plus grandes et où les immigrés peuvent vivre regroupés, dans la solidarité du qawm. Pour ceux qui habitaient hors de l'abri des camps et vivaient sans l'aide des Nations Unies, l'appartenance à un réseau familial dont les membres étaient dispersés tout en restant en contact était importante. Souvent un parent resté au pays s'occupait des terres dont il envoyait aux siens vivant au Pakistan une partie du fruit. Parfois un autre membre de la famille tentait sa chance en Iran et, selon les possibilités, celui qui jouissait d'une situation favorable pouvait inviter les autres à le rejoindre.

35Depuis le 1er décembre 1992, suite à un accord entre l'Iran et le HCR, ce dernier organise vers l'Afghanistan le retour volontaire des Afghans exilés ou émigrés en Iran.

36A la phase de flux massif et rapide succède aujourd'hui une période d'incertitude pouvant durer longtemps. Pour les Afghans restés au Pakistan et en Iran, on peut envisager trois possibilités :

  • un retour accéléré dans la mesure où le Pakistan et l'Iran deviennent moins accueillants pour les Afghans, voire organisent leur retour de façon autoritaire ;

  • un va-et-vient saisonnier, selon un régime frontalier ;

  • un établissement durable où les Afghans intégrés au Pakistan constitueront une collectivité ethnique particulière à l'intérieur du pays d'accueil. Ainsi on assisterait à la formation de collectivités afghanes ou pakistano-afghanes qui se trouveraient en concurrence ou en complémentarité avec d'autres collectivités minoritaires immigrées ou déplacées, tels les Pathans ou les Bangladeschi, qui poursuivent leurs buts particuliers sur une base communautaire ou ethnique.

37Depuis l'automne 1992, l'Afghanistan connaît à son tour une vague de réfugiés venus du nord, du Tadjikistan de l'ex-URSS. Mais c'est là un autre drame.

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