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Les défis de la paix

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Curt Gasteyger

Chapitre XVII. Perspectives

Texte intégral

Le désarmement suffit-il ?

1Désarmement ou vision d’un monde sans armes : c’est une perspective attrayante pour beaucoup d’individus qui répugnent à l’idée que l’on puisse employer la force et reculent devant son implacable pouvoir de destruction. Nul ne peut condamner l’intention de se débarrasser d’instruments de mort et d’anéantissement qui ont apparemment perdu toute rationalité. L’homme a un sens inné d’auto-conservation. Mais si un monde où la persuasion remplacerait la force et la négociation le conflit armé est une perspective alléchante, est-il pour autant réaliste ?

2La réponse est claire pour qui veut être honnête avec lui-même : la vision d’un « désarmement général et complet », tel que le promettent certains hommes d’Etat, dirigeants d’Eglises et pacifistes de divers crus, ne peut se concrétiser dans un proche avenir. Il en restera de même tant que l’être humain voudra conserver ses armes comme ultime moyen de se défendre ou d’imposer sa volonté, tant que leur possession sera considérée comme un symbole de prestige et de « rang », et tant que la communauté des Etats sera incapable de dompter l’anarchie qui continue de prévaloir dans les relations internationales.

3Faut-il alors désespérer ? Nous ne le pensons pas, au contraire. Il n’est pas impossible que nous ayons jusqu’à présent posé les mauvaises questions ou essayé d’atteindre des objectifs inaccessibles. Les résultats plutôt décevants de nombreuses négociations sur le désarmement ne devraient pas nous décourager, ni nous laisser croire qu’il ne pourra jamais être qu’un voeu pieux. Si l’on veut qu’il devienne davantage, plusieurs clarifications préalables sont nécessaires.

  1. Le désarmement n’est pas la paix. Un monde désarmé — si jamais il parvenait à se concrétiser — ne serait pas nécessairement pacifique. Le désarmement, ou même la réduction des armements, n’est pas une condition sine qua non de la paix. L’histoire a connu des périodes de paix malgré, ou plutôt grâce à l’existence d’arsenaux importants.
  2. Le désarmement suit, plutôt qu’il ne précède, l’apaisement des hostilités. En d’autres termes, il ne peut avoir lieu dans un monde marqué par des tensions et une méfiance constantes. Parce que beaucoup de patience et de volonté sont nécessaires pour y aboutir, le désarmement consomme davantage de confiance qu’il n’en produit. Il présuppose donc l’existence de celle-ci, ou au moins, d’une certaine communauté d’intérêts au départ.
  3. Le désarmement n’est pas une question de choix exclusifs. L’alternative ne se présente pas sous la forme « désarmer ou périr ». Le désarmement, lorsqu’il est faisable, procède pas à pas (souvent à petits pas), n’affecte que certaines catégories d’armes et certaines régions spécifiques. Il est généralement précédé de longues négociations entre des pays aux préoccupations voisines et dont les intérêts en matière de sécurité sont proches.
  4. Toute mesure de désarmement doit être accompagnée de garanties et moyens de vérification. Tant que les Etats continueront de faire obstruction à une inspection internationale sérieuse, le désarmement restera trop limité ou peu fiable. Dans le premier cas, ses résultats seront bien en deçà des réalisations utiles, dans le second il pourra être contourné ou devenir source de suspicion réciproque.

4Les réserves que nous venons d’énoncer ne sont pas négligeables. Elles sont propres à jeter le trouble dans l’esprit de ceux qui considèrent le désarmement comme une simple question de bonne volonté. Un des objectifs du présent ouvrage était de montrer que bien d’autres conditions doivent être remplies pour le rendre effectif.

5Aucun gouvernement ne peut simplement ignorer les leçons de l’histoire, les lois de la géographie ou les exigences de la sécurité. Il se doit de poser de sérieuses conditions avant d’acquiescer à tout accord de désarmement. En effet, celui-ci n’aura de sens que s’il s’accompagne de la perspective d’un accroissement de la sécurité, ou au moins de son maintien à un niveau stable. Le désarmement, lorsqu’il peut devenir réalité, est donc la résultante d’un grand nombre de motivations, d’intérêts et de calculs. Les éléments qui le favorisent ne convergent qu’à de rares moments de l’histoire. C’est là qu’il faut alors savoir saisir l’occasion pour conclure un accord. En définitive, désarmer signifie pénétrer sur une terre inconnue, jonchée de risques et d’incertitudes. Aucun Etat ne l’acceptera sans posséder certaines garanties portant sur la protection adéquate de ses intérêts.

6Deux questions se posent lorsque l’on s’interroge sur l’utilité et la faisabilité du désarmement. Tout d’abord, quel genre de désarmement souhaitons-nous ? pour construire quel genre de monde ? et à quel prix ? Deuxièmement, notre but est-il réellement le désarmement ? ou n’est-il pas plutôt la prévention de la guerre et des conflits ? Si nous posons le problème en ces termes, cela implique que nous faisons nôtres les postulats suivants :

7Premièrement, nous reconnaissons que le « désarmement » est un concept éminemment abstrait. Pour lui donner un contenu, il faut le mettre en relation avec des régions et armements spécifiques, ce qui exige de rechercher quels sont les problèmes de sécurité particuliers des pays qui semblent particulièrement pressés de s’armer ou réticents à désarmer.

8Deuxièmement, nous avons conscience que la nature et l’étendue du « désarmement » sont étroitement liées au modèle de relations internationales que nous voudrions peu à peu mettre en place. Nous découvrirons peut- être à notre grand étonnement que les Européens ont une vision du monde très différente de celle des Chinois ou des Japonais, de même que le point de vue américain diverge de celui de l’Union Soviétique, et qu’aucun d’entre eux ne serait prêt à cautionner l’avenir auquel rêvent les Africains ou les Latino-américains pour notre planète.

9Troisièmement, nous acceptons que le désarmement ne puisse être un but en soi : il doit être un moyen de créer une plus grande stabilité ou une plus grande sécurité pour toutes les parties en cause. Or, ceci n’est pas toujours évident. Comme nous le verrons, il peut aussi avoir l’effet inverse : mettre en danger l’équilibre des forces, éroder la sécurité et conduire à une situation encore plus insatisfaisante que celle dont on croyait se délivrer.

Donner une nouvelle impulsion au désarmement

10C’est en gardant ces présupposés à l’esprit que nous serons en mesure de juger de la sincérité et du réalisme des propositions et appels en faveur du désarmement, qui se sont multipliés dans les années récentes. Il semblerait que le désarmement soit de nouveau pris au sérieux, quarante années après la fin de la seconde guerre mondiale. Il est encore trop tôt pour dire si nous nous trouvons ou non au début d’une ère nouvelle. Il serait également prématuré d’espérer que les gigantesques stocks d’instruments de destruction disséminés à la surface du globe soient du jour au lendemain transformés en socs de charrues. Cependant, toute une série d’événements sont là pour signaler un changement d’humeur et d’attitude à l’égard d’une course aux armements qui menace de ne jamais prendre fin. Ils paraissent indiquer une plus grande volonté d’envisager — il ne s’agit pas encore de leur traduction concrète — des mesures de limitation des armements encore impensables il y a dix ans.

11Ceci est vrai en particulier pour les pays industrialisés du monde occidental, où l’on doute de plus en plus qu’une augmentation des dépenses d’armement soit capable d’accroître la sécurité. L’idée selon laquelle davantage d’armes produiraient davantage de sécurité n’est pas seulement remise en cause, mais radicalement contestée : on craint plutôt que leur accroissement ne conduise qu’à une diminution de la sécurité et à un renforcement de l’instabilité. Les armes que l’on continue d’acquérir ne peuvent éloigner le spectre de l’holocauste nucléaire, dont l’ombre menaçante se projette au-dessus du continent européen — et au-delà. La protestation à leur encontre n’est pas seulement l’expression d’un profond dégoût vis-à-vis de l’armement contemporain, mais d’une méfiance radicale envers la technologie moderne, voire d’une hostilité ouverte à son égard et à l’égard de tous les maux qu’elle peut infliger à nos sociétés.

12De cette prise de conscience a résulté une érosion des consensus nationaux sur la défense, dont la nécessité, l’ampleur et la forme ne font plus l’unanimité. La stagnation économique ne fait que renforcer la difficulté, non seulement en réduisant l’assiette des dépenses militaires, mais en avivant la compétition entre les demandes des divers secteurs en concurrence pour une plus large part du revenu national.

13Dans un contexte aux lignes bien incertaines, la mise en service de nouvelles armes nucléaires était plus ou moins vouée à susciter des protes- tations. En Europe occidentale, elles s’exprimèrent par ce que l’on convint d’appeler les « mouvements de paix », aux Etats-Unis, par une très large campagne en faveur du « gel nucléaire ». Ces manifestations n’eurent pas d’équivalent dans les pays communistes, bien que l’on suppose que le budget de la défense pèse très lourdement sur les économies de l’Union Soviétique et des pays de l’Europe de l’Est ayant déjà souffert de nombreuses crises et réformes avortées.

14Pour la première fois peut-être, deux questions se posent avec une urgence particulière : que peut-on espérer atteindre grâce à une nouvelle augmentation des armements, au-delà d’un « équilibre » toujours illusoire entre l’Est et l’Ouest ? et quelles sont les alternatives ?

15Au Sud, dans les pays en voie de développement, la course aux armements est encore largement considérée comme un phénomène propre à l’hémisphère Nord. Or, ceci n’est plus vrai en matière d’armes conventionnelles. L’acquisition de matériel militaire en provenance des pays industrialisés et sa fabrication par un grand nombre d’Etats du Sud confèrent à ces derniers une responsabilité croissante dans le processus de « militarisation » du globe. Au fur et à mesure que les conflits deviennent plus nombreux et plus destructeurs au sein du Tiers-Monde, on peut espérer que se développera là aussi une prise de conscience des dangers d’une course aux armements incontrôlée et de la nécessité de prendre des mesures pour y mettre fin.

16Il faudra certainement du temps — beaucoup trop de temps aux yeux de certains observateurs. Mais le mouvement a commencé et il est probable qu’il s’accélérera du fait des coûts très élevés de l’armement et de leur impact sur les fragiles économies de la plupart des pays en voie de développement. Peut-être alors n’est-ce pas faire preuve d’un excès d’optimisme que de penser qu’ils prendront à l’avenir une part plus active à l’élaboration de mesures propres à modifier leurs politiques d’armement. Le Nord comme le Sud, l’Est comme l’Ouest, bien qu’en conservant chacun leurs motivations et perspectives, seraient alors prêts à aborder la question de la limitation des armements sur des bases nouvelles et plus « radicales ».

17L’idée et le concept du désarmement ont beaucoup progressé depuis la seconde guerre mondiale. Beaucoup d’illusions durent être abandonnées, mais ce fut aussi un processus d’apprentissage. Dans les années 1950, le désarmement était encore considéré non seulement comme un but désirable, mais aussi réalisable. Cependant, sa concrétisation devint de plus en plus difficile au fil de l’évolution technologique et à mesure que s’élargissait le fossé entre l’Est et l’Ouest. Les négociations sur le désarmement dégénérèrent en propagande jusqu’à ce que la crise des missiles de Cuba de 1962 eût conduit le monde à la limite de la catastrophe nucléaire et ramené les deux superpuissances à la table de discussion.

18Les années 1960 et 1970 furent marquées par le concept de « maîtrise des armements », dont l’objectif était de réduire le risque de guerre et de stabiliser les relations militaires entre les Etats-Unis et l’Union Soviétique. Les deux puissances se déclaraient satisfaites d’une situation de « parité » ou d’« égalité », quoiqu’elles n’aient jamais été en mesure de dire ce qu’elles entendaient par là. Mais, comme on pouvait s’y attendre, elles ne purent, ni probablement ne voulurent, mettre un terme à l’accroissement de leurs armements. Elles recherchèrent la « stabilité » à un niveau toujours plus élevé. Ainsi faut-il interpréter les accords SALT I et SALT II comme une tentative de freinage de la course aux armements stratégiques plutôt que comme une amorce de leur diminution.

  • 1 Voir aussi Johan Jorge n Holst « Une perspective occidentale à l’ordre du jour des négociations Es (...)

19Les premières années de la décennie 1980 furent à la fois un moment de crise et de réévaluation de la politique de « maîtrise des armements ». Les Etats-Unis entreprirent de rattrapper une Union Soviétique qu’ils prétendaient supérieure ; celle-ci, de son côté, essaya de conserver ce qu’elle considérait comme un équilibre acceptable. La maîtrise des armements fut alors victime de leur désaccord. Cependant, le débat passionné qui eut lieu autour de la modernisation des forces nucléaires en Europe fit naître une nouvelle prise de conscience des dangers de la course aux armements et de la guerre nucléaire, et insuffla une nouvelle dynamique à la réflexion sur la limitation des armements. L’orientation générale de celle-ci est encourageante : elle vise à des réductions importantes des forces plutôt qu’à la définition de plafonds communs à un niveau élevé, ainsi qu’à une plus grande transparence et à une modération dans les activités militaires,1 à des coupes substantielles dans les arsenaux nucléaires et à la mise en oeuvre de certaines mesures, encore timides, de vérification internationale.

20Cette évolution ressemble presque à une révolution. Elle en serait effectivement une si elle parvenait à juguler certains excès de la course aux armements actuelle. Cependant, il faudrait pour cela davantage qu’un simple accord stipulant la réduction de certains systèmes d’armes ou l’ouverture du pays à un début d’inspection internationale. Tout accord qui se veut significatif doit prendre racine dans un environnement international capable de résister aux crises occasionnelles, aux pressions à l’accroissement des armements et à l’effet corrosif de la méfiance mutuelle. Il doit être acceptable à l’opinion publique, à la classe militaire et, dans les démocraties du moins, au parlement.

21Toute réduction des arsenaux nucléaires doit donc s’appuyer sur une relation suffisamment stable entre les Etats-Unis et l’Union Soviétique, sous peine de n’avoir qu’une valeur symbolique ou d’être compensée par d’autres systèmes d’armes. Les armes nucléaires ne cesseront d’occuper une place prééminente en Europe tant qu’un équilibre des forces conventionnelles plus satisfaisant ne sera pas établi entre l’OTAN et le Pacte de Varsovie, et accompagné d’une série de « mesures de confiance ». Les transferts d’armements vers les pays en voie de développement ne diminueront pas tant que ces Etats resteront l’objet de la rivalité des deux grands et poursuivront eux-mêmes leur course à la puissance.

22Il apparaît donc que, ni le désarmement, ni la maîtrise des armements, ne peuvent se concrétiser dans un vacuum politique. Tous deux requièrent au contraire un environnement qui leur permettrait d’abord de prendre forme et ensuite, de durer. Tout le reste n’est que cosmétique ou solution transitoire. Ce sont là de sérieuses limites qui conditionnent tout accord de portée significative entre Moscou et Washington, toute réduction substantielle des armements en Europe et toute mesure de contenu similaire dans les régions du Tiers-Monde où l’instabilité et l’insécurité intérieures et extérieures sont le lot quotidien.

23Cette constatation a un corollaire évident : il nous faut avoir à l’esprit une conception claire à la fois des circonstances dans lesquelles nous sommes en droit de réclamer des coupes importantes dans les arsenaux, des parties du monde auxquelles elles devraient s’appliquer, et des priorités qu’elles devraient respecter. Un appel global au désarmement général n’est pas davantage une solution aujourd’hui qu’hier. A partir du moment où nous avons pris conscience que la course aux armements intervient à des niveaux divers et sous des formes multiples, nous devons reconnaître que sa limitation n’est possible que si elle s’ajuste à chacune de ces catégories. De même, nous devons accepter que des coupes soient envisageables dans une certaine classe d’armes (par exemple, les missiles nucléaires stratégiques) et qu’elles ne le soient pas dans d’autres (les armes conventionnelles). La situation varie également de pays à pays et de région à région. En outre, à mesure que se renforce l’interdépendance, il nous faut tenir compte du risque qu’une réduction des armements dans une région ait des retombées négatives sur la sécurité des autres. On peut citer ici l’inquiétude chinoise et japonaise devant l’éventualité d’un transfert des armes soviétiques retirées à l’Ouest (comme les SS-20) vers les provinces orientales du pays.

24Autant nous pouvons saluer le nouveau dynamisme des efforts de désarmement, autant nous devons nous garder de toute mesure qui n’évaluerait pas ses conséquences possibles et prévisibles sur la sécurité internationale. Nous ne savons pas où le mouvement nous mènera, ni ne connaissons les meilleures méthodes pour parvenir au but. Mais là où il y a un désir général et sincère d’aboutir doit aussi exister la volonté de clarifier la nature, les priorités et les limites du désarmement.

  • 2 Voir, entre autres, Sécurité collective : un plan de survie (le célèbre « Rapport Palme »), Nation (...)

25Les remarques qui vont suivre ne peuvent être davantage qu’un guide général à travers la jungle quasi impénétrable de l’armement mondial. Fournir une carte détaillée pour cette expédition dépasserait de beaucoup l’intention et l’envergure de la présente étude. Il existe pour cela de nombreux ouvrages et brochures qui offrent de multiples propositions en matière de désarmement et de limitation des armements.2 Notre objectif ici est seulement de poser quelques points de repère qui devraient nous permettre de ne pas perdre de vue notre orientation générale potentielle, d’éviter les écueils des fausses espérances, ainsi que nous empêcher de prendre des raccourcis apparemment prometteurs, mais qui pourraient en dernier ressort nous mener à des impasses.

Le choix des priorités

26Au début de notre voyage vers le désarmement et la maîtrise des armements, rappelons une fois de plus que ni l’un ni l’autre ne sont des buts en soi. Ils sont tout simplement des moyens — importants, concédons-le — de servir des fins beaucoup plus essentielles : prévenir la guerre et les conflits armés ; limiter l’usage de la force au cas où un conflit éclaterait ; diminuer les hypothèses de menace de cet usage ou d’intimidation politique qu’encourage la supériorité militaire ; enfin, réduire l’énorme gaspillage de ressources économiques et humaines qu’entraîne une croissance démesurée des arsenaux.

27Il est fondamental de distinguer les objectifs possibles et souhaitables du désarmement et de la maîtrise des armements de ceux qu’ils ne sont pas en mesure d’atteindre. Ceci non seulement pour les remettre à leur place dans le jeu de la politique internationale, mais pour que les feux de la critique n’épargnent pas la rhétorique indigeste et souvent irresponsable des politiciens et des diplomates chantant à tue-tête les louanges du désarmement. Une des exigences premières est d’éviter les illusions, tout en proposant des solutions réalistes.

28Notre priorité essentielle doit donc être la prévention de la guerre et des conflits. Divers moyens et méthodes sont envisageables, parmi lesquels le désarmement et la maîtrise des armements, qui peuvent contribuer à maintenir dans des limites acceptables une course aux armements tendant à se soustraire à tout contrôle, aider à stabiliser des situations militairement précaires, à améliorer la communication et l’information entre adversaires et à réduire les hypothèses d’usage de la force. Il est bien évident que ceci ne peut se produire que dans un contexte spécifique, entre des Etats clairement identifiés et sur une base ayant fait l’objet d’un accord mutuel. Il ne s’agit pas d’une panacée pour le monde dans son ensemble. Un accord de désarmement bénéfique à l’Europe ne sera guère applicable au Moyen-Orient ou à l’Amérique centrale. Chaque région a sa propre histoire, ses propres traditions et ses propres problèmes. Elle a donc droit à ses propres solutions.

29Notre seconde priorité devra porter sur les armes nucléaires et autres armes de destruction massive (telles que les armes chimiques). Nous nous limiterons ici aux premières. Il a été dit à maintes reprises dans cet ouvrage — et ailleurs — que les stocks d’armes nucléaires actuels dépassent de beaucoup ce qu’exigerait le maintien de la sécurité de tous les pays du monde, pris séparément ou dans leur ensemble. Même les deux principaux détenteurs d’armes nucléaires, les Etats-Unis et l’Union Soviétique, ne peuvent plus le contester.

30Mais le problème essentiel est ailleurs : il consiste à trouver les moyens de réduire substantiellement ces gigantesques arsenaux sans mettre en danger la dissuasion — précaire, admettons-le — sur laquelle repose actuellement la stabilité stratégique. La composition des arsenaux stratégiques américain et soviétique, leurs missions et qualités particulières, sont telles qu’une simple réduction numérique ne suffit plus. Ce que l’on envisage ou que l’on négocie aujourd’hui est une combinaison délicate de mesures visant à maintenir un double équilibre dans les deux séries d’éléments caractéristiques des armes nucléaires : nombre de lanceurs, nombre d’ogives, capacité d’empori d’une part ; mode de stationnement : sur avion, à terre ou sur sous-marin d’autre part. Cette distinction laisse de côté les autres forces nucléaires (de portée intermédiaire, tactiques et du champ de bataille) qui requièrent à leur tour des méthodes spécifiques de comptage et de comparaison. A l’évidence, ce cadre purement bilatéral (américano-soviétique) devra tôt ou tard être étendu à d’autres pays nucléaires (jusqu’ici la Chine, la France et la Grande-Bretagne) et inclure d’autres types d’armes.

  • 3 Alton Frye, « Strategic Build-Down : A Context for Restraint », Foreign Affairs, 62/2, Winter 1983 (...)

31Mais il existe d’autres moyens que les accords négociés pour réduire les excès d’armement actuels. La limitation ou la réduction unilatérale (par exemple le retrait d’armes nucléaires tactiques américaines de l’Europe) sont une possibilité. Il y a aussi l’éventualité d’un moratoire qui interdirait d’ajouter de nouvelles armes aux arsenaux existants. C’est la proposition qu’a faite le « Mouvement pour le gel nucléaire » aux Etats-Unis. Cependant, un gel total, malgré l’attrait qu’il présente de prime abord, aurait deux inconvénients majeurs. D’une part, il laisse ouverte la question de la vérification, qui est une des conditions essentielles de l’adhésion des Etats-Unis, tout comme de l’Union Soviétique, à cette option. Deuxièmement, il empêcherait la modernisation ou le remplacement des armes actuelles par d’autres moins déstabilisantes et porterait donc un coup d’arrêt à une tendance qui mérite d’être encouragée dans sa ligne générale. Il existe un concept plus dynamique et plus flexible que le « gel », qui est celui de « désescalade » (« build-down »). Celui-ci propose dans son essence qu’aucune nouvelle arme nucléaire ne soit déployée à moins qu’un nombre supérieur d’armes plus menaçantes ne soit détruit (par exemple deux missiles américains Minuteman II seraient remplacés par un seul missile, tel que le « Midgetman », actuellement en projet).3 Enfin, il reste la possibilité d’interdire l’expérimentation de nouveaux systèmes d’armes.

32Toutes ces mesures pourraient être prises, soit unilatéralement, soit collectivement. Elles pourraient s’accompagner d’une déclaration d’intention commune, ce qui éviterait des négociations interminables. Malheureusement, aucune d’entre elles ne résoud l’épineux problème des vérifications, auquel il faudra bien s’atteler d’une manière ou d’une autre si l’on veut éviter qu’un blocage n’interdise à jamais tout progrès. Mais il est devenu évident que les superpuissances cherchent à se soustraire à un système de vérification incluant des pays tiers. Si, comme elles ne cessent de le proclamer, elles souhaitent véritablement réaliser de sérieuses avancées en matière de désarmement, elles devront soit admettre une marge de confiance ou d’erreur plus importante dans leurs rapports mutuels, soit s’exposer à des vérifications plus approfondies et plus régulières.

33Le désarmement nucléaire a également ses limites. Il ne peut en aucun cas restaurer un monde sans l’arme atomique. Celle-ci est devenue une réalité avec laquelle l’humanité aura à vivre pour le reste de ses jours. Elle est considérée comme un facteur de stabilité et de dissuasion dont ni les puissances nucléaires, ni leurs alliés, ni peut-être d’autres pays ne souhaitent se séparer. Son contrôle permanent demeure cependant une tâche essentielle.

34Mais envisager une réduction importante des arsenaux pose trois problèmes difficiles : premièrement, jusqu’où cette réduction peut-elle et doit-elle aller ? Quel minimum reste requis pour une dissuasion crédible ? Quels délais exigera un démantèlement substantiel ? Les réponses à ces questions seront certainement très variables, car la sécurité a ses propres exigences dans chaque cas. Mais même les experts « conservateurs » admettent qu’une diminution d’au moins une moitié des arsenaux, en plusieurs étapes et dans un laps de temps raisonnable, serait à la fois possible et réalisable. Ceci soulève une seconde question : une réduction drastique ne serait-elle pas nuisible à la stabilité stratégique générale ? Elle impliquerait très certainement des modifications importantes de la structure des forces armées et des doctrines militaires. Elle susciterait également des doutes dans l’esprit des alliés sur la crédibilité à terme de la protection nucléaire, en particulier de la part des Etats-Unis. Enfin elle pourrait, du moins temporairement, créer des déséquilibres que l’un des adversaires chercherait éventuellement à exploiter en sa faveur.

35Ceci nous conduit à la troisième question, qui est peut-être la plus complexe, car elle touche au problème de la stabilité en temps de crise. Aucune réduction des armements stratégiques ne devrait acculer l’une des parties à une situation dans laquelle elle ne verrait son salut ou sa seule chance que dans une première frappe nucléaire massive qui priverait l’autre de toute possibilité de représailles. La dissuasion nucléaire — qui repose sur la détention d’une capacité de frappe en retour (seconde frappe) après avoir survécu à la première frappe de l’adversaire — doit rester intacte, non seulement en temps de paix, mais davantage encore en période de crise. Le désarmement nucléaire trouve sa limite là où il risquerait de réduire à néant cette règle fondamentale de l’ère nucléaire. En pratique, cela signifie que les puissances nucléaires pourront accepter de renoncer à leurs arsenaux dans la mesure où elles ne seront pas, faute d’une capacité de seconde frappe, forcées à une action irrationnelle ou précipitée en temps de paix et, davantage encore, dans des conditions de crise et de conflit.

36Ces trois critères permettent de distinguer clairement ce que peut et ne peut pas accomplir le désarmement nucléaire. Ils posent ses limites et énoncent les conditions qui doivent être remplies pour en faire une contribution positive à la stabilité et à la sécurité internationales. Vouloir les dépasser simplement pour « se débarrasser de ces armes sataniques » ne pourrait que nuire au but recherché.

37Notre troisième priorité sera d’encourager la limitation des armements, à la fois nucléaires et conventionnels, entre pays industrialisés et, si possible, d’aboutir à un ralentissement de la production des armes dans les pays en voie de développement. Une fois de plus, cet objectif ne se prête pas à des solutions généralisées. La maîtrise des armements et les « mesures de confiance » ont déjà un passé en Europe, bien qu’elles aient connu un résultat extrêmement mitigé, illuminé de rares succès et assombri de nombreuses déceptions. Leur périmètre est nettement circonscrit par les négociations MBFR (en Europe centrale) ou la CSCE qui s’étend à toute l’Europe (à l’exception de l’Albanie), y compris l’Union Soviétique, à laquelle il faut ajouter les Etats-Unis et le Canada.

38L’agenda des discussions est également nettement précisé : elles ont pour but une réduction des forces conventionnelles en hommes et en matériel, l’érection de barrières réduisant le danger d’attaque surprise et limitant le nombre d’options militaires au cours d’un conflit éventuel et, enfin, l’obtention d’une plus grande transparence par le biais de la fourniture réciproque d’informations. Une réduction du nombre des armes nucléaires tactiques et à portée intermédiaire paraît possible dans le cadre de la parité stratégique (qui requiert, entre autres, une présence nucléaire continue des Etats-Unis en Europe). Un désarmement est donc concevable en Europe sans qu’il nuise à la sécurité du continent. Ses chances de réussite y sont plus élevées que dans n’importe quelle autre partie du monde et ceci, non seulement parce que l’Europe a davantage d’armes stationnées sur son territoire, mais parce que la stabilité relative de la dissuasion mutuelle permet le changement sans rupture.

39Aucune autre région ne connaît une situation similaire. Ce dont nous sommes témoins dans la plupart des cas est, soit une très grande fluidité de l’équilibre des forces, soit la persistance de conflits ouverts. L’une et l’autre hypothèse ne laissent qu’une très faible marge propice à une réduction des armements. En outre, le concept de « maîtrise des armements », tel qu’il s’est pratiqué dans le contexte Est-Ouest, n’a pas pris racine sur d’autres conti- nents. Ceci ne doit pas être interprété comme signifiant qu’il ne devrait pas être adopté par d’autres pays, là où il peut contribuer à la stabilisation générale, aider à améliorer la communication, accroître la stabilité en cas de crise et mettre un frein à l’augmentation des armements. Moyennant une adaptation aux coutumes et perspectives locales, il pourrait être d’une grande utilité comme base de discussion entre les pays du Pacifique, du sous-continent indien, du Moyen-Orient ou d’Afrique.

40Dans ces régions, le dialogue n’a même pas été amorcé. Dès que l’on parle de désarmement, la plupart des pays en voie de développement, sinon la totalité d’entre eux, montrent du doigt les superpuissances ou les Etats industrialisés du Nord. A leurs yeux, c’est à ces pays de faire le premier pas avant que le reste du monde ne puisse et n’accepte de les imiter. Personne, pas même les principaux « défendeurs », les Etats-Unis et l’Union Soviétique, ne nierait leur responsabilité particulière, en premier lieu dans le processus d’accroissement des armements et, en second lieu, dans l’entreprise de leur réduction. Mais ceci ne saurait décharger les autres pays de leurs propres responsabilités en matière de limitation des armements. Un effort concerté les attend, tout d’abord entre eux, puis conjointement avec les pays du « Nord » qui leurs procurent la plus grande partie de leurs armes. La route promet d’être longue et tortueuse. Le meilleur moyen de se mettre en chemin serait peut-être de définir des règles de conduite élémentaires et de s’engager d’un commun accord à les respecter. Certes, ceci ne sera pas suffisant pour aboutir au désarmement, mais aidera au moins à éviter les conflits.

Au-delà du désarmement

41Nous ne parviendrons pas à infléchir la course aux armements si nous dépensons toute notre énergie, tout notre temps et toute notre imagination sur la question du désarmement. Les appels à l’abolition des armes nucléaires sont un instrument de propagande efficace. Ils ne manquent pas de réunir un vaste auditoire. Cependant, ils ne suffiront pas à supprimer leur existence ou à évacuer la tentation de les fabriquer de nouveau si elles venaient à disparaître. La renonciation au déploiement d’armes spécifiques (qu’il s’agisse des Pershing II en Europe de l’Ouest, des SS-20 soviétiques, de l’artillerie lourde le long de la frontière libano-israélienne ou sur la ligne de front irano-iraquienne) serait probablement bien accueillie par toutes les parties concernées, mais ni elle, ni d’autres mesures similaires n’apporteraient une solution aux problèmes politiques sous-jacents qui ont conduit à l’origine au déploiement de ces armes.

42En observant la campagne pour le désarmement nucléaire ces dernières années, on n’a pu s’empêcher de penser que ceux qui lui imputaient un effet salutaire et lui attribuaient la capacité de débarrasser un jour l’humanité du cauchemar nucléaire plaçaient leurs espoirs un peu trop haut. Soit ils définissaient trop étroitement leurs objectifs, soit ils montraient trop d’impatience, quand ce n’était les deux en même temps. Leurs objectifs étaient trop étroits parce qu’ils s’attachaient exclusivement à un seul type d’arme. Certes, il s’agit d’une arme terrible, mais il ne faut pas oublier le contexte politique global dans lequel elle est apparue, s’est multipliée et n’a cessé de se perfectionner. L’abolition des armes nucléaires, même si elle était possible et défi- nitive, ne rendrait pas automatiquement le monde plus sûr, ni les armes conventionnelles moins dangereuses. Les apôtres du désarmement nucléaire étaient aussi trop impatients, parce qu’ils espéraient qu’un modèle de défense élaboré et progressivement consolidé au cours de quatre longues décennies pourrait être transformé d’un coup de baguette magique sans répercussions importantes sur la stabilité internationale. Si l’on veut aboutir à une réduction substantielle des armes nucléaires — fin à laquelle aspire sans aucun doute sincèrement une grande partie de l’humanité — il faudra beaucoup de temps, de patience et d’adresse politique. Les craintes et les hésitations ne sont que des réactions très naturelles à un dénouement qui, après tout, constituerait un changement radical par rapport à la situation actuelle d’« abondance nucléaire ».

43Mais la réduction des arsenaux existants et l’interdiction de la fabrication de nouveaux modèles d’armes ne sera possible qu’au bout d’un cheminement au cours duquel auront été prises d’autres mesures relatives au climat politique dans lequel l’armement se développe et les conflits éclatent. Ces mesures ne concernent pas tant l’aspect « matériel » militaire (les armes et forces armées) que l’aspect « logiciel » politique, beaucoup moins tangible et moins visible. Incapables de créer des effets dramatiques, elles sont aussi moins susceptibles de mobiliser l’opinion publique. Mais elles touchent à l’essence même de la politique internationale, qui n’est bien souvent qu’insécurité, instabilité, erreurs de calcul, prise de décisions précipitées ou manque d’information ; ensemble de facteurs desquels l’être humain déduit son besoin de s’armer et d’accroître les moyens de sa sécurité.

44Après ces remarques d’ordre général, nous voulons préciser nos vues en six points, sans prétendre que notre liste soit complète, ni d’ailleurs que nos propositions soient très spécifiques. Elles donneront cependant une idée générale de ce que les Etats pourraient et devraient faire afin de réduire le danger de conflit ou de guerre et d’améliorer individuellement ou collectivement les conditions propres à créer un environnement favorable au désarmement.

Les six impératifs de la sécurité internationale

  1. Développer et renforcer les accords de limitation des armements existants.
  2. Consolider la stabilité internationale en encourageant l’adoption de règles de conduite communes entre Etats.
  3. Améliorer la communication, l’information et la transparence dans tous les domaines où elles sont insuffisantes et constituent une source de méfiance et de malentendu réciproques.
  4. Réduire le rôle de la force militaire en tant qu’instrument de politique étrangère et symbole de prestige national.
  5. Promouvoir la coopération régionale entre Etats ayant des problèmes de sécurité identiques, afin de leur permettre d’assumer une plus grande responsabilité dans le maintien de la paix et de la stabilité dans leur région et de développer par la suite un cadre de négociation pour la limitation des armements et le désarmement à cette même échelle.
  6. Renforcer les institutions internationales et accroître leurs pouvoirs là où elles jouent un rôle important dans le maintien de la paix, la médiation ou la gestion des crises.

1) Développer et renforcer les accords de limitation des armements existants

45Il est légitime et nécessaire de critiquer les carences des accords passés en matière de limitation des armements. Mais ce n’est pas suffisant. Ces accords comptent parmi les fondations bien trop rares de la sécurité internationale, à partir desquels on peut envisager de poursuivre la construction de l’édifice. En outre, nombre d’entre eux peuvent être améliorés ou élargis. Le Traité d’interdiction partielle des essais nucléaires de 1963 attend maintenant depuis plus de vingt ans de devenir un Traité d’interdiction globale, incluant également les expérimentations souterraines. Des premiers pas ont été faits dans ce sens (interdisant les essais au-dessus d’un plafond de 150 kt), sans aller à ce jour jusqu’à la prohibition totale. Le problème de la vérification et l’invocation de la nécessité — réelle ou fallacieuse — de conduire de nouveaux essais restent des obstacles majeurs. Mais davantage de limitations semblent possibles et devraient tôt ou tard être aussi acceptées par la Chine et la France.

46Divers traités — tels que le Traité de non-prolifération nucléaire, la Convention sur les armes biologiques, ou le Traité sur l’espace extra-atmosphérique — pourraient être consolidés ou perfectionnés. Une amélioration est parfois possible grâce à des modifications mineures et moyennant un risque politique relativement bas. Enfin, les Etats-Unis et l’Union Soviétique devraient maintenir en vigueur et respecter les accords SALT ainsi que l’accord ABM comme des étapes essentielles de leurs laborieux efforts pour juguler les armements stratégiques.

2) Renforcer la stabilité internationale en encourageant l’adoption de règles de conduite communes

47Il est relativement facile de restreindre l’emploi de la force dans une région dont la situation politique est considérée comme stable. Inversement, l’expérience montre qu’une situation instable par essence génère l’accumulation des armes et attise la tentation d’en faire usage.

48Dans notre chapitre introductif, nous avons souligné que le monde était devenu plus instable ces dernières années, les chances d’un retournement de tendance paraissant plutôt minces. La diffusion de la puissance militaire se poursuit, à la fois verticalement (les arsenaux nationaux continuent de croître) et horizontalement (le nombre des acquéreurs d’armement augmente), fournissant un indice du peu de confiance qu’accordent les Etats aux divers mécanismes et moyens de régulation disponibles pour éviter les conflits, maintenir l’ordre et promouvoir le changement politique.

49Dans ce contexte, deux formes d’instabilité requièrent une attention toute particulière : d’une part, l’instabilité en cas de crise et, d’autre part, l’instabilité créée par la poursuite de la course aux armements. Mais il ne faut pas non plus négliger le problème plus large de l’instabilité politique et sociale générale.

50Nous avons fait référence à maintes reprises au premier type d’instabilité. En période de crise et de conflit, la rationalité des comportements doit absolument être préservée. Aucun des adversaires ne devrait se baser sur l’hypothèse d’une vulnérabilité telle de l’ennemi que celui-ci n’aurait pas, ou pas suffisamment, les moyens d’une action en représailles. Il est essentiel d’empêcher l’un et l’autre de croire qu’ils ont quelque chance de porter un coup fatal à l’ennemi en frappant en premier et avec un maximum de force.

51Dans le contexte américano-soviétique de dissuasion stratégique mutuelle, ce cas de figure semble improbable, mais il n’est pas totalement exclu. Le développement le plus inquiétant, cependant, serait l’adoption d’une doctrine de « tir sur alerte » (« launch on warning ») impliquant que l’une des deux puissances serait prête à mettre à feu ses forces nucléaires dès le moment où son système de surveillance électronique informatisé signalerait la possibilité d’une attaque ennemie. La rapidité de la réaction devenant essentielle, pas une seconde ne serait allouée à la réflexion, l’enquête et la négociation, si bien que la survie de sociétés entières serait laissée à la merci de l’instrument plutôt que de l’homme.

52Ceci n’est pas une fiction. Moscou et Washington sont en train de réfléchir sérieusement à la possibilité, voire à la nécessité, de mettre en oeuvre une telle stratégie, qui apparaîtrait comme la solution ultime en période de tension extrême. Si cette hypothèse devenait réalité, elle marquerait l’abdication de la raison et de la pensée humaines devant une technologie devenue elle-même son propre maître. D’où l’urgence de renverser une tendance qui dépossède l’homme de ses attributs essentiels. Mieux vaudrait développer des habitudes et mécanismes susceptibles de l’aider à garder la tête froide en période de crise.

53Τrois moyens au moins peuvent permettre d’avancer dans cette voie. En premier lieu, il faudrait réduire substantiellement le nombre des armes offensives, ainsi que mettre l’accent sur les armes lentes ou celles (comme les avions) qui peuvent être rappelées à leur point de départ si nécessaire. Deuxièmement, le réseau de communications instantanées entre gouvernements devrait être amélioré ou complété par des centres de gestion commune des crises. Enfin, il faudrait développer et encourager l’adoption de règles de conduite facilitant la réflexion et la négociation en cas de crise (voir ci-dessous).

54Le second type d’instabilité qui devrait nous préoccuper a trait à l’addition d’armes nouvelles et toujours plus précises. Certes, toute arme n’a pas un tel effet déstabilisant que son installation forcerait l’adversaire de prendre des contre-mesures disproportionnées. Mais il ne fait aucun doute que la mise en service de nouveaux grands systèmes d’armes pourrait avoir cette conséquence. Ceci serait vrai dans le cas d’armes antisatellites capables de mettre hors d’usage le système de communication et de renseignement ennemi basé dans l’espace ; vrai également pour la plupart des missiles stratégiques offensifs ; cela pourrait valoir aussi en cas de remise en service de missiles anti- missiles balistiques, en violation de l’accord SALT I de 1972. De même, l’introduction d’armes sophistiquées dans des régions dont elles sont absentes à l’heure actuelle est vouée à avoir des effets déstabilisants dans la mesure où elle génère le plus souvent une réaction en chaîne, chaque pays ne cherchant qu’à imiter son voisin.

55Il n’y a pas de remède général à ce deuxième type d’instabilité, ou plutôt, il n’y a pas de moyen unique d’agir sur ses causes. Chaque cas doit faire l’objet d’un examen particulier. Cependant, certaines règles peuvent servir de guide à l’action.

56En premier lieu, la mise en service d’armes susceptibles de modifier radicalement une situation existante devrait, dans la mesure du possible, être précédée d’une période de réflexion, et éventuellement de négociation avec les autres Etats concernés. C’est précisément ce que l’Alliance Atlantique avait proposé par le biais de sa « double-décision » (cf. chapitre V) ; en l’occurrence, elle décida que les nouvelles armes ne soient installées que si les négociations avec l’Union Soviétique visant à éviter leur déploiement restaient sans succès. La tentative échoua. Elle échoua parce que Moscou la considéra comme une supercherie ou pensa pouvoir exploiter la période de négociation en sa faveur. L’expérience montre qu’il est difficile de communiquer en l’absence de confiance mutuelle.

57En second lieu, le progrès technologique devrait être utilisé pour fabriquer des armes permettant d’accroître l’information (telles que les radars ou autres systèmes de surveillance) plutôt que les capacités de destruction, de prolonger plutôt que de réduire les délais entre la détection de l’attaque ennemie et la décision de lancement (les missiles de croisière pourraient répondre à cette exigence) et de renforcer la dissuasion (certaines armes stratégiques étant moins vulnérables que les missiles stratégiques actuels basés à terre).

58Enfin, avant de mettre en service un nouveau type d’armes, les Etats devraient accorder une plus grande attention à ses effets possibles sur leur environnement international et sa stabilité, au lieu de prendre uniquement en considération la manière dont il viendra renforcer leur propre sécurité nationale.

59D’évidence, il est donc nécessaire d’énoncer un certain nombre de règles que les gouvernements devraient convenir de respecter en vue du maintien de l’ordre international ; les objectifs principaux restant d’éviter les malentendus et les réactions excessives en période de crise, d’empêcher la rupture des communications en cas de conflit ou de guerre, et de faciliter la restauration de l’ordre et de la paix après un éventuel conflit.

60Des règles de conduite existent. Le problème n’est pas tant leur absence que le manque de respect partiel ou total dont elles font l’objet. Le droit international, ainsi que la Charte des Nations Unies renferment une multitude de préceptes allant de l’arbitrage international à la non ingérence dans les affaires d’autres Etats. Les dix principes de l’Acte Final d’Helsinki, signés par 35 Etats européens, les Etats-Unis et le Canada, définissent une ligne d’orientation précieuse pour la conduite des affaires internationales. Elles pourraient vraisemblablement être adaptées aux besoins et sensibilités d’autres régions, de même que les « mesures de confiance » encore modestes qui leur sont associées.

61La substance de ces propositions est suffisante pour permettre d’instaurer davantage de régularité et d’ordre dans les relations internationales. La plupart d’entre elles sont le résultat de laborieuses négociations, mais beaucoup ont déjà été adoptées par un grand nombre d’Etats. Il n’y a donc aucune raison pour que d’autres ne les incluent pas dans la panoplie de leurs instruments de gouvernement. Respecter les règles établies et insister pour que le voisin les respecte exige un certain courage politique. Ce courage est devenu chose rare chez de nombreux dirigeants qui sont tentés de subordonner les principes du droit et de la moralité à des intérêts économiques et financiers. A partir du moment où ceux-ci semblent devoir perdre la partie, les règles de conduite ne peuvent qu’en pâtir.

62Pour terminer, il faudrait encore aborder la question beaucoup plus vaste des conséquences de l’instabilité politique et sociale sur la sécurité et le processus d’armement. Il serait présomptueux de vouloir traiter de cet immense sujet en quelques lignes. Mais deux aspects au moins doivent être évoqués dans le présent contexte : d’une part, on assiste à une formidable expansion géographique des zones d’instabilité ; d’autre part, la plupart des Etats sont devenus plus vulnérables aux troubles affectant des régions éloignées.

63Les causes de la fragilité d’ensemble du système international sont nombreuses. Elles se sont multipliées ces dernières années, de la recrudescence du nationalisme et du fanatisme religieux à l’accroissement de la dette, en passant par une agitation sociale et ethnique qui se développe dans de nombreux pays. Certes, des instabilités en tous genres ont toujours existé, trouvant généralement leur exutoire dans les crises, la violence et la révolution, et invitant à la fois à l’intervention extérieure et à la répression interne. La nouveauté réside dans le fait que l’instabilité est devenue un trait permanent et quasi général de la vie de la planète, affectant de nombreuses sociétés, Etats et régions. Sa source est parfois spécifique à un périmètre limité, mais, le plus souvent, elle est commune à plusieurs Etats, car les causes de perturbation s’étendent et se combinent plus facilement dans un monde interdépendant. La communauté internationale d’aujourd’hui est donc plus sensible et aussi plus vulnérable que ne l’était celle d’hier aux troubles et bouleversements qui se produisent dans des régions éloignées.

64Or, c’est une chose que de mettre le doigt sur les causes d’instabilité, mais c’en est une autre que d’éviter leur dissémination ou de les éliminer. La plupart des solutions — du développement économique aux réformes politiques — requièrent beaucoup de temps et de patience. La force, elle, ne présente pas cette exigence. Elle offre en permanence la possibilité de trouver des solutions instantanées : le rétablissement de l’ordre là où il est menacé par l’agitation sociale, la répression des mouvements d’opposition, l’intervention extérieure dans un pays allié qui menace d’échapper au contrôle de son protecteur, la dispersion ou le déplacement de minorités qui réclament leur droit à l’autodétermination. Cependant, l’expérience montre que son utilité comme moyen de restaurer la « stabilité » reste marginale. Elle est au mieux en mesure d’éradiquer les symptômes de l’instabilité, mais dans la majorité des cas, elle reste incapable d’en extraire les racines. L’ordre qu’elle rétablit est celui de la prison, temporaire et superficiel. Il est important d’admettre ces réserves, qui obligent à prendre conscience des limites de son usage en tant qu’instrument politique.

65Inversement, il est possible d’affirmer que, plus une situation est stable, moins évidente est l’utilité de l’emploi des armes (au-delà des cas légitimes d’auto-défense). Un Moyen-Orient pacifié offrirait certainement une base plus solide à la réduction des armements qu’un Moyen-Orient déchiré par une multitude de conflits et de rivalités attirant à la fois les armes et l’intervention étrangère. Et ce qui vaut pour une région vaut aussi pour le monde dans son ensemble. Le désarmement ne rendra pas nécessairement le monde plus stable, mais un monde plus stable facilitera l’entreprise du désarmement.

3) Améliorer la communication, l’information et la transparence dans les domaines liés à la sécurité

66Ici non plus, nous ne foulons pas une terre vierge. La communication et l’information ont toujours existé entre Etats civilisés. Le problème aujourd’hui est d’une nature différente. Tout d’abord, nous avons affaire à des Etats se réclamant de systèmes socio-politiques divers, voire antagonistes. La communication entre eux est difficile : elle se réduit souvent au minimum des contacts diplomatiques. Leurs points de vue diffèrent très largement sur des questions essentielles de politique internationale telles que la sécurité, l’équilibre des forces, la distribution des richesses ou la paix internationale. Les échanges en la matière dépassent donc rarement le niveau des généralités sans grande portée pratique pour la prise de décisions politiques au jour le jour. Or, la communication et l’information devraient jouer un grand rôle lorsque des problèmes concrets intéressant deux Etats, partenaires ou adversaires selon les cas, sont en jeu.

67C’est dans ce domaine étroit des relations d’Etat à Etat et de bloc à bloc que le renforcement et l’institutionnalisation de la communication à tous les niveaux deviennent essentiels. Davantage de communication devrait entraîner la mise à disposition des Etats de davantage d’informations et, de là, une plus grande transparence dans leurs rapports mutuels. La confiance réciproque dépend dans une large mesure de l’accès permanent à des informations fiables. Ce serait donc un grand pas en avant si les gouvernements manifestaient plus de zèle à divulguer la ligne générale de leur budget militaire, les objectifs de celui-ci, ainsi que la répartition des crédits par catégories de systèmes d’armes. Point n’est besoin de révéler des secrets d’Etat. Le but est uniquement de rassurer l’adversaire sur ses propres intentions et de prévenir toute réaction injustifiée de sa part, ce dont l’auteur de l’initiative ne pourrait que bénéficier en retour. Dans la plupart des cas, la clarté de l’information réduit la probabilité d’erreur d’interprétation et constitue en soi une contribution appréciable à la sécurité.

4) Réduire le rôle de la force militaire en tant qu’instrument de politique étrangère

68A l'encontre de ce qu’avaient espéré de nombreuses générations, horrifiées par l’expérience de la guerre, la puissance militaire a conservé sa place dominante dans les relations internationales. La « militarisation » de nombreuses parties du monde et même, à ce qu’il semble, de l’espace, ne cesse de progresser. Si elle n’invite pas ouvertement au recours à la guerre, elle le facilite certainement. En même temps, les guerres deviennent plus destructrices et plus coûteuses. Là où les conflits se sont résorbés — comme par exemple en Europe — c’est dû davantage à la crainte du suicide mutuel qu’à une limitation volontaire ou à la naissance d’une opinion éclairée à qui l’usage de la force paraîtrait futile ou dommageable. Mais, même dans ce cas, la paix ne subsiste qu’au coût très élevé du maintien d’immenses arsenaux.

69Aux yeux de la plupart des gouvernements, l’usage (ou la menace d’usage) de la force continue de produire des bénéfices. Comme nous l’avons souligné, les attitudes des individus et des Etats à son égard sont très diverses : certains la voient au mieux comme un mal nécessaire ; pour d’autres, elle est au contraire l’unique moyen d’acquérir une reconnaissance à la hauteur de leurs ambitions. La capacité de se défendre est une prérogative à laquelle aucun Etat n’est prêt à renoncer. Mais la force militaire devient une menace lorsqu’elle dépasse cet intérêt légitime d’auto-défense ou lorsqu’elle fait de l’extraction d’un bénéfice politique son premier objectif.

70Ceci n’est pas valable seulement pour les superpuissances, quoi que l’on puisse à juste titre leur reprocher d’avoir mené leur processus d’armement au-delà de toute limite raisonnable. Bien d’autres pays se sont aménagés de larges arsenaux, aussi disproportionnés en regard de leur taille et de leur population qu’en regard de toute menace hypothétique, extérieure ou intérieure. Même en admettant que la force armée serve de nombreuses autres fins que la défense proprement dite, leur attitude reste difficile à justifier. Enfin, il est évident que l’avenir sera davantage porteur de troubles et de conflits que de paix et de stabilité, et donc que beaucoup hésiteront à se séparer du capital que constitue l’appareil militaire.

71Au vu de cet ensemble de considérations, il est réaliste de penser que la force des armes demeurera un fait central de la vie internationale. Toutefois, ceci ne devrait pas nous mener au catastrophisme. Le vrai problème est plutôt de se demander quelle dose de cette force restera toujours indispensable et à quel usage elle devra être affectée. Une fois de plus, la question n’a pas de réponse unique et univoque. Tout dépend des circonstances. On peut cependant donner quelques indications générales.

72Tout d’abord, de même que la qualité d’un gouvernement peut être jugée d’après la quantité de force qui lui est nécessaire pour diriger le pays, il est possible de jauger les relations entre Etats d’après la taille des armées dont ils ont besoin pour maintenir la paix. Que la force militaire soit rarement nécessaire là où les relations sont amicales et les querelles peu nombreuses est démontré par les Etats latino-américains ou d’Afrique Noire : dans ces régions, la puissance militaire, là où elle existe, remplit des fonctions domestiques plutôt qu’internationales. De même, la force armée ne joue pratiquement plus aucun rôle dans les relations entre les membres de la Communauté européenne — une réelle révolution si l’on sait combien l’histoire de cette partie du monde fut belliqueuse. L’exemple montre jusqu’à quel point les armes peuvent perdre leur signification pour laisser le champ libre à quantité d’autres déterminants.

73Certes, tout n’est pas aussi facile quand on est en présence de systèmes politiques rivaux en compétition les uns avec les autres. Personne ne nie l’importance que garde la force armée dans ce genre de situation. L’équilibre est alors moins une question de principe qu’une question de proportions. L’élément militaire a acquis une prépondérance exagérée dans la formulation des rapports entre les Etats-Unis et l’Union Soviétique, de même qu’entre celle-ci et la Chine, aux dépens de nombreux autres domaines dans lesquels des Etats de cette envergure devraient normalement collaborer. La domination quasi exclusive de leurs relations par la taille et la puissance de leurs arsenaux d’armes de destruction massive est aussi étroite dans sa logique qu’elle est dangereuse pour l’avenir du monde. Aucun effort ne devrait donc être épargné pour réduire la dimension militaire des rapports américano-soviétiques et sino-soviétiques. Pour les rendre moins fragiles et, si possible, plus stables, il faudrait progressivement les élargir aux multiples secteurs non militaires qui prennent de plus en plus d’importance dans les relations internationales.

74Une seconde observation découle de ces constatations. Quelle que soit l’importance qu’on lui reconnaisse, la force militaire est souvent grevée de tâches qu’elle ne peut remplir de par sa nature même. Simplement, nous en espérons trop. Bien sûr, elle peut rapidement rétablir l’ordre et fournir des assurances crédibles en matière de sécurité. Mais ni l’un, ni l’autre ne peuvent être garantis exclusivement par des moyens militaires, surtout dans le long terme. D’autres mesures de consolidation sont nécessaires. Devant les innombrables défis sociaux, démographiques, économiques et écologiques auxquels notre monde doit faire face aujourd’hui et auxquels il sera confronté encore plus sérieusement demain, l’emploi de la force est d’une utilité réduite et promet de devenir chaque jour moins adéquat. Malgré l’évidence, la militarisation du monde indique que de nombreux pays ont des difficultés à comprendre cette réalité.

75La seule conclusion possible est que la force militaire devrait être « déchargée » des responsabilités qu’elle n’est pas en mesure d’assumer ou qu’elle ne peut remplir qu’à des coûts de plus en plus élevés. Ceci vaut aussi bien dans le contexte Est-Ouest que dans l’optique du rétablissement de la paix au Moyen-Orient. Les superpuissances doivent prendre conscience qu’aucune accumulation d’instruments de guerre ne leur garantira le degré d’influence qu’elles désirent conserver sur la politique internationale. L’Union Soviétique devra concéder que l’énorme croissance de son appareil militaire ne contribue pas à satisfaire les revendications sociales et politiques des populations d’Europe de l’Est ni ne rapporte les dividendes politiques escomptés dans le reste du monde. Cette conclusion peut être élargie à de nombreuses autres zones de conflit dans le monde, où l’usage de la force armée est devenu davantage une contrainte qu’un atout.

76L’une des questions essentielles pour l’avenir sera donc de trouver les moyens d’alléger la tâche des armes en tant que garanties de la stabilité et de la sécurité. Si cette entreprise venait à se concrétiser — ce que, sans doute, beaucoup approuveraient —, quelle forme prendrait-elle et quelles en seraient les limites ? A l’évidence, il n’existe pas de recette générale. Mais le simple fait de poser la question est déjà un pas dans la bonne direction.

5) Promouvoir la coopération régionale dans l’intérêt de la sécurité et de la stabilité

77La notion de sécurité et l’exigence qui en est ressentie varient de pays à pays et de région à région. L’idée d’un système universel de « sécurité collective » a déjà échoué à deux reprises : d’abord sous l’égide de la Société des Nations, puis sous celle des Nations Unies. Elle est simplement trop ambitieuse pour un monde divisé en Etats-nations de taille et de puissance aussi différentes que les Etats-Unis et l’Union Soviétique d’un côté, Monaco et Grenade de l’autre.

78La conséquence de l’échec fut un « retrait » au sein d’alliances régionales ou blocs, qui ont l’avantage de présenter une affinité politique, économique et culturelle beaucoup plus grande entre leurs membres et, dans la plupart des cas, une contiguïté géographique. C’est le cas de l’Alliance Atlantique et du Pacte de Varsovie, de l’Association des Nations du Sud-Est asiatique (AN-SEA), de la Ligue Arabe, ou de l’ANZUS (traité tripartite entre les Etats-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande) — pour ne nommer que les organisations les plus importantes. Plus récemment, la tendance s’est orientée vers des groupements régionaux plus restreints, tels que le Conseil de Coopération du Golfe (réunissant l’Arabie Saoudite, les Emirats Arabes Unis, Koweit, Oman, Bahrein et Qatar), le groupe de Contadora en Amérique Latine, ou la « Conférence de Coordination pour le Développement de l’Afrique Australe » (SADCC) comprenant les voisins de la République d’Afrique du Sud (les pays de la « ligne de front »).

79Ces regroupements, dont la liste mériterait d’être complétée, sont évidemment de taille et d’influence diverses. Mais ils soulignent clairement la tendance de nombreux pays à chercher à créer des organisations avec lesquelles ils peuvent s’identifier parce qu’elles répondent davantage à leurs besoins spécifiques que des associations de dimension mondiale ou même continentale. La stabilité d’une région ne dépend pas seulement d’une égalité approximative de puissance militaire entre ses membres. Là où les nations sont encore jeunes et se sentent vulnérables ou encore, là où plusieurs pays font l’expérience d’une menace commune, de nombreuses formes de collaboration peuvent injecter une plus grande confiance mutuelle et développer le sens de la solidarité. La coopération intergouvernementale peut aussi rendre l’accroissement des armements moins nécessaire. Mais, surtout, elle peut générer de la part des Etats une volonté d’assumer de plus grandes responsabilités en matière de sécurité et de stabilité régionale, ce qui, par contrecoup, pourra décourager l’intervention étrangère.

80L’action concertée à l’échelon régional a donc de nombreux avantages. Elle devrait être stimulée partout où les pays sont libres de s’associer et partagent des vues communes sur les moyens d’améliorer leur propre sécurité et la stabilité de leur région. Ici l’Europe peut servir d’exemple. La paix qui règne sur ce continent autrefois si tourmenté a une valeur qui ne se limite pas seulement à son propre périmètre. Elle est en même temps un atout sous-estimé pour la stabilité internationale. En effet, il y a interdépendance entre les deux niveaux : une coopération régionale réussie, renforçant la stabilité à l’échelon local, constitue simultanément une contribution à la stabilité inter- nationale. Elle offre aussi le cadre le plus adapté à une politique efficace de prévention des conflits et de limitation des armements.

6) Renforcer le rôle des institutions internationales dans le maintien de la paix, la médiation et la gestion des crises

81Il y a quelque ironie à constater que les institutions pourvues des moyens les plus importants et auxquelles on a donné la plus grande publicité ont à leur actif des résultats plus que mitigés. Les Nations Unies en sont un des exemples les plus probants. Des organismes aussi remarqués que le Conseil de Sécurité, ou aussi prestigieux que la Cour Internationale de Justice, ou de nombreux fora sur le désarmement n’ont abouti, dans l’ensemble, qu’à de piètres réalisations. Par contre, d’autres organes, à peine mentionnés dans la Charte, ont rendu de précieux services. C’est vrai, entre autres, de nombreuses « opérations de maintien de la paix » mises en oeuvre sous les auspices des Nations Unies. Cette expérience tendrait à faire pencher la balance en faveur d’une approche pragmatique, déliée de la contrainte de procédures et institutions inutilement lourdes. En d’autres termes, tout en restant prudents dans nos attentes à l’égard des organisations internationales, il nous faut insister là où des réalisations concrètes sont possibles.

82Les institutions les plus efficaces ne sont pas toujours les plus visibles, mais souvent, au contraire, les plus discrètes et les plus modestes. On peut citer ici le « Comité consultatif permanent », créé par l’Union Soviétique et les Etats-Unis pour superviser la mise en oeuvre de l’accord SALT I. Ce Comité très peu connu continue de fonctionner, même lorsque les relations américano-soviétiques atteignent un point de tension extrême. Il permet d’entretenir un dialogue dans un domaine de première importance (les armes stratégiques), fournit une base garantissant le respect mutuel du traité et offre une plate-forme pour examiner les allégations de violation.

83D’autres modèles d’une diplomatie discrète sont possibles. Ainsi un diplomate suisse, mandaté par le Secrétaire Général des Nations Unies, réussit-il à rétablir le dialogue entre les trois membres de la Communauté de l’Afrique de l’Est (la Tanzanie, l’Ouganda et le Kenya). Le groupe de Conta-dora (le Mexique, la Colombie, Panama et le Vénézuela) a présenté des propositions constructives pour résoudre le conflit d’Amérique centrale. De nombreux efforts ont été faits pour réduire le danger de guerre nucléaire en améliorant la communication entre les superpuissances. Ils vont de l’accord dit du « téléphone rouge » entre Washington et Moscou (ou entre Paris et Moscou, Londres et Moscou) à la proposition d’établir un centre américano-soviétique de gestion des crises fonctionnant vingt-quatre. quatre heures sur vingt-quatre. Ce centre constituerait un net progrès sur le « téléphone rouge » car il permettrait d’instaurer une communication permanente entre les deux superpuissances, ainsi qu’une surveillance continue des incidents risquant de conduire à des initiatives dangereuses.

84Il va de soi que des institutions, mécanismes ou organisations de ce genre, quelle que soit leur importance, ne peuvent remplir que des fonctions annexes. Il leur est rarement possible d’aller à la racine du problème. Mais ils sont utiles malgré tout et, étant donné le nombre de crises et de conflits encore en attente de solution autour de la planète, leur développement devrait être encouragé.

Survivre sans révolution ?

85Ainsi, on peut trouver mille manières de créer un environnement international propice à la réduction des tensions, à la prévention des conflits et, éventuellement, à la limitation des armements. Toutes ces mesures sont utiles par elles-mêmes, mais aucune d’entre elles ne peut conduire à la destination finale qu’est le désarmement général et complet, car aucune ne requiert de modification fondamentale du système international actuel. Certains voudraient croire à la possibilité d’un « désarmement sans larmes », c’est-à-dire d’un désarmement sans aucun sacrifice de souveraineté nationale. Les Etats accepteraient alors volontairement une restriction de leur force armée sans avoir à se soumettre au contrôle ou à la sanction d’une autorité internationale.

86Un tel désarmement est-il réalisable ? A une échelle modeste, probablement. Déjà, ce n’est pas un présupposé négligeable. Mais dans la mesure où les garanties de respect strict et général de l’accord seraient absentes, le monde ne s’en trouverait guère plus sûr. Par ailleurs, un désarmement symbolique ne signalerait aucun fléchissement de la confiance encore accordée aux armes comme instruments privilégiés de la politique internationale. Dans ce contexte, la plupart des gouvernements hésiteraient sans doute à s’embarquer dans une aventure dont l’issue est bien incertaine.

  • 4 Beres, op. cit.

« Pour que le désarmement devienne effectif, il n’est pas suffisant que les Etats préfèrent un monde désarmé aux conditions du monde actuel. Avant de conclure que les bénéfices prévisibles du désarmement excéderont ses coûts prospectifs, ils devront croire que leur propre volonté de désarmer sera payée de retour par un nombre suffisant d’autres Etats. En l’absence d’une telle conviction, ils conclueront inévitablement que le désarmement est plus coûteux que profitable.  »4

87Préalablement à la prise de mesures concrètes de désarmement, tout Etat doit être convaincu que l’alternative — c’est-à-dire la poursuite du processus d’armement — n’améliorera pas sa situation mais l’entraînera dans une situation bien pire. En même temps, il doit obtenir l’assurance que les autres communautés politiques, en particulier celles dont l’action conditionne la sienne au premier chef, répondront par des mesures similaires. Aucune des deux exigences ne semble pouvoir être satisfaite sans de profonds changements du système international. Celui-ci devra donc nécessairement évoluer vers un ordre dans lequel les excès de la force militaire ne seront plus valorisés, où existeront un minimum de règles capables de limiter son utilisation et, éventuellement, de sanctionner les abus auxquels elle donne lieu.

88Ces conditions sont sévères. Elles ne permettent pas de douter qu’un monde pacifique, en grande partie dépossédé de ses armements, ne sera accessible qu’en en payant le prix. Ce prix sera peut-être celui des larmes, mais les six « impératifs » que nous avons énoncés suggèrent qu’il sera plus élevé encore. Il sera celui d’un élargissement de la prise de conscience à l’égard des implications de l’armement en général, et de l’armement nucléaire en particulier, sur l’avenir de l’humanité. Aujourd’hui, chaque Etat décide isolément de développer tel ou tel système d’armement. Il le fait en vue d’ac- croître sa propre sécurité, sans accorder grande importance aux conséquences de son acte sur la sécurité internationale. Prise séparément, chaque décision peut sembler rationnelle : en son temps, le développement de la bombe atomique parut adapté aux circonstances, de même que la décision de mettre au point des missiles stratégiques, de produire des ogives nucléaires à têtes multiples, des missiles de croisière ou des armes spatiales. Chacune de ces mesures avait sa justification et sa propre logique, qui était celle de l’accroissement de la sécurité nationale. Mais, si on les considère dans leur ensemble, on remarque qu’elles n’ont pas seulement échoué dans leur objectif. Elles commencent même à devenir contre-productives, leur effet cumulatif confinant à l’irrationnel au point de menacer l’humanité d’extinction.

89Il est donc de première urgence de mieux saisir l’enchaînement des décisions qui, peu à peu, ont conduit vers un monde de plus en plus fortement armé et de moins en moins sûr. La réelle révolution devra d’abord prendre place dans les esprits avant de pouvoir se répercuter sur la politique internationale dans son ensemble. A l’image de ce qui se passe dans d’autres domaines d’intérêt général, cela prendra du temps. Il serait vain d’escompter des résultats rapides et, davantage encore, des solutions immédiates. Mais il est raisonnable d’exiger que les questions de l’armement mondial et de la course aux armements fassent l’objet d’une attention prioritaire destinée à améliorer la compréhension de leurs rouages. Nul ne peut actuellement se déclarer ignorant des enjeux. Nul ne peut s’offrir le luxe de l’insouciance envers les conséquences de notre refus de changer le monde et de changer nos esprits. Au-delà de la rhétorique facile du désarmement existent des mesures concrètes qui peuvent être prises par tous les Etats ou presque. Leur adoption a cessé de n’être qu’une simple affaire de choix politiques : elle est devenue une question de perspicacité et de préservation de l’humanité.

Notes

1 Voir aussi Johan Jorge n Holst « Une perspective occidentale à l’ordre du jour des négociations Est-Ouest sur la limitation des armements, » Revue de l’OTAN, 2, 1982, p. 25.

2 Voir, entre autres, Sécurité collective : un plan de survie (le célèbre « Rapport Palme »), Nations Unies, Commission du désarmement, Document A/CN. 10/38, 1983, Living with Nuclear Weapons, Toronto, New York, London, Sydney, Harvard Nuclear Study Group, 1983-84 ; Louis René Beres, « Nuclear Strategy and World Order : the United States Imperative », a paper commissioned for the World Order Models Project, 1982.

3 Alton Frye, « Strategic Build-Down : A Context for Restraint », Foreign Affairs, 62/2, Winter 1983-84, pp. 293-317.

4 Beres, op. cit.

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